ECLI:CZ:NSS:2007:KOMP.3.2006:511
sp. zn. Komp 3/2006-511
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Marie Žiškové, JUDr. Bohuslava Hnízdila, JUDr. Petra Příhody, JUDr.
Marie Součkové, JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci
žalobkyně R. T., a. s., zastoupené advokátem JUDr. Pavlem Dejlem, LL.M., PhD.,
advokátní kancelář Kocián Šolc Balaštík, Jungmannova 24, 110 00 Praha 1, proti
žalovaným 1) Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže se sídlem tř. Kpt. Jaroše 7, 604 55
Brno, a 2) Energetickému regulačnímu úřadu se sídlem Masarykovo nám. 5, 586 01
Jihlava, o žalobě na určení pravomoci mezi ústředními správními úřady podle §97 odst. 1
písm. c) soudního řádu správního,
takto:
I. Žaloba se odmítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Kompetenční žalobou ze dne 14. 4. 2006 se žalobce domáhá, aby Nejvyšší správní
soud určil, který ze žalovaných je oprávněn regulovat a kontrolovat výši ceny plynu za
komoditu a za uskladnění účtované žalobcem tzv. oprávněným zákazníkům v roce 2005 a
vydávat v této souvislosti ve vztahu k žalobci rozhodnutí ukládající sankce nebo opatření
k nápravě. Ze shrnutí průběhu řízení ve věci vyplývá, že Energetický regulační úřad (dále
též „ERÚ“) provedl v srpnu 2005 a v únoru 2006 cenovou kontrolu ke zjištění, zda nebyl
porušen §2 odst. 2, 3 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách. Zjistil přitom, že žalobce zneužil
svého hospodářského postavení, a získal tak neoprávněný majetkový prospěch; následně
(dne 30. 11. 2005 a dne 28. 2. 2006) vydal cenová rozhodnutí závazně stanovící ceny za
plyn pro oprávněné zákazníky. Na to reagoval Úřad pro ochranu hospodářské soutěže
(dále též „ÚOHS“) tak, že dne 8. 3. 2006 rozšířil předmět řízení ve věci porušení §11
odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých
zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), a čl. 82 Smlouvy ES.
Podle žalobce vykonává ÚOHS obecnou působnost v oblasti ochrany hospodářské
soutěže; žalobce, který poskytuje služby obecného hospodářského významu (srov. §1
odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže), však podléhá pravomoci ERÚ založené
energetickým zákonem (zákon č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu
státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů), který je ve vztahu k
zákonu o ochraně hospodářské soutěže zákonem speciálním. Dojde-li tedy ke střetu
zákona obecného a zákona speciálního, je nutné dát přednost speciální úpravě. To platí
tím spíše, že vymezení působnosti obou úřadů ve vztahu k ochraně hospodářské soutěže
je v zásadě shodné a regulativní pravomoc ERÚ na trhu s plynem je komplexní.
Ustanovení §2 odst. 3 zákona o cenách (ve spojení s §17 tohoto zákona) stanoví
skutkovou podstatu správního deliktu, která je speciální k §11 odst. 1 písm. a) zákona o
ochraně hospodářské soutěže. Je-li naplněna, může ERÚ jak vydat cenové opatření (které
má povahu opatření k nápravě), tak uložit pokutu.
Jakmile ERÚ konstatoval u žalobce porušení §2 odst. 3 zákona o cenách a od 1. 1.
2006 začal regulovat ceny plynu formou cenových opatření, zahájil ÚOHS správní řízení
ve věci zneužití dominantního postavení. Tím byl založen kladný kompetenční spor, v
němž si oba úřady osobují oprávnění rozhodnout o tom, zda žalobce stanovením ceny
plynu pro oprávněné zákazníky za rok 2005 zneužil své hospodářské postavení. Žalobci
tak hrozí, že mu bude uloženo více opatření k nápravě nebo několik sankcí za totožné
jednání. Žalobce má za to, že při regulaci soutěže v energetice se neuplatní §11 zákona o
ochraně hospodářské soutěže a speciální výlučná pravomoc náleží ERÚ; ÚOHS sice tuto
pravomoc uznává, ovšem nechová se podle toho. Přitom nelze připustit, že by se sankční
pravomoc obou úřadů překrývala, neboť to je v rozporu se zásadou ne bis in idem (srov. č.
20/2003 Sb. NSS).
Žalobce proto navrhl, aby soud rozhodl tak, že pravomoc rozhodnout o tom, zda
žalobce spáchal správní delikt spočívající ve zneužití hospodářského postavení při
stanovení výše cen plynu účtovaných v roce 2005 tzv. oprávněným zákazníkům, a získal
tak bez objektivně ospravedlnitelných důvodů nepřiměřený zisk, o němž je vedeno řízení
Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže pod čj. S 53/05 na základě rozšíření předmětu
řízení ze dne 8. 3. 2006, má Energetický regulační úřad. Vedle toho navrhl, aby soud
nařídil předběžné opatření, podle nějž by se ÚOHS měl zdržet vydání správního
rozhodnutí a jakýchkoli procesních úkonů v řízení vedeném se žalobcem. ÚOHS je totiž
připraven vydat ve správním řízení vedeném se žalobcem rozhodnutí, včetně opatření k
nápravě a sankce. Žalobce nemůže ve správním řízení vedeném před ÚOHS řádně
vykonávat svá práva, a pokud by ÚOHS vydal rozhodnutí, vznikly by žalobci další značné
náklady spojené s efektivní obranou proti takovému rozhodnutí.
ÚOHS ve svém vyjádření ze dne 14. 6. 2006 vyslovil názor, že ve věci nejde o
kompetenční spor, neboť žalovaní 1) a 2) si neosobují pravomoc rozhodovat o tomtéž
žalobcově právu nebo povinnosti; i kdyby soud shledal, že kompetenční spor tu vznikl, je
ÚOHS přesvědčen, že věc, o níž vede řízení, je v jeho výlučné pravomoci. ÚOHS se
nikterak necítí oprávněn k posuzování cen plynu a jeho poslání nesmí být zaměňováno s
působností orgánů v oblasti cenové kontroly. Ostatně i podle Nejvyššího správního
soudu nespočívá role ÚOHS v tvorbě cenové politiky, nýbrž v ochraně konkurence jako
ekonomického jevu. Zákonodárce nepochybně zamýšlel rozlišit působení obou
žalovaných k oblasti hospodářské soutěže. Zatímco ÚOHS je ústředním správním
úřadem „pro podporu a ochranu hospodářské soutěže proti jejímu nedovolenému omezování“, ERÚ je
ústředním správním úřadem „pro výkon regulace v energetice“, v jehož působnosti je toliko
„podpora hospodářské soutěže (...) v těch oblastech energetických odvětví, kde není možná konkurence“.
ERÚ nemůže chránit hospodářskou soutěž, neboť není oprávněn posuzovat, zda určité
jednání je zneužitím dominantního postavení: takové kritérium je obsaženo jen v §11
odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Působení ERÚ jakožto nezávislého
regulačního orgánu pro oblast energetiky tak může být ve vztahu k ÚOHS působením
pouze doplňkovým, nikoli speciálním. Předmětem správního řízení u ÚOHS tedy není
zjišťování, zda žalobce neporušil zákaz zneužívat své hospodářské postavení k tomu, aby
získal nepřiměřený hospodářský prospěch prodejem za sjednanou cenu zahrnující
nepřiměřený zisk, nýbrž zjišťování, zda žalobce nezneužil svého dominantního postavení
na trhu (tedy zda stanovení ceny nebylo důsledkem jeho hospodářsky silného postavení,
které mu umožnilo bránit efektivní soutěži, protože mu dávalo sílu chovat se do značné
míry nezávisle na ostatních účastnících trhu). Pojmy zneužití hospodářského postavení a
zneužití dominantního postavení nelze zaměňovat. To, že soutěžitel zaujímá hospodářské
postavení, samo o sobě neznamená, že se nachází rovněž v dominantním postavení. I
kdyby tomu tak bylo, nelze bez dalšího předpokládat, že porušení zákazu zneužívat
hospodářského postavení podle §2 odst. 3 zákona o cenách bude vždy zneužitím
dominantního postavení ve smyslu zákona o ochraně hospodářské soutěže.
K žalobcově výkladu §1 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže ÚOHS
uvedl, že tento zákon plně dopadá na veškeré činnosti soutěžitelů, byť by šlo u služby
obecného hospodářského významu, s tou podmínkou, že jeho aplikace neznemožní jejich
poskytování. Žalobcovo jednání týkající se stanovení ceny pro oprávněné zákazníky v
roce 2005 nemá charakter služby obecného hospodářského významu, která jediná se z
úpravy zákona o ochraně hospodářské soutěže může vymykat. I z předpisů
komunitárního práva plyne, že samotnou sektorovou regulací nelze vyloučit ochranu
hospodářské soutěže. Pokud by se výklad energetického zákona ukázal být rozporným s
výkladem příslušné směrnice, nezbylo by Nejvyššímu správnímu soudu než dát
energetickému zákonu výklad nový, souladný s komunitárními pravidly. Krom toho jedině
ÚOHS má v České republice pravomoc aplikovat komunitární soutěžní právo; pokud by
tedy Nejvyšší správní soud kompetenční žalobě vyhověl, znemožnil by tím aplikaci čl. 82
Smlouvy o založení Evropského společenství (dále jen „Smlouva ES“). ÚOHS proto
navrhl, aby žaloba byla odmítnuta, případně aby bylo rozhodnuto tak, že pravomoc
rozhodnout o tom, zda žalobce spáchal správní delikt spočívající ve zneužití
dominantního postavení jednáním, ohledně kterého je u ÚOHS vedeno správní řízení čj.
S 53/05, má právě tento úřad. Návrh na vydání předběžného opatření nepovažuje ÚOHS
za důvodný; naopak vydáním předběžného opatření by mohla být narušena hospodářská
soutěž.
ERÚ ve svém vyjádření ze dne 15. 6. 2006 podotkl, že žalobce ve svém popisu řízení
vedených oběma žalovanými zastírá jejich zřejmé odlišnosti. Podle ERÚ nedochází ke
střetu kompetencí, neboť každý ze žalovaných zkoumá odlišné znaky skutkové podstaty
žalobcova jednání a každý sleduje v řízení odlišné cíle. Zatímco ERÚ zjišťuje dodržování
zákona o cenách (tedy zda byly zákazníkům účtovány ceny zahrnující přiměřený zisk),
ÚOHS zkoumá možné zneužívání dominantního postavení. Je třeba zdůraznit, že tzv.
Skupina R. zahrnuje kromě žalobce též šest distribučních společností; zatímco ERÚ může
kontrolovat pouze jednotlivé společnosti, postup žalobce v rámci celé skupiny a vůči
zbylým subjektům na trhu s plynem může posuzovat pouze ÚOHS. Nelze tedy
energetický zákon považovat za lex specialis ve vztahu k zákonu o ochraně hospodářské
soutěže. K návrhu na předběžné opatření vyjádřil ERÚ pochybnosti, zda lze skutečnosti
uváděné žalobcem považovat za hrozící vážnou újmu.
Žalobce ve své replice ze dne 18. 10. 2006 oponoval oběma žalovaným s tím, že oba
rozhodují o totožném žalobcově jednání a o jeho povinnosti nezneužívat jako prodávající
svého postavení k tomu, aby získal nepřiměřený prospěch prodejem plynu v roce 2005 za
nepřiměřenou cenu; jde tedy o kompetenční spor. „Zneužití hospodářského postavení“ podle §
2 odst. 3 zákona o cenách a „zneužití dominantního postavení“ vynucováním nepřiměřených
prodejních cen podle zákona o ochraně hospodářské soutěže a podle čl. 82 Smlouvy ES
jsou zcela totožnými právními instituty, které se vyznačují zvláštním postavením
jednajícího subjektu na trhu, zneužitím tohoto postavení a uplatňováním nepřiměřených
smluvních podmínek ve formě nepřiměřených cen. Snaha žalovaných rozlišovat mezi
„hospodářským“ a „dominantním“ postavením vyznívá účelově: aby totiž vůbec ke „zneužití“
mohlo dojít, musí být jednající subjekt nadán takovým ekonomickým postavením, které
„zneužití“ umožňuje (k tomu žalobce odkázal na judikaturu, v níž se „dominantní postavení“
definuje jako „silné hospodářské postavení“, které umožňuje zamezit efektivní soutěži a které
se projevuje např. účtováním nepřiměřené ceny). Rozumí se, že §2 odst. 3 zákona o
cenách nemůže být použit tam, kde jsou ceny tvořeny a uplatňovány na základě
svobodného střetu nabídky a poptávky, nýbrž jen tam, kde jsou tržní vztahy natolik
deformovány, že nefungují. Každé zneužití dominantního postavení, které spočívá ve
vynucování nepřiměřených cen ve smyslu §11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské
soutěže a čl. 82 Smlouvy ES, tak bude nutné kvalifikovat zároveň vždy jako zneužití
hospodářského postavení podle zákona o cenách. Stejně tak je umělý i rozdíl mezi
„podporou a ochranou hospodářské soutěže“ a „podporou hospodářské soutěže“: vždyť i ERÚ
provádí cenovou regulaci za účelem zachování či ochrany hospodářské soutěže (srov. §1
a §2 energetického zákona). Předmětem zkoumání obou žalovaných je cenová regulace,
tedy postup, který opravňuje úřad při zjištění, že jsou účtovány nepřiměřené ceny, uložit
sankci a opatření k nápravě. Je pak lhostejné, zda půjde o zásah z důvodu podpory
hospodářské soutěže, nebo z důvodu její ochrany; ostatně působení obou žalovaných má
tentýž cíl, totiž ochranu zájmů spotřebitelů.
Působnost ERÚ není ve vztahu k působnosti ÚOHS pouze doplňková: tak by tomu
bylo jen tehdy, pokud by zneužití dominantního postavení formou stanovení
nepřiměřených cen nemohlo být zároveň vykládáno jako zneužití hospodářského
postavení podle zákona o cenách. V takovém případě by ERÚ musel vždy zkoumat, zda
se v konkrétním případě nejedná o zneužití dominantního postavení, a případně vyslovit
svou nepříslušnost; právní úprava však takovému výkladu nenasvědčuje. Žalobce trvá na
tom, že v oblasti stanovení nepřiměřených cen v plynárenství je podpora hospodářské
soutěže v působnosti ERÚ, a nikoli ÚOHS. Oznámila-li Česká republika Evropské
komisi, že pravomoc v oblasti aplikace práva hospodářské soutěže má pouze ÚOHS,
jedná se o pochybení státu, které nemůže mít žádný vliv na postavení soukromých osob.
Žalovaní záměrně pomíjejí podstatu žalobcovy argumentace – totiž zásadu ne bis in
idem, podle níž nelze o jediném skutku (zde o jednání žalobce spočívajícím ve stanovení
takové ceny plynu, která vedla k získání nepřiměřených výhod pro žalobce) vést několik
řízení a uložit několik sankcí. Nebude-li tato zásada respektována (v rozporu s čl. 40 odst.
5 Listiny základních práv a svobod, s čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Evropské úmluvě o
ochraně lidských práv a základních svobod – dále jen „Úmluva“, s čl. 50 Charty
základních práv EU a konečně i se zásadami komunitárního práva, které se projevily např.
právě v bodu 18 preambule Nařízení Rady ES č. 1/2003, jehož se dovolává ÚOHS),
mohlo by se stát, že budou vydána zcela protichůdná rozhodnutí o téže věci, tedy o tom,
jakou cenu je žalobce oprávněn účtovat. Nelze připustit argument, podle nějž mohou
stejné jednání postihovat dva úřady – jeden s komplexnější, druhý s omezenější
pravomocí k aplikaci práva hospodářské soutěže: princip ne bis in idem totiž zakazuje
vícenásobné stíhání nebo trestání za stejný delikt, nikoli pouze za stejné účinky takového
deliktu (srov. též rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věci F. F. proti
Rakousku). Pokud by podle výkladu ÚOHS mohl tento úřad anebo Komise vést řízení o
skutku, o němž již dříve pravomocně rozhodl jiný ústřední správní úřad České republiky,
musely by se příslušných pravomocí opět ujmout pouze vnitrostátní orgány a jakékoliv
kompetence vyplývající z komunitárního práva by nebylo možné uplatňovat (srov. nález
Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 50/04 ze dne 8. 3. 2006).
Ze správních spisů předložených žalovanými soud zjistil, že ERÚ uložil svým
rozhodnutím ze dne 26. 5. 2006 žalobci pokutu ve výši 1 409 929 Kč za to, že jako
prodávající zneužil svého hospodářského postavení k tomu, aby získal nepřiměřený
hospodářský prospěch prodejem za cenu zahrnující nepřiměřený zisk ve vztahu ke
společnosti P. p., a. s. Rozklad proti tomuto rozhodnutí zamítl předseda ERÚ
rozhodnutím ze dne 22. 8. 2006. Krom toho dne 30. 11. 2005 a dne 28. 2. 2006 vydal
ERÚ cenová rozhodnutí stanovící ceny za plyn pro oprávněné zákazníky. ÚOHS rozhodl
v žalobcově věci dne 11. 8. 2006; rozhodnutím o rozkladu ze dne 12. 3. 2007 bylo
rozhodnutí vydané v I. stupni změněno. Předseda ÚOHS zde vyslovil, že žalobce porušil
zákaz stanovený v §11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a v čl. 82 Smlouvy
ES tím, že 1) neumožnil provozovatelům regionálních distribučních soustav nenáležejícím
do holdingu skupiny R. uzavřít rámcové a dílčí kupní smlouvy za takových podmínek,
které by těmto provozovatelům umožnily účinně konkurovat provozovatelům náležejícím
do holdingu skupiny R., a 2) odmítal prve zmíněným provozovatelům dodávat na
velkoobchodní úrovni zemní plyn určený pro kategorii oprávněných zákazníků do
kterékoli bilanční zóny jednotlivých provozovatelů, a vytvářel tak bariéry pro rozvoj
konkurence. Toto jednání předseda ÚOHS žalobci zakázal a uložil mu za ně pokutu ve
výši 240 000 000 Kč.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal podmínky řízení o žalobě. Žalobce je k
podání žaloby aktivně legitimován, neboť je tím, o jehož právech nebo povinnostech bylo
rozhodováno v řízení před správním orgánem [§98 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. Dále soud
zvažoval, zda žalobcem označené správní úřady, které rozhodovaly o jeho právech a
povinnostech, jsou s to být stranami kompetenčního sporu ve smyslu §97 odst. 1 s. ř. s.
Jak Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, tak Energetický regulační úřad jsou „dalšími
ústředními orgány státní správy“ podle §2 zákona ČNR č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a
jiných ústředních orgánů státní správy České socialistické republiky, ve znění nyní
účinném (srov. body 5 a 9 citovaného ustanovení); „ústřední orgán státní správy“ je přitom
pojmem obsahově totožným s pojmem „ústřední správní úřad“, a oba úřady jsou tak pasivně
legitimovány ve smyslu §97 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
Konečně se soud zabýval tím, zda tu skutečně existuje kladný kompetenční spor, jak
žalobce tvrdí – tedy zda si oba úřady osobují pravomoc vydat rozhodnutí „o tomtéž právu
nebo povinnosti téhož účastníka řízení“ ve smyslu §97 odst. 2 s. ř. s.; zjistil však, že
kompetenční spor tu není dán. Jakkoli totiž žalobce snáší argumenty pro to, že oba úřady
rozhodovaly o tomtéž, není tomu tak. Cenová regulace, jíž je v oblasti energetiky pověřen
ERÚ, a ochrana hospodářské soutěže, ke které je povolán ÚOHS, sledují prosazení
odlišných cílů; to, že oba úřady jsou při plnění svých úkolů nadány sankční pravomocí,
ještě nesvědčí o kompetenčním sporu. Nutno podotknout, že právě tato dvojí sankční
pravomoc je pro žalobce nepřijatelná: proti tomu, že ERÚ v návaznosti na výsledky
kontroly prováděné u žalobce závazně stanovil ceny plynu dvěma cenovými
rozhodnutími, žalobce nic nenamítá.
Energetický regulační úřad jako ústřední správní úřad pro výkon regulace v energetice
vykonává působnost při uplatňování, regulaci, sjednávání a kontrole cen v oblasti
energetiky [§2c písm. a) zákona ČNR č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České
republiky v oblasti cen]. Jakožto cenový kontrolní orgán je oprávněn a povinen – pro
případ, že prodávající zneužije svého hospodářského postavení k tomu, aby získal
nepřiměřený hospodářský prospěch, a poruší tak cenové předpisy (§2 odst. 3 a §15 odst.
3 zákona o cenách) – uložit prodávajícímu pokutu ve výši neoprávněně získaného
majetkového prospěchu, pokud jeho výše přesáhne 1 000 000 Kč [§17 odst. 1 písm. a)
zákona o cenách]. Naproti tomu Úřad pro ochranu hospodářské soutěže je ústředním
orgánem státní správy pro podporu a ochranu hospodářské soutěže proti jejímu
nedovolenému omezování (§1 odst. 1 zákona č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro
ochranu hospodářské soutěže) a jeho úkolem je mj. vytvářet podmínky pro podporu a
ochranu hospodářské soutěže [§2 písm. a) citovaného zákona]. Za tím účelem může
ÚOHS uložit pokutu (§22 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže) soutěžiteli,
který porušil zákaz zneužití dominantního postavení podle §11 odst. 1 zákona o ochraně
hospodářské soutěže. Základní žalobcova premisa, na níž je postavena celá žaloba,
spočívá v tom, že ERÚ je nadán komplexní pravomocí k ochraně hospodářské soutěže v
oblasti energetiky, a že pravomoc ÚOHS se tedy v této oblasti neuplatní; tato premisa je
však nesprávná.
Hranici mezi pravomocemi obou orgánů naznačuje již rozdíl mezi formulacemi
„podpora a ochrana hospodářské soutěže“ (ÚOHS) a „podpora hospodářské soutěže“ (ERÚ – srov. §
17 odst. 3 energetického zákona). Zatímco „podpora“ je v jistém smyslu doplňkovou
činností směřující do budoucna – formou „správní politiky“, při níž správní orgán spíše
než svou vrchnostenskou pravomoc uplatňuje ekonomické nástroje, „ochrana“ v sobě
zahrnuje i možnost ex post hodnotit minulé děje, napravovat jejich následky a případně
povolávat jejich původce k odpovědnosti. Spíše než tyto dvě odlišné formulace však
svědčí o odlišných úkolech obou úřadů systematický pohled na zákony upravující jejich
činnost. Energetickému regulačnímu úřadu svěřuje jedinou sankční pravomoc právě §17
odst. 1 zákona o cenách ve spojení s §17 odst. 8 písm. g) energetického zákona. Podle
těchto ustanovení ukládá ERÚ pokutu za spáchání jediného úzce vymezeného správního
deliktu podle §2 odst. 3 zákona o cenách. Sankční pravomoc ÚOHS je naproti tomu
podstatně širší: ke zneužití dominantního postavení podle §11 odst. 1 zákona o ochraně
hospodářské soutěže může dojít mnoha různými způsoby – ostatně i výčet zde obsažený
je jen demonstrativní.
Hospodářskou soutěž narušuje mj. i jednání spočívající ve vynucování nepřiměřených
podmínek ve smlouvách s jinými účastníky trhu [§11 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně
hospodářské soutěže], tedy například i jednání prodávajícího spočívající ve vynucování
nepřiměřených prodejních cen. To může připomínat skutkovou podstatu správního
deliktu podle §2 odst. 3 zákona o cenách – ovšem opravdu jen připomínat. Nejde – jak
žalobce tvrdí – o speciální skutkovou podstatu ve vztahu ke skutkové podstatě upravené v
§11 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže, protože v tomto ustanovení
zákona o cenách se vůbec neupravuje zásah do hospodářské soutěže (jejíž ochrana je
naopak důvodem reprobace jednání podle §11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské
soutěže). Zákon o cenách ve svém §2 odst. 3 brání tomu, aby se prodávající neoprávněně
obohacoval v důsledku stanovení nepřiměřeně vysoké ceny. Nezbytným předpokladem
pro to, aby se prodávající takového jednání vůbec mohl dopustit, je pochopitelně jeho
určité (silné) hospodářské postavení (ekonomicky nevýznamnému subjektu by trh takové
jednání nedovolil); toto jednání pak s ohledem na ekonomickou sílu prodávajícího může
mít i dopad na celkové poměry na trhu, a tedy i na hospodářskou soutěž. To jsou však
ekonomické předpoklady a ekonomické dopady jednání v rozporu se zákonem o cenách;
skutečnost, že určité deliktní jednání může být umožněno podobnými ekonomickými
okolnostmi a může vyvolávat podobné ekonomické účinky jako jiné deliktní jednání, ještě
neznamená, že se jedná v právním smyslu o dvě totožná jednání, resp. že jedno z nich
(zde: prodej za cenu zahrnující neoprávněné náklady nebo nepřiměřený zisk) je zvláštním
projevem druhého (zde: zneužívání hospodářského postavení), případně speciální
skutkovou podstatou, která vylučuje aplikaci skutkové podstaty obecné. (Nehledě k tomu,
že ÚOHS vymezil žalobcův delikt jako zneužití dominantního postavení „podle §11 odst.
1“ zákona o ochraně hospodářské soutěže, aniž citoval konkrétní písmeno – a samotný
popis skutku svědčí o tom, že tu nejde o jednání podle písm. a), nýbrž o jednání, které pro
svou komplexnost nemohlo být podřazeno pod žádné z písmen daného ustanovení.)
Není-li vztah speciality dán mezi ustanovením §2 odst. 3 zákona o cenách a
ustanovením §11 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže, tím méně je
dán – jak žalobce dovozuje – mezi energetickým zákonem a mezi zákonem o ochraně
hospodářské soutěže jako celkem. Energetický regulační úřad nemá pravomoc k ochraně
hospodářské soutěže na trhu s plynem: při výkonu regulace může soutěž pouze
podporovat – tj. přijímat taková opatření, která jsou s to do budoucna zlepšit soutěžní
prostředí, nikoli ukládat sankce za narušování hospodářské soutěže. Ona „podpora“
souvisí i s tím, že soutěžní prostředí na trhu energetiky bude zhusta málo rozvinuté a
bude třeba je teprve dotvářet a pozitivně stimulovat, spíše než sledovat plně funkční
soutěžní prostředí a v případě potřeby sankčně zasáhnout. To je patrné i z textace §17
odst. 3 energetického zákona, který vymezuje působnost ERÚ. Proti působnosti ÚOHS,
který má hospodářskou soutěž nejen podporovat, ale i chránit (rozuměj sankčně a pomocí
opatření k nápravě), stojí úkol ERÚ jednak podporovat hospodářskou soutěž, jednak
chránit zájmy spotřebitelů v těch oblastech energetických odvětví, kde není možná
konkurence. Tvrdí-li žalobce, že regulativní pravomoc ERÚ na trhu s plynem je
komplexní, lze mu i přisvědčit; součástí této regulativní pravomoci ale není ochrana
hospodářské soutěže na trhu s plynem, protože k ní není ERÚ vybaven potřebnými
nástroji. Nemůže ukládat sankce za omezování hospodářské soutěže (ať už prováděné
formou zneužívání dominantního postavení, nebo jinak) a nemůže ani ukládat opatření k
nápravě.
Cenová rozhodnutí, k jejichž vydávání má ERÚ pravomoc, nejsou opatřeními k
nápravě – tedy individuálními právními akty – nýbrž akty normativní povahy (k povaze
cenového rozhodnutí srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 5. 2005,
čj. 2 As 4/2004-138, www.nssoud.cz, a usnesení Ústavního soudu ze dne 21. 2. 2002, sp.
zn. IV. ÚS 50/02, Sb. ÚS, svazek č. 25, usn. č. 8, str. 371). Cenové rozhodnutí může ERÚ
vydat mj. v případě, že je trh ohrožen účinky omezení hospodářské soutěže (§1 odst. 6
zákona o cenách). V tom lze sice spatřovat jistý prvek ochrany soutěže; ani zde se ale
pravomoc ERÚ nepřekrývá s pravomocí ÚOHS, neboť ERÚ nemůže chránit soutěž
prostřednictvím sankčního a nápravného působení na jednotlivého soutěžitele. Soud ctí
zásadu, podle níž se pravomoci jednotlivých úřadů nesmějí překrývat, vyjádřenou v
rozhodnutí č. 20/2003 Sb. NSS, jehož se žalobce dovolává (srov. k tomu též rozhodnutí
č. 921/2006 Sb. NSS). V žalobcově věci ovšem nejde o překrývání (v citovaných věcech
bylo sporné, zda má cenovou kontrolu v oblasti energetiky, resp. telekomunikací,
provádět a případnou pokutu ukládat Státní energetická inspekce, resp. Český
telekomunikační úřad, nebo finanční ředitelství), nýbrž spíše o doplňování, jak to správně
označuje ÚOHS.
O tom, že pravomoc ÚOHS v oblasti ochrany hospodářské soutěže je obecného
charakteru a žádný soutěžitel z ní není vyňat, svědčí i §1 odst. 3 zákona o ochraně
hospodářské soutěže. Podle něj se tento zákon vztahuje na soutěžitele, kteří na základě
zvláštního zákona nebo na základě rozhodnutí vydaného podle zvláštního zákona
poskytují služby obecného hospodářského významu, jen tehdy, pokud jeho uplatnění
neznemožní poskytování těchto služeb. Není sporu o tom, že žalobce je soutěžitelem,
který poskytuje rovněž služby obecného hospodářského významu; není však zřejmé, jak
aplikace zákona o ochraně hospodářské soutěže znemožnila žalobci poskytování služby
obecného hospodářského významu, a ostatně proč žalobce považuje za službu obecného
hospodářského významu právě to protiprávní jednání, za něž byl postižen. Je třeba
přisvědčit Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže v tom, že ani soutěžitel poskytující
služby obecného hospodářského významu se tím nevymaňuje z působnosti předpisů
soutěžního práva (srov. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 26. 9. 2006, čj. 62 Ca
5/2006-402 – nepublikován). Ty na něj nedopadají jen v té míře, v jaké je to nezbytné pro
poskytování těchto služeb; to však není žalobcův případ.
Nesprávně žalobce ztotožňuje i pojmy „zneužití hospodářského postavení“ (§2 odst. 3
zákona o cenách) a „zneužití dominantního postavení“ (§11 odst. 1 zákona o ochraně
hospodářské soutěže). Jak už bylo řečeno výše, zneužít svého hospodářského postavení
může zpravidla jen ten soutěžitel, který zaujímá na trhu silné ekonomické postavení;
předpoklady k takovému jednání tak bude mít typicky právě dominant. To, že subjekt
dopouštějící se kteréhokoli z těchto skutků bude obvykle nadán značnou ekonomickou
silou, však ještě neznamená, že by měly být obě skutkové podstaty spojovány se stejnými
právními následky. Ne každý, kdo zneužívá svého hospodářského postavení k získání
nepřiměřeného hospodářského prospěchu prodejem za nepřiměřeně vysokou cenu,
zároveň naplňuje předpoklady dominantního postavení; ten, kdo zaujímá dominantní
postavení a zneužívá je, tak zase může činit zcela jinými metodami než prodejem za
nepřiměřeně vysokou cenu.
Krom toho se pojmy „dominantní postavení“ a „hospodářské postavení“ liší v míře, v níž
utvářejí skutkovou podstatu daného deliktu. Dominantní postavení je definováno
zákonem jako dispozice takovou tržní silou, která soutěžiteli umožňuje chovat se ve
značné míře nezávisle na jiných soutěžitelích nebo spotřebitelích (§10 odst. 1 zákona o
ochraně hospodářské soutěže). Úřad pro hospodářskou soutěž v řízení ve věci zneužití
dominantního postavení nejprve musí zkoumat, zda daný soutěžitel takové postavení
skutečně zaujímá (s pomocí kritérií stanovených v §10 odst. 2 zákona o ochraně
hospodářské soutěže a přihlédnutím k vyvratitelné domněnce podle odst. 3 tohoto
ustanovení). Teprve je-li to postaveno najisto, může se ÚOHS zabývat tím, zda soutěžitel
tohoto postavení zneužil. Naproti tomu ERÚ nehodnotí samostatně tu část ustanovení §
2 odst. 3 zákona o cenách, podle níž prodávající nesmí „zneužívat svého hospodářského
postavení“. „Hospodářské postavení“ není nijak blíže vymezeno a úřad nezkoumá, zda je
takové postavení dáno. Bylo by to ostatně i zbytečné: hospodářské postavení má totiž
každý, kdo působí na trhu. ERÚ se tak zabývá pouze tím, zda nastal nežádoucí výsledek
zneužití hospodářského postavení – tedy zda prodávající získal nepřiměřený hospodářský
prospěch prodejem za nepřiměřeně vysokou cenu. Zatímco tak dominantní postavení je
zvláštním předpokladem, bez něhož nemůže dojít k deliktu podle §11 odst. 1 zákona o
ochraně hospodářské soutěže, hospodářské postavení je vlastní každému subjektu na trhu
a nepředstavuje žádnou zvláštní kvalitu. To, jaké subjekty v praxi nejčastěji zneužívají
svého hospodářského postavení podle §2 odst. 3 zákona o cenách, je s ohledem na jejich
ekonomické parametry zřejmé; to je ovšem pouze ekonomicky podmíněná a faktická
stránka věci, z níž nelze pro výklad obou pojmů cokoli dovozovat.
S ohledem na shora uvedené nelze žalobci přisvědčit v tom, že oba úřady hodnotily
jediný skutek – jednání spočívající ve stanovení takové ceny plynu, která vedla k získání
nepřiměřených výhod pro žalobce – a že žalobci uložily více sankcí za totožné jednání,
čímž porušily zásadu ne bis in idem. Skutek, za nějž uložil pokutu ERÚ, spočíval v tom, že
žalobce nedodržel oprávněnou hodnotu obchodní marže při účtování prodejní ceny, a
získal tak nepřiměřený hospodářský prospěch. Naproti tomu skutek, za nějž byl žalobce
sankcionován rozhodnutím ÚOHS, spočíval v tom, že žalobce neumožnil některým svým
odběratelům uzavřít smlouvy za podmínek, které by jim umožnily účinně konkurovat
odběratelům náležejícím do holdingu skupiny R., a dále takto znevýhodněným
odběratelům odmítal dodávat zemní plyn do kterékoli bilanční zóny, a vytvářel tak bariéry
pro rozvoj konkurence. V rozhodnutí ÚOHS v I. stupni byly ony zmíněné podmínky
blíže vymezeny jako „cenové a další obchodní podmínky“; je tedy zřejmé, že předmětem
zkoumání ÚOHS nebyla pouze cena plynu, ale i jiné podmínky. Přirozeně to lze
formulovat i tak, že ÚOHS se zabýval rovněž cenou plynu, kterou již předtím kontroloval
ERÚ; na rozdíl od žalobce v tom však Nejvyšší správní soud nespatřuje střet kompetencí.
Cenová ujednání ve smlouvách s provozovateli regionálních distribučních soustav
nenáležejícími do holdingu skupiny R. vzbudila pozornost obou úřadů, u každého z nich
však z jiného důvodu. Zatímco ERÚ jakožto cenový orgán zkoumal tvorbu ceny a její
přiměřenost, ÚOHS posuzoval, zda se žalobce jako dominant choval v souladu s pravidly
hospodářské soutěže. Sankce, kterou ERÚ žalobci uložil, byla stanovena ve výši
neoprávněně získaného majetkového prospěchu, a měla tak reparační povahu [§17 odst.
1 písm. a) zákona o cenách]. ERÚ zároveň shledal, že je trh ohrožen účinky omezení
hospodářské soutěže; při takovém zjištění však ERÚ není oprávněn potrestat původce
tohoto stavu. Může pouze do budoucna upravit tvorbu ceny plynu cenovým
rozhodnutím, což také učinil. V tomto pomyslném okamžiku pak vstoupil do děje ÚOHS:
nikdo jiný než on totiž nemá pravomoc sankcionovat nepovolené zásahy do hospodářské
soutěže a ukládat opatření k nápravě, která je delikvent nucen vykonat k odstranění
závadného stavu na trhu. Stanovil-li tedy žalobce ve smlouvách nepřiměřené ceny,
dopustil se tím jednak deliktu podle §2 odst. 3 zákona o cenách, jednak – protože se
takového jednání dopustil coby dominant – tím naplnil (resp. částečně naplnil, neboť se
jednalo o skutek komplexnější) skutkovou podstatu zneužívání dominantního postavení
podle §11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Nejde tedy o překrývání
kompetencí, nýbrž o jednočinný souběh – tedy situaci, v níž jsou jedním jednáním
páchány dva různé delikty; k trestání každého z těchto deliktů je pak v projednávané věci
povolán jiný orgán. (Nutno upřesnit, že o jednočinný souběh se jedná pouze z pohledu
uplatňování nepřiměřených cen vůči provozovatelům regionálních distribučních soustav
nenáležejících do holdingu skupiny R.. Zneužití dominantního postavení, jehož se žalobce
dopustil, totiž bylo spácháno nejen v důsledku stanovení těchto cen ve smlouvách se
zmíněnými provozovateli, nýbrž i v důsledku celkově odlišných obchodních – tedy nejen
cenových – podmínek.)
O tom, že pachatel může být potrestán dvěma různými orgány za porušení dvou
různých zájmů, k němuž došlo jediným jednáním, svědčí i judikatura Evropského soudu
pro lidská práva. V případu F. F. proti Rakousku (rozsudek Evropského soudu pro lidská
práva ze dne 29. 5. 2001, č. 37950/97), jehož se žalobce dovolává, šlo o stěžovatele, který
řídil pod vlivem alkoholu a přitom smrtelně zranil cyklistu (srov. k tomu i rozsudky téhož
soudu ze dne 23. 10. 1995 ve věci G. proti Rakousku, č. 15963/90, a ze dne 6. 6. 2001 ve
věci S. proti Rakousku, č. 38237/97). Stěžovatel byl nejprve ve správním řízení uznán
vinným z přestupku proti bezpečnosti silničního provozu spočívajícího v tom, že řídil pod
vlivem alkoholu [§99 odst. 1 písm. a) zákona o silničním provozu]. Následně byl v řízení
před trestním soudem odsouzen za to, že způsobil jinému ublížení na zdraví s následkem
smrti, a to z nedbalosti (čl. 80 trestního zákoníku), neboť požil alkoholický nápoj, a uvedl
se tak do stavu vylučujícího způsobilost, ačkoliv věděl nebo měl vědět, že bude vykonávat
činnost, při níž by mohl ohrozit životy lidí (článek 81 paragraf 2 trestního zákoníku).
Evropský soud pro lidská práva dospěl v tomto případě k tomu, že byl porušen článek 4
odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě („Nikdo nemůže být stíhán nebo potrestán v trestním řízení
podléhajícím pravomoci téhož státu za trestný čin, za který již byl osvobozen nebo odsouzen konečným
rozsudkem podle zákona a trestního řádu tohoto státu.“). Kvalifikovaná skutková podstata ve
smyslu článku 81 paragrafu 2 trestního zákoníku totiž v sobě zahrnovala všechny prvky
skutkové podstaty podle §99 odst. 1 písm. a) zákona o silničním provozu, a stěžovatel tak
byl neprávem potrestán ve dvou různých řízeních.
Takovéto závěry ale nemohou dopadat na žalobcův případ, protože skutková
podstata zneužití hospodářského postavení prodejem za nepřiměřeně vysokou cenu, který
vedl k nepřiměřenému hospodářskému prospěchu, a skutková podstata zneužití
dominantního postavení způsobem, který ÚOHS vymezil ve výroku svého rozhodnutí, se
nepřekrývají, ani není jedna obsažena v druhé. Již bylo naznačeno, že slova „zneužívat svého
hospodářského postavení“ v §2 odst. 3 zákona o cenách nemají valný normativní význam:
jádrem skutkové podstaty tohoto deliktu je nabytí nepřiměřeného hospodářského
prospěchu prodejem za sjednanou cenu zahrnující neoprávněné náklady nebo
nepřiměřený zisk. I pokud ERÚ zjistí, že je trh v důsledku takového jednání ohrožen
účinky omezení hospodářské soutěže, nemá možnost původce takového jednání
potrestat: může jen do budoucna odvrátit takové následky vydáním cenového rozhodnutí.
Naproti tomu ÚOHS nezkoumá, jakým způsobem soutěžitel jako prodávající utvářel
prodejní cenu, ani zda se prodejem za takovou cenu nepřiměřeně neobohatil. Zajímá jej
pouze to, zda soutěžitel narušil hospodářskou soutěž zneužitím svého dominantního
postavení podle §11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže (k čemuž může dojít i
uplatňováním nepřiměřeně vysokých cen vůči odběratelům); jen on může soutěžitele za
takové jednání potrestat uložením pokuty. Není tedy pravda, že každé zneužití
dominantního postavení stanovením nepřiměřených cen je zároveň zneužitím
hospodářského postavení, jak tvrdí žalobce: skutková podstata zneužití dominantního
postavení totiž v sobě nezahrnuje prvek získání nepřiměřeného hospodářského
prospěchu, který je podstatným znakem deliktu podle §2 odst. 3 zákona o cenách.
Na závěr lze dodat, že žalobcovo přesvědčení o komplexní pravomoci ERÚ v oblasti
ochrany hospodářské soutěže na trhu s plynem neobstojí ani s ohledem na povahu trhu s
plynem (na němž se ještě donedávna neuplatňovala hospodářská soutěž a který se teprve
v posledních letech postupně liberalizuje) a na povahu pokuty ukládané Energetickým
regulačním úřadem podle §17 odst. 1 písm. a) zákona o cenách. Je-li ÚOHS povolán k
ochraně existující a plně funkční hospodářské soutěže, tím spíše je povolán k její ochraně
tam, kde se hospodářská soutěž teprve rodí a je třeba o ni obzvláště pečovat – tedy tam,
kde podmínky poskytování služeb a obchodování s danou komoditou svádějí k
přirozenému monopolu. Tato péče vedle pozitivně stimulujících metod a snahy o nápravu
narušené soutěže nutně vyžaduje i sankční zásahy; cílem ukládané sankce by pak měla být
jak individuální a generální prevence, tak i represe. Tuto funkci pokuta podle §17 odst. 1
písm. a) zákona o cenách zcela jistě neplní: je totiž ukládána ve výši neoprávněně
získaného majetkového prospěchu, a má tedy pouze reparační účel. Zákonodárci lze
přitom těžko přisuzovat úmysl podrobit pravomoci ÚOHS všechny soutěžitele, s
výjimkou těch, kteří již z povahy věci (v odvětvích jako energetika či telekomunikace)
obvykle zaujímají na trhu mimořádně silné postavení a na jejichž působení na trhu i z
tohoto titulu dohlíží ještě speciální regulační úřady (Energetický regulační úřad, Český
telekomunikační úřad). Naopak pravomoc ÚOHS je zde na místě (s výjimkou podle §1
odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže) tím spíše, že chování těchto velkých
soutěžitelů a případné narušení hospodářské soutěže z jejich strany ovlivňuje ekonomiku
jako celek. Zřízením ERÚ tedy zákonodárce nezamýšlel vyjmout soutěžitele na trhu s
plynem z pravomoci ÚOHS, nýbrž podřídit tyto soutěžitele s ohledem na jejich
ekonomický význam další kontrole a regulaci, aniž by tím dříve existující pravomoc
ÚOHS byla jakkoli popřena.
Jelikož ve věci nejde o postih totožného jednání, není třeba zabývat se žalobcovými
úvahami o ERÚ jakožto dalším orgánu, který je oprávněn aplikovat komunitární soutěžní
právo, a o případném navrácení pravomocí, které byly propůjčeny orgánům Evropských
společenství, zpět orgánům České republiky.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že
žalované úřady nerozhodovaly o tomtéž právu nebo povinnosti žalobce; nejde tedy o
kompetenční spor a soud žalobu jako nepřípustnou odmítl. S ohledem na to, že nebyly
dány podmínky ani pro řízení o žalobě jako hlavním návrhu, nerozhodoval soud
samostatně o akcesorickém návrhu na předběžné opatření (srov. č. 983/2006 Sb. NSS). O
náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s §101 s. ř. s., podle nějž nemá žádný z
účastníků právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 18. prosince 2007
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu