ECLI:CZ:NSS:2006:1.AFS.56.2004
sp. zn. 1 Afs 56/2004-114
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala
Mazance a soudců JUDr. Petra Příhody a Mgr. Jana Passera v právní věci žalobce
JUDr. V. D., zastoupeného JUDr. Tomášem Sokolem, advokátem, Sokolská 60, 120
00 Praha 2, proti žalovanému ministru financí, Letenská 15, 118 10 Praha 1, proti
rozhodnutí ministra financí ze dne 18. 11. 2003, čj. ZK/38 544/2003, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 18. 3. 2004,
čj. 10 Ca 21/2004-78,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovanému se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
Odůvodnění:
Finanční úřad pro Prahu 8 dodatečným platebním výměrem ze dne 11. 12. 1996
žalobci doměřil daň z příjmů fyzických osob za rok 1994. Žalobce se proti tomuto
rozhodnutí odvolal; k jeho odvolání Finanční ředitelství pro hl. m. Prahu dne 11. 12.
1998 rozhodnutí správce daně změnilo.
Žalobce požádal o přezkoumání tohoto rozhodnutí o odvolání postupem podle §
55b zákona ČNR č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (v textu jen „daňový řád“,
„d. ř.“). Ministerstvo financí přezkoumání povolilo dne 26. 9. 2000; přezkumné řízení
poté provedlo Finanční ředitelství pro hl. m. Prahu a v tomto řízení přezkoumávané
rozhodnutí potvrdilo rozhodnutím ze dne 9. 5. 2001.
Žalobce se proti rozhodnutí finančního ředitelství odvolal. V odvolacím řízení
rozhodovalo Ministerstvo financí; odvolání zamítlo rozhodnutím ze dne 12. 2. 2003.
Žalobce poté požádal o přezkoumání i posléze uvedeného rozhodnutí
ministerstva ze dne 12. 2. 2003 postupem podle §55b d. ř. O této žádosti rozhodl
ministr financí dne 18. 11. 2003 tak, že ji zamítl.
Proti rozhodnutí ministra podal žalobce 28. 1. 2004 žalobu u Městského soudu
v Praze. Městský soud ji usnesením ze dne 18. 3. 2004 odmítl pro nepřípustnost. V
odůvodnění rozhodnutí konstatoval, že rozhodnutí, jímž nebylo povoleno
přezkoumání daňového rozhodnutí, není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s., neboť se
jím nezasahuje do subjektivních práv daňového subjektu; žalobce nemohl být tímto
rozhodnutím zkrácen na právech, protože se o žádných jeho právech nerozhodovalo.
Rozhodnutí žalovaného proto není přezkoumatelné ve správním soudnictví.
Žalobce (stěžovatel) usnesení městského soudu napadl kasační stížností. Důvody
odmítnutí žaloby stěžovatel označil za formální; z usnesení městského soudu
dovozoval, že rozhodnutí žalovaného je považováno za rozhodnutí procesní povahy,
tedy takové, které nezakládá, nemění ani neruší žádná práva a povinnosti konkrétního
subjektu. Podle stížního tvrzení městský soud nevzal v úvahu skutečnost, že současná
právní úprava správního soudnictví neobsahuje ustanovení, které vylučuje možnost
proti takovýmto rozhodnutím brojit. Tato rozhodnutí navíc často shrnují předcházející
rozhodnutí správních orgánů, a jsou tedy rozhodnutími ve smyslu §65 s. ř. s.
Stěžovatel vedle této námitky rovněž argumentoval ve prospěch závěru, že podmínky
pro povolení přezkoumání daňového rozhodnutí byly splněny a žalovaný byl povinen
přezkoumání daňového rozhodnutí povolit.
K argumentaci stěžovatele je nutno připomenout, že městský soud ve svém
usnesení netvrdil, že by rozhodnutí bylo vyloučeno z přezkoumání proto, že by šlo o
rozhodnutí procesní povahy. Poznamenal-li na okraj svého usnesení, že podle dřívější
právní úpravy správního soudnictví také nebylo možno napadené rozhodnutí
přezkoumat, výslovně uvedl, že tomu tak bylo proto, že se jím nerozhodovalo o
subjektivních právech či povinnostech.
Kasační stížnost není důvodná. O námitkách stížnosti usoudil Nejvyšší správní
soud
takto:
Především lze v plném rozsahu odkázat na správné důvody, které způsobem zcela
postačujícím vypočetl městský soud; to platí i o judikatuře, které se dovolal a která se
vztahuje k nové procesní úpravě správního soudnictví, nikoli, jak stížnost mylně
vytýká, k původní části páté občanského soudního řádu ve znění účinném do konce
roku 2002. Podobných rozhodnutí je ovšem mnohem více, srov. např. dále čj. 5 A
143/2002-98 nebo 6 A 153/2002-18 (všechna dostupná v anonymizované podobě na
http://www.nssoud.cz/anonymous.php).
Pro úplnost je vhodné připomenout, že novější judikatura pak navazuje na četnou
rozhodovací činnost Vrchního soudu v Praze a krajských soudů mezi léty 1992 až
2002, která rovněž přezkoumání rozhodnutí o nepovolení přezkumu vylučovala
z kognice správního soudu (ke starší judikatuře srov. Výběr soudních rozhodnutí ve
věcech správních č. 150/1997; Daňové judikáty I. Linde, Praha: č. 48 a 49/1999;
Soudní judikatura ve věcech správních č. 431 a 521/1998; Sbírka ORAC daňová č.
87/2001 a jiné). K této dřívější judikatuře je samozřejmě nutno poznamenat, že
převážně nacházela důvod inkompetence v tom, že tu jde o rozhodnutí procesní
povahy [původní ustanovení §248 odst. 2 písm. e) o. s. ř.].
Vyskytly se ovšem – byť minoritní – nesprávné názory jiné a odchylné posuzování
se pak promítlo i v nejednotném rozhodování Ústavního soudu. Ten však posléze
sjednocujícím stanoviskem pléna č. 12/2000 Sb. ÚS z podnětu jednoho ze senátů
vyslovil, že rozhodnutí o nepovolení přezkoumání rozhodnutí podle §55b d. ř. má
procesní povahu a nepodléhá soudnímu přezkumu.
Legislativní vývoj pokračoval tím, že slova „rozhodnutí procesní povahy“ byla z textu §
248 odst. 2 o. s. ř. vypuštěna novelou č. 30/2000 Sb. s účinností od 1. 1. 2001; stalo se
tak ale proto, že toto ustanovení bylo v aplikační praxi soudů nepřiměřeně nadužíváno
na újmu účastníků řízení i pro případy, kdy žalobci se marně domáhali ochrany svých –
skutečně existujících – subjektivních procesních práv; tím soudy překračovaly původní
záměr zákonodárce. Zmíněná novela nahradila vypuštěný text slovy „rozhodnutí, jimiž se
upravuje vedení správního řízení“; tato textace byla později převzata jako ústavně
konformní i do textu soudního řádu správního [§70 písm. c) s. ř. s.].
Nicméně – jak je z usnesení městského soudu patrno – se argumentace opírá
nikoli o ustanovení právě zmíněné, ale o §70 písm. a) s. ř. s., a správně dovozuje, že tu
jde o úkon, který není rozhodnutím (ve smyslu §65 s. ř. s.).
Tento posun je logický, protože za existence kompetenční výluky „rozhodnutí
procesní povahy“ ji soudy využívaly jako důvod odmítnutí návrhu (podle tehdejšího
práva zastavení řízení), aniž by bylo nutno blíže zkoumat právní povahu napadaného
správního aktu, protože jeho procesní povaha byla mimo pochybnost. Po novele
občanského soudního řádu zákonem č. 30/2000 Sb., která vypustila slova „rozhodnutí
procesní povahy“, bylo ovšem nutno zabývat se vlastní podstatou rozhodnutí o zamítnutí
žádosti, jak to ostatně činí i toto rozhodnutí.
Je možné připomenout i to, že původní text daňového řádu vůbec nepředpokládal,
že přezkoumá-li správce daně (ať na žádost daňového subjektu, nebo z úřední
povinnosti) rozhodnutí postupem podle §55b d. ř. a shledá-li, že k povolení
přezkoumání nemělo dojít, má se o tom vydávat rozhodnutí. Teprve novelou č.
255/1994 Sb. byl §55b odst. 1 d. ř. doplněn v tom smyslu, že v takovém případě
přezkoumávané rozhodnutí potvrdí.
Z toho, co bylo dosud uvedeno (a z platné právní úpravy), plyne, že tu jsou dva
typy rozhodnutí: prvým z nich se povoluje či nařizuje přezkoumání postupem podle §
55b d. ř. (načež následuje vlastní přezkumné řízení, které může skončit změnou,
zrušením, nahrazením atd. rozhodnutí přezkoumávaného), druhým typem rozhodnutí
(potvrzením přezkoumávaného rozhodnutí) končí vlastní přezkoumání tam, kde je
zjištěno, že podmínky pro přezkum ve skutečnosti nejsou dány.
Ani jeden z těchto typů rozhodnutí – jak bude dále ukázáno – nepodléhá
soudnímu přezkumu. Praxe finančních orgánů využívá ovšem ještě třetího typu,
zákonem výslovně nezmíněného (ale zřejmě jen implicite dovozovaného z odst. 4 §
55b); tu jde o rozhodnutí, jímž ten, kdo je k přezkoumání věcně příslušný, vyslovuje,
že podmínky pro přezkum vůbec neshledal, přezkoumání nepovolil ani nenařídil a –
jako v souzeném případě – žádost o přezkoumání zamítl.
Nad rámec toho, co k věci správně uvedl městský soud, lze k podstatě problému
dodat:
Přezkoumávání daňových rozhodnutí postupem podle pozitivní právní úpravy §
55b d. ř. vykazuje všechny znaky tradičního dozorčího oprávnění, formulované
doktrínou (srov. k tomu např. Háchovo heslo „Dozor“ ve Slovníku veřejného práva,
nebo vymezení rozdílů mezi dozorčím právem a instanční revizí in Jiří Hoetzel:
Československé správní právo. Část všeobecná. Melantrich, Praha 1934, s. 333 a n.,
nověji pak kapitola o správním dozoru in Dušan Hendrych: Správní právo. Obecná
část. 6. vydání. C. H. Beck, Praha 2006, s. 279 a n. a s. 388 a n.).
Na věci nic nemůže měnit, že daňový řád očividně v rozporu s naukou (ostatně
značně matoucím způsobem i se sebou samým) nesprávně zařazuje přezkoumávání
daňových rozhodnutí postupem podle §55b d. ř. mezi „mimořádné opravné
prostředky“. O mimořádný opravný prostředek tu nejde a jít nemůže:
Opravný prostředek – řádný nebo mimořádný – je vždy procesním institutem,
který je plně v rukou účastníka řízení; je charakterizován tím, že účastník má
subjektivní procesní právo na to, aby takový prostředek byl projednán v zákonem
předpokládané procesní formě. Správní orgán se jej nemůže zbýt a zůstat pasivní;
opravný prostředek musí být projednán předepsaným pořadem správních stolic;
nestane-li se tak, dochází k porušení účastníkova subjektivního procesního práva.
Zpravidla je také opravný prostředek vázán zákonnou lhůtou, ve které musí být podán
(řádný prostředek ve lhůtě kratší, mimořádný ve lhůtě delší) a jejíž zmeškání má za
následek ztrátu takového prostředku. Opravný prostředek je přizpůsoben k ochraně
subjektivního práva účastníka a jeho podání je ponecháno jeho vlastní aktivitě; úřad
nemůže tuto aktivitu nahradit.
Ustanovení §55b d. ř. („Na žádost daňového subjektu nebo z úřední povinnosti může být
rozhodnutí správce daně, které je v rozporu s právními předpisy nebo se zakládá na podstatných
vadách řízení, a okolnosti nasvědčují tomu, že došlo ke stanovení daně v nesprávné výši, zrušeno,
nahrazeno jiným nebo změněno“) svou textací i systematickým řazením zřetelně naznačuje,
že zákonodárce nepomýšlel na to, „žádost“ konstruovat jako – lhostejno jaký – opravný
prostředek, jsoucí v dispozici účastníka řízení. Pokud by se ustanovení mělo tímto
způsobem vykládat, vznikl by tu mimo jiné nevysvětlitelný a nelogický rozpor
s institutem řádných opravných prostředků (§48 a násl. d. ř.) co do lhůt, rozsahu
přezkumu atd.
Naproti tomu výkon dozorčího práva slouží k ochraně práva objektivního a
vykoná se z moci úřední. Hoetzel správně upozorňuje, že řádné provedení dozorčího
práva může sice fakticky „jít k duhu“ i občanům, je to ale jen důsledek jeho výkonu,
nikoli zamýšlený účel. Dozorčí právo může být vykonáno i proti vůli účastníků či
zájemníků a také na jejich újmu. Hácha poznamenal, že projev dozorčí moci se
zásadně uskutečňuje z úředního podnětu; účastník či jiná osoba na to nemá právní
vliv, třebaže právní předpisy počítají s tím, že interesent či účastník (připomíná se, že i
osoba třetí či jiný správní orgán atd.) může úřad na věc upozornit. Takový podnět
(podle staršího práva např. tzv. „dozorčí stížnost“) však není opravným prostředkem,
ale právě jen upozorněním dozorčího úřadu (dřívější terminologií „denunciací“).
Proto Nejvyšší správní soud setrvává ve shodě s předchozí judikaturou na tom, že
přezkoumávání daňových rozhodnutí není opravným prostředkem, ale nápravným
prostředkem správního dozoru. Není to nic neobvyklého, protože takové prostředky
při výkonu dozoru běžně užívají správní orgány jako organickou formu své činnosti, a
to při tzv. vnitřní dozorčí činnosti.
Obdobu podobných postupů lze nalézt v pozitivním či recentním procesním
právu na mnoha místech (srov. např. přezkumné řízení podle §94 a násl. správního
řádu, obdobně také přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení podle §65 a násl.
správního řádu z roku 1967, přezkoumávání pravomocných rozhodnutí podle §135 a
násl. zákona ČNR č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie ČR).
Z toho, co bylo uvedeno, vyplývá, že neužil-li správní orgán své dozorčí
oprávnění, nijak tím nevsáhl do subjektivního práva účastníka řízení (ani kohokoli
jiného, kdo podnět k výkonu dozoru případně podal), protože tu žádné subjektivní
právo na výkon dozorčího oprávnění není.
Je pak zcela lhostejné, zda dozorčí orgán odloží denunciaci pouhým sdělením
zaslaným tomu, kdo ji podal, nebo se zda o zamítnutí žádosti (podnětu) pro
nedůvodnost vysloví aktem, oděným do procesní formy rozhodnutí. (Znovu je
vhodné připomenout, že zákon tu ani tuto formu výslovně nevyžaduje a je
dovozována jen a contrario z §55b odst. 4 d. ř.) Nelze ale zaměnit formu za obsah:
podstatné je posouzení, zda takové „rozhodnutí“ je skutečně „rozhodnutím“ ve
smyslu legislativní zkratky §65 s. ř. s., tedy správním aktem, jímž byla založena,
změněna, zrušena či deklarována subjektivní práva. A protože – jak z několika stran
osvětleno – tomu tak není, nemůže být takový správní akt bez ohledu na jeho
označení naříkán žalobou ve správním soudnictví.
Dovolal-li se městský soud ve svém rozhodnutí inkompetenčního ustanovení §70
písm. a) s. ř .s. a nepovažoval-li vydané „rozhodnutí“ za „rozhodnutí ve smyslu
§65 s. ř. s.“, učinil tak zcela správně.
Na závěr lze ještě odkázat na přečetnou starší judikaturu, která naprosto stabilně a
opakovaně razila tezi, že na výkon práva dozorčího v různých správních oborech není
právní nárok a nevyhovění podnětu nelze napadat stížností u Nejvyššího správního
soudu. (srov. k tomu např. Boh. A 71, 96, 103, 139, 140, 166, 544, 597, 642, 714, 834,
852, 892, 1290). Velmi instruktivně se k tomu vyslovilo např. Boh. A. 9597/1932:
„Dozorčí právo podle tohoto zákona (pozn.: zde šlo o zákon č. 118/1920 Sb. z. a n.)
vykonává žalovaný úřad jako část své úřední, citovaným zákonem mu přikázané kompetence k
ochraně veřejných zájmů a práva objektivního. Veřejné zájmy mohou arci jíti a často také skutečně
jdou souběžně se zájmy soukromými, takže dozorčím zákrokem úřadu, čelícím k ochraně zájmů
veřejných, dostane se zároveň ochrany i individuelním zájmům soukromým. Leč tu jde toliko o
reflexní účinek takového dozorčího úředního zákroku na prospěch osoby, zúčastněné na věci svým
soukromým zájmem. Již z toho, že při výkonu dozorčího práva jde o ochranu veřejných zájmů, plyne,
že soukromá strana nemůže nikdy uplatňovati nárok na to, aby úřad vykonal dozorčí právo jemu
příslušející, neboť ochrana zájmů veřejných náleží toliko úřadu, jak nejvyšší správní soud v četných
svých nálezech opětovně již vyslovil a jak konstantně judikuje. Nemá-li strana podle toho vůbec
subjektivního právního nároku na to, aby úřad užil svého dozorčího práva, lze jí tím méně přiznati
nárok, aby je vykonal v její prospěch určitým, o ní žádaným způsobem (srv. Boh. A 1577/22,
5440/26 aj.). Odepře-li dozorčí úřad vykonati své dozorčí právo, na jehož výkon strana nemá
subjektivního právního nároku, pak tímto odepřením nemůže býti její subjektivní právo porušeno.“
Ze všech vyložených důvodů posoudil proto Nejvyšší správní soud kasační
stížnost jako nedůvodnou a zamítl ji.
O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s ustanovením §60 odst. 1 s. ř.
s. Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci neměl úspěch;
žalovanému správnímu orgánu, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení
právo na náhradu nákladu řízení příslušelo, náklady řízení nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 19. prosince 2006
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu