ECLI:CZ:NSS:2007:7.AFS.102.2007:72
sp. zn. 7 Afs 102/2007 - 72
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky
Cihlářové a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a Mgr. et Ing. et Bc. Radovana Havelce
v právní věci stěžovatele Ing. V. K., zastoupeného Mgr. Ritou Kubicovou, advokátkou se
sídlem v Ostravě – Moravská Ostrava a Přívoz, Nemocniční 2902/13, za účasti Finančního
ředitelství v Ostravě, se sídlem v Ostravě - Moravská Ostrava a Přívoz, Na Jízdárně 3, v
řízení o kasační stížnosti proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 29. 6. 2007,
č. j. 22 Ca 218/2007 - 28,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 29. 6. 2007, č. j. 22 Ca 218/2007 – 28,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Ostravě usnesením ze dne 29. 6. 2007, č. j. 22 Ca 218/2007 - 28 zamítl
žádost stěžovatele o osvobození od soudních poplatků a o ustanovení zástupce z řad advokátů
v řízení o žalobě, kterou se domáhal zrušení rozhodnutí Finančního ředitelství v Ostravě
(dále také „finanční ředitelství“) ze dne 29. 3. 2007, č. j. 3830/150/2006, ve věci odvolání
proti výzvě k zaplacení daňového nedoplatku v náhradní lhůtě; ze dne 29. 3. 2007,
č. j. 6547/150/2005, 9076/150/2005, 11869/150/2005 a ze dne 28. 3. 2007,
č. j. 10254/150/2004, ve věci odvolání proti výzvám k odstranění pochybností podle §43
zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (dále jen „zákon o správě daní a poplatků“);
ze dne 28. 3. 2007, č. j. 10961/150/2004, ve věci odvolání proti rozhodnutí o opravě zřejmých
omylů a nesprávností; ze dne 28. 3. 2007, č. j. 7312/150/2004 a 8822/150/2004, ve věci
odvolání proti výzvám k doplnění náležitostí odvolání podle ustanovení §48 odst. 5 zákona
o správě daní a poplatků a ze dne 28. 3. 2007, č. j. 15267/150/2004 ve věci odvolání
proti výzvě k odstranění vad podání dle §21 citovaného zákona (dále jen „správní
rozhodnutí“). Krajský soud v daném případě dospěl k závěru, že nejsou splněny předpoklady
pro osvobození od soudních poplatků, ani pro ustanovení zástupce, neboť stěžovatel nemůže
být ve věci samé zjevně úspěšný. Dovodil, že napadená správní rozhodnutí nejsou
rozhodnutími ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s., protože nezakládají, nemění, neruší,
ani se jimi závazně neurčují subjektivní práva, a jako taková jsou vyloučena z přezkumu
soudem ve správním soudnictví.
Proti tomuto usnesení krajského soudu podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační
stížnost, kterou explicitně opřel o ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a e) s. ř. s. Stěžovatel
v ní namítal, že podstatou jím podaného žalobního návrhu bylo zrušení rozhodnutí ze dne
28. 3. 2007 a ze dne 29. 3. 2007 jako nicotných ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 a §76
odst. 2 s. ř. s. Tuto skutečnost však krajský soud nevzal na vědomí přesto, že předestřel
obsáhlou argumentaci, z níž je patrno, že se skutečně jednalo o nicotná rozhodnutí.
Pokud proto krajský soud opřel svůj závěr o „zjevné nedůvodnosti“ podané žaloby o to,
že tato rozhodnutí jsou vyloučena ze soudního přezkumu, pak věc posoudil v rozporu
se zákonem. Je tomu tak proto, že správně měl důvodnost, resp. úspěšnost, ve věci samé
posuzovat z hlediska požadavku na vyslovení nicotnosti napadených rozhodnutí a nikoli
z hlediska jejich přezkoumatelnosti krajským soudem. Proto navrhl, aby Nejvyšší správní
soud napadené usnesení krajského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Finanční ředitelství se k podané kasační stížnosti vyjádřilo tak, že se zcela ztotožňuje
s právním závěrem krajského soudu a plně odkázalo na své vyjádření k žalobě stěžovatele.
Pokud jde o vytýkanou nicotnost napadených správních rozhodnutí, pak tuto námitku
považuje za neopodstatněnou. Vychází přitom z toho, že dotčená prvostupňová správní
rozhodnutí vydal Finanční úřad Ostrava II. (v té době místně příslušný správce daně),
a proto příslušným odvolacím orgánem bylo Finanční ředitelství v Ostravě. Z těchto důvodů
navrhlo, aby kasační stížnost byla zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené usnesení krajského
soudu v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody,
které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti.
Ze spisů předložených Nejvyššímu správnímu soudu vyplývá, konkrétně ze žaloby
a jejího petitu, že se stěžovatel domáhal „zrušení správních rozhodnutí pro jejich nicotnost“.
V žalobní argumentaci pak stěžovatel a priori vytýkal rozhodnutí finančního ředitelství,
že se jedná o rozhodnutí nicotná, neboť byla vydána k tomu nepříslušným správním orgánem.
V dalším pak namítal i nezákonnost těchto správních rozhodnutí a argumentoval porušením
jednotlivých ustanovení zákona o správě daní a poplatků, Ústavy a Listiny základních práv
a svobod.
Podle ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo
nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu,
jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, (dále
jen „rozhodnutí“), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě
vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.
Podle ustanovení §68 písm. e) s. ř. s. je žaloba nepřípustná také tehdy, domáhá-li
se přezkoumání rozhodnutí, které je z přezkoumání podle tohoto nebo zvláštního zákona
vyloučeno.
Podle ustanovení §70 písm. a) s. ř. s. jsou ze soudního přezkoumání vyloučeny úkony
správního orgánu, které nejsou rozhodnutími.
Podle ustanovení §76 odst. 2 s. ř. s., zjistí-li soud, že rozhodnutí trpí takovými
vadami, které vyvolávají jeho nicotnost, vysloví rozsudkem tuto nicotnost i bez návrhu.
Pokud se důvody nicotnosti týkají jen části rozhodnutí, soud vysloví nicotnou jen tuto část
rozhodnutí, jestliže z povahy věci nevyplývá, že ji nelze oddělit od ostatních částí rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud považuje za nezbytné především navzájem rozlišit procesní
žádosti stěžovatele, kterými jednak v žalobě požadoval přiznat osvobození od soudních
poplatků a současně žádal o ustanovení zástupce z řad advokátů pro řízení o žalobě.
Podmínky, za nichž může být stěžovatel osvobozen od soudních poplatků,
jsou upraveny v ustanovení §36 odst. 3 s. ř. s. Podle tohoto ustanovení je rozhodnutí o tom,
zda lze v řízení o žalobě přiznat účastníku řízení osvobození od soudních poplatků, vázáno
na prokázání okolnosti, že účastník řízení nemá dostatečné prostředky. Současně však věta
druhá citovaného ustanovení stanoví, že žádost je třeba zamítnout, dospěje-li soud k závěru,
že návrh zjevně nemůže být úspěšný. Proto je třeba, aby se soud posuzující existenci
podmínek pro osvobození od soudních poplatků nejprve zabýval a vypořádal s otázkou zjevné
neúspěšnosti tohoto návrhu a teprve poté přihlížel k majetkovým poměrům žadatele. Opačný
postup, tj. primární prokazování nedostatku prostředků žadatelem a teprve následné zkoumání
„zjevné nedůvodnosti návrhu“ soudem by totiž bylo evidentně v rozporu se smyslem tohoto
zákonného ustanovení.
