ECLI:CZ:NSS:2003:6.A.181.2002
sp. zn. 6 A 181/2002 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky
Cihlářové a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobce R.
P., spol. s r. o., zastoupeného JUDr. Jiřím Štanclem, advokátem se sídlem v Klatovech, Čs.
legií 172/I. proti žalovanému Ministerstvu práce a sociálních věcí se sídlem v Praze 2, Na
Poříčním právu 376/1, v řízení o přezkoumání rozhodnutí žalovaného ve věci uložení pokuty,
takto:
I. Žaloba se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobou podanou v zákonné lhůtě u Vrchního soudu v Praze se žalobce domáhal
zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 10. 2002 č. j. 44/31338/12.8.2002, kterým bylo
zamítnuto jeho odvolání a potvrzeno rozhodnutí Úřadu práce v Trutnově ze dne 30. 7. 2002
č. j. TpaK/437/02 o uložení pokuty podle §9 odst. 1 zákona č. 9/1991 Sb., o zaměstnanosti
a působnosti orgánů ČR na úseku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o zaměstnanosti“) ve výši 125 000,- Kč. V odůvodnění rozhodnutí žalovaný
dospěl k závěru, že pro žalobce jako zaměstnavatele prováděli práce cizinci, neboť stavební
mistr žalobce jim přiděloval práci, poskytoval pracovní pomůcky, proškolil je v oblasti
bezpečnosti práce. Dále dovodil, že smlouva o spolupráci uzavřená den 22. 1. 2002 mezi
žalobcem a firmou P. C. CZ, s. r. o. není smlouvou o dílo, protože předmětem závazku byly
práce samy o sobě, nikoli jejich případný výsledek, nadto práce, jejichž rozsah nebyl předem
znám. Z výpovědí cizinců vyplynulo, že vyslýchajícím osobám cizinecké policie dobře
rozuměli a tlumočníka nežádali. Správní orgán I. stupně dal žalobci dostatečný prostor pro
seznámení se s obsahem spisu, přičemž žalobce svých procesních práv nevyužil. Žalovaný
proto shodně jako správní orgán I. stupně dospěl k závěru, že žalobce porušil povinnosti
stanovené mu jako zaměstnavateli v ustanovení §19 odst. 2, 3 zákona č. 1/1991 Sb. ve znění
pozdějších předpisů.
V podané žalobě označil žalobce rozhodnutí žalovaného za nezákonné, protože
žalovaný zjišťoval stav věci výslechy státních příslušníků Ukrajiny, se kterými byl sepsán
protokol v češtině bez tlumočníka, ačkoliv žádný z uvedených svědků nemluví a nerozumí
česky, čímž žalovaný porušil zásadu uvedenou v §3 odst. 4 zákona č. 71/1967 Sb.,
o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Protokoly o výslechu
svědků nebyly založeny ve spise Úřadu práce v Trutnově, který měl povinnost opatřit
si potřebné podklady pro rozhodnutí (§32 odst. 1 správního řádu). Správní orgán I. stupně
vycházel z výpovědi svědka Z., s nímž však nebyl sepsán žádný protokol. Žalovaný i správní
orgán I. stupně porušili zásadu volného hodnocení důkazů (§34 odst. 5 správního řádu).
Pokud žalovaný z některého z provedených důkazů zjistil, že cizinci neměli pracovní nářadí a
pomůcky a že jim je přiděloval žalobce, měl zároveň konstatovat, že ze smlouvy o dílo
vyplývá opak a tento rozpor se měl pokusit vyřešit, což ale žádný ze správních orgánů
neučinil.
Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že z obsahu protokolů, jež jsou součástí spisového
materiálu, vyplývá, že státní příslušníci Ukrajiny v úvodu řízení výslovně uvedli, že poučení
porozuměli, českému jazyku rozumí a tlumočníka nepožadují a poučení, kterého se jim
dostalo ze strany cizinecké policie, vlastnoručně podepsali. V průběhu správního řízení
žalobce předmětnou námitku nevznesl, přitom byly zmíněné protokoly založeny ve spise
správního orgánu I. stupně. Stanovisko svědka Z. (stavebního mistra) je zachyceno
v písemném protokole o výsledku provedené kontroly. Proti obsahu protokolu žalobce
nepodal námitky, ač byl o této možnosti řádně poučen. Proto nemůže obstát tvrzení žalobce,
že došlo k porušení zásady volného hodnocení důkazů. Žalovaný z těchto důvodů navrhl
zamítnutí žaloby.
Protože věc nebyla Vrchním soudem v Praze skončena do 31. 12. 2002, byla
podle ustanovení §132 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní („s. ř. s.“), postoupena
Nejvyššímu správnímu soudu k dokončení v řízení podle ustanovení části třetí hlavy druhé
dílu prvního soudního řádu správního, tedy v řízení o žalobách proti rozhodnutím správního
orgánu.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí žalovaného v mezích
žalobních bodů (§75 odst. 2 s. ř. s.) a po provedeném řízení dospěl k závěru, že žaloba není
důvodná.
Z předloženého správního spisu má Nejvyšší správní soud za prokázané, že Úřadu
práce v Trutnově bylo přípisem Policie ČR, Oblastním ředitelstvím CPP Hradec Králové,
oddělením cizinecké policie Trutnov (dále jen „Oddělení cizinecké policie“) ze dne
10. 4. 2002 sděleno, že byla provedena kontrola cizinců pracujících na výkopových pracích
v H. M., přičemž výkopové práce provádí žalobce. Na místě byli zjištěni cizinci (tři státní
příslušníci Ukrajiny), kteří pracovali bez povolení k zaměstnání a bez povolení k pobytu. K
přípisu byly připojeny protokoly o vyjádření cizinců jako účastníků správního řízení pořízené
v českém jazyce, kteří uvedli, že českému jazyku rozumějí, tlumočníka nepožadují,
s obsahem protokolu souhlasili a podepsali jej. Dalším přípisem Oddělení cizinecké policie ze
dne 13. 5. 2002 bylo sděleno, že při kontrole zaměstnanců na výkopových pracích v katastru
obce H. M., které provádí žalobce, byli zjištěni cizinci (státní příslušník Litvy a Běloruska),
kteří pracovali bez pracovního povolení. Rovněž k tomuto přípisu byly připojeny protokoly
o vyjádření těchto cizinců jako účastníků správního řízení pořízené v českém jazyce, v nichž
uvedli, že českému jazyku rozumějí, tlumočníka nepožadují, s obsahem protokolu souhlasili a
podepsali jej. Poté Úřad práce v Trutnově provedl dne 20. 5. 2002 u žalobce kontrolu
dodržování pracovněprávních předpisů, o níž vyhotovil protokol č. 23/02/CIZ. Kontrolou
bylo z prohlášení stavbyvedoucího T. Z. a smlouvy o spolupráci ze dne 22. 1. 2002 zjištěno,
že provedení výkopových prací bylo svěřeno firmě P. C. CZ, s. r. o. V uvedené smlouvě se
objednatel zavázal svými zaměstnanci provádět blíže neurčenou stavební činnost. Podle
zjištění oddělení cizinecké policie však byly práce cizinci prováděny pod přímým řízením
stavbyvedoucího Z., který rovněž kontroloval počet odpracovaných hodin jako podklad pro
fakturaci. Uzavřená smlouva tak měla pouze zakrýt provádění prací zahraničními fyzickými
osobami pro skutečného zaměstnavatele - žalobce a obejít jeho povinnost plnit běžné úkoly
svými zaměstnanci, které k tomu účelu zaměstnává v pracovních vztazích podle zákoníku
práce. Platnost této smlouvy navíc zpochybňuje zjištění, že k jejímu uzavření došlo dne
22. 1. 2002, přičemž podle výpisu z obchodního rejstříku mohla firma P. C. CZ, s. r. o.
vystupovat v právních vztazích až dnem zápisu, tj. 11. 3. 2002. Získáním zakázky
na teplofikaci S. Ú. – H. M. vytvořil žalobce nová pracovní místa, která měl obsadit svými
zaměstnanci nebo nahlásit do pěti kalendářních dnů Úřadu práce v Trutnově. Protože však
rozhodnutí získávat na volná pracovní místa zaměstnance ze zahraničí nebylo žalobci vydáno,
porušil tak §19 odst. 2, 3 zákona č. 1/1991 Sb. ve znění pozdějších předpisů. Protokol byl dne
6. 6. 2002 řádně doručen žalobci, který byl poučen o možnosti podat proti němu námitky
podle §17 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, v platném znění. Následně zahájil
správní orgán I. stupně správní řízení, v jehož průběhu se konalo dne 29. 7. 2002 ústní
jednání, o kterém byl sepsán protokol. Žalobce do protokolu o ústním jednání uvedl, že má
své zaměstnance, ale v případě některých zakázek zajišťuje provádění prací smlouvami o dílo,
podle nichž dodavatelská firma dodá dílo spočívající v provedené určitých prací či výkonů.
Tímto způsobem byla částečně řešena akce v H. M. Denně se měnící podmínky na stavbě
vyžadují, aby práci koordinoval zástupce objednatele, a tím byl stavbyvedoucí Z. Žalobce měl
za to, že neporušil příslušná ustanovení zákona, když některé své požadavky řešil obchodní
smlouvou s firmou P. C. CZ, s. r. o. Dne 30. 7. 2002 vydal správní orgán I. stupně rozhodnutí
č. j. TpaK/437/02, kterým za porušení ustanovení §19 odst. 2, 3 zákona č. 1/1991 Sb. žalobci
uložil pokutu ve výši 125 000,- Kč. V odůvodnění rozhodnutí je odkazováno na skutečnosti
zjištěné při kontrole a při ústním jednání. Porušení pracovněprávních předpisů považuje
správní orgán za závažné, protože nehlášení volných pracovních míst a jejich obsazování
cizinci bez platných povolení k zaměstnání a bez povolení získat na volná pracovní místa
zaměstnance ze zahraničí negativně ovlivňuje politiku zaměstnanosti. Protože se však jedná
o první případ porušení pracovněprávních předpisů žalobcem, byla uložena pokuta ve výši
poloviny sazby, kterou lze udělit (podle §9 odst. 1 zákona o zaměstnanosti lze uložit pokutu
do 250 000,-Kč). Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, o kterém rozhodl žalovaný
tak, jak je výše uvedeno.
Zákon č. 1/1991 Sb. ve znění pozdějších předpisů stanoví v §19 odst. 2,
že zaměstnavatel oznamuje do pěti kalendářních dnů příslušnému úřadu práce volná pracovní
místa a jejich charakteristiku a neprodleně, nejpozději do pěti kalendářních dnů, oznamuje
i obsazení těchto míst. Volnými pracovními místy se rozumí nově vytvořená nebo uvolněná
pracovní místa, na která zaměstnavatel zamýšlí získat zaměstnance. V §19 odst. 3 citovaného
zákona je stanoveno, pokud nelze na volné pracovní místo přijmout občana, zejména
některého z uchazečů o zaměstnání, může zaměstnavatel získávat na základě povolení
příslušného úřadu práce na toto volné pracovní místo i zaměstnance ze zahraničí. Podle §9
odst. 1 zákona o zaměstnanosti je orgán kontroly oprávněn ukládat zaměstnavatelům
za zaviněné porušení povinností, jejichž dodržování je oprávněn kontrolovat, pokuty
až do částky 250 000,- Kč a při opětovném porušení povinností, za jejichž nedodržení byla
již pokuta uložena, až do částky 1 000 000,- Kč.
V prvním žalobním bodě je žalobcem vytýkáno, že protokoly o výslechu cizinců byly
sepsány bez tlumočníka přesto, že žádný z cizinců nemluví a nerozumí česky a tím byl
zkreslen skutečný stav věci. Tato námitka není podle názoru Nejvyššího správního soudu
důvodná. Ve správním spise jsou založeny protokoly sepsané Oddělením cizinecké policie
s cizími státními příslušníky (jedná se o pět protokolů, z nichž tři jsou sepsány se státními
příslušníky Ukrajiny, jeden se státním příslušníkem Litvy a jeden se státním příslušníkem
Běloruska), kteří jako účastníci správního řízení uvedli, že českému jazyku rozumějí,
tlumočníka nepožadují, s obsahem protokolu souhlasili a podepsali jej. Proto nelze dovodit,
jak je uvedeno v žalobě, porušení zásady uvedené v §3 odst. 4 správního řádu, neboť byly-li
tyto listiny použity jako důkaz, nemohlo tak dojít ke zkreslení skutečného stavu věci.
Ke druhému žalobnímu bodu, v němž je namítáno, že ve spise správního orgánu
I. stupně nebyly v době, kdy proběhlo ústní jednání, založeny výše citované protokoly,
Nejvyšší správní soud konstatuje, že tyto protokoly jsou součástí spisového materiálu
od zahájení správního řízení, respektive správní orgán I. stupně je měl k dispozici již před
provedením kontroly dodržování pracovněprávních předpisů u žalobce, neboť byly přílohou
přípisů Oddělení cizinecké policie ze dne 10. 4. a 13. 5. 2002, na jejichž základě správní
orgán I. stupně dne 20. 5. 2002 kontrolu provedl. Pokud by tvrzení žalobce v tomto směru
bylo důvodné, měl možnost tuto námitku vznést jak po seznámení s protokolem z kontroly,
v němž jsou předmětné protokoly sepsané Oddělením cizinecké policie citovány,
tak při ústním jednání, neboť i v protokole o něm jsou uvedeny, což však neučinil.
Pokud je v dalším žalobním bodě vytýkáno, že Úřad práce vychází z výpovědi svědka
Z., nemá tato námitka podle názoru Nejvyššího správního soudu žádné opodstatnění, protože
nic takového odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně neobsahuje, když se v něm
pouze uvádí, že kontrola dne 20. 5. 2002 byla provedena za přítomnosti stavbyvedoucího
žalobce T. Z., od něhož bylo zjištěno, že cizinci pracují pro klienta L. Protože podle názoru
Nejvyššího správního soudu nebyla svědecká výpověď T. Z. relevantní pro zjištění
skutečného stavu věci, když tento byl provedenými důkazy zjištěn úplně a přesně, neshledal
ani důvod, aby výslechem tohoto svědka doplnil dokazování, jak navrhoval žalobce.
Také poslední žalobní bod nepovažuje Nejvyšší správní soud za opodstatněný. Správní
řád nestanoví pravidla, a ani stanovit nemůže, z nichž by mělo vycházet jak hodnocení
jednotlivých důkazů, tak hodnocení jejich vzájemné souvislosti (§34 odst. 5 správního řádu).
Je tomu tak proto, že hodnocení důkazů je složitý myšlenkový postup, jehož podstatou
jsou jednak dílčí a jednak komplexní závěry správního orgánu o věrohodnosti obsahu
provedených důkazů, jež jsou pak podkladem pro závěr o tom, které skutečnosti má správní
orgán za prokázané a které tak tvoří zjištěný skutečný stav. Závěr, k němuž správní orgán
I. stupně, stejně jako žalovaný, dospěl, a na jehož základě bylo rozhodnuto o uložení pokuty,
má oporu v provedeném dokazování a není v rozporu s pravidly logického myšlení.
Provedené důkazy správní orgány obou stupňů vyhodnotily v mezích svého volného uvážení,
přičemž nepřekročily jeho zákonné meze. Správní orgán I. stupně dovodil, že smlouva
uzavřená mezi žalobcem a firmou P. C. CZ, s. r. o. měla zakrýt provádění prací zahraničními
fyzickými osobami pro žalobce, a proto neměl důvod řešit rozpor, který konstruuje v žalobě
žalobce.
Z důvodů výše uvedených Nejvyšší správní soud žalobu podle §78 odst. 7 s. ř. s.
jako nedůvodnou zamítl.
Žalobce, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů
řízení (§60 odst. 1 s. ř. s.) a žalovanému žádné náklady s tímto řízením nevznikly. Proto
Nejvyšší správní soud rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. prosince 2003
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu