ECLI:CZ:NSS:2004:3.ANS.1.2004
sp. zn. 3 Ans 1/2004 - 115
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie
Součkové a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce
T-M. C. R., a. s., proti žalovanému Českému telekomunikačnímu úřadu, se sídlem
Sokolovská 219, Praha 9, o žalobě proti nečinnosti předsedy Českého telekomunikačního
úřadu v řízení o odvolání proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 8. 2002, čj. 21701/2002-611,
vedené u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 8 Ca 131/2003, o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 4. 2004, čj. 8 Ca 131/2003 - 72,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobci se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 30. 8. 2002, čj. 21701/2002-611, stanovil žalovaný výši platby
na účet univerzální služby tak, že prokazatelnou ztrátu z poskytování univerzální služby
společností Č.T., a. s., za rok 2001 stanovil ve výši 264 657 721 Kč. V příloze tohoto
rozhodnutí pak žalovaný určil, že výše příspěvku na univerzální služby činí v případě žalobce
58 444 046 Kč. Rozhodnutím ze dne 4. 9. 2002, čj. 21701/2002-611-III, žalovaný vyzval
žalobce k zaplacení uvedeného příspěvku. Proti oběma rozhodnutím podal žalobce dne 20. 9.
2002 odvolání, jež doplnil dne 10. 10. 2002. Na to reagoval žalovaný přípisem ze dne 2. 12.
2002, čj. 26908/2002-611, v němž označil za nesprávný závěr žalobce, že výše příspěvku na
univerzální služby je stanovena ve správním řízení. Při ověření ztráty z univerzální služby
žalovaný nepostupuje podle správního řádu, ale pouze provádí kroky, jež jsou dány zákonem
č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o telekomunikacích“) a vyhláškou č. 235/2001 Sb. (dále též
„vyhláška“); proto žalovaný v takové věci nevydává rozhodnutí a nerozhoduje tedy ani
o odvolání.
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 2. 4. 2004, čj. 8 Ca 131/2003 - 72, bylo
rozhodnuto o žalobě proti nečinnosti žalovaného v řízení o odvolání proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 30. 8. 2002, čj. 21701/2002-611, tak, že žalovanému byla uložena
povinnost vydat do třiceti dnů ode dne nabytí právní moci rozsudku rozhodnutí o odvolání
žalobce proti tomuto rozhodnutí. Dále bylo rozhodnuto o tom, že žalovaný je povinen
nahradit žalobci zaplacený soudní poplatek ve výši 1000 Kč. V odůvodnění rozsudku soud
uvedl, že oba odvoláním napadené akty vydané žalovaným dne 30. 8. 2002 a dne 4. 9. 2002
mají povahu rozhodnutí. Stanovením výše příspěvku na účet univerzální služby bylo
nepochybně zasaženo do právní sféry žalobce. Celková částka stanovená žalovaným pak
nepřímo ovlivňuje i výslednou povinnost žalobce, proto její nesprávné stanovení má
prokazatelně dopad na práva a povinnosti žalobce, neboť mu vznikne povinnost k zaplacení
finančního příspěvku. Výzva k zaplacení poplatku je proto rozhodnutím potenciálně
způsobilým zasáhnout do práv a povinností žalobce. Podle názoru soudu je rozhodujícím
věcný obsah rozhodnutí a nikoliv jeho formální označení. V daném případě bylo
autoritativním způsobem zasaženo do právní sféry žalobce a proto je nutné napadený správní
akt pokládat za rozhodnutí bez ohledu na to, jak je nazván. Z postupu žalovaného je navíc
patrné, že se žalobcem bylo zacházeno jako s účastníkem řízení, neboť mu byly doručeny
nejen správní dokumenty, ale i urgence týkající se splnění uložené povinnosti a neadekvátním
způsobem bylo reagováno i na žalobcovo odvolání.
Městský soud v Praze dále uvedl, že žalobce byl oprávněn podat odvolání a předseda
Českého telekomunikačního úřadu se jím měl zabývat. Postup žalovaného, který na odvolání
žalobce zareagoval neformálním dopisem, soud označil z a nedostatečný. Soud se neztotožnil
s názorem žalovaného, že žalobce měl možnost podat v případě pochybností tzv. žádost
o vysvětlení, která v daném případě nahrazuje opravný prostředek, neboť takovou žádostí
se zabývá orgán, který rozhodnutí vydal, a omezí se tak jen na jeho interpretaci,
aniž by směřoval k případné změně rozhodnutí z podnětu účastníka řízení. Z uvedených
důvodů soud prvního stupně uložil žalovanému povinnost vydat rozhodnutí o odvolání
proti rozhodnutí ze dne 30. 8. 2002, čj. 21701/2002-611.
Proti tomuto rozsudku podal žalovaný v zákonné lhůtě kasační stížnost, v níž uvedl,
že v dané věci nelze dospět k závěru, že by postup žalovaného byl správním řízením. Výše
příspěvku se totiž podle §5 vyhlášky č. 235/2001 Sb. stanoví výpočtem podle vzorce
stanoveného v příloze č. 2 této vyhlášky bez možnosti odchylky od takového postupu.
Podle §7 vyhlášky vyzve žalovaný držitele licence do 14 dnů od vyzvání provést platbu
vypočtenou podle stanoveného vzorce na účet univerzální služby. Žalobce však podle sdělení
stěžovatele nepřispěl ani částí z úhrnné částky. Žalovaný dále uvedl, že podle §32 odst. 4
zákona o telekomunikacích odpovídají za správnost zúčtování finančního příspěvku a výše
prokazatelné ztráty výhradně držitelé telekomunikačních licencí. Žalovaný tudíž nebyl
oprávněn vést ve věci správní řízení ani vydávat správní rozhodnutí. Žalovaný dále poukázal
na právní názor Městského soudu v Praze vyslovený v usnesení ze dne 12. 3. 2004,
čj. 28 Ca 703/2002 - 66, jímž byla odmítnuta žaloba stejného žalobce směřující proti témuž
rozhodnutí žalovaného, přičemž uvedenou žalobou se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí
žalovaného v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s.
Žaloba byla Městským soudem v Praze odmítnuta s konstatováním, že se v dané věci nejedná
o úkon, jímž by byla založena, měněna, rušena nebo závazně určena práva nebo povinnosti
žalobce. Žalovaný se s tímto názorem ztotožnil. Z uvedených důvodů stěžovatel žádá zrušení
rozsudku soudu prvního stupně v obou bodech výroku. S ohledem na to, že již v řízení
před soudem prvního stupně zde byly důvody pro odmítnutí žaloby, navrhuje žalovaný,
aby Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. současně se zrušením napadeného
rozsudku rozhodl o odmítnutí žaloby.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že klíčovou se jeví být otázka právní
povahy výše uvedených aktů vydaných žalovaným. Žalobce je přesvědčen o tom, že jak
správní akt žalovaného vydaný dne 30. 8. 2002, čj. 21701/2002-611, tak i výzva k úhradě
finančního příspěvku ze dne 4. 9. 2002, čj. 21701/2002-611-III., jsou svou povahou
rozhodnutí správního orgánu. Žalobce uvedl, že zákon neupravuje konkrétní výši finančního
příspěvku nebo exaktní způsob určení jeho výše a proto je určení konkrétní výše příspěvku
svěřeno žalovanému tím, že aplikuje vzorec výpočtu finančního příspěvku uvedený v příloze
č. 2 vyhlášky č. 235/2001 Sb. Tím je žalovaný oprávněn k celé řadě úkonů, při nichž může
dojít k pochybení, a určení výše příspěvku má tedy konstitutivní charakter v tom smyslu,
že konkretizuje výši finančního příspěvku na účet univerzální služby. Žalobce dále uvedl,
že povinnost zaplatit konkrétní finanční příspěvek je subjektivní povinností držitelů
telekomunikační licence, jež je nepochybně vymahatelná prostřednictvím výkonu rozhodnutí.
Autoritativní ověření prokazatelné ztráty a stanovení výše finančních příspěvků držitelů
telekomunikační licence zasahuje velmi výrazným způsobem do právní sféry poskytovatele
univerzální služby i držitelů telekomunikačních licencí. Žalobce uvedl, že proces ověření výše
prokazatelné ztráty je velmi podobný procesu vyměření daně z příjmů, kde také povinnost
zaplatit daň vyplývá ze zákona a zákon stanoví jen způsob výpočtu daně z příjmů. Bylo
by absurdní se domnívat, že daňový platební výměr, proti němuž je přípustné odvolání, není
konstitutivním rozhodnutím, nýbrž jen jakousi deklarací existující zákonné povinnosti.
Žalobce dále citoval odbornou literaturu vymezující rozhodnutí správního orgánu, z čehož
mj. vyplynulo, že není rozhodující formální označení aktu správního orgánu, ale skutečnost,
zda jím správní orgán autoritativním a právní moci schopným způsobem zasáhl sféry fyzické
nebo právnické osoby. Tomu, že uvedené správní akty mají povahu rozhodnutí, přisvědčil
podle sdělení žalobce i Ústavní soud rozhodující o ústavní stížnosti směřující proti správnímu
aktu ze dne 30. 8. 2002, čj. 21701/2002-611 a výzvě ze dne 4. 8. 2002, čj. 21701/2002-611,
jenž ve svém rozhodnutí označil oba napadené správní akty za rozhodnutí způsobilá zásahu
do základních práv a svobod.
Žalobce se dále vyjádřil k tvrzením žalovaného v kasační stížnosti. Vyslovil
přesvědčení o tom, že žalovaný by měl být vázán rozhodnutím soudu prvního stupně, jímž mu
byla uložena povinnost rozhodnout o opravném prostředku žalobce. Nerespektování
pravomocného rozhodnutí soudu je v přímém rozporu se základním právem žalobce
na spravedlivý proces. Žalobce se dále neztotožnil s vymezením předmětu správního řízení
tak, jak jej provedl žalovaný. Žalobce uvedl, že před vydáním napadeného rozhodnutí
žalovaný ověřoval výši prokazatelné ztráty a poté stanovil výši finančních příspěvků držitelů
telekomunikačních licencí. To mělo být podle názoru žalobce provedeno v rámci jediného
správního řízení, neboť na ověření výše prokazatelné ztráty z poskytování univerzální služby
je přímo závislá výše finančních příspěvků držitelů telekomunikačních licencí. Žalobce
poukázal na okruh účastníků správního řízení vymezený v §14 spr. ř. s tím, že práva držitelů
telekomunikačních licencí byla dotčena ověřením výše prokazatelné ztráty. Žalobce uvedl,
že předložil žalovanému celou řadu dokladů, které je nutné považovat za důkazy a k nimž měl
žalobce mít možnost se vyjádřit a porovnat je s předloženými podklady. Žalovaný nemůže
prokazatelnou ztrátu vypočítanou poskytovatelem univerzální služby pouze mechanicky
dosadit do výpočtu pro výpočet finančních prostředků. Předmětem správního řízení tedy nemá
být pouze vyžádání výkazu a rozvahy žalobce obsahující vlastní údaje žalobce, nýbrž
i ověření výše prokazatelné ztráty a stanovení výše finančních příspěvků držitelů
telekomunikačních licencí. Žalobce se dále neztotožnil s usnesením Městského soudu v Praze
ze dne 12. 3. 2004, čj. 28 Ca 703/2002 - 66; názor vyslovený v tomto usnesení podle názoru
žalobce odnímá soukromoprávnímu subjektu právo na spravedlivý proces. Přikloněním
se k uvedenému názoru by mohl žalovaný v budoucnu uložit držiteli telekomunikační licence
uhradit příspěvek na účet univerzální služby v libovolné výši, neboť by zde nebyla žádná
možnost přezkumu tohoto rozhodnutí. Ze všech shora uvedených důvodů žalobce navrhuje,
aby kasační stížnost byla jako nedůvodná zamítnuta.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a stěžovatel v ní namítá důvody
odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a jejím rozsahem a důvody je Nejvyšší
správní soud podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán. Nejvyšší správní soud přitom neshledal
vady podle §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze
a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že se ztotožnil s názorem vyjádřeným v kasační
stížností napadeném rozsudku, tedy že rozhodnutí Městského soudu v Praze o tom,
že se žalovanému ukládá vydat rozhodnutí o odvolání proti jeho rozhodnutí ze dne
30. 8. 2002, čj. 21701/2002-611, bylo vydáno v souladu se zákonem. Nejvyšší správní soud
je rovněž toho názoru, že proti rozhodnutí žalovaného napadenému žalobou bylo přípustné
podat odvolání a předseda Českého telekomunikačního úřadu o něm měl rozhodnout. V dané
věci totiž není sporu o tom, že oba shora uvedené správní akty byly vydány žalovaným,
jenž je podle §3 odst. 1 zákona o telekomunikacích orgánem státní správy. Podle §102
odst. 1 zákona o telekomunikacích se v řízení ve věcech upravených tímto zákonem
se postupuje podle obecných předpisů o správním řízení, pokud jednotlivá ustanovení tohoto
zákona nestanoví jinak. V dané věci bylo žalovaným postupováno podle ustanovení §32
odst. 3 zákona o telekomunikacích, neboť žalovaný v souladu s tímto ustanovením ověřoval
výši prokazatelné ztráty a stanovoval výši platby na účet univerzální služby. Při tomto řízení
postupoval žalovaný v souladu s ustanovením §32 odst. 7 zákona o telekomunikacích také
podle prováděcí vyhlášky č. 235/2001 Sb. Ustanovení §32 zákona o telekomunikacích
upravující úhradu prokazatelné ztráty však neobsahuje žádnou zmínku o tom, že by se tento
postup neřídil obecnými předpisy o správním řízení; proto je třeba s odkazem na ustanovení
§102 odst. 1 zákona o telekomunikacích mít za to, že obecných předpisů o správním řízení
použito být mělo, podání odvolání proti uvedenému rozhodnutí žalovaného bylo přípustné
a předseda Českého telekomunikačního úřadu o něm měl rozhodnout.
V dané situaci není podle názoru Nejvyššího správního soudu rozhodné, že akt vydaný
žalovaným podle §32 odst. 3 zákona o telekomunikacích nebyl označen jako „rozhodnutí“.
Formální označení správního aktu totiž není to nejdůležitější; podstatná je podle názoru
Nejvyššího správního soudu materiální stránka správního aktu, tedy skutečnost, že se tímto
rozhodnutím zakládaly, měnily nebo rušily oprávnění a povinnosti fyzických
nebo právnických osob. Vzhledem k tomu, že uvedeným rozhodnutím byla žalobci uložena
povinnost uhradit částku ve výši 58 444 046 Kč, má napadený správní akt materiálně povahu
rozhodnutí potenciálně přímo způsobilého zásahu do základních práv a svobod žalobce,
neboť z něj i z následné výzvy k zaplacení přímo vyplývá povinnost žalobce zaplatit
stanovenou částku. Nelze zpochybnit fakt, že stanovení výše prokazatelné ztráty (ať již
ve správné či v nesprávné výši) může mít bez prostřední dopad na žalobce, jemuž tím vznikne
povinnost k zaplacení finančního příspěvku.
Nejvyšší správní soud je tedy přesvědčen o tom, že se v dané věci jednalo
o rozhodnutí správního orgánu, jež mělo být vydáno podle obecných předpisů o správním
řízení. Proto měl být přípustný opravný prostředek – odvolání, o němž měl podle ustanovení
§102 odst. 2 zákona o telekomunikacích rozhodovat předseda Českého telekomunikačního
úřadu. Postup žalovaného, jenž na odvolání žalobce reagoval pouze neformálním přípisem,
nelze shledat v dané věci adekvátním. K námitce žalovaného, že podle §32 odst. 4 zákona
o telekomunikacích odpovídají za správnost zúčtování finančního příspěvku a výše
prokazatelné ztráty výhradně držitelé telekomunikačních licencí, Nejvyšší správní soud
konstatuje, že podle odstavce 3 téhož ustanovení je povinností žalovaného ověřit výši
prokazatelné ztráty a výši finančního příspěvku a stanovit výši platby na účet nebo vystavit
doklad opravňující k čerpání finančních prostředků z účtu. Úkon žalovaného, jímž
se s konečnou platností rozhodne o tom, jakou částku jsou povinni jednotliví držitelé
telekomunikačních licencí přispívat na univerzální účet, je rozhodnutím způsobilým
zasáhnout do práv a povinností držitelů telekomunikačních licencí. Odkaz žalovaného
na ustanovení §32 odst. 4 zákona o telekomunikacích proto nebyl shledán důvodným.
Ke sdělením žalobce i žalovaného směřujícím vůči rozhodnutí Městského soudu
v Praze ze dne 12. 3. 2004, čj. 28 Ca 703/2002 - 66, soud konstatuje, že toto rozhodnutí není
předmětem přezkumu v řízení o této kasační stížnosti a proto se k němu Nejvyšší správní soud
v tomto rozhodnutí nebude vyjadřovat.
Nejvyšší správní soud ze všech uvedených důvodů kasační stížnost žalovaného jako
nedůvodnou zamítl podle ustanovení §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s.
Žalobce, který měl ve věci plný úspěch, má podle §60 odst. 1 s. ř. s. právo na náhradu
nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, vůči žalovanému. Nejvyšší správní
soud dospěl k závěru, že žalobci v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné
úřední činnosti nevznikly; proto rozhodl o tom, že se žalobci právo na náhradu nákladů řízení
nepřiznává (§60 odst. 7 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. prosince 2004
JUDr. Marie Součková
předsedkyně senátu