Rozhodnutí o ustanovení zástupce je pak vázáno na splnění kumulativních podmínek
uvedených v ustanovení §35 odst. 8 s. ř. s. První podmínka je odvislá od splnění předpokladů
pro osvobození účastníka od soudních poplatků, což znamená, že účastník řízení doloží soudu
nedostatek prostředků a že se nebude jednat o „zjevně neúspěšný návrh“. Druhá
z kumulativně určených podmínek pak spočívá v tom, zda je zástupce třeba k ochraně práv
navrhovatele. Proto i zde je třeba, aby se soud posuzující existenci podmínek pro ustanovení
zástupce navrhovateli nejprve zabýval otázkou zjevné úspěšnosti (neúspěšnosti) tohoto
návrhu.
Důvodný byl proto postup krajského soudu v předmětné věci, který se primárně
zabýval, u obou uvedených požadavků stěžovatele, otázkou zjevné úspěšnosti žaloby
stěžovatele.
Nejvyšší správní soud však nepovažuje závěr krajského soudu o zjevné neúspěšnosti
podané žaloby za souladný se zákonem, požadoval-li stěžovatel, aby krajský soud vyslovil
nicotnost správních rozhodnutí. Ačkoliv s. ř. s. ve své terminologii vícekrát používá pojem
„zjevně“ (§36, §46, §49, §78, §108), nepodává legální definici tohoto pojmu. Nedefinuje
jej, ačkoli jej také používá, ani o. s. ř. (§15b, §191, §243b), kterého je jinak třeba (pokud
jde o část první a třetí) přiměřeně použít v řízení ve správním soudnictví (§64 s. ř. s.).
Judikatura se pokusila vyložit pojem „zjevně“ např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 24. 3. 2003, č. j. 4 Ads 19/2005 – 105 (www.nssoud.cz), který vyslovil, že „zjevná
neúspěšnost návrhu by měla být zjistitelná bez pochyb, okamžitě, měla by být nesporná
a naprosto jednoznačná bez toho, aby bylo prováděno dokazování“. Pokud se týká věcné
legitimace k posouzení zjevnosti návrhu, Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
28. 6. 2006, č. j. 3 As 26/2006 - 69, (www.nssoud.cz), konstatoval, že „závěr o zjevné
neúspěšnosti podaného návrhu by si byl soud prvního stupně oprávněn učinit toliko v situaci,
kdy by např. kasační stížnost byla podána opožděně, osobou k tomu zjevně neoprávněnou,
či by byla podána proti rozhodnutí, proti němuž není kasační stížnost přípustná. Pokud
však byla podaná kasační stížnost včasná, přípustná a stěžovatel byl zastoupen advokátem,
nebylo možné dospět k závěru, že kasační stížnost zjevně nemůže být úspěšná, neboť Městský
soud v Praze nebyl oprávněn činit si závěr o vlastním právním posouzení věci, které
bylo kasační stížností napadáno“.
Obdobné omezení pro osvobození od soudních poplatků jako v ustanovení §36 odst. 3
s. ř. s. je zakotveno i v o. s. ř. Podle ustanovení §138 odst. 1 o. s. ř. osvobození od soudních
poplatků lze přiznat, nejde-li o svévolné nebo zjevně bezúspěšné uplatňování nebo bránění
práva. Podle komentáře k o. s. ř. (Bureš, Drápal, Krčmář, Mazanec: Občanský soudní
řád - komentář, 6. vydání, C. H. Beck, Praha 2003, str. 521 a 522) se o zřejmě bezúspěšné
uplatňování nebo bránění práva jedná zejména tehdy, jestliže již ze skutkových tvrzení
žadatele (aniž by bylo třeba provádět dokazování) je nepochybné, že mu ve věci nemůže
být vyhověno. Svévolným uplatňováním nebo bráněním práva je zejména šikanózní výkon
práva nebo zjevné oddalování splnění povinností dlužníka nepochybně zavazujících.
Nejvyšší správní soud má za to, že pojem uvedený v ustanovení §36 odst. 3 s. ř. s.
„návrh, který nemůže být zjevně úspěšný“ je třeba interpretovat za použití gramatického
a logického výkladu a s přihlédnutím k aktuální judikatuře. Uvedenému pojmu lze proto
podřadit takové návrhy, jejichž neúspěšnost je bez jakýchkoliv pochybností a dokazování
zcela jednoznačná, nesporná a okamžitě zjistitelná. Takovým „zjevně neúspěšným návrhem“
může být např. opožděně podaná žaloba, opožděně podaná kasační stížnost; návrh
na prominutí zmeškání zákonné lhůty, kterou nelze prominout; návrh, který je výslovně
(bez meritorního posouzení, povahy žalobou napadeného úkonu) vyloučen z meritorního
přezkoumání, jako je např. kasační stížnost proti usnesení o přerušení řízení.
Krajský soud při svém rozhodování nevycházel z uvedeného pojetí „zjevně
neúspěšného návrhu“, když v napadeném usnesení dovodil, že předmětná správní rozhodnutí
jsou výzvami správce daně podle zákona o správě daní a poplatků, která nejsou rozhodnutími
ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. (nezakládají, nemění, neruší, ani závazně neurčují
veřejná subjektivní práva a povinnosti stěžovatele), a proto jsou vyloučena z přezkumné
činnosti správního soudu (§68 písm. e), §70 písm. a) s. ř. s.). Již z těchto závěrů krajského
soudu vyplývá, že tento soud musel předběžně posuzovat a hodnotit otázku, zda předmětná
správní rozhodnutí jsou vůbec rozhodnutími ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s.
a následně, zda jsou proto z tohoto důvodu vyloučena ze soudního přezkoumání podle
ustanovení §70 písm. a) s. ř. s. či nikoliv.
Stěžovatel v žalobní argumentaci vytýkal rozhodnutím finančního ředitelství,
že se jedná o rozhodnutí nicotná, neboť byla vydána k tomu nepříslušným správním orgánem,
v dalším namítal i nezákonnost těchto rozhodnutí a současně navrhoval vyslovení
jejich nicotnosti. Krajský soud však nevzal v úvahu, že hodnocení a meritorní posouzení
charakteru a povahy napadených správních rozhodnutí, z hlediska namítané nicotnosti
nebo i nezákonnosti, není na první pohled okamžitě zjistitelné, nesporné a vždy jednoznačné.
Není proto možno hovořit o charakteru a povaze správních rozhodnutí na první pohled.
Především to platí u řízení, jako v tomto případě, v němž se stěžovatel domáhal mimo jiné
i vyslovení nicotnosti uvedených výzev, kterou krajský soud vůbec, v souvislosti
s osvobozením od soudních poplatků, resp. zjevně neúspěšným návrhem podle ustanovení
§36 odst. 3 s. ř. s., nezvažoval. Toto nelze dovozovat ani ze současné judikatury. Krajský
soud proto při svém rozhodování vyšel z nesprávného výkladu ustanovení §36 odst. 3 s. ř. s.,
pokud žalobu směřující proti rozhodnutím finančního ředitelství považoval bez dalšího
za „zjevně nedůvodný“.
Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že se nezabýval stěžovatelem předestřeným
důvodem k podání kasační stížnosti podle ustanovení §103 odst. 1 písm.b) a e) s. ř. s.,
obsaženým v jejím doplnění, neboť tato se zcela evidentně nevztahuje k napadenému usnesení
krajského soudu ze dne 29. 6. 2007, č. j. 22 Ca 218/2007 - 28.
Nejvyšší správní soud z uvedených důvodů zrušil kasační stížností napadené usnesení
krajského soudu a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.).
V tomto řízení bude na krajském soudu, aby se znovu zabýval zákonnými
podmínkami pro osvobození od soudních poplatků a pro ustanovení zástupce pro řízení
o správní žalobě, při rozhodování vycházel ze závěrů vyjádřených v odůvodnění
tohoto rozsudku a poté vydal rozhodnutí, které bude odpovídat zákonu.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud rozhodl o kasační stížnosti bez jednání, protože mu takový
postup umožňuje ustanovení §109 odst. 1 s. ř. s.
V novém rozhodnutí krajský soud rozhodne i o nákladech řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. prosince 2007
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu