ECLI:CZ:NSS:2005:1.AS.41.2004
sp. zn. 1 As 41/2004 - 56
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobce D. Z. – K.,
zastoupené Mgr. Pavlem Douchou, bytem K Návsi 2, 390 01 Tábor, proti žalovanému
Ředitelství silnic a dálnic ČR, se sídlem Na Pankráci 546/56, Praha 4, zastoupenému JUDr.
Vladimírem Boubelou, advokátem se sídlem Na Poříčí 1071/30, 110 00 Praha 1, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 4. 2003, č. j. 536/03-10200, o kasační stížnosti žalobce proti
usnesení Městského soudu v Praze ze dne 31. 5. 2004, č. j. 8 Ca 136/2003-33,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 31. 5. 2004, č. j. 8 Ca 136/2003-33,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Podáním ze dne 28. 2. 2003 požádal dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném
přístupu k informacím, žalobce žalovaného o poskytnutí informace (studie, odborných
výpočtů či jiného druhu odborného stanoviska) o tom, že přezkoumáním povolené výjimky ze
zákona ČNR č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v jejímž důsledku by dálnice D8
mohla být umístěna v CHKO České středohoří, dojde k opoždění výstavby této dálnice
minimálně o tři až čtyři roky. Tuto informaci (bez uvedení jejího zdroje) poskytl České
tiskové kanceláři dne 21. 1. 2003 A. L., zaměstnanec žalovaného.
Žalovaný žalobci sdělil v přípisu ze dne 19. 3. 2003 (podepsaném tiskovou mluvčí),
že jej nelze ani po novele zákona č. 106/1999 Sb. považovat za povinný subjekt ve smyslu
tohoto zákona, neboť není veřejnou institucí.
Žalobce reagoval na tento přípis odvoláním ze dne 27. 3. 2003. Pokud žalovaný
nehodlal vyhovět jeho žádosti, měl podle žalobcova názoru vydat řádné správní rozhodnutí
podle §15 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb.; jelikož tak však neučinil, napadl žalobce
odvoláním fiktivní rozhodnutí žalovaného o odepření informace ve smyslu §15 odst. 4
zákona č. 106/1999 Sb.
V dalším přípisu ze dne 4. 4. 2003, který podepsal generální ředitel žalovaného,
žalovaný setrval na tom, že není povinným subjektem, a své stanovisko argumentačně
podložil.
Žalobce se poté obrátil žalobou na Městský soud v Praze. Namítl zde a citací
ze zřizovací listiny žalovaného doložil, že žalovaný jakožto státní příspěvková organizace,
která je určena k plnění veřejných služeb v oblasti výstavby a údržby silničních
komunikací, je veřejnou institucí. Přitom je nesporné, že při výkonu vlastnických práv státu
k dálnicím a stanoveným silnicím I. třídy a při zabezpečování jejich správy, údržby, oprav,
modernizace a výstavby žalovaný hospodaří s veřejnými prostředky. Proto se na žalovaného
vztahuje zákon č. 106/1999 Sb., a pokud nezamýšlel žalobci vyhovět, měl o tom rozhodnout
řádným správním rozhodnutím nadaným všemi formálními náležitostmi. To neudělal, a jeho
rozhodnutí ze dne 4. 4. 2003 i ze dne 19. 3. 2003 by tak měla být zrušena.
Městský soud v Praze žalobu odmítl usnesením ze dne 31. 5. 2004. V odůvodnění
uvedl, že správní orgány v řízení o poskytnutí informace vydávají rozhodnutí pouze v případě
odmítnutí žádosti [§14 odst. 3 písm. a), §15 odst. 1, §16 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb.];
žalobce však napadá sdělení, jímž žalovaný dává najevo, že není povinným subjektem
podle §2 cit. zákona. Takové sdělení ovšem není rozhodnutím správního orgánu
ani podle svého obsahu, a je proto vyloučeno ze soudního přezkumu [§70 písm. a), §46 odst.
1 písm. d) soudního řádu správního].
Usnesení Městského soudu v Praze napadl žalobce kasační stížností opírající
se o důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.. Ze sdělení generálního ředitele
žalovaného ze dne 4. 4. 2003 podle něj vyplývá, že požadovaná informace nebude poskytnuta,
protože žalovaný se necítí být povinným subjektem ve smyslu §2 zákona č. 106/1999 Sb.
Jde tedy o odmítnutí žádosti o informace, jímž žalovaný zasáhl do žalobcova ústavního práva
na informace. Z materiálního hlediska je proto tento akt rozhodnutím podléhajícím soudnímu
přezkumu. Není přitom ani aktem nicotným, neboť jej vydal generální ředitel žalovaného
jako subjekt příslušný k vyřízení odvolání. Žalobce se odvolal na komentář F. K. k zákonu č.
106/1999 Sb., podle nějž není důležité, jak se akt odpírající informaci jeví navenek: význam
má pouze to, zda jím povinný subjekt autoritativně zasáhl do právní sféry žadatele. I
neformální přípis tak má účinky rozhodnutí, čímž mj. brání vzniku fikce dle §15 odst. 4
zákona č. 106/1999 Sb.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti zopakoval, že není subjektem povinným
k poskytování informací. Na rozdíl od žalobce se domnívá, že správní rozhodnutí musí
splňovat minimálně náležitosti podle §47 odst. 1 správního řádu. Ustanovení §15 zákona
č. 106/1999 Sb. klade na rozhodnutí o odmítnutí informace ještě přísnější požadavky
a absence podobného výčtu náležitostí rozhodnutí v §16 cit. zákona jistě neznamená,
že rozhodnutí o odvolání nemusí splňovat základní náležitosti správního rozhodnutí.
Uplyne-li dále patnáctidenní lhůta pro rozhodnutí o odvolání, zakládá to pouze fikci
zamítavého rozhodnutí; v žádném případě to však nezhojuje dostatek do té doby vydaných
přípisů a nečiní to z nich řádná správní rozhodnutí.
O podané kasační stížnosti usoudil Nejvyšší správní soud následovně:
Zákon č. 106/1999 Sb. v §2 odst. 1 a 2 vymezuje okruh povinných subjektů,
které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich
působnosti, popřípadě k jejich rozhodovací činnosti, v následujících ustanoveních pak jednak
vymezuje, které informace musí každý povinný subjekt pro informování veřejnosti ve svém
sídle a svých úřadovnách zveřejnit a všeobecně zpřístupnit (§5), jednak stanoví,
které požadované informace povinný subjekt neposkytuje, popřípadě ve kterých případech
může poskytnutí informace omezit (§7 až §11).
Je-li podána písemná žádost o poskytnutí informace splňující zákonem stanovené
náležitosti, je na povinném subjektu, aby v zákonem stanovené lhůtě žádost posoudil
a v závislosti na tom, jaké informace jsou požadovány, buď žádost odložil [§14 odst. 3 písm.
b)] nebo žádané informace poskytl [§14 odst. 3 písm. c) popř. ve spojení s odstavcem 5],
anebo, jestliže i jen z části žádosti nevyhoví, vydal o tom rozhodnutí (§15 odst. 1);
pokud takové rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě pro vyřízení žádosti nevydá
a ani požadované informace v celistvosti neposkytne, zákon v §15 odst. 4 konstruuje fikci
vydání rozhodnutí, kterým informaci odepřel. Proti rozhodnutí povinného subjektu (včetně
fiktivního rozhodnutí) je možno podat odvolání, popř. rozklad (§16 zákona) a pokud odvolací
orgán o něm nerozhodne ve lhůtě zákonem stanovené, nastupuje i v tomto případě zákonná
fikce vydání rozhodnutí, jímž odvolací orgán odvolání zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil
(§16 odst. 5). Proti rozhodnutí odvolacího orgánu (skutečně vydanému i fiktivnímu) lze brojit
žalobou podle §65 a násl. s. ř. s. Na řízení, v němž je vydáno rozhodnutí o odepření
informace podle §15, a na řízení o odvolání (§16) se vztahuje správní řád, s výjimkami
stanovenými v §20 odst. 4, s modifikací náležitostí rozhodnutí obsaženou v §15
odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb.
Z výše uvedeného vyplývá, že povinnost poskytnout informace stíhá jen okruh
těch subjektů, jimž ji zákon č. 106/1999 Sb. ukládá, a jen okruh těchto povinných subjektů
má tak zároveň i zákonem založenu pravomoc ve správním řízení vydat negativní rozhodnutí,
pokud je požadována informace, jejíž poskytnutí zákon vylučuje anebo jejíž poskytnutí
lze ze zákonem stanovených důvodů omezit. Jen v případě nečinnosti povinného subjektu
nastává fikce vydání rozhodnutí o odepření informace. Pokud je tedy požadováno poskytnutí
informace po subjektu, na nějž se zákon č. 106/1999 Sb. nevztahuje, nemá takový subjekt
nejen povinnost požadovanou informaci poskytnout, ale nemá též pravomoc k vydání
rozhodnutí o odepření informace a nemůže tak ani nastat fikce vydání takového rozhodnutí.
Vydá-li povinný subjekt rozhodnutí o odepření informace, pak musí takové rozhodnutí
splňovat formální náležitosti stanovené v §15 odst. 2 zákona, tedy musí obsahovat označení
povinného subjektu, číslo jednací a datum vydání rozhodnutí, označení příjemce rozhodnutí,
výrok s uvedením právních předpisů, podle nichž bylo rozhodováno, odůvodnění každého
omezení práva na informace, poučení o místu době a formě podání opravného prostředku,
musí být vlastnoručně podepsáno pracovníkem povinného subjektu s uvedením jeho jména,
příjmení a funkce. S ohledem na §20 odst. 4 zákona se na vydání takového rozhodnutí
vztahuje i ustanovení §46 správního řádu, ukládající, že rozhodnutí musí být vydáno
v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, musí být vydáno orgánem k tomu
příslušným, musí vycházet ze spolehlivě zjištěného stavu věci a obsahovat předepsané
náležitosti. Jen takové rozhodnutí může obstát v rámci jeho následného přezkumu. Obdobné
požadavky je třeba vztáhnout i na rozhodnutí o odvolání odvolacího orgánu.
Z ustanovení §15 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. vyplývá, že povinný subjekt může
vydat negativní rozhodnutí pouze ve lhůtě zákonem stanovené k vyřízení žádosti a neučiní-li
tak, nastupuje zákonná fikce vydání negativního rozhodnutí. Zákonná fikce negativního
rozhodnutí by nastala i v případě, kdy v zákonné lhůtě vydané rozhodnutí je rozhodnutím
nicotným, pokud však vydané rozhodnutí je „jen“ rozhodnutím vadným (pro nezákonnost
či vady řízení) zákonná fikce negativního rozhodnutí se neuplatní.
Dříve než soud může přistoupit k posouzení vlastní důvodnosti žaloby, musí zkoumat,
zda v dané věci neexistuje kompetenční výluka, která by činila takovou žalobu nepřípustnou.
V důsledku kompetenční výluky jsou ze soudního přezkumu mimo další vyloučeny i úkony
správního orgánu, pokud se jimi nezakládá, nemění, neodnímá či závazně neurčuje žádné
právo nebo povinnost, tedy ty, které nejsou po materiální stránce rozhodnutím ve smyslu
soudního řádu správního [§70 písm. a), §65 odst. 1].
Na existenci takové kompetenční výluky usoudil Městský soud v předmětné věci
a napadeným rozhodnutím žalobu odmítl s tím, že správní orgány vydávají v řízení
o poskytnutí informace rozhodnutí pouze v případě odmítnutí žádosti a rozhodování
o odvolání, napadeným sdělením však žalovaný dal najevo, že není povinným subjektem
podle §2 zákona č. 106/1999 Sb. a sdělení rozhodnutím správního orgánu není,
ani podle obsahu je nelze podřadit pod případy rozhodování uvedené v §14 odst. 3 písm. a),
§15 odst. 1 ve spojení s §16 odst. 1 a §16 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb.
Jak z výše uvedeného vyplývá, závěr by byl nepochybně na místě tehdy,
jestliže žalovaný není povinnou osobou podle zákona č. 106/1999 Sb., neboť pokud se na něj
tento zákon nevztahuje, nemá povinnost podle něho postupovat a ani pravomoc vydávat
rozhodnutí v případech kdy povinnost rozhodovat ukládá. V takovém případě nelze na sdělení
žalovaného nahlížet jako na rozhodnutí o odepření informace schopné přezkumu ve správním
soudnictví ve smyslu §70 písm. a) ve spojení s §65 odst. 1 s. ř. s. a je dán důvod
pro odmítnutí žaloby pro její nepřípustnost. Náleží-li však žalovaný do okruhu povinných
osob, jimž zákon č. 106/1999 Sb. povinnost poskytovat informace ukládá, pak, s ohledem
na nečinnost ve lhůtě k vyřízení žádosti, nastala fikce vydání rozhodnutí, kterým byla
informace odepřena (§15 odst. 4 zákona) a bylo na městském soudu žalobou napadené
sdělení žalovaného přezkoumat z hlediska jeho zákonnosti či deklarovat jeho nicotnost.
Jestliže se městský soud těmito skutečnostmi rozhodnými pro závěr o nepřípustnosti
žaloby ve svém rozhodnutí nezabýval, nezjednal si jasno o tom, zda žalovaný je povinnou
osobou podle zákona č. 106/1999 Sb., je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů. Kasační stížnost je důvodnou.
Nejvyšší správní soud proto zrušil napadené usnesení (§110 odst. 1 věta prvá s. ř. s.)
a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. V něm, vázán právním názorem vysloveným
v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.), rozhodne též o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. prosince 2005
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu