ECLI:CZ:NSS:2008:2.AS.53.2007:111
sp. zn. 2 As 53/2007 - 111
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobkyně: R.
H., zastoupená doc. JUDr. Karlem Klímou, CSc., advokátem se sídlem Hradčanské náměstí 12,
Praha 1, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 11, Praha
5, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) V. H., 2) Ing. I. P., 3) R. P., v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 12. 2006, č. j. 9 Ca 123/2005 - 49,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 6. 12. 2006, č. j. 9 Ca 123/2005 - 49, zamítl
žalobu podanou žalobkyní (dále jen „stěžovatelka“) proti rozhodnutí Krajského úřadu
Středočeského kraje, odboru územního a stavebního řízení (dále jen „krajský úřad“) ze dne
9. 12. 2004, č. j. ÚSŘ/5348/04/AB, jímž byla zamítnuta jako opožděná odvolání podaná
stěžovatelkou a osobou zúčastněnou na řízení ad 1) podaná proti rozhodnutí Obecního úřadu
Štěchovice (dále jen „stavební úřad“) ze dne 30. 8. 2004, č. j. 934/04/S o dodatečném povolení
osobám zúčastněným na řízení ad 2) a 3) přístavby rodinného domu č. p. 88 na pozemku
st. 130/1 v k. ú. Slapy podle §88 odst. 1 písm. b) zákona č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, (dále jen „stavební zákon“). Stavební úřad v tomto rozhodnutí současně stanovil
podmínky pro dokončení stavby a rozhodl také o námitkách stěžovatelky a osoby zúčastněné
na řízení ad 1). Následně přípisem ze dne 29. 11. 2004, č. j. 1296/04/Š vyrozuměl účastníky řízení
ve smyslu §47 odst. 6 zákona č. 71/1967 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „správní
řád“) o opravě zřejmé nesprávnosti v písemném vyhotovení rozhodnutí ze dne 30. 8. 2004,
č. j. 936/04/S, ve kterém při písemném vyhotovení vypadlo ve výroku slovo „změna“. Proto část
výroku rozhodnutí byla opravena
takto:„...dodatečně povoluje změnu přístavby rodinného domu
č. p. 88 na pozemku st. 130/1 kat. území Slapy, obec Slapy…“
Městský soud se v napadeném rozsudku nejprve zabýval námitkou nicotnosti správních
rozhodnutí a dospěl k závěru, že nejsou stižena vadami zakládajícími jejich nicotnost. Obě
rozhodnutí byla vydána orgánem k tomu věcně příslušným, měla zákonem předepsanou
písemnou formu a neměla ani jiné vady, které by měly za následek jejich nicotnost. Nicotnost
rozhodnutí stavebního úřadu, a tím méně rozhodnutí krajského úřadu, nezakládala ani oprava
rozhodnutí stavebního úřadu provedená přípisem ze dne 29. 11. 2004. Z obsahu správního spisu,
včetně rozhodnutí stavebního úřadu, bylo zřejmé, že tento úřad rozhodoval nikoliv o žádosti
stavebníků o povolení změny stavby před jejím dokončením (§68 stavebního zákona),
ale o žádosti o dodatečné povolení stavby v podobě přístavby, kterou stavebníci začali realizovat
v rozporu s dříve vydaným pravomocným stavebním povolením /§88 odst. 1 písm. b)
stavebního zákona/. Opravou rozhodnutí, která podle městského soudu nebyla nezbytně nutná,
stavební úřad zřejmě hodlal zdůraznit fakt, že dodatečně povoluje přístavbu ve změněné podobě
oproti přístavbě, jejíž realizace byla povolena stavebním povolením ze dne 22. 8. 1997. Smysl
a význam rozhodnutí však zůstal i po provedené opravě nezměněn. V dané věci krajský úřad
nepochybil, když odvolání stěžovatelky vyhodnotil jako opožděné. V tomto směru ostatně
stěžovatelka ani nic nenamítala. V souladu s ustanovením §60 správního řádu bylo v takovém
případě úkolem krajského úřadu přezkoumat opožděné odvolání z hlediska, zda neodůvodňuje
obnovu řízení anebo změnu nebo zrušení rozhodnutí mimo odvolací řízení. S ohledem na vazbu
ustanovení §60 a §65 správního řádu se městský soud zabýval otázkou charakteru podnětu
k přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního
soudu nemohlo podle jeho názoru obstát tvrzení stěžovatelky, že byla na svých právech zkrácena
v důsledku nevyužití dozorčího práva odvolacím orgánem. Městský soud v této souvislosti také
uvedl, že stěžovatelka v žalobě ani v odvolání či jiném úkonu ve správním řízení netvrdila,
že by byly dány důvody obnovy. Městský soud neakceptoval ani námitku, v níž stěžovatelka
argumentovala nedoručením opravy rozhodnutí osobě zúčastněné na řízení ad 1) jako účastníkovi
správního řízení. I kdyby k tomuto procesnímu pochybení skutečně došlo, nebyla by jím na svých
právech zkrácena stěžovatelka, ale pouze osoba zúčastněná na řízení ad 1), která se v takovém
případě měla nápravy závadného stavu domáhat sama. Stěžovatelce v soudním řízení nepřísluší
hájit procesní práva třetích osob.
Stěžovatelka proti tomuto rozsudku městského soudu podala v zákonné lhůtě kasační
stížností, v níž poukazovala na stížní důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Podle
stěžovatelky je rozsudek městského soudu odůvodněn rozporuplně, nepřesvědčivě
a nedostatečně, neboť je toho názoru, že z judikatury naopak vyplývá, že rozhodnutí krajského
úřadu i stavebního úřadu nicotností trpí, a to z důvodu neurčitosti a nesmyslnosti. To nemůže
zhojit ani předepsaná písemná forma těchto rozhodnutí. Stěžovatelka zdůraznila rozdíl mezi
povolením celé přístavby a změny této přístavby. Trvá na tom, že mělo být rozhodováno
o dodatečném povolení pouze té části přístavby, která přesahovala rámec původního stavebního
povolení na přístavbu. Pokud stavební úřad rozhodoval o přístavbě, pak musel posuzovat žádost
o povolení přístavby od počátku, pokud by rozhodoval o změně přístavby, pak by mu stačilo
posoudit pouze určité změny, které v již povolené přístavbě hodlá stavebník provádět. Nicotnost
správního aktu se zakládá na naprostém rozporu mezi označením rozhodnutí jako „dodatečné
povolení změny přístavby“ a jeho obsahem, kdy jsou pro dokončení stavby stanoveny určité
podmínky, což stejně jako celé odůvodnění rozhodnutí svědčí o tom, že stavební úřad
rozhodoval o přístavbě jako celku, a nikoli o její změně. S touto skutečností se městský soud nijak
nevypořádal, čímž je dán kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. spočívají
v nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů. Dále stěžovatelka označila
za nesprávný výklad městského soudu, podle něhož je z obsahu rozhodnutí stavebního úřadu
zřejmé, že se jedná o žádost stavebníků o dodatečné povolení změny stavby. Podle jejího názoru
je naopak zřejmé, že stavebníci podali žádost „o dodatečné povolení přístavby“ a nikoli „změnu
přístavby“, jak zní opravené rozhodnutí stavebního úřad. Pokud se v odůvodnění tohoto
rozhodnutí uvádí, že stavební úřad zahájil řízení o odstranění celé přístavby, a nikoli její části,
je toto rozhodnutí rozporné a nicotné, což městský soud nesprávně posoudil [§103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.]. Vnitřní rozpornost a neurčitost, a tedy i nicotnost, rozhodnutí správního orgánu
nemůže nahradit městský soud výkladem, co měl správní orgán na mysli. Totéž se týká i jeho
úvah o tom, co chtěl správní orgán zdůraznit opravou rozhodnutí. Stěžovatelka tvrdí, že závěr,
ke kterému správní orgán dospěl, nemá oporu ve spise, neboť v něm není nikde zmínka,
že by se dodatečně povolovala přístavba ve změněné podobě. V rozhodnutí stavebního úřadu
se hovoří o „povolení stavby“ jako celku, nikde se však neuvádí, že by se jednalo o povolení
pouze té části přístavby, která přesahuje původní stavební povolení ze dne 22. 8. 1997. Jelikož
stavební úřad rozhodoval na základě skutkové podstaty, která nemá oporu ve spisech, je podle
stěžovatelky dán kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Městský soud se také
nezabýval žalobním bodem, v němž stěžovatelka namítala, že z časové souslednosti rozhodnutí
stavebního úřadu a krajského úřadu je nejasné, proč oprava rozhodnutí sdělená stavebním
úřadem krátce předchází zamítavému rozhodnutí odvolacího orgánu. Stavební úřad nemohl
rozhodovat, když neměl spis k dispozici a případnou vadu rozhodnutí měl podle §59 odst. 1
správního řádu opravit nikoli správní orgán I. stupně, ale případně orgán odvolací. Stěžovatelka
nepovažuje dodatečný postup stavebního úřadu za opravu provedenou podle §47 odst. 6
správního řádu. I tento postup stavebního úřadu naplňuje kasační důvod podle §103 odst. 1
písm. b) s. ř. s. Konečně tím, že městský soud nesprávně rozhodl o nicotnosti rozhodnutí
krajského úřadu a stavebního úřadu a dopustil se svévolného výkladu vůle jiného správního
orgánu (stavebního úřadu), porušil zásadu právního státu, podle níž musí státní orgán postupovat
přesně a pouze prostředky a úvahami, které vyplývají ze zákonů, a nenahrazovat rozhodovací vůli
správního orgánu jako státního orgánu jiného druhu. Městský soud se rovněž nezabýval
žalobními argumenty týkajícími se pochybností o svévoli správních úřadů, kdy při rozhodování
o odvolání současně orgán, proti jehož rozhodnutí probíhá odvolací řízení, vydal rozhodnutí
o „opravě zjevné vady“. Proto stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek městského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Osoba zúčastněná na řízení ad 1) se ve vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnila
s obsahem podané kasační stížnosti. Stavební úřad se vůbec nezajímal o důkazy hovořící o tom,
že přístavba negativně ovlivňuje užívání sousedního pozemku. Také nesdělil, proč odmítá důkazy
poskytnuté osobou zúčastněnou na řízení ad 1) a stěžovatelkou. Stavební úřad rovněž nesprávně
uvedl, že související občanskoprávní žaloba byla zamítnuta, když řízení bylo pouze zastaveno.
Osobě zúčastněné na řízení ad 1) nebyla doručena oprava rozhodnutí stavebního úřadu ze dne
29. 11. 2004 a spolu se stěžovatelkou nemohla odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu podat,
neboť se nacházeli v zahraničí. Nebylo proto možné podat odvolání ve lhůtě tří dnů, zásilku bylo
podle údajů pošty možné vyzvednout do 14 dnů a žádný údaj o zkrácení této lhůty nebyl nikde
uveden. Městský soud se rovněž nezabýval výhradou, podle níž osoba zúčastněná na řízení ad 1)
ani stěžovatelka nebyli v rámci stavebního řízení přizváni k ohledání na místě samém
ani k jednání na stavebním úřadě. Z výše uvedených důvodů osoba zúčastěná na řízení ad 1)
shodně se stěžovatelkou navrhla zrušení napadeného rozsudku.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila
stěžovatelka v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Ke všem uplatněným stížním námitkám, ať už se týkají nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku či jiných důvodů, Nejvyšší správní soud v prvé řadě zdůrazňuje, shodně s městským
soudem, že žaloba stěžovatelky směřovala proti rozhodnutí krajského úřadu, kterým bylo její
odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu zamítnuto jako opožděné. Nejvyšší správní soud
již v rozsudku ze dne 5. 12. 2003, č. j. 5 A 14/2002 - 35, publikovaném pod č. 287/2004 Sb. NSS,
na který městský soud také odkázal, uvedl, že „S ohledem na vazbu ustanovení §60 a §65
správního řádu se soud v prvé řadě zabýval otázkou charakteru podnětu k přezkoumání
rozhodnutí mimo odvolací řízení a to v případech, kdy tento podnět nebyl shledán důvodným.
Jak již bylo opakovaně uvedeno v konstantní judikatuře, tento podnět je prostředkem
tzv. dozorčího práva. Na výkon tohoto dozorčího práva a užití jeho prostředků ve smyslu
ustanovení §65 správního řádu nemají účastníci řízení právní nárok. Odložením podnětu
jako nedůvodného a tedy nezrušením rozhodnutí, proti kterému podnět směřuje nezasahuje
dozorčí úřad nijak do sféry subjektivních práv účastníka řízení, ta zůstávají takovýmto negativním
výsledkem přezkumu naprosto nedotčena. Správní akt, kterým je výsledek takovéhoto přezkumu
sdělen účastníkovi řízení, nelze napadnout správní žalobou. Charakter výkonu dozorčího práva
má i závěr správního orgánu, že neshledal důvody pro zrušení či změnu rozhodnutí napadeného
opožděným odvoláním (§60 správního řádu). Ani na výkon tohoto práva nemají účastníci
správního řízení právní nárok, a nelze dovodit, že by tím, že nebyl shledán důvod k postupu
podle ustanovení §65 odst. 2 správního řádu, byl příslušný účastník řízení na svých právech
zkrácen.“ Podle názoru vysloveném v tomto rozsudku rozhodnutí správního orgánu podle
ustanovení §60 správního řádu je sice rozhodnutím ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s.,
ale může být soudem přezkoumáno pouze z hlediska, zda bylo odvolání žalobce důvodně
zamítnuto jako opožděné či nikoliv, tedy zda žalobce jako odvolatel byl či nebyl zkrácen na svém
veřejném subjektivním právu na přezkoumání rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Tento
závěr potvrdil Nejvyšší správní soud i ve své recentní judikatuře, především v usnesení
rozšířeného senátu ze dne 26. 8. 2008, č. j. 8 As 51/2006 - 105, www.nssoud.cz, v němž
konstatoval, že krajský soud je v těchto případech oprávněn v mezích žalobních bodů zkoumat
pouze to, zda se skutečně jednalo o odvolání opožděné, a zda byl tudíž žalobce zkrácen na svých
právech neprovedením odvolacího přezkumu.
V daném případě je třeba konstatovat, že stěžovatelka správnost posouzení odvolání
jako opožděného nikdy nerozporovala a v tomto směru neuplatnila žalobní, a ani stížní, námitku.
Námitku, že podaná odvolání nebyla opožděná, neboť v předmětné věci nebylo odvolatelům
řádně doručeno rozhodnutí správního orgánu I. stupně formou náhradního doručení, uplatnila
pouze osoba zúčastněná na řízení ad 1). Osoby zúčastněné na řízení sice mají právo vyjádřit
se k žalobě, resp. ke kasační stížnosti (§34 odst. 3, §74 odst. 1, §108 odst. 1 s. ř. s.),
ale rozšiřovat rámec žalobních, potažmo stížních, bodů, jimiž jsou správní soudy vázány (§75
odst. 2, §109 odst. 3 s. ř. s.) nemohou. Tento závěr je nutno vztáhnout na všechny námitky,
které osoba zúčastněná na řízení ad 1) ve vyjádření ke kasační stížnosti uplatnila a které zároveň
neuplatnila v kasační stížnosti stěžovatelka. Pokud tedy odvolatelé hodlali dosáhnout přezkumu
rozhodnutí krajského úřadu v tom směru, zda byla jejich odvolání podána opožděně či nikoliv,
bylo třeba, aby buď tuto námitku uplatnila v žalobě stěžovatelka, a to ve vztahu k odvolání,
která ve věci podala, nebo aby osoba zúčastněná na řízení ad 1) rovněž podala žalobu,
která by tuto námitku, opět ve vztahu k jejímu odvolání, obsahovala.
Je rovněž třeba aprobovat závěr městského soudu, podle něhož stěžovatelka nenamítala,
že by v dané věci měl krajský úřad shledat důvod pro obnovu řízení ve smyslu ustanovení §62
správního řádu. Stěžovatelka namítala výhradně nezákonnost, resp. nicotnost, rozhodnutí
stavebního úřadu a dovolávala se tedy přezkumu pravomocného správního rozhodnutí mimo
odvolací řízení podle ustanovení §65 správního řádu, přičemž sdělení správního orgánu,
že neshledal důvody pro zahájení takového řízení, nepodléhá soudnímu přezkumu. S tímto
konstatováním by bylo možné za jiných okolností bez dalšího, pouze s odvoláním na nedostatek
relevantních stížních bodů, kasační stížnost zamítnout. Avšak vzhledem k tomu, že stěžovatelka
v žalobě, a následně v kasační stížnosti, namítala nicotnost rozhodnutí stavebního úřadu, z čehož
dovozovala rovněž nicotnost rozhodnutí krajského úřadu, je třeba se vypořádat s dosud
nejudikovanou otázkou, zda právě případná námitka nicotnosti správního rozhodnutí
nepředstavuje výjimku z výše uvedených zásad omezujících přezkum rozhodnutí o zamítnutí
opožděného odvolání pouze na otázku opožděnosti podaného opravného prostředku.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že tomu tak není přesto, že vzal v úvahu,
jak závažnými vadami nicotné správní rozhodnutí trpí a že zde existuje veřejný zájem
na deklarování této nicotnosti. Jak však vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 4. 2005, č. j. 4 As 31/2004 - 53, publikovaného pod č. 619/2005 Sb. NSS, správní soud může
vyslovit nicotnost rozhodnutí správního orgánu pouze za předpokladu, že jsou v dané věci
splněny veškeré podmínky řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Obdobný závěr
vyplývá rovněž z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, č. j. 7 Afs 17/2005 -
42, www.nssoud.cz či z rozsudku ze dne 22. 8. 2006, č. j. 5 As 67/2005 - 88, www.nssoud.cz.
Tyto závěry je nutno vztáhnout i na situaci, kdy je v žalobě namítána nicotnost rozhodnutí
správního orgánu I. stupně, které ovšem vzhledem k tomu, že proti němu nebylo podáno včas
odvolání, nabylo právní moci (§52 odst. 1 správního řádu). Žaloba, která by směřovala pouze
proti takovému rozhodnutí, by byla ve smyslu ustanovení §68 písm. a) s. ř. s. nepřípustná,
neboť žalobce nevyčerpal řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem. Takové
pravomocné rozhodnutí správního orgánu I. stupně již, na rozdíl od odvolacího rozhodnutí
podle §59 správního řádu, netvoří jednotu s rozhodnutím nadřízeného správního orgánu, jímž
je odvolání směřující proti tomuto pravomocnému rozhodnutí zamítnuto podle ustanovení §60
správního řádu jako opožděné, aniž by ovšem bylo odvoláním napadené rozhodnutí zároveň
potvrzeno.
Odvolací orgán se tedy v rozhodnutí podle ustanovení §60 správního řádu zabývá
otázkou, zda bylo odvolání podáno opožděně, a v tomto ohledu podléhají jeho závěry soudnímu
přezkoumání, a pokud dospěje k závěru, že odvolání bylo podáno opožděně, a že tedy
je napadené rozhodnutí pravomocné, zabývá se dále tím, zda existují případně důvody
pro zrušení či změnu tohoto pravomocného rozhodnutí mimo odvolací řízení, ať již mají tyto
důvody původ v nezákonnosti tohoto rozhodnutí či v jeho nicotnosti. Jak již bylo výše uvedeno,
výkon tohoto dozorčího práva, nemá-li za následek zahájení přezkumného řízení, soudnímu
přezkumu nepodléhá, a z tohoto hlediska nemůže být rozhodující, zda je jako případný důvod
pro zahájení přezkumného řízení zvažována otázka nezákonnosti či nicotnosti správního
rozhodnutí. Obdobně by tato skutečnost nebyla rozhodující ani v případě, že by nadřízený
správní orgán odpověděl na podnět k takovému přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení
podle ustanovení §65 správního řádu samostatným přípisem. Zcela zřejmá je tato otázka podle
zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, jehož ustanovení §92 přináší určité
upřesnění v tom ohledu, že obě fáze činnosti odvolacího orgánu, tedy přezkoumání odvolání
z hlediska jeho opožděnosti a následný výkon dozorčího práva, explicitně odděluje (k tomu
srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2006, č. j. 8 As 1/2005 - 165,
www.nssoud.cz). Ani dikce ustanovení §60 správního řádu však nemůže vést, pokud
jde o zvažovanou otázku, k jiným závěrům.
Stěžovatelka tedy nebyla oprávněna namítat nicotnost rozhodnutí správního orgánu
I. stupně ani od něj odvozovanou nicotnost rozhodnutí krajského úřadu. Jiná situace by nastala,
pokud by se tvrzená nicotnost rozhodnutí odvolacího orgánu ve vztahu k soudem
přezkoumatelné otázce opožděnosti odvolání zakládala výhradně na vadách rozhodnutí
odvolacího orgánu, např. by o podaném odvolání rozhodl, a tudíž otázku opožděnosti posuzoval,
orgán k tomu absolutně věcně nepříslušný. Tak tomu ovšem v daném případě nebylo.
Pokud městský soud přesvědčivě a srozumitelně zdůvodnil meze přezkumu rozhodnutí
krajského úřadu o zamítnutí odvolání pro opožděnost i otázku, proč se nelze dovolávat
přezkumu jeho závěru, že neshledal důvod k zahájení řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo
odvolací řízení, nemůže být rozhodnutí městského soudu nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů a nemohou být úspěšné ani ostatní stížní námitky za situace, kdy stěžovatelka v žalobě
ani v kasační stížnosti závěr krajského úřadu o opožděnosti podaného odvolání nezpochybnila.
Zabýval-li se i přesto městský soud námitkou nicotnosti rozhodnutí stavebního úřadu, činil
tak nad rámec zákonné povinnosti své rozhodnutí řádně odůvodnit.
Stěžovatelka konkrétně namítala nicotnost spočívající v neurčitosti a nesmyslnosti
rozhodnutí stavebního úřadu, přičemž tyto vady spatřovala v tom, že není jasné, zda stavební
úřad dodatečně povolil změnu přístavby rodinného domu či tuto přístavbu jako celek. V tomto
ohledu je třeba v prvé řadě vycházet z tehdy platného stavebního zákona, který rozlišoval „změnu
dokončené stavby“ a „změnu stavby před jejím dokončením“. Podle §139b odst. 3 stavebního
zákona jsou „změnami dokončených staveb“ zákonem definované nástavby, přístavby a stavební
úpravy, tedy takovou změnou dokončené stavby byla i přístavba, na niž stavební úřad vydal
původní stavební povolení z roku 1997, neboť změny dokončených staveb vyžadovaly podle §55
odst. 1 stavebního zákona stavební povolení obdobně jako stavby samotné. Z tohoto důvodu
se také termín „stavba“ (ve smyslu stavebně právním) a „povolení stavby“ často používal
i v širším významu, který nerozlišoval, zda je předmětem povolení samostatná stavba nebo změna
dokončené stavby. Naproti tomu „změnu stavby před jejím dokončením“ definoval §139b
odst. 4 stavebního zákona jako změnu proti stavebnímu povolení, popřípadě dokumentaci stavby
ověřené stavebním úřadem. Taková změna stavby před jejím dokončením vyžadovala povolení
stavebního úřadu podle §68 stavebního zákona, přičemž ovšem na řízení o změně se přiměřeně
vztahovala veškerá ostatní ustanovení o stavebním řízení, tedy o vydání stavebního povolení
na stavbu samotnou.
V daném případě není sporu o tom, že stavebníci porušili svou povinnost vyplývající
z §66 a §68 odst. 1 stavebního zákona a při realizaci povolené přístavby se odchýlili od ověřené
projektové dokumentace, aniž by předtím požádali stavební úřad o vydání povolení změny
přístavby před jejím dokončením. Výsledkem tohoto porušení zákona je stavba (přístavba)
postavená v rozporu se stavebním povolením odůvodňující zahájení řízení podle §88 odst. 1
písm. b) stavebního zákona o odstranění stavby. Předmět tohoto řízení musí být definován
dostatečně určitě, aby v případném rozhodnutí o odstranění stavby mohlo být zcela konkrétně
specifikováno, co má vlastník stavby odstranit, a aby takové rozhodnutí tedy bylo vykonatelné.
Nepostačí, pokud by ve výroku tohoto rozhodnutí bylo např. uvedeno, že má stavebník odstranit
všechny změny, jimiž se odchýlil od ověřené projektové dokumentace. U staveb postavených
v rozporu se stavebním povolením v zásadě přicházejí v úvahu dvě možnosti. Buďto je možno
identifikovat určité konkrétní prvky či části stavby, které byly postaveny v rozporu se stavebním
povolením, a je možno je odstranit při zachování zbytku stavby, a pak je stavební úřad povinen
nařídit odstranění pouze těchto prvků či částí stavby, nebo se rozpor se stavebním povolením
týká stavby jako celku, a v takovém případě tedy nezbývá, než nařídit odstranění celé stavby s tím,
že na právo stavebníka realizovat stavbu podle původního stavebního povolení nemá tato
skutečnost žádný vliv. Co je předmětem řízení o odstranění stavby, by mělo být zároveň
předmětem rozhodnutí o jejím dodatečném povolení, podá-li stavebník takovou žádost a shledá-
li stavební úřad naplnění veškerých zákonných podmínek k takovému rozhodnutí.
Jak vyplývá ze správního spisu, zejména z projektové dokumentace předložené stavebníky
k žádosti o dodatečné povolení, v daném případě nelze u realizované přístavby oddělit pouze
takové části nebo prvky, které byly postaveny v rozporu se stavebním povolením, při zachování
zbytku přístavby, neboť realizovaná přístavba se od té původně povolené liší nejen provedením
střechy, ale i půdorysem. Stavební úřad tedy nepochybil, rozhodoval-li o dodatečném povolení
přístavby jako celku, přičemž tuto přístavbu zcela jednoznačně definoval ve výroku svého
rozhodnutí jako přístavbu rodinného domu č.p. 88 na pozemku st. 130/1 v k. ú. Slapy, obec
Slapy v délce 5,2 m a v šířce stávajícího objektu o 2 NP se sedlovou střechou v prodloužení
stávající střechy směrem k pozemku p.č. 151/4 na hranici s pozemkem p.č. 151/14,
a to samozřejmě s tím, že součástí tohoto rozhodnutí je příslušná projektová dokumentace
předložená stavebníky k žádosti o dodatečné povolení přístavby. Toto rozhodnutí stavebního
úřadu tedy nevzbuzuje žádné pochybnosti o tom, co je jeho předmětem, a rozhodně netrpí
v daném ohledu vadami, jež by měly způsobovat jeho nicotnost. Vzhledem k tomu, že stavební
úřad rozhodoval o přístavbě v podobě, jak byla realizována v rozporu s původním stavebním
povolením, nelze ani tvrdit, že by rozhodl dvakrát o téže věci, tedy v rozporu s překážkou věci
pravomocně rozhodnuté.
Z tohoto pohledu je třeba souhlasit s městským soudem, že oprava rozhodnutí
stavebního úřadu ze dne 29. 11. 2004, podle níž má být místo přístavby jako celku dodatečně
povolena změna přístavby, přičemž ovšem i nadále zůstávají ve výroku rozhodnutí vymezeny
celkové parametry přístavby, se jeví za těchto okolností jako nadbytečná. Zároveň lze dát
za pravdu stěžovatelce, že správní spis, ani samotné rozhodnutí stavebního úřadu, neskýtá oporu
pro to, že by se v daném případě mělo jednat o opravu chyby v psaní či jiné zřejmé nesprávnosti
podle §47 odst. 6 správního řádu. Nejvyšší správní soud je toho názoru, že takto zamýšlená
změna rozhodnutí správního orgánu překračuje meze citovaného ustanovení. Následkem tohoto
pochybení ovšem není nicotnost rozhodnutí stavebního úřadu, ale neúčinnost takto provedené
„opravy“ tohoto správního rozhodnutí, které tedy zůstává v podobě, jak bylo již předtím
doručeno účastníkům řízení a jak nabylo (vzhledem k opožděným odvoláním) právní moci. Toto
rozhodnutí rozhodně netrpí nicotností ze stěžovatelkou namítaných důvodů. Obdobné závěry
platí i pro rozhodnutí krajského úřadu, neboť jeho nicotnost nemůže založit pouhá skutečnost,
že odkazuje na rozhodnutí stavebního úřadu, jímž byla „dodatečně povolena změna přístavby
rodinného domu“, jestliže je jinak rozhodnutí stavebního úřadu, proti němuž směřují opožděná
odvolání, ve výroku rozhodnutí krajského úřadu jednoznačně definováno datem vydání, číslem
jednacím atd.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost
důvodnou, a proto ji podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl bez jednání postupem podle
ustanovení §109 odst. 1 s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní
soud zpravidla bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů
nepřiznal, protože stěžovatelka neměla v řízení úspěch a krajskému úřadu žádné náklady s tímto
řízením nevznikly.
Osoba zúčastněná na řízení má podle ustanovení §60 odst. 5 ve spojení s §120 s. ř. s.
právo na náhradu jen těch nákladů, které ji vznikly v souvislosti s plněním povinnosti,
kterou ji soud uložil a z důvodů hodných zvláštního zřetele ji může soud na návrh přiznat právo
na náhradu dalších nákladů řízení. V daném řízení osoby zúčastněné na řízení neplnily žádné
povinnosti, které by jim soud uložil a nenavrhly, aby jim bylo přiznáno právo na náhradu dalších
nákladů řízení.
Poučení: P roti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 27. listopadu 2008
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu