ECLI:CZ:NSS:2003:5.A.152.2002
sp. zn. 5 A 152/2002-41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce: A.
spol. s. r. o., zast. JUDr. Květoslavou Vítkovou, advokátkou, se sídlem Drobného 58, Brno,
602 00, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, 100 00
Praha 10, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 9. 2002, č. j. 560/871/02,
takto:
I. Rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 20. 9. 2002, č. j. 560/871/02
se zrušuje pro vady řízení a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
II. Žalovaný je povinen zaplatit k rukám zástupce žalobce JUDr. Květoslavy
Vítkové, advokátky, se sídlem Drobného 58, Brno, 602 00, na nákladech řízení částku
4725 Kč, a to do třiceti dnů od právní moci rozsudku.
Odůvodnění:
Rozhodnutím České inspekce životního prostředí ze dne 7. 2. 2002, č. j.
7/OV/1498/02/K1, byla žalobci na základě ustanovení §8 písm. b), c) a §25 zákona
č. 138/1973 Sb., o vodách a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů
(vodní zákon) uložena pokuta ve výši 153 688 Kč za nedovolený odběr podzemní vody,
za nedovolené vypouštění odpadních vod z mycí rampy do vod povrchových, za ohrožování
podzemních a povrchových vod nedovolenou manipulací s látkami závadnými vodám
- olejem. Proti označenému rozhodnutí podal žalobce odvolání. O tomto odvolání rozhodl
žalovaný (rozhodnutí č. j. 560/871/02, ze dne 20. 9. 2002) tak, že výše citované rozhodnutí
změnil. Ve výroku uvedl, že za nedovolené užití podzemních vod bez povolení vodoprávního
úřadu dle §8 odst. 1 písm. b) vodního zákona ukládá podle §24 písm. a) a §24a
zákona č. 130/1974 Sb., o státní správě ve vodním hospodářství, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen zákon č. 130/1974 Sb.) pokutu ve výši 128 688 Kč; za nedovolené
vypouštění odpadních vod z mycí rampy do vod po vrchových bez povolení vodoprávního
úřadu dle §8 odst. 1 písm. c) vodního zákona ukládá pokutu podle §24 písm. b) a §24b
zákona č. 130/1974 Sb. ve výši 10 000 Kč; a za ohrožování podzemních a povrchových vod
nedovolenou manipulací s látkami závadnými vodám dle §25 odst. 1 písm. b) vodního
zákona ukládá pokutu podle §24 písm. c) a §24c zákona č. 130/1974 Sb. ve výši 15 000 Kč.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce dne 25. 11. 2002 v zákonné lhůtě k Vrchnímu
soudu v Praze žalobu, kterou se domáhá jeho přezkoumání. V žalobě uvedl, že k odvolání
proti rozhodnutí České inspekce životního prostředí přiložil kolaudační rozhodnutí
pro vrtanou studnu (VOD/3240/5817) a s tím související rozhodnutí (VOD/2238/1969-405,
N-31/77), jakož i doklad o způsobu a souhlasu vypouštění odpadních vod (A-79/75).
Žalobce dále uvedl, že Česká inspekce životního prostředí, jakož i žalovaný, porušily
při svém rozhodování ustanovení §32 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění
pozdějších předpisů (správní řád), tj. nezjistily přesně a úplně skutečný stav věci a za tím
účelem si neopatřily potřebné podklady pro rozhodnutí. Žalobce dále namítl, že Česká
inspekce životního prostředí, jakož i žalovaný, porušily ustanovení §33 odst. 2 správního
řádu, podle kterého byly povinny dát žalobci možnost, aby se před vydáním rozhodnutí mohl
vyjádřit k podkladu i ke způsobu jeho zjištění, případně navrhnout i jeho doplnění,
přičemž žalovaný tuto povinnost porušil i tím, že v odvolacím řízení při přezkumu nenapravil
tento nedostatek v řízení (§59 správního řádu). Žalobce proto navrhuje, aby pro vady řízení
bylo rozhodnutí žalovaného, jakož i České inspekce životního prostředí, soudem zrušeno
a věc byla vrácena žalovanému k dalšímu řízení.
V daném případě jde o věc, která na Nejvyšší správní soud přešla podle ustanovení
§132 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“) z Vrchního soudu v Praze. Nejvyšší správní soud ve věcech neskončených vrchními
soudy dokončí řízení zahájená před těmito soudy jako soud prvního stupně. Podle ustanovení
§130 odst. 1 s. ř. s. se neskončená řízení podle části páté hlavy druhé občanského soudního
řádu, účinného přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona (s. ř. s.), dokončí podle ustanovení
části třetí hlavy druhé dílu prvního tohoto zákona (s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud vyzval žalobce, aby označil důkazy k prokázání žalobních
námitek (žalobních bodů), které uvedl v žalobě. Rovněž vyrozuměl žalovaného o možnosti
navrhnout důkazy k vyvrácení žalobních námitek uvedených v žalobě. Výzvou vyrozuměl
Nejvyšší správní soud žalobce i žalovaného o možnosti dokončit řízení rozhodnutím ve věci
samé bez toho, aby bylo nařizováno jednání. Žalovaný ve svém písemném vyjádření
souhlasil, aby bylo o věci rozhodnuto bez nařízení jednání. Žalobce se ve stanové lhůtě
nevyjádřil a Nejvyšší správní soud má v souladu s §51 s. ř. s. za to, že s projednáním bez
nařízeného jednání souhlasí. Námitka podjatosti ke složení senátu Nejvyššího správního
soudu, který věc podle rozvrhu práce rozhoduje, nebyla žádným z účastníků vznesena.
Žalobce v návaznosti na uvedenou výzvu k prokázání žalobních námitek uvedených
v žalobě předložil pouze důkazy, které se již nacházely ve spisovém materiálu.
Žalovaný podal k žalobě písemné vyjádření, ve kterém uvedl zejména následující
skutečnosti:
K první námitce žalovaný uvedl, že žádné z citovaných rozhodnutí není povolením
k nakládání s vodami, konkrétně k odběru podzemní vody podle §8 odst. 1 písm. b) vodního
zákona a žádné z těchto rozhodnutí také není povolením podle §8 odst. 1 písm. c)
vodního zákona k vypouštění odpadních vod do vod povrchových. Dále uvedl, že doklad
(VOD/3240/5817) není rozhodnutím, uvedená značka se nachází pouze v razítku ověřovací
doložky na technické zprávě ke stavbě vodovodu pro JZD M. z června 1958,
přičemž razítko na technické zprávě nemůže nahradit rozhodnutí vodohospodářského
orgánu o povolení k odběru podzemní vody. Rovněž uvedl, že v době vyhotovení projektu
podléhalo povolení odběru vody ustanovení §8 zákona č. 11/1955 Sb., o vodním
hospodářství; od 1. dubna 1975 pak byl v účinnosti zákon vodní zákon, který tento zákon
zrušil. Podle žalovaného bylo proto v souladu s ustanovením §48 odst. 1 vodního zákona
povinností subjektů nakládajících s vodami (tedy i odebírajících podzemní vodu
a vypouštějících odpadní vody) do jednoho roku ode dne účinnosti uvedeného zákona
uvést nakládání s vodami do souladu s vodním zákonem. Potřebná povolení dle §8 odst. 1
písm. b) a c) vodního zákona, však žalobce nepředložil. K námitkám týkajícím se porušení
správního řádu žalovaný uvedl, že zahájení správního řízení bylo žalobci oznámeno
dopisem České inspekce životního prostředí dne 14. 12. 2001, ve kterém byl žalobce vyzván,
aby se k předmětu řízení vyjádřil a protože předmět prvoinstančního řízení nebyl
v odvolacím řízení nijak rozšířen, nebylo podle žalovaného třeba, aby se žalobce k předmětu
řízení opětovně vyjadřoval. Žalovaný konečně uvedl, že žalobce nevyvrátil naplnění
skutkových podstat pro pokutování ani v průběhu prvoinstančního, jakož ani odvolacího
řízení.
Ze správního spisu předloženého žalovaným vyplynuly tyto podstatné skutečnosti: Dne 5. 6.
2001 byla provedena Českou inspekcí životního prostředí kontrola vodního hospodářství a
skladování látek u žalobce. Při kontrole bylo mimo jiné zjištěno, že dochází k nedovolenému
odběru podzemní vody, k nedovolenému vypouštění odpadních vod z mycí rampy do vod
povrchových a ohrožování podzemních a povrchových vod nedovolenou manipulací s látkami
závadnými vodám, o čemž byl sepsán protokol. Na základě zjištění uvedených v protokolu
byl žalobce dne 21. 12. 2001 Českou inspekcí životního prostředí vyrozuměn o zahájení
správního řízení o uložení pokuty za porušení povinností stanovených na úseku vodního
hospodářství; rovněž byl žalobce vyrozuměn o tom, že dříve než bude vydáno rozhodnutí o
uložení pokuty má ve smyslu §3 a §33 správního řádu možnost vyjádřit se k podkladu
rozhodnutí, a to do 10 dnů ode dne obdržení a o tom, že pokud toto vyjádření
nebude žalobcem do stanoveného termínu zasláno, má se za to, že k
zahájenému správnímu řízení nejsou ze strany žalobce připomínky a rozhodnutí bude vydáno,
jak výše uvedeno. V závěru tohoto vyrozumění byl žalobce uvědoměn o tom, že
bude-li mít k dispozici vodohospodářská povolení na odběr podzemní vody a vypouštění
odpadních vod, je nutno tyto doklady současně předložit s jeho vyjádřením v uvedeném
termínu. Dne 7. 1. 2002 bylo doručeno České inspekci životního prostředí vyjádření
k zahájení správního řízení. V tomto vyjádření žalobce zejména uvedl, že si je vědom
zjištěných nedostatků; nedostatky, které bylo možno odstranit ihned, odstranil a příslušná
povolení, o jejichž existenci nevěděl, vyřizuje. Rozhodnutím České inspekce životního
prostředí ze dne 7. 2. 2002, č. j. 7/OV/1498/02/K1, byla žalobci na základě ustanovení
§8 písm. b), c) a §25 vodního zákona uložena pokuta ve výši 153 688 Kč za nedovolený
odběr podzemní vody, za nedovolené vypouštění odpadních vod z mycí rampy do vod
povrchových a za ohrožování podzemních a povrchových vod nedovolenou manipulací
s látkami závadnými vodám. Proti označenému rozhodnutí podal žalobce odvolání.
V rozhodnutí o odvolání (rozhodnutí č. j. 560/871/02, ze dne 20. 9. 2002) byl výrok
citovaného rozhodnutí změněn a ve výroku bylo nově uvedeno, že za nedovolené užití
podzemních vod bez povolení vodoprávního úřadu dle §8 odst. 1 písm. b) vodního zákona
se ukládá podle §24 písm. a) a §24a zákona č. 130/1974 Sb. pokuta ve výši 128 688 Kč;
za nedovolené vypouštění odpadních vod z mycí rampy do vod povrchových bez
povolení vodoprávního úřadu dle §8 odst. 1 písm. c) vodního zákona ukládá pokutu podle
§24 písm. b) a §24b zákona č. 130/1974 Sb. ve výši 10 000 Kč; a za ohrožování podzemních
a povrchových vod nedovolenou manipulací s látkami závadnými vodám dle §25 odst. 1
písm. b) vodního zákona ukládá pokutu podle §24 písm. c) a §24c zákona č. 130/1974 Sb.
ve výši 15 000 Kč.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí, jakož i řízení předcházející
jeho vydání, a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.
O námitkách žalobce uvážil soud
takto:
Pokud jde o první námitku žalobce, že k odvolání proti rozhodnutí České inspekce životního
prostředí přiložil kolaudační rozhodnutí pro vrtanou studnu (VOD/3240/5817) a
s tím související rozhodnutí (VOD/2238/1969-405, N-31/77), jakož i doklad o způsobu
a souhlasu vypouštění odpadních vod (A-79/75), k tomu Nejvyšší správní soud především
poznamenává, že ustanovení §8 vodního zákona stanoví, že k odběru podzemních vod
a k jinému jejich užívání, či k vypouštění odpadních vod do vod povrchových nebo
podzemních je třeba povolení vodohospodářského orgánu. Dále ustanovení §25 vodního
zákona stanoví, že kdo zachází s látkami, které nejsou odpadními vodami a které mohou
ohrozit jakost nebo zdravotní nezávadnost povrchových nebo podzemních vod, je povinen
dbát zvláštních předpisů, které stanoví, za jakých podmínek lze s takovými látkami zacházet
z hlediska ochrany jakosti povrchových a podzemních vod. Není-li zacházení s uvedenými
látkami z tohoto hlediska zvláštními předpisy upraveno, je každý, kdo s těmito látkami
zachází, povinen učinit taková opatření, aby nevnikly do povrchových nebo podzemních vod,
anebo aby neohrozily jejich jakost nebo zdravotní nezávadnost. Ustanovení §48 vodního
zákona, reagující na zrušení dosavadního předpisu upravujícího povinnosti při nakládání
s vodami (zákon č. 11/1955 Sb.), přitom stanoví, že nakládání s vodami podle dosavadních
předpisů, které není ve shodě s tímto (vodním) zákonem, je třeba uvést s ním do souladu,
a to nejpozději do jednoho roku ode dne jeho účinnosti. Nejvyšší správní soud přezkoumal
žalobcem uvedené dokumenty a zjistil, že se nejedná o povolení umožňující výkon výše
uvedených činností a nedošlo tudíž k uvedení do souladu s vodním zákonem. Ustanovení
§47 vodního zákona pro tyto případy pak stanoví, že organizacím, které porušují povinnosti
stanovené tímto (vodním) zákonem, popřípadě podle něho uložené, nebo těm, které užívají
vody způsobem, vyžadujícím vodohospodářské povolení, bez tohoto povolení, anebo,
které podmínky uděleného povolení nedodržují, ukládají vodohospodářské orgány pokuty.
Podle §24 zákona č. 130/1974 Sb. ukládají inspekce pokuty právnickým osobám,
které odeberou nebo jinak užijí povrchové nebo podzemní vody bez potřebného povolení
vodohospodářského orgánu nebo v rozporu s ním. Takto vymezené tzv. nedovolené užití vod
je pak sankcionováno dle ustanovení §24a odst. 2 zákona č. 130/1974 Sb. Obdobně
ustanovení §24b zákona č. 130/1974 Sb. upravuje stanovení pokut za nedovolené vypouštění
vod a ustanovení §24c zákona č. 130/1974 Sb. za nedovolené nakládání s látkami škodlivými
vodám. Protože z obsahu správního spisu se předmětná povolení k nakládání s vodami
zjistit nepodařilo, ani je žalobce na výzvu jako důkaz nedoložil (kolaudační rozhodnutí,
ani rozhodnutí vydaná před účinností vodního zákona, povoleními ve smyslu vodního
zákona nejsou); jakož i z důvodu, že z obsahu protokolu vyplývá, že k nedovolenému
nakládání s látkami škodlivými vodám u žalobce došlo, nezbývá Nejvyššímu správnímu
soudu o této námitce rozhodnout tak, že pokuta byla uložena oprávněně. Ostatně žalobce
tato pochybení ve svém vyjádření ze dne 7. 1. 2002 uznal. S ohledem na ustanovení §75 odst.
2 s. ř. s., ve spojení s ustanovením §78 odst. 2 s. ř. s. nepřísluší Nejvyššímu správnímu
soudu vyjadřovat se k výši pokuty, neboť rozhodnutí je oprávněn přezkoumat jen v mezích
žalobních bodů a žalobce takovou námitku neuplatnil, konstatuje však, že údaje o rozsahu
odběru podzemních vod či o rozsahu vypouštění odpadních vod do vod povrchových
nebo podzemních předložené na výzvu žalobcem ve správním spisu chybí a výše pokuty
by byla v takovém případě byla nepřezkoumatelná.
U druhé námitky (porušení §33 odst. 2 správního řádu) je však Nejvyšší správní soud
však toho názoru, že tato námitka je důvodná, neboť správní orgán žalobce nevyrozuměl
v souladu s §33 odst. 2 správního řádu. V oznámení o zahájení správního řízení ze dne
14. 12. 2001 správní orgán sice uvedl, že dříve než bude vydáno rozhodnutí o uložení
pokuty, dává žalovaný žalobci možnost vyjádřit se k podkladu rozhodnutí, nicméně dikce
zákona však hovoří o tom, že správní orgán je povinen dát účastníkům řízení možnost, aby se
před vydáním rozhodnutí mohli vyjádřit nejen k jeho podkladu, ale i ke způsobu jeho zjištění,
popřípadě navrhnout jeho doplnění. Z právě uvedeného tedy vyplývá, že správní orgán
byl v této věci povinen žalobce vyrozumět v intencích právě uvedeného, a to navíc ne při
zahájení správního řízení, ale „až“ před vydáním samotného rozhodnutí. Z dikce tohoto
ustanovení je zřejmé, že poskytnutí této možnosti není právní úpravou vnímáno tak,
že se poskytne „při zahájení řízení“, jak to učinil prvoinstanční orgán, nýbrž naopak
až „po ukončení zjišťování podkladů pro rozhodnutí“. V daném případě se s ohledem
na jeho povahu dalo předpokládat i další zjišťování podkladů. Nejvyšší správní soud
nezpochybňuje právo správních orgánů „nebýt vázán návrhy účastníků řízení“, stejně jako
právo na tzv. „volné hodnocení důkazů“, to však musí být vždy vykládáno v souladu
s požadavkem na spolehlivé zjištění skutkového stavu věci. Proto je Nejvyšší správní
soud toho názoru, že v daném konkrétním případě nebylo možno povinnost vyplývající
z §33 odst. 2 správního řádu považovat za splněnou tím, že správní orgán účastníku
řízení „teprve v odůvodnění rozhodnutí“ „sdělí“ že a jaké všechny důkazy byly provedeny.
Smyslem §33 odst. 2 správního řádu je umožnit účastníku řízení, aby ve fázi „před vydáním
rozhodnutí“ mohl uplatnit své výhrady, resp. učinit procesní návrhy tak, aby rozhodnutí
skutečně vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci. Z tohoto důvodu bylo žalobci
upřeno právo zakotvené v §33 odst. 2 správního řádu a potažmo i právo upravené
v ustanovení §3 odst. 2 správního řádu. Opačný, než výše uvedený názor, by vedl k závěru,
že správní orgán již v počáteční fázi řízení, tedy před umožněním vyjádřit se k podkladu
rozhodnutí i ke způsobu jeho zjištění, popřípadě bez možnosti navrhnout jeho doplnění,
předvídá, jak rozhodne, čímž by porušoval i zásadu volného hodnocení důkazů. Tento
nedostatek rozhodnutí prvoinstančního správního orgánu neodstranil ani odvolací orgán,
který se naopak s tímto postupem ztotožnil. Skutečnost, že v daném případě se mohlo zdát
nesporné, že k výše uvedeným skutečnostem došlo, neopravňuje správní orgán krátit
práva účastníků správního řízení. Protože tato vada mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí,
rozhodl Nejvyšší správní soud o této námitce tak, že rozhodnutí z právě citovaných
důvodů zrušil.
Obdobně se Nejvyšší správní soud vyjadřuje i k další námitce (porušení §
32 správního řádu), neboť neumožnil-li správní orgán uplatnit žalobci všechna jeho práva (viz
výše) je namístě předpokládat, že správní orgán v této věci nezjistil přesně a úplně
skutečný stav věci a vydal tak rozhodnutí, které odporuje i ustanovení §32 správního řádu.
I v této námitce proto shledal Nejvyšší správní soud porušení zákonnosti.
Z výše uvedených důvodů, a to i vzdor skutečnosti, že žalobce předmětná povolení,
která by vylučovala uložení pokuty, a to ani na výzvu soudu k předložení důkazů, nepředložil,
jakož i vzdor zjištění, že protokol o zjištěných závadách svědčí v neprospěch žalobce
a že žalobce uznal svá pochybení, je Nejvyšší správní soud názoru, že tyto skutečnosti
neopravňují správní orgán k presumování konečného rozhodnutí bez posouzení všech
skutečností a krácení práv účastníků řízení. Z důvodu, že žalovaný tyto nedostatky
rozhodnutí správního orgánu v řízení o odvolání, které je navíc založeno na revizním
principu, neodstranil a naopak se s tímto postupem ztotožnil, došlo k porušení §59 správního
řádu.
Ze všech těchto důvodů Nejvyšší správní soud přisvědčil žalobci v tom, že mu bylo
upřeno právo, které zakládá ustanovení §33 odst. 2 a potažmo pak ustanovení §32 správního
řádu, a proto je v dalším řízení třeba, aby správní orgán po doplnění dokazování před vydáním
rozhodnutí možnost postupu podle §33 odst. 2 správního řádu žalobci poskytl.
Na základě výše uvedeného Nejvyšší správní soud zrušil napadené rozhodnutí
žalovaného pro vady řízení a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§78 odst. 4 s. ř. s.);
přičemž konstatuje, že správní orgán je při novém projednání věci vázán výše uvedeným
právním názorem soudu (§78 odst. 5 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1 s. ř. s., když Nejvyšší
správní soud zjistil, že žalobci vznikly náklady řízení ve výši 4725 Kč. Přiznal tak náhradu
sestávající z částky 1000 Kč za uhrazený soudní poplatek dále nákladů právního zastoupení
v jedné věci ve výši 3500 Kč (§11 vyhl.č. 484/2000 Sb.) a z náhrady hotových výdajů,
a to režijních paušálů ve výši 225 Kč (3x 75 Kč - §13 odst. 3 vyhl.č. 177/1996 Sb.).
K uhrazení nákladů řízení soud stanovil přiměřenou lhůtu.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. 12. 2003
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu