ECLI:CZ:NS:2003:25.CDO.2345.2002.1
sp. zn. 25 Cdo 2345/2002
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Vojtka a soudkyň JUDr. Marty Škárové a JUDr. Olgy Puškinové v právní věci žalobce Dr. K. H., zastoupeného advokátkou, proti žalovanému Městu P., o 40.173,- Kč s příslušenstvím, vedené u Okresního soudu v Pardubicích pod sp. zn. 10 C 232/2000, o dovolání žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 13. května 2002, č. j. 24 Co 159/2002-55, takto:
I. Dovolání se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Okresní soud v Pardubicích rozsudkem ze dne 29. 11. 2001, č. j. 10 C 232/2000-46, uložil žalovanému povinnost zaplatit žalobci částku 40.173,- Kč s příslušenstvím a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Vyšel ze zjištění, že žalobci byl platebním výměrem Magistrátu města P. ze dne 22. 5. 1995, č. j. 62/95, vyměřen „místní poplatek z prodeje alkoholu a tabákových výrobků za I. pololetí roku 1994 - restaurace F. – A., R. 2686, P.“ ve výši 24.915,- Kč. Tato částka spolu s exekučními náklady a pokuta ve výši 15.000,- Kč uložená žalobci dne 3. 1. 1995 (celkem 40.713,- Kč) byla dne 17. 6. 1996 (správně 17. 6. 1999) odepsána ze soukromého účtu žalobce na základě exekučních příkazů ze dne 30. 4. 1999, č. j. EO-2/99/E-12/99/Dv a EO-2/E-142/99/Vš, (námitky žalobce proti oběma exekučním rozhodnutím byly rozhodnutím Magistrátu města P. ze dne 31. 8. 1999, č. j. EO-2/99/Dv, zamítnuty pro opožděnost); to vše za situace, kdy provozovatelem Restaurace A. v P., R. 2686, nebyl žalobce, nýbrž společnost F. F., spol. s r.o., jejímž byl společníkem a jednatelem. Soud proto dovodil, že byl-li předmětný platební výměr nesprávně vydán a následně realizován vůči žalobci (jako fyzické osobě), ačkoliv pasivně legitimovaným subjektem k placení místního poplatku z prodeje alkoholu a tabákových výrobků byla společnost F. F. spol. s r.o., je splněna podmínka odpovědnosti žalovaného za škodu podle ustanovení §420 obč. zák. spočívající v porušení právní povinnosti. Protože v příčinné souvislosti s tím vznikla žalobci škoda snížením stavu finančních prostředků, je žalovaný povinen škodu nahradit (nejde o nárok na vydání bezdůvodného obohacení, jak byl kvalifikován v žalobě).
K odvolání žalovaného Krajský soud v Hradci Králové rozsudkem ze dne 13. 5. 2002, č. j. 24 Co 159/2002-55, rozsudek soudu prvního stupně změnil tak, že žalobu zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení před soudy obou stupňů. Vyšel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně, avšak dospěl k odlišnému právnímu závěru. Žalobce podle odvolacího soudu netvrdil ani neprokázal protiprávní úkon na straně zaměstnanců žalovaného, který by zakládal soukromoprávní delikt, a námitky proti postupu žalovaného směřují proti těm rozhodnutím jeho orgánů (platebních výměrů a exekučních příkazů), která byla podkladem pro provedení exekuce postihující majetek žalobce. Obecným soudům přitom nepřísluší přezkoumávat zákonnost rozhodnutí vydaných správními orgány (mimo postup upravený částí pátou občanského soudního řádu) a platí předpoklad správnosti správního aktu, dokud nebude změněn či zrušen, a to i kdyby byl vadný (nezákonný nebo věcně nesprávný). V daném případě obě rozhodnutí o platební povinnosti žalobce nabyla právní moci a pokud by bylo možné vůbec uvažovat o tom, že jejich realizací byla žalobci způsobena škoda, jednalo by se o nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím vydaným orgány státu ve správním řízení (§1 odst. 1 zákona č. 58/1969 Sb. ve spojení s §36 zákona č. 82/1998 Sb.). Povinným k náhradě škody by pak byl stát (Česká republika), předpokladem pro vznik práva na náhradu škody by bylo zrušení nezákonného rozhodnutí (§4 odst. 1 zákona č. 58/1969 Sb.) a podmínkou pro jeho uplatnění u soudu předchozí projednání s příslušným ústředním orgánem (§9 zákona č. 58/1969 Sb.). V dané věci jednak žalovaný postrádá pasivní věcnou legitimaci, jednak rozhodnutí správního orgánu nebyla zrušena a žalobce nárok předběžně neprojednal s příslušným ústředním orgánem. Uplatněný nárok nelze hodnotit ani jako bezdůvodné obohacení, neboť žalovaný odepsáním finančních prostředků z účtu žalobce získal majetkový prospěch na základě pravomocného platebního výměru a takto vymožené plnění nelze považovat za plnění bez právního důvodu (resp. z neplatného právního úkonu nebo z právního důvodu, který odpadl).
Proti tomuto rozsudku podal žalobce dovolání, které odůvodňuje podle ustanovení §241a odst. 2 písm. b) o.s.ř. Namítá, že exekuční příkazy byly sice vydány příslušným správním orgánem a s odkazem na příslušný právní předpis, avšak v rozporu s tímto právním předpisem. Dovolatel nesouhlasí s argumentací odvolacího soudu, podle níž jakkoliv vadný akt správního orgánu, je-li řádně doručen, může založit práva a povinnosti občana. V průběhu dokazování byl nepochybně zjištěn rozpor exekučních příkazů s platnými právními předpisy a sama skutečnost, že žalobce nevyužil svého zákonného práva a odvolání nepodal, nemůže být důvodem k tomu, aby mu na základě nezákonného rozhodnutí byla způsobena majetková újma. Takový výklad by byl v rozporu i s ústavními předpisy, podle nichž je možno sankce ukládat jen na základě zákona. Dovolatel se domnívá, že mu byla způsobena majetková újma v rozporu s právními předpisy, přičemž za takto způsobenou škodu odpovídá žalovaný. Navrhl proto, aby dovolací soud rozsudek odvolacího soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§10a o.s.ř.) po zjištění, že dovolání bylo proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu podáno oprávněnou osobou (účastníkem řízení) ve lhůtě uvedené v ustanovení §240 odst. 1 o.s.ř., a po přezkoumání věci podle §243a odst. 1 věty první o.s.ř. dospěl k závěru, že dovolání, které je přípustné podle ustanovení §237 odst. 1 písm. a) o.s.ř., není opodstatněné.
Nesprávné právní posouzení věci, které dovolatel uplatňuje jako dovolací důvod podle §241a odst. 2 písm. b) o.s.ř., spočívá v tom, že odvolací soud aplikoval na zjištěný skutkový stav nesprávný právní předpis nebo že správně použitý právní předpis nesprávně vyložil. Dovolatel konkrétně odvolacímu soudu vytýká, že při posouzení nároku na náhradu škody vzniklé na základě rozhodnutí vydaných ve správním řízení nepřihlédl k jím tvrzenému rozporu těchto rozhodnutí s příslušnými právními předpisy.
Vzhledem k tomu, že podle tvrzení žalobce mu majetková újma vznikla výkonem rozhodnutí správního orgánu, jimiž mu byla v rozporu s právními předpisy uložena povinnost, kterou měl jiný subjekt, odvolací soud správně jeho nárok posuzoval podle předpisu, který je speciální normou upravující odpovědnost za škodu způsobenou výkonem veřejné moci.
Podle §36 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), odpovědnost podle tohoto zákona se vztahuje na škodu způsobenou rozhodnutími, která byla vydána ode dne účinnosti zákona, a na škodu způsobenou ode dne účinnosti zákona nesprávným úředním postupem; odpovědnost za škodu způsobenou rozhodnutími, která byla vydána přede dnem účinnosti zákona, a za škodu způsobenou přede dnem účinnosti zákona nesprávným úředním postupem se řídí dosavadními předpisy. Tento zákon nabyl účinnosti dne 15. 5. 1998.
Protože rozhodnutí (platební výměr Magistrátu města P. ze dne 22. 5. 1995, č. j. 62/95, jímž byl žalobci vyměřen místní poplatek, i rozhodnutí téhož orgánu ze dne 3. 1. 1995, jímž mu byla uložena pokuta), na jejichž základě byla žalobci exekučně sražena žalovaná částka, byla vydána před uvedeným datem, posuzoval odvolací soud věc správně podle dosavadního předpisu, tj. podle zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem.
Podle §1 odst. 1 věty první zákona č. 58/1969 Sb. stát odpovídá za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím, které v občanském soudním řízení a v řízení před státním notářstvím, v řízení správním a dále v řízení trestním, pokud nejde o rozhodnutí o vazbě nebo trestu, vydal státní orgán nebo orgán státní organizace. Podle §1 odst. 2 zákona odpovědnosti podle odstavce 1 se nelze zprostit. Podle §4 odst. 1 věty první zákona nárok na náhradu škody nelze uplatnit, dokud pravomocné rozhodnutí, jímž byla škoda způsobena, není pro nezákonnost zrušeno příslušným orgánem. Podle §4 odst. 2 zákona výjimkou z ustanovení odstavce 1 lze uplatnit nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím vykonatelným bez ohledu na jeho právní moc, jestliže toto rozhodnutí bylo na základě opravného prostředku zrušeno nebo změněno.
Zákon zakládá objektivní odpovědnost (bez ohledu na zavinění), jíž se nelze zprostit, na současném splnění tří podmínek: 1) nezákonné rozhodnutí, 2) vznik škody a 3) příčinná souvislost mezi vydáním nezákonného rozhodnutí a vznikem škody; současně však osobou povinnou k náhradě škody (pasivně legitimovaným subjektem) určuje stát, zatímco žalobce svůj nárok uplatnil vůči městu, jehož orgán předmětné rozhodnutí vydal. Již z tohoto důvodu nebylo možno jeho žalobě vyhovět.
Kromě toho je nesporné, že rozhodnutí Magistrátu města P., odboru místního hospodářství a obchodu, ze dne 22. 5. 1995, č. j. 62/95, kterým byl žalobci vyměřen místní poplatek z prodeje alkoholických nápojů a tabákových výrobků, a rozhodnutí téhož orgánu ze dne 3. 1. 1995, jímž byla žalobci uložena pokuta, zrušena nebyla - žalobce sám ostatně ani opravný prostředek proti nim (odvolání k okresnímu úřadu) nepodal. Protože soud v řízení o odpovědnosti státu za škodu není oprávněn sám posuzovat zákonnost rozhodnutí vydaného v jiném řízení (podmínka nezákonnosti rozhodnutí, od nějž je odvozován vznik škody, je splněna pouze tehdy, bylo-li toto pravomocné rozhodnutí jako nezákonné zrušeno), odvolací soud správně dovodil, že tato podmínka odpovědnosti za škodu uvedená v §1 a §4 odst. 1 zákona č. 58/1969 Sb. není splněna a že ani stát za případnou škodu vzniklou v souvislosti s tímto rozhodnutím podle zákona č. 58/1969 Sb. neodpovídá.
Dovolateli nelze přisvědčit ani v tom, že jeho nárok vůči žalovanému městu lze dovodit z vad správního aktu, kterým mu byla uložena platební povinnost, a že soud z nich měl vyvodit právní důsledky.
Podle §135 odst. 2 o.s.ř. otázky, o nichž přísluší rozhodnout jinému orgánu, může soud posoudit sám. Bylo-li však o takové otázce vydáno příslušným orgánem rozhodnutí, soud z něho vychází.
Podle této úpravy je soud oprávněn sám posoudit jako předběžnou (prejudiciální) otázku, o níž jinak přísluší rozhodovat jinému, např. správnímu orgánu. V případě, že otázka, která je pro rozhodnutí soudu podstatná, již byla rozhodnutím jiného orgánu vyřešena, je soud povinen z takového rozhodnutí vycházet. Toto pravidlo by se neuplatnilo a sporná rozhodnutí Magistrátu města P., odboru místního hospodářství a obchodu, by právní důvod k plnění nezakládala, pokud by byla tzv. nicotným aktem. Za akty nicotné (nulitní) se považují akty, jejichž vady jsou tak závažné, že se neuplatňuje presumpce jejich správnosti. Takové akty nevyžadují zvláštní proces k odstranění vad (nebo aktů samotných), ale nikdo jich nemusí dbát a od počátku se na ně pohlíží jako na akty neexistující. Obecné soudy jsou přitom oprávněny zkoumat rozhodnutí správních orgánů mimo rámec správního soudnictví zásadně jen se zřetelem k tomu, zda určitý správní akt je vůbec správním aktem (zda není paaktem) a zda jde o akt vydaný v mezích pravomoci příslušného správního orgánu (srov. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 26. 11. 1997, sp. zn. 2 Cdon 1393/97, a ze dne 17. 12. 1998, sp. zn. 3 Cdon 1091/96, publikované ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod č. 9/1999 a č. 11/2000 – dále též jen „R 9/1999“ a „R 11/2000“).
Legislativní vymezení vad, jež činí správní akt nicotným, české právo neobsahuje. Právní teorií a soudní praxí je pokládán za nicotný správní akt vydaný k tomu „absolutně“ nepříslušným orgánem, přičemž za takový se obecně pokládá správní orgán, který podle svého zákonného vymezení není oprávněn (není v jeho pravomoci) o určité věci rozhodnout, buď proto, že tato pravomoc byla právním řádem udělena výhradně jinému orgánu (soudnímu nebo správnímu) nebo proto, že nebyla výslovně přiznána ani jemu, ani jinému orgánu. Nicotnost v uvedeném smyslu je přičítána zejména správnímu aktu vydanému tzv. absolutně věcně nepříslušným orgánem, to jest orgánem, do jehož kompetence věc z hlediska kategorizace správních úřadů nespadá (srov. např.: Hendrych, D.: Správní právo - obecná část, Nakladatelství C. H. BECK/SEVT, Praha 1994, str. 65, nebo rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 10. 3. 1995, sp. zn. 6 A 28/94, uveřejněný v časopise Správní právo č. 5, ročník 1996, pod číslem 126 a rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 31. 3. 1995, sp. zn. 7 A 129/1994, uveřejněný v časopise Soudní judikatura ve věcech správních č. 7, ročník 1998, pod číslem 239).
V posuzované věci o takový případ nejde. Město P. mělo oprávnění vybírat místní poplatky z prodeje alkoholických nápojů a tabákových výrobků za rok 1994 a obecně závaznou vyhláškou upravit podrobnosti jejich vybírání [§1 písm. h) a §15 odst. 1 věta první zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění zákona č. 184/1991 Sb. a zákona č. 338/1992 Sb., tj. ve znění účinném do 30. 6. 1994] a platební výměr Magistrátu města P., odboru místního hospodářství a obchodu, ze dne 22. 5. 1995, č. j. 62/95, i rozhodnutí téhož orgánu ze dne 3.1. 1995 byly vydány správním orgánem, do jehož kompetence věc spadala. Výhrada dovolatele, že poplatková povinnost byla uložena nesprávnému subjektu, není způsobilým důvodem k závěru o nicotnosti rozhodnutí; směřuje totiž proti věcné správnosti rozhodnutí a tu soud není oprávněn mimo rámec správního soudnictví přezkoumávat. U kategorie aktů, jež jsou toliko věcně vadné nebo nezákonné, totiž platí presumpce jejich správnosti, což znamená, že dokud nejsou stanoveným postupem opraveny nebo zrušeny, jsou považovány za bezvadné a mají právní účinky (srov. R 9/1999 a R 11/2000). Odvolací soud tedy nepochybil, považoval-li uvedená rozhodnutí Magistrátu města P., odboru místního hospodářství a obchodu, za právní důvod plnění, jehož vrácení se dovolatel domáhá, a vyloučil-li tak možnost vzniku bezdůvodného obohacení podle §451 obč. zák. na straně žalobce.
Ze všech těchto důvodů je zřejmé, že rozsudek odvolacího soudu je z hlediska uplatněného dovolacího důvodu [§241a odst. 2 písm. b) o.s.ř.] správný; Nejvyšší soud České republiky proto dovolání žalobce podle ustanovení §243b odst. 2 části věty před středníkem o.s.ř. zamítl.
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle §243b odst. 5 věty první, §224 odst. 1, §151 odst. 1 věty první a §142 odst. 1 o.s.ř., neboť žalobce s ohledem na výsledek dovolacího řízení nemá na náhradu nákladů dovolacího řízení právo a žalovanému náklady v dovolacím řízení nevznikly.
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 18. prosince 2003
JUDr. Petr V o j t e k, v. r.
předseda senátu