ECLI:CZ:NSS:2004:4.AS.47.2003:136
sp. zn. 4 As 47/2003 - 136
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobce Ing. J.
K., zastoupeného Mgr. Václavem Kotkem, advokátem v Brně, Jeřábkova 5, proti žalovanému
Magistrátu města Brna, odboru územního a stavebního řízení, se sídlem v Brně,
Malinovského nám. 3, v řízení o kasační stížnosti proti usnesení Krajského soudu v Brně ze
dne 10. 7. 2003, č. j. 30 Ca 97/2001 - 91,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 10. 7. 2003, č. j. 30 Ca 97/2001 – 91,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Dne 8. 2. 2001 vydal žalovaný rozhodnutí č. j. OÚSŘ U 01/04451/Do, jímž odvolání
žalobce ze dne 1. 12. 2000 proti rozhodnutí stavebního úřadu Úřadu městské části (dále
jen „ÚMČ“) Brno – Bosonohy ze dne 31. 10. 2000, č. j. SÚ-11-V/2000/Ry, podle
§60 správního řádu jako opožděné zamítl. V odůvodnění uvedl, že dne 2. 11. 2000 byl
u odvolatele učiněn pokus o doručení rozhodnutí č. j. SÚ-11-V/2000/Ry. Vzhledem k tomu,
že nebyl zastižen, bylo postupováno podle §24 odst. 2 správního řádu a písemnost byla
uložena na ÚMČ Brno – Bosonohy. Podle uvedeného ustanovení nevyzvedne-li si adresát
písemnost do tří dnů od jejího uložení, poslední den této lhůty se považuje za den doručení.
Písemnost byla uložena 3. 11. 2000, dnem doručení tedy bylo 6. 11. 2000. V souladu s §54
odst. 2 správního řádu, podle kterého je třeba odvolání podat ve lhůtě 15 dnů ode dne
oznámení rozhodnutí, bylo odvolání podané až 1. 12. 2000 posouzeno jako opožděné. V další
části odůvodnění se pak žalovaný nad rámec své domnělé povinnosti vypořádal
s jednotlivými námitkami, které žalobce uplatnil v odvolání proti rozhodnutí prvostupňového
orgánu, týkajícími se vyvlastňovacího řízení, jímž bylo omezeno vlastnické právo zřízením
věcného břemene k v rozhodnutí uvedeným pozemkům.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce dne 16. 3. 2001 ke Krajskému soudu v Brně
žalobu, ve které poukazuje na pokus zaměstnance správního orgánu I. stupně (ÚMČ Brno
- Bosonohy) doručit mu dne 2. 12. 2000 rozhodnutí o vyvlastnění ze dne 31. 10. 2000,
č. j. SÚ-11-V/2000/Ry. Jelikož se v té době nezdržoval doma, byl lístkem z ÚMČ vyrozuměn,
že mu nemohla být doručena písemnost a že tato písemnost bude uložena na podatelně ÚMČ
města Brna, Brno – Bosonohy, Bosonožské nám. 1, kde se ji mohl vyzvednout do 15ti dnů.
Dále byl druhou stranou tohoto lístku poučen, že pokud by si nevyzvedl písemnost
do 15ti dnů od uložení, považuje se podle příslušných zákonných ustanovení poslední den této
lhůty za den doručení. V této souvislosti dále upozornil na povinnost správního orgánu
vyplývající pro něj z §24 odst. 2 správního řádu, podle kterého nebyl-li adresát písemnosti…
zastižen…doručovatel jej vhodným způsobem uvědomí, že písemnost přijde znovu doručit
ve stanovený den a hodinu. Zůstane-li nový pokus o doručení bezvýsledný, doručovatel uloží
písemnost na poště nebo u místního národního výboru a adresáta o tom vhodným způsobem
vyrozumí. Z uvedeného žalobce dovodil, že mu rozhodnutí ze dne 31. 10. 2000,
č. j. SÚ-11-V/2000/Ry nebylo doručeno (nebyl učiněn žádný pokus písemnost znovu doručit)
a žalobcovo odvolání tak nemohlo být posouzeno jako opožděně podané. V druhé části žaloby
pak žalobce vznáší námitky proti právním závěrům, které žalovaný v napadeném rozhodnutí
učinil v otázce věcného hodnocení rozhodnutí prvostupňového orgánu.
Krajský soud v Brně usnesením ze dne 10. 7. 2003, č. j. 30 Ca 97/2001 – 91, žalobu
odmítl a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Krajský soud
vycházel z toho, že v dané věci byl podán návrh na přezkoumání rozhodnutí, jímž správní
orgán rozhodl v mezích své zákonné pravomoci v soukromoprávní věci. Rozhodnutí
stavebního úřadu ve smyslu ustanovení §108 a násl. zákona. č. 50/1976 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále též jen „stavební zákon“),
je podle názoru soudu rozhodnutím moci výkonné o právní věci, která vyplývá
z občanskoprávních vztahů, neboť jde o rozhodnutí o majetkovém, vlastnickém vztahu
v otázce upravené občanským zákoníkem (§128 odst. 2 o. z.).
Proti citovanému usnesení podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas kasační stížnost,
kdy důvodem jejího podání je tvrzená nezákonnost usnesení o odmítnutí návrhu ve smyslu
§103 odst. 1 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
Ve své kasační stížnosti uvádí, že jeho žaloba primárně směřovala proti rozhodnutí
žalovaného, které bylo zamítnuto jako opožděné, tedy žalobou napadeným rozhodnutím
nebylo rozhodnutí o vlastnickém vztahu, t. j. o soukromoprávní věci; správní orgán
stěžovatelovo odvolání po věcné stránce vůbec nezkoumal. Vzhledem ke znění ustanovení
§247 odst. 2 o. s. ř. (žaloba je nepřípustná tehdy, pokud žalobcem uplatněné řádné opravné
prostředky nebyly správním orgánem pro opožděnost projednány), a neexistenci judikatury,
stěžovatel nevylučuje, že z pravomoci soudů rozhodujících ve správním soudnictví podle
s. ř. s. nebylo vyňato přezkoumávání „procesních“ rozhodnutí, kterým správní orgán
v rozporu se zákonem zamítl odvolání účastníka správního řízení pro opožděnost. Tento závěr
stěžovatel dovozuje z ustanovení §2 s. ř. s., neboť má za to, že právo na řádné projednávání
odvolání správní orgánem II. stupně ve správním řízení je veřejným subjektivním právem.
Stěžovatel v kasační stížnosti dále polemizuje se závěrem žalovaného týkajícím
se vyvlastňovacího řízení, když uvádí, že rozhodnutí o vyvlastnění, resp. omezení
vlastnického práva ve veřejném zájmu není možné považovat za čisté rozhodnutí
v soukromoprávní věci. Rozhodnutí o vyvlastnění má svůj důsledek v soukromoprávní
oblasti, ale děje se tak ve veřejném zájmu ve prospěch tzv. veřejně prospěšné stavby,
a to bez svolení a souhlasu stěžovatele. Stěžovatel se tak domnívá, že existence veřejného
zájmu na omezení vlastnického práva posouvá rozhodnutí správního orgánu do oblasti práva
veřejného, neboť státní orgán na základě vrchnostenského aktu a zákonem přiznané
pravomoci rozhoduje o tom, co je veřejným zájmem a co nikoli. Rozhodnutí státu tak podle
stěžovatele není možné charakterizovat jako rozhodnutí ve věci, která vyplývá
z občanskoprávních vztahů, nýbrž toto rozhodnutí vyplývá z předpisů práva veřejného,
v daném případě ze stavebního zákona. Stěžovatel konečně upozorňuje na to,
že v předmětném rozhodnutí o omezení jeho vlastnického práva bylo také, byť skrytě,
rozhodnuto o zřízení ochranného pásma (viz poslední odstavec str. 2 rozhodnutí správního
orgánu I. stupně). Stěžovatel je toho názoru, že rozhodnutí o zřízení ochranného pásma
je rozhodnutím veřejnoprávním a je možné ho vydat pouze v územním řízení dle §32 odst. 1
písm. c) stavebního zákona. Navíc podle §40 odst. 3 zákona č. 138/1973 Sb., o vodách,
je určení ochranného pásma svěřeno do pravomoci vodohospodářského orgánu,
který je příslušný k povolení vodohospodářského díla. Za takový orgán stěžovatel označil
Okresní úřad Brno – venkov. Z uvedeného tak dovozuje, že stavební úřad ÚMČ Brno
- Bosonohy rozhodnutím o zřízení ochranného pásma překročil svoji pravomoc a rozhodl
ve věci, která mu ze zákona nepřísluší.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ustanovením §109
odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti
a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Pro potřebu srozumitelnosti následující právní argumentace Nejvyšší správní soud
na tomto místě shrnuje a doplňuje ze správního a soudního spisu tolik, že rozhodnutí
žalovaného, proti němuž stěžovatel brojil žalobou ke Krajskému soudu v Brně, se týkalo
odvolání stěžovatele proti rozhodnutí Úřadu městské části Brno – Bosonohy, jako stavebního
úřadu příslušného podle §112 a §117 stavebního zákona, vydaného dne 31. 10. 2000,
pod č. j. SÚ-11-V/2000/Ry, kterým za účelem uskutečnění výstavby a provozu stavby
„Brněnský oblastní vodovod“ omezil vlastnické právo stěžovatele, jako jednoho
ze spolumajitelů, k části pozemků v rozhodnutí označených. (Jenom na okraj soud
poznamenává, že o této věci citovaný úřad rozhodl již dříve, ale toto rozhodnutí mu bylo
odvolacím orgánem vráceno k novému projednání a rozhodnutí, takže na věcné posouzení
ze strany soudu nemá žádný vliv.) Na základě žaloby, v níž se stěžovatel domáhal zrušení
rozhodnutí žalované, neboť se nedomníval, že odvolání proti rozhodnutí prvostupňového
orgánu bylo podáno opožděně, pak Krajský soud v Brně tuto žalobu odmítl, neboť dospěl
k závěru, že jde o řízení ve věci, v níž má jednat a rozhodnout soud v občanskoprávním
řízení. Vycházel z toho, že rozhodnutí stavebního úřadu ve smyslu ustanovení §108
stavebního zákona je rozhodnutím o právní věci vyplývající z občanskoprávních vztahů,
neboť jde o rozhodnutí o vlastnickém vztahu v otázce upravené občanským zákoníkem (§128
odst. 2 o. z.). Daný případ tak úzce souvisí s otázkou dualismu práva, protože vyřešení otázky,
zda správní orgán rozhodl o věci soukromoprávní nebo veřejnoprávní, bude rozhraničovat
věcnou příslušnost mezi soudy obecnými a správními. Na základě daného rozhraničení
pak lze stanovit, zda postup zvolený Krajským soudem v Brně byl v souladu se zněním
ustanovení §129 odst. 2 s. ř. s. či nikoli.
Nutno předeslat, že Nejvyšší správní soud se k otázce nuceného omezení vlastnického
práva již mnohokráte vyjádřil; patrně nejfrekventovanějšími byly případy zřízení věcného
břemene podle §91 odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně některých
dalších zákonů (dále jen „telekomunikační zákon“), a podle §17 odst. 3 zákona
č. 13/1997 Sb. o pozemních komunikacích (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“),
(zřízení věcného břemene za účelem stavby dálnice). Argumentace byla ve všech případech
prakticky totožná; v rozsudku ze dne 19. 11. 2003, č. j. 3 As 8/2003 - 44, Nejvyšší správní
soud konstatoval: „Rozhodování o zřízení práva odpovídajícího věcnému břemeni ke stavbě
na cizím pozemku je rozhodováním o vlastnickém vztahu v otázce upravené občanským
zákoníkem. Věcná práva jsou evidentně právem soukromým a soukromé právo vyžaduje
vyšší stupeň soudní ochrany, než jaký mu může být poskytnut ve správním soudnictví. Proto
zákonodárce stanovil v §68 písm. b) s. ř. s., že žaloba ve správním soudnictví je nepřípustná,
jde-li o rozhodnutí správního orgánu v soukromoprávní věci, vydané v mezích zákonné
pravomoci správního orgánu. Počínaje 1. 1. 2003 takové věci projednávají a rozhodují soudy
v občanském soudním řízení podle nové části páté občanského soudního řádu (ve znění
zákona č. 151/2002 Sb.). Tato nová právní úprava poskytuje soukromým právům větší
ochranu, neboť soud pouze neprovádí přezkum správního rozhodnutí s možností v případě
zjištěné nezákonnosti pouze takové rozhodnutí zrušit a věc vrátit správnímu orgánu k novému
projednání, ale je povolán k tomu, aby v případě, kdy dospěje k závěru, že o věci mělo být
rozhodnuto jinak, než rozhodl správní orgán, sám o věci rozhodl a nahradil tak rozhodnutí
správního orgánu. Na rozdíl od jedné řádné a jedné mimořádné soudní instance v rámci
správního soudnictví mají účastníci řízení k dispozici dvě řádné a jednu mimořádnou soudní
instanci, které rozhodují v plné jurisdikci, tedy vyšší stupeň soudní ochrany.“
Obdobný právní názor vyslovil již dne 27. 2. 2003 první senát Nejvyššího správního
soudu v usnesení č. j. 6 A 71/2000 - 44, a druhý senát v usnesení ze dne 25. 3. 2003,
č. j. 7 A 27/2002 - 36.
Čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu dospěl na předběžné poradě k právnímu
názoru, který je od dosud zastávaného výše uvedeného názoru odchylný. Z tohoto důvodu
usnesením ze dne 24. 6. 2004, č. j. 4 As 47/2003 - 112, postoupil podle §17 odst. 1 s. ř. s. věc
rozšířenému senátu. Dle názoru čtvrtého senátu vyvlastnění nebo omezení vlastnického práva
k pozemkům a stavbám podle §108 odst. 2 stavebního zákona není rozhodnutím o právní
věci vyplývající z občanskoprávních vztahů, neboť správní orgán při jejím projednávání
sleduje především veřejný zájem za účelem tzv. veřejně prospěšné stavby a tento zákonem
kvalifikovaný veřejný zájem, jehož naplnění je ústřední otázkou rozhodování správního
orgánu, vyjadřuje mocenský zásah správního orgánu směřující k uplatnění zájmu obecného,
tedy nikoliv pouze zájmu jednotlivce. Z toho vyplývá, že přezkumná činnost rozhodování
správních orgánů uplatňujících státní moc prostřednictvím své diskreční pravomoci náleží
do jurisdikce soudů správních, nikoliv civilních.
Žalobce se k usnesení o postoupení věci vyjádřil podáním ze dne 13. 7. 2004,
v němž vyslovil s právním názorem čtvrtého senátu souhlas a na jeho podporu připojil další
argumenty: Rozhodnutím správního orgánu v právní věci by mohlo být jedině rozhodnutí
katastrálního úřadu o zamítnutí návrhu na vklad omezení vlastnického práva (věcného
břemene), které by bylo založeno smlouvou mezi žalobcem a oprávněným z věcného
břemene. Žádná taková smlouva však uzavřena nebyla. Jelikož zde žádná taková smlouva
nebyla, rozhodl správní orgán autoritativně o omezení žalobcova vlastnického práva
ve veřejném zájmu, a to na základě státem (zákonem) udělené pravomoci. Nerozhodl o věci
vyplývající z občanskoprávního vztahu (mezi účastníky řízení žádný občanskoprávní vztah
nebyl), ale o věci vyplývající z předpisů práva veřejného, přičemž sledoval veřejný zájem.
Občanskoprávní vztah tu nebyl i z toho důvodu, že jeho účastníci mají rovné postavení,
což při rozhodování o vyvlastnění nepochybně nemají. Pokud by byla akceptována
argumentace krajského soudu, znamenalo by to odmítnutí správních žalob i proti dalším
rozhodnutím správního orgánu, jako jsou stavební povolení, rozhodnutí o odstranění stavby
či rozhodnutí o vyklizení stavby. Ačkoliv tato rozhodnutí mají dopad na občanskoprávní
vztahy, jde o rozhodnutí veřejnoprávní, v nichž správní orgán mocenským způsobem na
základě státem udělené pravomoci rozhoduje o právech a povinnostech účastníků správního
řízení. Jedním ze základních znaků občanskoprávního vztahu je rovnost jeho účastníků
(§2 odst. 2 občanského zákoníku). V případě vyvlastnění proti vůli vlastníka, ve veřejném
zájmu a ve prospěch třetí osoby, v žádném případě o rovnoprávné postavení mezi vlastníkem
a osobou, v jejíž prospěch je vyvlastněno, nejde. V občanskoprávním vztahu si samotný
vlastník určuje, jakým způsobem se svým majetkem naloží. V rámci rozhodnutí o vyvlastnění
je vlastník na svém vlastnickém právu omezen či dokonce tohoto práva zbaven proti své vůli
mocenským zásahem státního orgánu. Žalobce dále poukázal na prvorepublikovou judikaturu
Nejvyššího správního soudu, jakož i na to, že rozhodnutím o omezení vlastnického práva bylo
v jeho případě také skrytě rozhodnuto o zřízení ochranného pásma, což je jednoznačně
veřejnoprávní rozhodnutí.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu usnesením ze dne 12. 10. 2004,
č. j. 4 As 47/2003 – 12, uvážil o věci
takto:
Posouzení soukromoprávní či veřejnoprávní povahy vyvlastnění či nuceného omezení
vlastnického práva zřízením věcného břemene (pro oba zásahy do vlastnického práva používá
§108 stavebního zákona legislativní zkratku vyvlastnění) má zásadní procesněprávní význam
pro určení, zda k projednávání a rozhodování těchto věcí je dána pravomoc civilních soudů
na straně jedné, či pravomoc správních soudů na straně druhé (§7 o. s. ř.), resp. v jakém
rozsahu je dána civilní soudní pravomoc a v jakém soudní pravomoc správní. Názor
považující vyvlastnění či nucené omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene
za soukromoprávní institut odmítá přezkoumat rozhodnutí správního orgánu v této věci
ve správním soudnictví [§46 odst. 2 a §68 písm. b) s. ř. s.] a odkazuje navrhovatele na civilní
řízení soudní, kde bude jeho věc projednána obecným soudem v řízení podle části páté o. s. ř.
Toto řízení má hybridní povahu přezkumnou i nalézací, a od správního soudnictví
se významně odlišuje nejen např. vymezením okruhu účastníků, ale především způsobem
rozhodnutí soudu v situaci, kdy soud shledá rozhodnutí správního orgánu nesprávným: civilní
soud rozhodne sám přímo ve věci, zatímco správní soud by napadené rozhodnutí toliko zrušil,
věc vrátil žalovanému a zavázal jej svým právním názorem. Naopak názor, který považuje
vyvlastnění či nucené omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene za institut práva
veřejného, ústí v závěr o pravomoci správních soudů.
Judikaturou Nejvyššího správního soudu dosud zastávaný názor o právní povaze
vyvlastnění vycházel z argumentace, že rozhodování o zřízení práva odpovídajícího věcnému
břemenu ke stavbě na cizím pozemku je rozhodováním o vlastnickém vztahu v otázce
upravené občanským zákoníkem, a že věcná práva jsou evidentně právem soukromým. Tento
právní názor však nedostatečně přesně identifikuje předmět soudního řízení tím, že směšuje
vlastnické právo na straně jedné, a zásah do vlastnického práva na straně druhé,
a proto je neudržitelný. Je nezbytné si uvědomit, že subjektivní vlastnické právo
je sice soukromým a nadto absolutním právem, ale že není právem neomezeným. V průběhu
doby se prosadila koncepce vlastnictví jako sociální funkce, vyjadřovaná tezí, že vlastnické
právo zavazuje. Tato koncepce reflektuje to, že vlastnické právo je pojmově omezeno,
přičemž tato omezení jsou dvojího druhu: jde jednak o omezení vnitřní (pojmová), a jednak
vnější. Právním důvodem vnějších omezení může být zákon (upravující soukromoprávní
či veřejnoprávní vztahy), může jím být správní či soudní rozhodnutí a může jím být rovněž
právní úkon samotného vlastníka. Stejně tak lze uvažovat o soukromoprávním
či veřejnoprávním titulu, který způsobí (relativní) zánik vlastnického práva pro dosavadního
vlastníka, a vznik vlastnického práva vlastníka nového: tak dojde-li k uzavření smlouvy
o převodu věci (kupní, darovací, směnné), nepochybně se jedná o soukromoprávní úkon.
Vlastnického práva lze však pozbýt (a nabýt) např. také v soudní či správní exekuci na prodej
movitých či nemovitých věcí: daňovou exekuci na prodej movitých nebo nemovitých věcí
jistě nikdo nebude považovat za soukromoprávní záležitost, přestože zasahuje do vlastnického
práva povinného.
Shora uvedenou tezi, nesprávně považující rozhodování o vyvlastnění či o nuceném
omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene za rozhodování o vlastnickém právu,
lze spolehlivě vyvrátit i pomocí argumentu reductio ad absurdum. Dovedena k absurdním
důsledkům by totiž uvedená teze znamenala, že jakýkoliv zásah do vlastnického práva
- byť by k němu došlo správním aktem – nelze přezkoumávat ve správním soudnictví,
ale pouze v rámci obecné justice. Do subjektivního vlastnického práva, t. j. vůči všem
působícího oprávnění vlastníka věc držet, užívat a požívat a disponovat s ní, lze zasáhnout
nejrůznějšími způsoby, a přesto pouhá skutečnost, že došlo k zásahu do soukromého práva
sama o sobě evidentně neznamená, že i takový zásah má soukromoprávní charakter.
Do vlastnického práva zasahuje např. i ten, kdo cizí věc zničí, poškodí či učiní
neupotřebitelnou. Do vlastnického práva lze ovšem zasáhnout nejen protiprávně,
ale i po právu: prohlášení věci za kulturní památku velmi omezuje vlastníka ve způsobu
užívání věci a v dispozicích s ní; stejně tak vlastníka omezuje stavební úřad, pokud mu nařídí
provést údržbu stavby, nezbytné úpravy či dokonce stavbu odstranit. Do subjektivního
vlastnického práva povinného výrazně zasáhne shora zmíněná daňová exekuce, v důsledku
níž povinný pozbude svého vlastnického práva k exekuovaným movitým či nemovitým
věcem. Příkladů je celá řada a patrně není třeba hledat další, neboť již to, co bylo uvedeno,
dokazuje neschůdnost dosavadní argumentace. Konec konců lze připomenout správný postřeh
Hoetzelův, že na veřejnoprávním charakteru expropriace se nic nemění tím, že některé účinky
expropriačního nálezu jsou soukromoprávní, tedy že se vyvlastnitel stává vlastníkem
vyvlastněné věci (Československé správní právo, část všeobecná, s. 286).
Pro určení toho, zda se určitá věc bude projednávat a rozhodovat v civilním
nebo ve správním soudnictví, je rozhodující soukromoprávní nebo veřejnoprávní povaha
zásahu do vlastnického práva, nikoliv však právní povaha vlastnického práva samotného.
Napadá-li žalobce rozhodnutí o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva
zřízením věcného břemene, není předmětem soudního řízení sama otázka vlastnického práva,
tedy není zde sporu o vlastnické právo, nýbrž jeho předmětem je přezkum rozhodnutí
o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva. Jinak řečeno, předmětem
správního řízení bylo omezení vlastnického práva či jeho zánik, přičemž toto řízení vyústilo
v právní titul, jímž bylo vlastnické právo omezeno nebo zaniklo. Právě tento právní titul,
a nikoliv vlastnické právo samotné, je věcí ve smyslu §7 o. s. ř., a jeho povaha je určující
pro stanovení civilní nebo správní soudní pravomoci.
Důsledná identifikace předmětu řízení byla typická i pro prvorepublikovou judikaturu.
Velmi instruktivní je v této souvislosti rozhodnutí Nejvyššího soudu publikované ve sbírce
Vážný pod č. 8049, z něhož je zcela namístě odcitovat část odůvodnění: „O přípustnosti
pořadu práva rozhoduje jen povaha uplatňovaného práva neb nároku, zda je to právo
soukromé čili nic (§1 j. n.), nikoli tedy povaha nabývacího úkonu, zda je veřejnoprávní
či soukromoprávní, zejména tedy, zda je veřejnoprávním či soukromoprávním nabývací titul,
zde titul tvrzeného vlastnictví žalobkyně, nebo také titul nároků jejího odpůrce.
Každé vyvlastnění jest veřejnoprávním titulem, avšak, jde-li potom o to, by vyvlastnitel
uplatnil vlastnictví podle svého tvrzení z titulu toho nabyté proti třetím osobám, nemůže
to jinak učiniti než pořadem práva. Na správní cestě může se sice rozhodovati o jeho titulu,
můžeť tento ve vyšší správní stolici po případě tedy Nejvyšším správním soudem býti zrušen,
a zrovna tak tomu může býti také s titulem odpůrcovým, když je rovněž veřejnoprávní,
avšak rozhodnouti potom otázku vlastnictví mezi oběma takovými uchazeči ve správní cestě
nelze, poněvadž není prostředku, kterým by před správní stolicí konflikt takový mohl býti
přiveden tak, by stolice ta mohla vzíti v úvahu oba tituly a navzájem je co do jich síly a moci
odvážiti: správní cesta jest otevřena jen pro každý z těch titulů o sobě a teprve soud jest
povolán, by tituly vážil a přiznal právo silnějšímu (§372 občanského zákoníku stejný princip
§348 občanského zákoníku).“
K posouzení soukromoprávního či veřejnoprávního charakteru samotného výroku
o vyvlastnění či o zřízení věcného břemene se nabízí různé cesty: především použití teorie
zájmové, teorie mocenské, teorie organické či metody právního regulování. Žádná z nich není
natolik spolehlivá, aby vždy dokázala poskytnout odpověď na položenou otázku v každém
konkrétním případě. Nejméně spolehlivá – byť nejjednodušší – je bezpochyby zájmová teorie,
jejíž podstata spočívá v tom, že veřejné právo chrání zájmy veřejné, zatímco soukromé právo
zájmy soukromé, přičemž veřejným zájmům se přikládá vyšší hodnota (větší „právní
cennost“) než zájmům soukromým (srov. Hoetzel, J.: Dualismus právní, in: Slovník veřejného
práva československého, svazek I., s. 493 a násl.). Je však notorietou, že mezi soukromým
a veřejným zájmem neexistují přesné hranice a že nelze nijak spolehlivě stanovit,
zda konkrétní zájem je veřejný či soukromý. Tato skutečnost je způsobena i tím, že určitá
skupina zájmů může mít zároveň povahu zájmů soukromých i zájmů veřejných; již z tohoto
důvodu nemůže být kritérium zájmu diferenciačním kritériem třídění práva. Právní úprava
vyvlastnění či nuceného omezení vlastnického práva – ať již na úrovni ústavního
či jednoduchého práva – sice požadavek veřejného zájmu explicitně formuluje, avšak nelze
nevidět, že stavební zákon v §108 odst. 2 písm. d) počítá i s tím, že vyvlastnit je možné
ve veřejném zájmu pro vytvoření podmínek pro nezbytný přístup k pozemku a stavbě.
Ačkoliv zákon označuje vytvoření podmínek pro nezbytný přístup k pozemku a stavbě
za veřejný zájem, může v konkrétním výjimečném případě jít o zájem výlučně soukromý:
vyvlastněním se nebude sledovat obecné blaho, ale toliko blaho toho, kdo se potřebuje
k pozemku či ke stavbě dostat. Dále je možno poukázat na zákon č. 168/2001 Sb.,
o dálničním obchvatu Plzně, který neponechal na posouzení správnímu orgánu,
zda v konkrétním případě je či není naplněn obsah institutu veřejného zájmu, ale s odkazem
na čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod a §108 odst. 2 písm. a) a f) stavebního
zákona autoritativně v §1 a v §2 odst. 5 stanovil, že všechny v tomto zákoně blíže
specifikované stavby „jsou veřejným zájmem“, správní řízení prováděná správními úřady
ve věcech stavby obchvatu jsou řízeními ve veřejném zájmu, přičemž „veřejný zájem
na vyvlastnění pozemků, staveb a práv k nim pro stavbu obchvatu se ve vyvlastňovacím řízení
prokáže odkazem na tento zákon“. Za situace, kdy je institut veřejného zájmu používán
nepřesně, a za veřejný zájem je označováno něco, co jím evidentně není, popř. něco, o čemž
není jisté, zda jím je, nelze veřejnému zájmu přiznat povahu diferenciačního kritéria třídění
práva na soukromé a veřejné. Nelze konečně pustit ze zřetele to, že právní povaha vyvlastnění
a nuceného omezení vlastnického práva není jediným institutem, ohledně jehož
soukromoprávnosti či veřejnoprávnosti existují pochybnosti: zvolená metoda řešení těchto
problémů by proto měla být použitelná obecněji; je třeba se vyvarovat ad hoc přístupů, jejichž
důsledkem by byla nečitelnost rozlišování soukromého a veřejného práva, a tedy další
snižování právní jistoty ohledně přístupu ke spravedlnosti.
Podle mocenské teorie mají účastníci soukromoprávních vztahů rovné postavení,
zatímco ve vztazích veřejnoprávních se projevuje zákonem přesně vymezené nadřazené
postavení nositele veřejné moci, který v mezích zákona a způsoby, které zákon předvídá,
autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Tato teorie
poskytuje velmi instruktivní vodítko, ale není spolehlivá ve všech případech,
neboť i ve veřejném právu se setkáme se vztahy, v nichž mají účastníci rovné postavení
(veřejnoprávní smlouvy), a v soukromém právu se vztahy, v rámci nichž má jedna strana více
práv než strana druhá a jejich formálně právní postavení – za účelem vyrovnání faktické
nerovnosti – není rovné (typicky soukromoprávní institut spotřebitelských smluv). Nicméně
aplikujeme-li tuto teorii na případ vyvlastnění či nuceného omezení vlastnického práva
zřízením věcného břemene, dospějeme k závěru o veřejnoprávní povaze tohoto institutu: Stát,
jednající stavebním úřadem jakožto svou organizační složkou, jako nositel veřejné moci
jednostranně a autoritativně rozhoduje o vyvlastnění nebo o zřízení věcného břemene.
Organická teorie přiřazuje k veřejnoprávním takové právní vztahy, v rámci
nichž jeden z účastníků vystupuje v tomto právním poměru z důvodu výkonu funkce
veřejného svazu nebo z důvodu své příslušnosti k některému veřejnému svazu (veřejnoprávní
korporaci). Jestliže účastníci vstoupili do právního vztahu nezávisle na svém charakteru
veřejnoprávní korporace, resp. nezávisle na příslušnosti k veřejnoprávní korporaci, jde
o poměr práva soukromého. I tato teorie vede k závěru, že vyvlastnění či zřízení věcného
břemene správním aktem je záležitostí veřejnoprávní, neboť jedním z účastníků tohoto vztahu
je stát, který zde vystupuje nikoliv nezávisle na svém charakteru veřejného svazu (např. jako
by tomu bylo v rámci koupě nemovitosti či zřízení věcného břemene dohodou), ale právě
z důvodu svého charakteru veřejného svazu, tedy jako nositel pravomoci.
Nejspolehlivější je rozlišování soukromého a veřejného práva v závislosti
na uplatňující se metodě právního regulování (srov. Macur, J.: Občanské právo procesní
v systému práva. UJEP, Brno, 1975, s. 111 a násl.). Metodou právní úpravy se zde rozumí
specifický způsob právního regulování, vyjadřující povahu a míru působení jednotlivých
účastníků právního vztahu na vznik a rozvíjení tohoto vztahu, resp. vyjadřující povahu a míru
účasti subjektů právního vztahu na formování jeho obsahu. Tato teorie vychází z teze,
že právní vztahy představují funkční vazby mezi různými objektivními zájmy existujícími
ve struktuře zájmu. Právní vztahy tyto zájmy integrují a umožňují jejich interakci,
přičemž dochází k interakci a integraci objektivních zájmů různého druhu a významu.
Výrazem povahy těchto funkčních spojení v rámci vnitřní struktury právního vztahu je potom
metoda právní regulace. Nelze jednoznačně říci, že by povaha účasti jednotlivých subjektů
na vzniku a rozvíjení právního vztahu a formování jeho obsahu byla buď absolutně stejná,
nebo maximálně rozdílná, k čemuž tenduje teorie mocenská. Totéž platí i o míře této účasti,
tedy o míře autonomie vůle (dispoziční autonomie) účastníků právního vztahu. Základní
dělení na vztahy rovnosti a vztahy subordinace je tedy zjednodušující a představuje pravidlo,
z něhož nalezneme v moderním právu četné výjimky. Zpravidla tedy platí, že soukromoprávní
metoda právní regulace je metodou rovnosti (srov. §2 odst. 2 občanského zákoníku): žádný
účastník soukromoprávního vztahu nemůže druhému účastníku jednostranně ukládat
povinnosti, ale ani na něj jednostranně převádět práva; povaha a míra účasti subjektů
soukromoprávních vztahů na vzniku a rozvíjení tohoto vztahu a na formování jeho obsahu
je tedy stejná, zatímco veřejnoprávní metoda právní regulace je naopak vertikální: jeden
ze subjektů právního vztahu vystupuje jako nositel veřejné moci a může jednostranně ukládat
povinnosti druhému účastníku právního vztahu, mnohdy nejen bez jeho vůle, ale i proti jeho
vůli; povaha a míra účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku, rozvíjení a formování
jeho obsahu je tedy zcela odlišná. Existují však i výjimky, kdy postavení účastníků právního
vztahu nelze vtěsnat do uvedeného binárního modelu. K těmto případům lze přiřadit
v současné době především problematiku veřejnoprávních smluv, či soukromoprávních smluv
spotřebitelských. Pohlížíme-li však na tyto instituty pomocí kriteria metody právní regulace,
lze konstatovat, že veřejnoprávní smlouvy mají skutečně veřejnoprávní povahu,
neboť v rámci nich dochází k integraci významných objektivních zájmů, přičemž míra účasti
subjektů, které takové smlouvy uzavírají, tedy míra jejich dispoziční autonomie je značně
omezena, neboť zde neplatí zásada, podle níž je dovoleno vše, co není zákonem zakázáno,
ale zásada právě opačná; v rámci spotřebitelských smluv je sice na jednu stranu patrné,
že jejich účastníci nemají absolutně rovné postavení, neboť dodavatele tíží daleko více
povinností než spotřebitele, avšak děje se tak za účelem odstranění reálné ekonomické
nerovnosti a dosažení alespoň přibližné smluvní spravedlnosti, přičemž i míra dispoziční
autonomie obou stran je i přes jistá omezení značně rozsáhlá, neboť se zde uplatňuje zásada
vše je dovoleno, co není zákonem zakázáno.
Na základě shora uvedeného vymezení metody právní regulace lze konstatovat,
že ohledně samotného vyvlastnění nebo nuceného omezení vlastnického práva se uplatňuje
veřejnoprávní metoda právní regulace. Subjekty právního vztahu v tomto případě nejsou
expropriát (vyvlastňovaný) a expropriant (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne
31. 12. 1993, č. j. 6 A 10/92 - 27, uveřejněný v časopise Správní právo č. 5/1994, s. 295
a násl., pod číslem 53: „Z ustanovení žádného právního předpisu nelze dovodit subjektivní
oprávnění na vyvlastnění cizího pozemku; osoba, která neúspěšně podala takový návrh
u správního orgánu se proto nemůže u soudu dovolat toho, že byla na takovém právu
zkrácena.“), ale toliko expropriát na straně jedné a stát reprezentovaný stavebním úřadem
na straně druhé. Vyvlastňovaný a stavební úřad nevstupují do tohoto právního vztahu
v rovném postavení dobrovolně na základě oboustranně shodné vůle směřující k založení
tohoto vztahu. Stavební úřad jako nositel veřejné moci svou vůli jednostranně vnucuje
expropriátovi, t. j. sám správním aktem založí právní vztah a stanoví jeho obsah, t. j. rozhodne
o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene,
přičemž vůle expropriáta je zde nerozhodná, a jeho případný nesouhlas s takovým
rozhodnutím je irelevantní. Povaha účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku
a na stanovení jeho obsahu je tedy podstatně rozdílná.Rozhodnutí správního orgánu
o vyvlastnění či o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene je z těchto
příčin veřejnoprávní záležitostí, a proto přezkum těchto rozhodnutí náleží správním soudům;
je přitom nerozhodné, zda správní orgány rozhodovaly podle stavebního zákona,
podle zákona o telekomunikacích, podle zákona o pozemních komunikacích, či podle zákonů
jiných, neboť povaha analyzovaného institutu je pořád stejná.
Naproti tomu otázka náhrady za vyvlastnění je již otázkou soukromoprávní,
a proto v případném sporu by nerozhodoval správní soud, ale soud civilní. Na rozdíl
od samotného vyvlastnění v tomto vztahu totiž již nevystupuje stát reprezentovaný stavebním
úřadem, ale pouze expropriát a expropriant, přičemž tyto subjekty mají v náhradovém vztahu
rovné postavení. Účelem náhradového vztahu je dosažení základního smyslu soukromého
práva, t. j. znovuobnovení narušené rovnováhy zúčastněných zájmů, t. j. v tomto případě
opětovné nastolení majetkové rovnováhy mezi soukromými subjekty. Právní vztah
zde integruje objektivní zájmy stejného druhu a úrovně ve struktuře zájmů, a jde tedy o vztah
soukromoprávní.
Posuzovanou otázku lze uzavřít tak, že je nezbytné rozlišit, zda předmětem řízení
je otázka vyvlastnění nebo nuceného omezení vlastnického práva věcným břemenem
zřizovaným správním aktem na straně jedné, či zda je předmětem řízení spor o vlastnické
právo na straně druhé. Rozhodoval-li správní orgán o vyvlastnění či o nuceném omezení
vlastnického práva věcným břemenem, pak rozhodoval ve veřejnoprávní a nikoliv
v soukromoprávní věci, a proto je dána pravomoc správních soudů. Naopak pravomoc
civilních soudů se vztahuje na spory o výši a případném rozdělení náhrady za tyto
veřejnoprávní akty.
Rozšířený senát věc vrátil čtvrtému senátu k dalšímu projednání a rozhodnutí s tím,
aby ji rozhodl v souladu s právním názorem vyjádřeným v citovaném usnesení.
Nejvyšší správní soud (čtvrtý senát) tak uzavírá, že v projednávané věci nebyly dány
podmínky odmítnutí stěžovatelovy žaloby podle ustanovení §46 odst. 2 s. ř. s., když Krajský
soud v Brně argumentoval tím že, řízení podle §108 a násl. stavebního zákona
je rozhodováním orgánu moci výkonné o právní věci, která vyplývá z občanskoprávních
vztahů. K dané věci lze ještě v souladu s námitkou obsaženou v kasační stížnosti poznamenat,
že rozhodnutí žalovaného vlastně ani nebylo rozhodnutím o věci, nýbrž šlo o zamítnutí
odvolání z důvodu jeho opožděného podání, i když se nad rámec potřebného odůvodnění
odvolací správní orgán věcnými námitkami odvolatele také zabýval. Spornou otázkou
tak nebylo to, zda vyvlastnění podle stavebního zákona je veřejnoprávním
či soukromoprávním institutem, ale zda žalovaný správně aplikoval procesní předpis,
konkrétně ustanovení §24 odst. 2 správního řádu. Důsledkem případného rozhodnutí
Krajského soudu v Brně by tak bylo pouze to, zda žalovaný mohl odmítnout podané odvolání
proti rozhodnutí prvostupňového orgánu z důvodu opožděnosti, či zda bylo jeho povinností
projednat toto odvolání po věcné stránce.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti bylo rozhodnuto v souladu s ustanovením
§110 odst. 2 s. ř. s., podle kterého zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu
a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí i o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. 12. 2004
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu