ECLI:CZ:NSS:2007:4.ADS.96.2006:43
sp. zn. 4 Ads 96/2006 - 43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové a
soudců JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce: M. N., proti
žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem Ostrava, 28. října 117, o
kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 11. 5. 2006,
č. j. 22 Ca 491/2004 - 22,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 11. 5. 2006, č. j. 22 Ca 491/2004 - 22,
se zrušuje .
II. Žaloba se odmítá .
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení u krajského soudu
a u Nejvyššího správního soudu.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 23. 11. 2004, č. j. SZ/15611/04/Ri, žalovaný zamítl odvolání
žalobce a potvrdil lékařský posudek vystavený K. h. n. a. s., primářem oddělení závodní
preventivní péče MUDr. F. C. dne 17. 8. 2004. Tímto posudkem byl žalobce na základě výsledků
mimořádné lékařské prohlídky vzhledem ke svému zdravotnímu stavu shledán dlouhodobě
zdravotně nezpůsobilým výkonu dosavadní práce - směnový předák - kombajnér. V posudku
lékař dále stanovil, že žalobce je schopen práce v dole mimo extrémní fyzickou zátěž na páteř, na
horní a dolní končetiny, bez zvedání a nošení nadměrných břemen.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu, ve které namítal, že napadené rozhodnutí
je v přímém rozporu s Listinou základních práv a svobod a s ústavním právem na svobodnou
volbu povolání. Podle lékařských posudků má žalobce po úrazech utrpěných dne 16. 1. 2003 a
12. 9. 2003 pouze zhmožděné měkké tkáně, jinak negativní nález. Od roku 1997 neměl žalobce
žádné potíže s páteří, klinické nálezy byly zjištěny velmi malé a rentgenové nálezy normální.
Žalobce vyjádřil přesvědčení, že může vykonávat práci směnového předáka - kombajnéra, proto
navrhl, aby soud rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 11. 5. 2006, č. j. 22 Ca 491/2004 - 22,
rozhodnutí žalovaného zrušil, věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení a uložil mu povinnost
nahradit žalobci náklady řízení. V odůvodnění soud uvedl, že odůvodnění rozhodnutí žalovaného
postrádá náležitosti §46 a §47 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění
pozdějších předpisů, neboť neobsahuje vyjádření lékařky žalovaného, ani konkrétní onemocnění
žalobce, které by bylo důvodem pracovního omezení. Závěry lékařky žalovaného uvedl žalovaný
až ve svém vyjádření k žalobě, takové dodatečné zdůvodnění však nemůže v soudním přezkumu
obstát. Krajský soud proto napadené rozhodnutí podle §76 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zrušil pro
nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti a nedostatku důvodů rozhodnutí.
Proti tomuto rozsudku podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) včas kasační stížnost
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Stěžovatel namítal, že jeho rozhodnutí obsahuje
podstatné skutečnosti o zdravotním stavu žalobce a vychází z komplexního odborného
stanoviska lékařky stěžovatele, proto zcela vyhovuje §47 odst. 3 správního řádu. Stěžovatel
odmítl závěr soudu, že v odůvodnění jeho rozhodnutí není uvedeno konkrétní onemocnění
žalobce, které by bylo důvodem pracovního omezení. V odůvodnění se uvádí, že žalobce utrpěl
řadu pracovních i nepracovních úrazů, byl léčen pro páteřové potíže (protruze dvou bederních
plotének), od září 2003 měl žalobce potíže s pravým ramenem (omezena hybnost v kloubu) a trpí
parestézií v prstech pravé ruky. Původ subjektivních potíží žalobce se nepodařilo zjistit, léčba
zůstávala bez efektu. Podle stěžovatele je práce směnového předáka - kombajnéra mimořádně
namáhavá, vliv pracovního zařazení na subjektivní potíže žalobce je doložen v jeho zdravotnické
dokumentaci záznamem ze dne 15. 9. 2004. Potíže přetrvávají i podle zprávy ze dne 5. 10. 2004.
Stěžovatel konstatoval, že žalobce byl dne 20. 11. 2004 seznámen s podklady pro rozhodnutí
včetně odborného stanoviska lékařky stěžovatele. Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
Žalobce se k podané kasační stížnosti nevyjádřil.
Dne 13. 9. 2006 byla věc předložena Nejvyššímu správnímu soudu k rozhodnutí o kasační
stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.
a shledal přitom vady, k nimž musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle §109 odst. 3 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud vázán důvody kasační stížnosti;
to neplatí, bylo-li řízení před soudem zmatečné [§103 odst. 1 písm. c)] nebo bylo zatíženo vadou,
která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí
nepřezkoumatelné [§103 odst. 1 písm. d)], jakož i v případech, kdy je rozhodnutí správního
orgánu nicotné.
Podle §77 odst. 1 zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších
předpisů, vydávají zdravotnická zařízení prostřednictvím lékařů nebo klinických psychologů při
výkonu zdravotní péče, a to na základě posouzení zdravotního stavu pacienta, lékařské posudky.
Podle odst. 2 téhož ustanovení, má-li pacient, k jehož zdravotnímu stavu byl lékařský posudek
vydán, nebo osoby, pro které v souvislosti s vydáním tohoto posudku vyplývají povinnosti, za to,
že lékařský posudek je nesprávný, mohou podat návrh na přezkoumání lékařského posudku
vedoucímu zdravotnického zařízení, a to prostřednictvím lékaře nebo klinického psychologa,
který posudek vypracoval. Podle §77 odst. 5 téhož zákona, pokud vedoucí zdravotnického
zařízení nebo lékař nebo klinický psycholog uvedený v odstavci 2 větě poslední návrhu na
přezkoumání lékařského posudku nevyhoví, postoupí návrh jako odvolání do 30 dnů od jeho
doručení, správnímu úřadu, který vydal rozhodnutí o registraci tohoto zdravotnického zařízení
nebo je zřizovatelem tohoto zdravotnického zařízení.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval tím, zda žalobou napadené rozhodnutí bylo
způsobilé přezkumu ve správním soudnictví. Přitom dospěl k závěru, že Krajský soud v Ostravě
pochybil, když tuto otázku vůbec neposuzoval.
Dřívější judikatura Nejvyššího správního soudu stran přezkoumatelnosti lékařských
posudků ve správním soudnictví nebyla jednotná, což vyústilo (k podané ústavní stížnosti)
v nález Ústavního soudu ze dne 18.4.2007, sp.zn. IV. ÚS 613/06, kterým Ústavní soud
pro nejednotnost judikatury zrušil rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2006, č. j. 4
Ads 81/2005 - 76, zabývající se věcí lékařského posudku.
Následně se věcí zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu,
který v rozsudku ze dne 20.9.2007, sp. zn. 4 Ads 81/2005, vycházel z následujících úvah.
Především poukázal na skutečnost, že právní úprava ustanovení §77 zákona o péči
o zdraví lidu prošla určitým vývojem. Podle §77 odst. 1 tohoto zákona v jeho znění
do 31.8. 2002, „lékaři nebo odborné komise zdravotnických zařízení ustavené podle zvláštních předpisů
rozhodují v mezích zákona při výkonu zdravotní péče na základě posouzení zdravotního stavu o právech a
povinnostech občanů, týkajících se jejich zdraví“.
Zákonem č. 285/2002 Sb. (transplantační zákon) bylo v části páté - změna zákona o péči
o zdraví lidu, ustanovení §77 odst. 1 změněno tak, že „zdravotnická zařízení vydávají prostřednictvím
lékařů nebo klinických psychologů při výkonu zdravotní péče, a to na základě posouzení zdravotního stavu
pacienta, lékařské posudky. Zdravotnické zařízení předá lékařský posudek pacientovi prokazatelným způsobem.
Pokud je vydán zdravotnickým zařízením lékařský posudek pro stejný účel jako předcházející lékařský posudek,
pozbývá tento lékařský posudek dnem platnosti nového posudku svou platnost“.
V důvodové zprávě (obecná část) k zákonu č. 285/2002 Sb. je pouze uvedeno, že návrh
zákona je velmi úzce spjat a provázán se současně připravovaným zákonem o zdravotní péči a o
změně některých zákonů (zákon o zdravotnických zařízeních). Předpokládaná účinnost všech
těchto zákonů je 1. 4. 2002. Součástí návrhu zákona je i novela zákona o péči o zdraví lidu.
Ze znění ustanovení §77 odst. 1 zákona o péči o zdraví lidu v tom směru, že se vydávají
lékařské posudky, na rozdíl od předchozího „rozhodování o právech a povinnostech občanů, týkajících se
jejich zdraví“, rozšířený senát dovodil, že úmyslem zákonodárce nebyl soudní přezkum posudků
jako rozhodnutí.
Rozšířený senát konstatoval, že lékařský posudek vydaný podle §77 odst. 1
zákona o péči o zdraví lidu není rozhodnutím o právu či povinnosti. Jde toliko o posouzení
zdravotního stavu, což znamená, že jeho obsahem jsou zjištění a následné úvahy pouze
medicínského charakteru.
Totéž platí i pro rozhodování správního úřadu, kterému bylo podle §77 odst. 5
téhož zákona postoupeno odvolání proti lékařskému posudku. Z §77a zákona o péči o zdraví
lidu nelze dovodit, že by se odvolací orgán zabýval jinými otázkami než správností posouzení
zdravotního stavu pacienta.
Není tedy sporu o tom, že rozhodnutí o odvolání proti lékařskému posudku závisí
výlučně na posouzení zdravotního stavu a nikoliv na posouzení otázek právních. Uvedené
ve svých důsledcích znamená, že ani soudní přezkoumání „rozhodnutí“ by se nemohlo zabývat
jinými otázkami než zdravotním stavem žalobců bez jakéhokoliv právního posouzení. Soudní
přezkum by se omezil pouze na formální správnost a dodržení procesního postupu (správního
řádu) při vydání „rozhodnutí“, a dále na přezkoumání závěru znaleckého posudku (byl-li by
znalec přibrán), tedy rovněž pouze závěrů lékařských.
Rozšířený senát dále uvedl, že je-li pracovník podle závěrů lékařského posudku pro svůj
zdravotní stav trvale nezpůsobilý k výkonu dosavadní práce, vyplývá z tohoto závěru povinnost
zaměstnavatele zaměstnance propustit nebo převést na jinou práci. Tato povinnost
zaměstnavateli vzniká přímo ze zákona, nikoliv z lékařského posudku. Je totiž důsledkem
nezpůsobilosti zaměstnance k výkonu určité činnosti, kterou lékařský posudek nezakládá,
ale pouze deklaruje.
Podle §133 odst. 1 písm. a) zákona č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších
předpisů, je zaměstnavatel povinen nepřipustit, aby zaměstnanec vykonával práce, jejichž výkon
by neodpovídal jeho schopnostem a zdravotní způsobilosti.
Je-li tedy v lékařském posudku deklarována nezpůsobilost zaměstnance k výkonu
dosavadního zaměstnání, nastupuje povinnost zaměstnavatele převést zaměstnance na jinou práci
podle §37 odst. 1 písm. a) zákoníku práce, případně, za splnění podmínek ustanovení §46 odst.
1 písm. d), dát zaměstnanci výpověď.
Lékařský posudek o nezpůsobilosti k výkonu dosavadního zaměstnání, případně
rozhodnutí správního úřadu podle §77a zákona o péči o zdraví lidu je tedy podkladem pro úkon
zaměstnavatele podle §37 odst. 1 písm. a), případně §46 odst. 1 písm. d) zákoníku práce.
Zásahem do práv nebo povinností pracovníků není lékařský posudek sám o sobě,
ale teprve úkon zaměstnavatele v pracovněprávních vztazích. Proti těmto úkonům
zaměstnavatele může zaměstnanec brojit prostředky uvedenými v zákoníku práce, avšak nikoliv
ve správním soudnictví, ale v řízení občanskoprávním (§7 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb.,
občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „o. s. ř.“).
Předpokladem pro postup zaměstnavatelů podle §37 odst. 1 písm. a) a §46 odst.
1 písm. d) zákoníku práce je pravomocný lékařský posudek, z něhož soudy rozhodující
v občanskoprávním řízení o žalobách o neplatnosti pracovněprávních úkonů zaměstnavatelů
podle §135 odst. 2 o. s. ř. vycházejí. Postup podle §135 odst. 2 o. s. ř. v řízení občanskoprávním
by neměl znamenat porušení zásady volného hodnocení důkazů, tedy nemožnost přezkoumat
rozhodnutí vydaná správními orgány přímo v pracovněprávním sporu. Naopak, těžiště
posuzování lékařských posudků vydaných podle §77a a následujících zákona o péči o zdraví lidu
by mělo být právě v řízení občanskoprávním.
Tím spíše vystupuje do popředí neefektivnost přezkoumávání těchto posudků ve
větvi správního soudnictví. Jak již bylo výše uvedeno, vydaný posudek znamená povinnost
zaměstnavatele převést zaměstnance na jinou práci či ho propustit. Případné žalobě podané proti
rozhodnutí vydanému podle §77a zákona o péči o zdraví lidu by většinou nebylo lze přiznat
odkladný účinek (ohrožení života nebo zdraví zaměstnance či dalších osob). Soudy v občanském
soudním řízení tak posuzují platnost úkonu zaměstnavatele, aniž by musely vyčkat rozhodnutí
správního soudu, které se z tohoto pohledu jeví jako zbytečné. Význam by mohlo mít snad jen z
hlediska případného uplatnění náhrady škody podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za
škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a
o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád),
ve znění pozdějších předpisů, což ovšem není primárním účelem soudního přezkumu.
Závěr lékařského posudku o tom, že občan je pro svůj zdravotní stav nezpůsobilý výkonu
dosavadního zaměstnání, podle rozšířeného senátu neznamená zásah do práva na volbu povolání.
Tak by tomu bylo jedině v situaci, kdyby občan byl absolutně zbaven možnosti si povolání zvolit.
Podle čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod má sice každý právo na svobodnou volbu
povolání, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, avšak podle odst. 2
téhož ustanovení zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo
činností. Skutečnost, že zaměstnanec pozbude vzhledem ke svému zdravotnímu stavu
způsobilost konat dosavadní zaměstnání, nemůže být, i když s tím zaměstnanec nesouhlasí,
interpretována tak, že jde o zásah do práva podle čl. 26 Listiny základních práv a svobod.
Takovým výkladem by mohlo dojít k situaci, že by nebylo lze bezprostředně reagovat na případy,
kdy zaměstnanec tuto způsobilost pozbyl a s tímto závěrem souhlasí.
Rozhodnutí krajského úřadu vydané podle §77a zákona o péči o zdraví lidu je sice aktem
orgánu veřejné správy, vydaným ve formě rozhodnutí, ale není rozhodnutím v materiálním
smyslu, neboť nezasahuje bezprostředně do práv a povinností občanů; takový správní akt nelze
podřadit pod ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu uzavřel, že rozhodnutí krajského úřadu
vydané podle §77a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů,
nezakládá, nemění, neruší, ani závazně neurčuje práva nebo povinnosti, a proto není
rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. Takový úkon správního orgánu je podle §70 písm. a) s. ř. s.
vyloučen ze soudního přezkumu, a žalobu proti němu proto soud podle §46 odst. 1 písm. d)
téhož zákona odmítne.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu tedy dospěl k závěru, že krajský soud
posoudil nesprávně rozhodnutí vydané podle §77a zákona o péči o zdraví lidu jako rozhodnutí
ve smyslu §65 s. ř. s. a nesprávně se zabýval meritem věci v situaci, kdy měl návrh odmítnout
podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s ustanovením §70 písm. a) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud je v nyní projednávané věci, která je obdobná jako věc,
jíž se zabýval shora popsaným způsobem rozšířený senát, právním názorem shora vyjádřeným
vázán.
Nejvyšší správní soud z těchto důvodů kasační stížností napadený rozsudek krajského
soudu podle §110 odst. 1 s. ř. s. jako nezákonný zrušil a současně rozhodl o odmítnutí žaloby
podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s §68 písm. e) s. ř. s. a §70 písm. d) s. ř. s., jak mu
pro tyto případy ukládá §110 odst. 1 věta prvá za středníkem s. ř. s. Jedná se o natolik zásadní
vadu, že k ní Nejvyšší správní soud podle §109 odst. 3 s. ř. s. musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
Vzhledem k tomu, že napadené rozhodnutí stěžovatele je vyloučeno ze soudního
přezkumu, nezabýval se již Nejvyšší správní soud tvrzeními stěžovatele obsaženými v kasační
stížnosti.
Výrok o náhradě nákladů řízení u krajského a u Nejvyššího správního soudu se opírá o §
60 odst. 3 s. ř. s., podle něhož žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, jestliže
byla žaloba odmítnuta.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2007
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu