ECLI:CZ:NSS:2004:5.A.16.2002:43
sp. zn. 5 A 16/2002 - 43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu JUDr. Milady
Tomkové a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Brigity Chrastilové v právní věci
žalobce J. S., zastoupeného JUDr. Janem Bartošem, CSc., advokátem, se sídlem Sámova 11,
101 00 Praha 10, proti žalované Komisi pro cenné papíry, se sídlem Washingtonova 7,
111 21 Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí Prezidia Komise pro cenné papíry vydanému
postupem dle §16 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb. dne 3. 8. 2001,
takto:
I. Rozhodnutí Prezidia Komise pro cenné papíry o rozkladu žalobce ze dne 3. 8. 2001
a rozhodnutí Komise pro cenné papíry o žádosti žalobce o poskytnutí informací ze dne
5. 7. 2001 se zrušují . Věc se vrací žalované k dalšímu řízení.
II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobci na nákladech řízení částku 4575 Kč,
do 15 dnů od právní moci tohoto rozsudku, k rukám JUDr. Jana Bartoše, CSc., advokáta,
se sídlem Sámova 11, 101 00 Praha 10.
Odůvodnění:
Žalobou podanou v zákonné lhůtě u Městského soudu v Praze se žalobce domáhal
zrušení rozhodnutí žalované, kterým byl zamítnut jeho rozklad ze dne 19. 7. 2001
a bylo potvrzeno rozhodnutí správního orgánu I. stupně o neposkytnutí informace.
Žalobce v podané žalobě uvedl, že dne 12. 6. 2001 požádal Komisi pro cenné papíry
(dále jen „Komise“) o poskytnutí v žalobě podrobně konkretizovaných informací
podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších
předpisů (dále „zákon o poskytování informací“), týkajících se jednak společnosti Harvardský
průmyslový holding, a. s., v likvidaci, a jednak společnosti Harvardský dividendový
investiční fond, a. s. V zákonem stanovené lhůtě žalovaná informace neposkytla a žádost
ani jiným zákonem předepsaným způsobem nevyřídila; podle žalobce tak platí zákonná fikce
o vydání rozhodnutí o odepření požadovaných informací, proti kterému podal žalobce dne
19. 7. 2001 rozklad Prezidiu Komise pro cenné papíry (dále též „Prezidium“). Protože
rozkladový orgán opět v zákonné lhůtě nerozhodl, vznikla tak další právní fikce o vydání
rozhodnutí, kterým bylo potvrzeno předcházející fiktivní rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně o odepření požadovaných informací. Žalobce se domáhá zrušení fiktivního
rozhodnutí o rozkladu; namítá, že jím požadované informace nespadají pod žádný z důvodů
v citovaném právním předpisu uvedených, pro který by jejich poskytnutí bylo možné
odmítnout, a namítá nepřezkoumatelnost fiktivního rozhodnutí pro nedostatek důvodů.
Žalovaná ve svém vyjádření k žalobě především uvádí, že není pasivně legitimovaná,
neboť žaloba směřuje proti rozhodnutí Prezidia Komise pro cenné papíry, nikoli proti
rozhodnutí Komise pro cenné papíry. Dále uvádí, že zákonná lhůta pro vydání rozhodnutí
nebyla 22-denní, jak tvrdí žalobce, nýbrž podle §15 odst. 4 ve spojení s §20 odst. 3 zákona
byla lhůtou 22,5-denní. Tuto lhůtu je podle ní nutné počítat tak, že uběhne dvacátý třetí den
po doručení žádosti. V daném případě uběhla tedy zákonná lhůta pro vydání rozhodnutí
5. 7. 2001. Tento den však žalovaná vydala rozhodnutí č. j. 41/Zi/105/2001/1, kterým žádost
žalobce o informace ze dne 12. 6. 2001 zamítla. V dané věci tak podle jejího názoru
neexistuje žádné fiktivní rozhodnutí, proti kterému by bylo možno podat rozklad, případně
žalobu ve správním soudnictví. Dále uvádí i věcné důvody pro případ, kdyby soud dospěl
k závěru, že by soud dospěl k závěru, že žalobcem tvrzená fikce skutečně nastala.
Jelikož Městský soud v Praze dospěl k závěru, že není věcně příslušný o věci
rozhodnout, předložil spis k rozhodnutí podle §104a odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanský
soudní řád, k rozhodnutí Vrchnímu soudu v Praze. Podle záznamu ze spisu Vrchní soud
shledal, že je k projednání a rozhodnutí věci sám příslušný.
Protože Vrchní soud v Praze ve věci do 31. 12. 2002 nerozhodl, převzal
dnem 1. 1. 2003, kdy nabyl účinnosti zákon č. 150/2002 Sb. (dále jen „s. ř. s.“), v souladu
s §132 s. ř. s. neskončenou věc, u níž byla dána věcná příslušnost vrchního soudu,
Nejvyšší správní soud, aby v ní dokončil řízení.
Podle §130 odst. 1 s. ř. s. se řízení podle části páté hlavy druhé o. s. ř. účinného
do 31. 12. 2002, v nichž nebylo rozhodnuto do dne nabytí účinnosti tohoto zákona, dokončí
podle ustanovení části třetí hlavy druhé dílu prvního tohoto zákona. Účinky procesních úkonů
v těchto věcech učiněných zůstávají zachovány a posoudí se přiměřeně podle ustanovení
s. ř. s.
Ze správního spisu vyplynulo, že žalobce žádostí ze dne 12. 6. 2001, doručenou
žalované téhož dne, požádal o poskytnutí konkrétně uvedených informací.
Pro účely posouzení existence fiktivního rozhodnutí, proti kterému brojí žalobce,
si Nejvyšší správní soud vyžádal soudní spis v právní věci vedené u Vrchního soudu
v Praze pod sp. zn. 5 A 138/2001. V dané správní věci žalovaná reálným rozhodnutím
ze dne 5. 7. 2001, č. j. 41/Zi/105/2001/1, zamítla žádost žalobce o poskytnutí informací ze dne
12. 6. 2001; v následném řízení o žalobě proti tomuto rozhodnutí rozhodl Vrchní soud v Praze
výše uvedeným usnesením ze dne 29. 4. 2002, č. j. 5 A 138/2001 - 24. Jak vyplývá
z vyžádaného spisu, ačkoli bylo toto rozhodnutí žalované datováno dnem 5. 7. 2001, bylo
žalobci doručeno až 16. 7. 2001.
Nejvyšší správní soud tedy zkoumal, zda správní orgán vydal rozhodnutí v zákonem
stanovené lhůtě. K otázce délky zákonem stanovené lhůty Nejvyšší správní soud uvádí
následující. Podle §15 odst. 1 zákona o poskytování informací pokud povinný subjekt
žádosti, byť i jen zčásti, nevyhoví, vydá o tom ve lhůtě pro vyřízení žádosti rozhodnutí.
Podle §14 odst. 3 písm. c) zákona povinný subjekt poskytne požadovanou informaci
do 15 dnů od přijetí podání. Tato lhůta se však podle §20 odst. 3 zákona pro období
od 1. 1. 2001 do 1. 1. 2002 prodlužuje o polovinu. V dané věci by tak prodloužená lhůta trvala
22 a půl dne. Jelikož se jedná o lhůtu počítanou podle dnů, platí podle obecného právního
principu, že taková lhůta končí uplynutím dne, na který připadá její konec. V daném případě
tedy tato lhůta končí uplynutím 23. dne, a nikoli uplynutím poloviny tohoto dne, resp. 22 dnů,
jak tvrdí žalobce. Ke stejnému závěru dospěl i Vrchní soud v Praze v usnesení ze dne
29. 4. 2002, č. j. 5 A 138/2001 - 24, ve kterém rozhodoval v řízení týkající se stejné správní
věci proti rozhodnutí žalované ze dne 5. 7. 2001, č. j. 41/Zi/105/2001/1.
Z uvedeného vyplývá, že není správné tvrzení žalobce, že žalovaná neměla 22-denní
lhůtu pro vydání rozhodnutí, nýbrž lhůta pro vydání rozhodnutí vypršela uplynutím 23. dne,
tj. 5. 7. 2001. Podle §15 odst. 4 zákona, jestliže povinný subjekt ve lhůtě pro vyřízení žádosti
neposkytl informace či nevydal rozhodnutí, se má za to, že vydal rozhodnutí, kterým
informaci odepřel. Podle názoru Nejvyššího správního soudu je rozhodnutí ve smyslu §15
odst. 4 věta první zákona o informacích „vydáno“, jestliže je v uvedené lhůtě doručeno
žadateli o informaci jeho písemné vyhotovení. Tento výklad je nutný proto, aby se žadatel
mohl seznámit s jeho obsahem a také vůbec zjistit, zda jsou splněny podmínky pro fikci
rozhodnutí, a tím i podmínky pro podání opravného prostředku či správní žaloby proti
tomuto fiktivnímu rozhodnutí. Jelikož reálné rozhodnutí Komise bylo žalobci doručeno
až 16. 7. 2001, nebylo ve smyslu uvedeného výkladu vydáno v zákonem stanovené lhůtě.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí včetně správního řízení,
které jeho vydání předcházelo, a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.
K námitce žalované se soud nejprve zabýval otázkou pasivní legitimace žalované.
Tato námitka není důvodná. Podle ustanovení §69 s. ř. s. je žalovaným správní orgán,
který rozhodl v posledním stupni, nebo správní orgán, na který jeho působnost přešla;
kdo je žalovaným tak určuje zákon.
Zákon o poskytování informací označuje v §1 odst. 1 za povinné subjekty, které mají
podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti,
státní orgány, orgány územní samosprávy a veřejné instituce hospodařící s veřejnými
prostředky. V daném případě žalobce požadoval informace po Komisi. Komise byla zákonem
č. 15/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zřízena jako správní úřad pro oblast
kapitálového trhu a je tak ve smyslu zákona o poskytování informací povinným subjektem
k poskytování informací v oblastech, ve kterých zákon č. 15/1998 Sb., popř. jiné zákony
založily její věcnou příslušnost; vzhledem k tomu, že je ústředním správním úřadem
(v dřívější terminologii se pro takový správní úřad používalo termínu ústřední orgán státní
správy), je řádným opravným prostředkem proti rozhodnutí Komise vydaném v první stupni
rozklad, o němž rozhoduje Prezidium, které je orgánem Komise. V případě rozkladového
řízení je tak orgán, který rozhoduje o rozkladu, a orgán I. stupně, jehož rozhodnutí
je přezkoumáváno, jediným správním orgánem vymezeným zákonným rámcem jeho věcné
příslušnosti; je pouze rozdílné, komu z hlediska jeho vnitřního organizačního uspořádání
zákon zakládá funkční příslušnost rozhodovat v prvním stupni a o opravném prostředku.
V předmětné věci za žalovaného je tak třeba ve smyslu §69 s. ř. s. považovat Komisi,
byť žaloba musí směřovat proti rozhodnutí prezidia o rozkladu. Žalobce proto ve své žalobě
správně za žalovanou označil Komisi.
Při přezkoumávání napadeného rozhodnutí vycházel Nejvyšší správní soud
ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu
(§75 odst. 1 s. ř. s.), které lze na základě výše uvedeného shrnout následovně. Žalobce podal
dne 12. 6. 2001 žádost o poskytnutí informací. V zákonem stanovené 23-denní lhůtě
nebyla informace poskytnuta a ani nebylo v téže lhůtě vydáno rozhodnutí o nevyhovění
žádosti podle §15 odst. 1 zákona o poskytování informací; nastala tedy právní fikce podle
§15 odst. 4 citovaného zákona, že bylo vydáno rozhodnutí, kterým byla informace odepřena.
Proti fiktivnímu rozhodnutí vydanému v prvním stupni podal žalobce včas rozklad, o němž
Prezidium ve lhůtě 15 dnů od jeho doručení (tj. od 19. 7. 2001) nerozhodlo; nastala tak
ve smyslu ustanovení §16 odst. 3 a 5 zákona o poskytování informací právní fikce,
že o podaném rozkladu bylo vydáno dne 3. 8. 2001 rozhodnutí, jímž byl žalobcem podaný
rozklad zamítnut a napadené rozhodnutí bylo potvrzeno.
Rozhodnutí, jehož vydání je konstruováno právní fikcí, je podle názoru Nejvyššího
správního soudu nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (srv. např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 15. 1. 2004, č. j. 6 A 11/2002 - 26). V takovém případě je sice zřejmé,
že podaný rozklad byl zamítnut, ale nelze již dovodit, jaké důvody vedly žalovaného
k odepření informací. Vzhledem k tomu, že existence napadeného rozhodnutí je vázána
na zákonnou fikci jeho vydání, nemůže obsahovat odůvodnění, v němž správní orgán
v souladu s ustanovením §47 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb. je povinen uvést,
které skutečnosti byly podkladem rozhodnutí, jakými úvahami byl veden při hodnocení
důkazů a při použití právních předpisů, na základě kterých rozhodoval. V daném případě
by tak musel soud nahrazovat činnost správního orgánu a dovozovat, na základě jakých
skutkových a právních závěrů mohly být námitky uplatněné v rozkladu shledány
neopodstatněnými, popř. jaké důvody mohly vést k vydání negativního rozhodnutí, což je
nepřípustné. Nelze přisvědčit námitce žalované, že zákon č. 106/1999 Sb. tím, že v ustanovení
§16 odst. 6 výslovně uvádí, že rozhodnutí o odmítnutí žádosti je přezkoumatelné soudem
ve správním soudnictví, aniž by rozlišoval, zda žádost o poskytnutí informací byla odmítnuta
fakticky vydaným nebo fiktivním rozhodnutím, tak obsahuje speciální úpravu přezkumu
ve správním soudnictví. Skutečně vydaná, ale i fiktivní, rozhodnutí by i bez této výslovné
úpravy bylo možno ve správním soudnictví napadnout žalobou, a to na základě generální
přezkumné klauzule obsažené v ustanovení §247 občanského soudního řádu, ve znění tehdy
účinném, umožňující každému, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím
správního orgánu, domáhat se ochrany ve správním soudnictví (obdobná žalobní legitimace je
stanovena i nyní, a to v §65 odst. 1 s. ř. s.). Pokud by ustanovení §16 odst. 6 zákona
o poskytování informací mělo zakládat pro přezkum fiktivních rozhodnutí speciální úpravu
umožňující věcný přezkum takových rozhodnutí, musel by zákon stanovit i zvláštní pravidla
vztahující se na fiktivní rozhodnutí samé z hlediska jejich náležitostí, tak i pro samotný
přezkum takových rozhodnutí ve správním soudnictví; tak tomu však v daném případě není.
Z důvodů výše uvedených Nejvyšší správní soud podle §78 odst. 1 s. ř. s. napadené
rozhodnutí pro vady řízení zrušil a podle odstavce 4 citovaného ustanovení vyslovil,
že se věc vrací žalované k dalšímu řízení; protože týmiž vadami trpí i rozhodnutí vydané
Komisí v prvním stupni, zrušil Nejvyšší správní soud podle §78 odst. 3 s. ř. s. i toto
rozhodnutí, které vydání žalobou napadeného rozhodnutí předcházelo. V dalším řízení bude
na žalované, aby v zákonem stanovené lhůtě, běžící v takovém případě od doručení
zrušujícího rozhodnutí žalované, buď žalobci jím požadované informace poskytla nebo vydala
rozhodnutí předvídané v ustanovení §15 odst. 1 zákona o poskytování informací. V souladu
s §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. rozhodl Nejvyšší správní soud ve věci bez nařízení jednání.
Soud přiznal žalobci náhradu nákladů řízení podle §60 odst. 1 s. ř. s., podle kterého
má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem,
které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Účelně vynaložené
náklady řízení tvoří zaplacený soudní poplatek ve výši 1000 Kč, odměna zástupce a hotové
výdaje účastníků. Vzhledem k tomu, že žalobce byl v průběhu řízení zastupován advokátem,
stanovil jeho odměnu na základě §133 s. ř. s. ve spojení s §151 odst. 2 o. s. ř. podle §11
vyhlášky č. 484/2000 Sb., kterou se stanoví paušální sazby výše odměny za zastupování
účastníka advokátem nebo notářem při rozhodování o náhradě nákladů v občanském soudním
řízení a kterou se mění vyhláška Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách
advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění
pozdějších předpisů, ve výši 3500 Kč. Výše hotových výdajů, které jsou součástí nákladů
řízení byla stanovena podle §13 odst. 3 advokátního tarifu ve výši 75 Kč za jeden úkon
právní služby.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. prosince 2004
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu