ECLI:CZ:NSS:2008:4.ANS.5.2007:60
sp. zn. 4 Ans 5/2007 - 60
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce: Občané
za ochranu kvality bydlení v Brně - Kníničkách, Rozdrojovicích a Jinačovicích, občanské
sdružení, se sídlem U Luhu 23, Brno - Kníničky, zast. JUDr. Milošem Tuháčkem, advokátem,
se sídlem Převrátilská 330, Tábor, proti žalovanému: Úřad městské části města Brna,
Brno - střed, se sídlem Dominikánská 2, Brno, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Krajského soudu v Brně ze dne 4. 4. 2007, č. j. 31 Ca 105/2006 - 34,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobce se žalobou proti nečinnosti podanou u Krajského soudu v Brně dne 13. 6. 2006
domáhal, aby krajský soud žalovanému uložil podle §81 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní (dále jen „s. ř. s.”), vydat do 15 dnů od právní moci rozsudku rozhodnutí o žádosti
žalobce o poskytnutí informací ze dne 12. 3. 2006 a aby žalovanému zároveň nařídil požadované
informace poskytnout. V předmětné žádosti žalobce požádal o informace týkající se usnesení
Rady městské části Brno – střed č. 183.24. R43, přijatého na 83. zasedání rady konaném dne
25. 1. 2006, jímž bylo schváleno „vedení rychlostní komunikace R43 v souladu s ÚPmB v návaznosti
na již realizované dopravní stavby v tzv. Bystrcké stopě“. Žalobce namítal, že se žalovaný krom
porušování práva žalobce na rychlé vyřízení věci dopouští též porušování jeho práva na svobodný
přístup k informacím podle čl. 17 Listiny základních práv a svobod a podle §4 a §14 odst. 3
písm. c) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen „zákon
o informacích”).
Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že v zákonem stanovené lhůtě na žalobcovu žádost
o informaci reagoval, když mu sdělil, že postupoval v souladu se zákonem č. 128/2000 Sb.,
o obcích. Zasedání Rady městské části jsou neveřejná, do zápisu mohou nahlížet pouze členové
zastupitelstva obce, přičemž tyto materiály jsou případným podkladem pro rozhodování
zastupitelstva obce. Žalovaný dále konstatoval, že stížnost žalobce byla nesprávně podána
podle zákona č. 61/2006 Sb., ačkoli je to v rozporu s jeho přechodnými ustanoveními;
přesto žalovaný v zákonem stanovené lhůtě reagoval odkazem na své předchozí vyjádření.
Žalobce na vyjádření žalovaného replikoval, že podle §15 odst. 1 zákona o informacích,
nevyhoví-li povinný subjekt žádosti byť i jen zčásti, vydá o tom rozhodnutí ve lhůtě pro vyřízení
žádosti, s výjimkou případů v citovaném zákoně uvedených. Zákon o informacích neumožňuje
povinnému subjektu vyřídit žádost o informace pouhým sdělením, že požadované informace
nelze poskytnout. Pokud tedy žalovaný žádosti v zákonné lhůtě plně nevyhověl, ani v této době
neučinil jiný zákonem předpokládaný krok k vyřízení žádosti, nedodržel žádnou z lhůt
předpokládanou zákonem o informacích a byl tudíž nečinný. K otázce účinnosti zákona
č. 61/2006 Sb. žalobce uvedl, že tento zákon byl v době podání žádosti o informace účinný
a žádost měla být vyřizována podle novelizovaného znění zákona o informacích. Nabytí účinnosti
novely bylo stanoveno v jejím čl. VI dnem 1. 1. 2006. Vzhledem ke skutečnosti, že zákon
č. 61/2006 Sb. byl publikován ve Sbírce zákonů teprve dne 8. 3. 2006, lze ve shodě
s ustanovením §3 odst. 3 věty druhé zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce
mezinárodních smluv, uzavřít, že v daném případě byl stanoven dřívější počátek účinnosti,
připadající nejdříve na den publikace předpisu. Pokud byl žalovaný toho názoru, že se na věc
vztahuje zákon o informacích ve znění před účinností zákona č. 61/2006 Sb. nemohl obsahově
posoudit stížnost jinak, než jako odvolání proti fiktivnímu rozhodnutí žalovaného
a podle toho měl následně jednat.
Krajský soud v Brně usnesením ze dne 4. 4. 2007, č. j. 31 Ca 105/2006 – 34, žalobu
odmítl a dále rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění
konstatoval, že žalobce podal stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace,
a to podle §16a zákona o informacích, ve znění zákona č. 61/2006 Sb. Navzdory tomu,
že zákon č. 61/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu
k informacím stanoví, že nabývá účinnosti dnem 1. 1. 2006, jeho účinnost dnem 1. 1. 2006
by mohla nastat jen v případě, že by byl k tomuto datu vyhlášen ve Sbírce zákonů.
K tomu však nedošlo. Podle §3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb., pokud není stanovena účinnost
pozdější, nabývají právní předpisy účinnost patnáctým dnem po vyhlášení. Vyžaduje-li to
naléhavý obecný zájem, lze výjimečně stanovit dřívější počátek účinnosti, nejdříve však dnem
vyhlášení. Zákon č. 61/2006 Sb. byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 8. 3. 2006 a po uplynutí
patnáctidenní lhůty tedy nabyl účinnosti dne 23. 3. 2006. Podle přechodných ustanovení čl. II
zákona č. 61/2006 Sb. platí, že pro vyřízení žádostí, které povinný subjekt obdržel přede dnem
nabytí účinnosti tohoto zákona, se použijí dosavadní právní předpisy. Žalobce v posuzovaném
případě postupoval po neobdržení požadované informace podle §16a zákona o svobodném
přístupu k informacím, který nebylo možno v jeho věci aplikovat, neboť žádost o informace byla
podána dne 14. 3. 2006. Krajský soud konstatoval, že žalobce nepostupoval ve shodě s platnou
právní úpravou, když nevyužil možnosti podání odvolání jakožto řádného opravného prostředku
proti rozhodnutí první instance, přičemž ani obsahově by podanou stížnost podle §16a zákona o
svobodném přístupu k informacím nebylo možno posuzovat jako řádné odvolání proti
rozhodnutí prvního stupně, a to pro zcela jiný odlišný právní režim a charakter řízení vyplývající
ze znění zákona o informacích v době před nabytím účinnosti zákona č. 61/2006 Sb. Krajský
soud dále konstatoval, že v posuzované věci počítal zákon o informacích s institutem fiktivního
rozhodnutí o odepření informace (§15 odst. 4), proti kterému se bylo lze domáhat ochrany jen
žalobou proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 s. ř. s, a to jen po vyčerpání řádných
opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon (§5 s. ř. s.). Žalobce podal žalobu na ochranu
před nečinností správního orgánu podle §79 s. ř. s., přičemž existovalo fiktivní rozhodnutí
správního orgánu, proti kterému bylo možno se bránit žalobou proti rozhodnutí správního
orgánu podle §65 a násl. s. ř. s., tedy v jiném procesním režimu ochrany veřejných subjektivních
práv. Krajský soud uzavřel, že obsah žaloby určuje druh a charakter řízení ve správním
soudnictví, které nelze libovolně zaměňovat nebo směšovat. Jestliže je přípustná žaloba proti
rozhodnutí správního orgánu, žalobce se nemůže domáhat ochrany žalobou nečinnostní
(nebo jinou žalobou) a naopak. Pokud v dané věci žalobce podal žalobu k ochraně svých práv
za podmínek vyplývajících z §4 odst. 1 písm. b) s. ř. s. a §79 odst. 1 věta druhá s. ř. s., je žaloba
nepřípustná a soud musí takovou žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu
odmítnout podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Proti tomuto usnesení podal žalobce (dále též „stěžovatel“) včas kasační stížnost
z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Stěžovatel považuje za nesprávný názor
krajského soudu, že zákon č. 61/2006 Sb. nabyl účinnosti dne 23. 3. 2006. Podle názoru
stěžovatele lhůta 15 dnů od vyhlášení právního předpisu do nabytí účinnosti, která je uvedena
v §3 odst. 3 věta první zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv,
je stanovena pouze jako podpůrná obecná úprava pro situaci, kdy konkrétní právní předpis
nemá žádné ustanovení o účinnosti. Pokud konkrétní právní předpis takové ustanovení má,
není žádných pochyb, že se použije jako lex specialis, což ostatně sám zákon č. 309/1999 Sb.,
výslovně předpokládá, když z něj vyplývá, že právní předpis může stanovit nabytí účinnosti
pozdější, a vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem, i dřívější, nejdříve však dnem vyhlášení.
Legislativní proces přijetí zákona č. 61/2006 Sb. se pozdržel, přičemž v zákoně zůstalo stanoveno
nabytí jeho účinnosti dnem 1. 1. 2006, tedy dnem před vyhlášením tohoto zákona. Je evidentní,
že úmyslem zákonodárce bylo stanovit datum účinnosti zákona č. 61/2006 Sb. co nejdříve.
Z ústavního hlediska spočívajícího v zákazu retroaktivity práva nebylo možné docílit požadované
účinnosti ke dni 1. 1. 2006. Ústavní překážka však trvala pouze do data 8. 3. 2006, kdy byl zákon
č. 61/2006 Sb. vyhlášen ve Sbírce zákonů a podle názoru stěžovatele není důvodu,
aby od uvedeného dne nebyl zákon účinný, když tomu nebrání ani Ústava, ani zákon
č. 309/1999 Sb., a vůlí zákonodárce bylo stanovit účinnost co nejdříve. Stěžovatel má za to,
že z rozhodnutí krajského soudu není zřejmé, na základě jakých úvah soud dospěl k závěru,
že zákon č. 61/2006 Sb. nabyl účinnosti až dne 23. 3. 2006. Podle stěžovatele se patnáctidenní
legisvakanční doba uplatní pouze v případě, kdy v právním předpise není den účinnosti stanoven
vůbec. V daném případě však den účinnosti právního předpisu stanoven byl a s ohledem
na další ustanovení zákona č. 306/1999 Sb. při vědomí ústavněprávních mantinelů lze ustanovení
čl. VI zákona č. 61/2006 Sb. správně vyložit pouze tak, že se tento zákon stal účinným dnem
svého vyhlášení, tj. dnem 8. 3. 2006. Dále stěžovatel konstatoval, že bylo odpovědností správních
orgánů posoudit stížnost žalobce podle jejího obsahu. Pokud byl žalovaný toho názoru,
že se na věc vztahuje zákon o informacích ve znění před účinností zákona č. 61/2006 Sb.,
nemohl obsahově posoudit stížnost jinak než jako odvolání proti fiktivnímu rozhodnutí
žalovaného a podle toho následně jednat, k čemuž však nedošlo. Podle stěžovatele došlo
v důsledku nesprávného postupu krajského soudu k tomu, že mu byla odňata nejen zaručená
ochrana proti nečinnosti správního orgánu, ale i možnost soudního přezkumu správních
rozhodnutí vydaných v jeho věci. Bylo-li by totiž v posuzované věci skutečně žalovaným vydáno
fiktivní rozhodnutí, znamenalo by to, že by stěžovatel již neměl možnost brojit proti vydání
tohoto rozhodnutí odvoláním, resp. správní žalobou proti fiktivnímu rozhodnutí
o svém odvolání kvůli uplynutí zákonem stanovené lhůty k jejímu podání. Stěžovatel uzavřel,
že chybné posouzení otázky nabytí účinnosti zákona č. 61/2006 Sb. krajským soudem způsobilo
vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí žaloby, a navrhl, aby Nejvyšší správní soud usnesení
Krajského soudu v Brně ze dne 4. 4. 2007, č. j. 31 Ca 105/2006 – 34, zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ustanovením §109
odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti,
přitom sám neshledal vady uvedené v odst. 3 citovaného ustanovení,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti, a dospěl k závěru, že kasační stížnost není
důvodná.
Podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení.
Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že stěžovatel podáním
ze dne 12. 3. 2006 (žalovanému doručeno dne 14. 3. 2006) požádal o informace týkající
se usnesení Rady městské části Brno – střed č. 183.24. R43, přijatého na 83. zasedání rady
konaném dne 25. 1. 2006, jímž bylo schváleno „vedení rychlostní komunikace R43 v souladu
s ÚPmB v návaznosti na již realizované dopravní stavby v tzv. Bystrcké stopě”. Stěžovatel požádal o
1) předání kopie všech materiálů předložených do rady k tomuto bodu jednání,
2) informaci, která usnesení byla k téže záležitosti radou nebo zastupitelstvem městské části
přijata za období od 1. 1. 2004 až doposud,
3) předání kopií všech materiálů předložených do rady k usnesením uvedeným sub 2.
Žalovaný na tuto žádost reagoval přípisem ze dne 16. 3. 2006,
č. j. 060014962/KRAL/VED/004, ve kterém konstatoval, že na uvedené dotazy již odpověděl
dopisem ze dne 8. 2. 2006, sp. zn. VED 010600040, který přikládá v příloze. V dopise
ze dne 8. 2. 2006 žalovaný uvedl, že na jeho internetových stránkách jsou občanům k dispozici
usnesení z jednání rady. Konstatoval dále, že požadované kopie materiálů předkládaných do rady
není možno zaslat, neboť do zápisu ze schůze rady mohou nahlížet podle §101 odst. 3 zákona
č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), pouze členové zastupitelstva obce.
Podáním ze dne 9. 4. 2006 (žalovanému doručeno dne 10. 4. 2006), jež stěžovatel označil
jako stížnost podle §16a zákona o informacích, se stěžovatel domáhal, aby mu byly všechny
požadované informace poskytnuty. Poukázal na §15 odst. 1 a §16a zákona o informacích,
zdůraznil, že se jedná o stížnost ve smyslu zákona o informacích a upozornil na obdobný případ,
ve kterém Magistrát města Brna požadované informace (materiály připravené pro jednání rady)
nejprve odmítl poskytnout, ale následně, „když byl osloven soudem“, svůj postoj přehodnotil
a informace poskytnul.
Žalovaný na uvedenou stížnost stěžovatele reagoval přípisem ze dne 26. 4. 2006,
č. j. 060014962/KRAL/VED/005, ve kterém opětovně odkázal na svůj přípis ze dne 8. 2. 2006,
sp. zn. VED 010600040.
Výtkou, že žalovaný neposoudil stížnost podle zákona o informacích jako odvolání
se Nejvyšší správní soud nebude zabývat, neboť směřuje k meritornímu přezkoumání rozhodnutí
žalovaného. Otázkou řešenou v tomto řízení o kasační stížnosti ovšem může být jen to,
zda krajský soud postupoval v souladu se zákonem, pokud stěžovatelovu žalobu odmítl.
V posuzovaném případě se primárně jedná o posouzení otázky platnosti
a zejména pak účinnosti zákona č. 61/2006 Sb., kterým byl novelizován mimo jiné zákon
o informacích. Správné vyřešení této otázky je totiž klíčové pro posouzení toho, zda krajský
soud postupoval správně, odmítl-li žalobu proti nečinnosti žalovaného.
Nejvyšší správní soud při posouzení této věci vychází z toho, že Česká republika
je podle čl. 1 odst. 1 Ústavy svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě
k právům a svobodám člověka a občana. Součástí právního řádu každého skutečně
demokratického a materiálně pojímaného právního státu jsou rovněž právní principy,
byť by třeba nebyly zákonodárcem výslovně formulovány. Nejvyšší správní soud na tomto místě
připomíná usnesení rozšířeného senátu ze dne 11. 1. 2006, č. j. 2 Afs 66/2004 – 53,
v němž je mimo jiné uvedeno, že „podle imperativu ústavně konformní interpretace a aplikace právních
předpisů jsou všechny subjekty aplikující právo povinny postupovat tak, aby zvolený výklad právních předpisů
byl souladný s ústavností, a to ve smyslu výslovného znění konkrétních ústavních norem i ústavních principů
a hodnot, nezřídka v ústavních textech expressis verbis, nevyjádřených. Teprve pokud takový výklad možný není,
je na místě protiústavní ustanovení právních předpisů k tomu příslušným mechanismem odstranit.“.
Jedním ze základních a nejdůležitějších principů materiálního právního státu je princip
právní jistoty. Ten má několik aspektů (např. možnost spolehnout se na ochranu a pomoc státu
při prosazování svých oprávněných zájmů a nároků, předvídatelnost a nestrannost rozhodnutí
státních orgánů). V posuzované věci však největší roli hraje aspekt principu právní jistoty
spočívající v povinnosti státu zajistit každému možnost seznámit se s textem
právní normy. Tato možnost nastává nejdříve okamžikem publikace právní normy.
Právotvorce by tedy měl postupovat zvlášť bedlivě a pečlivě nejen při tvorbě právní normy,
ale také při její publikaci, resp. v rámci postupu k její publikaci směřujícího. Podstatné je,
aby byla každému dána možnost k seznámení se s právní normou. Z povinnosti státu zajistit
znalost práva pak vyvěrá zásada ignorantia iuris neminem excusat. Tato zásada by bez umožnění
seznámení se s právní normou vůbec nemohla platit, neboť pokud by stát neumožnil seznámení
se s textem právní normy, adresát právní normy by vůbec nevěděl jaké povinnosti mu právní
norma ukládá a jaká práva mu z právní normy vyplývají. Pokud by nebylo každému umožněno
se s textem právní normy seznámit, nebyl by naplněn ani požadavek sdělnosti právní normy.
Ten totiž obnáší nejenom jasnost, přehlednost a srozumitelnost právní normy, ale také možnost
adresátů k seznámení se s jejím textem. Nejvyšší správní soud dále připomíná vázanost státu
právem, tedy že stát je nejen tvůrcem právních norem, ale zároveň je i jejich adresátem.
Jinými slovy, také sám stát je vázán ústavou, ústavními zákony, zákony a dalšími právními akty.
Základem právní úpravy procesu vyhlašování zákonů je čl. 52 Ústavy, podle jehož odst. 1
je k platnosti zákona třeba, aby byl vyhlášen, přičemž podle odst. 2 způsob vyhlášení zákona
a mezinárodní smlouvy stanoví zákon. Tímto zákonem je zákon č. 309/1999 Sb.,
o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv.
Podle §1 odst. 1 citovaného zákona se ve Sbírce zákonů vyhlašují uveřejněním
svého plného znění ústavní zákony, zákony, zákonná opatření Senátu, nařízení vlády, právní
předpisy vydávané ministerstvy a ostatními ústředními správními úřady a právní předpisy
jiných správních úřadů a právnických osob, pokud na základě zvláštního zákona vydávají právní
předpisy s celostátní působností.
Citovaný zákon v §3 odst. 1 stanoví, že tyto právní předpisy nabývají platnosti dnem
svého vyhlášení ve Sbírce zákonů.
Podle §3 odst. 2 téhož zákona je dnem vyhlášení právního předpisu den rozeslání
příslušné částky Sbírky zákonů, uvedený v jejím záhlaví.
Podle §3 odst. 3 pokud není stanovena účinnost pozdější, nabývají právní předpisy
účinnosti patnáctým dnem po vyhlášení. Vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem, lze výjimečně
stanovit dřívější počátek účinnosti, nejdříve však dnem vyhlášení.
Podle ustálené legislativní praxe se v každém právním předpise výslovně stanoví
den nabytí jeho účinnosti. Ustanovení §3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb., obsahuje dvě pravidla
vztahující se k účinnosti právních předpisů. K aplikaci pravidla zakotveného v §3 odst. 3 věta
první zákona č. 309/1999 Sb., podle kterého pokud není stanovena účinnost pozdější, nabývají
právní předpisy účinnost patnáctým dnem po vyhlášení, dochází s ohledem na současnou
legislativní praxi zřídka. Toto ustanovení zákona č. 309/1999 Sb. tedy slouží jako jakási „pojistka”
pro případ možného opomenutí zákonodárce týkajícího se stanovení účinnosti schvalovaného
právního předpisu v průběhu legislativního procesu. Věta druhá §3 odst. 3 zákona
č. 106/1999 Sb. pak zákonodárci umožňuje ve výjimečných případech z důvodu obecného zájmu
stanovit dřívější počátek účinnosti, než činí obecná doba vacatio legis (15 dnů),
nejdříve však lze účinnost právního předpisu stanovit na den jeho vyhlášení.
Je zřejmé, že s ohledem na zásadu „neznalost zákona neomlouvá“ by adresáti právních norem
měli mít dostatek času na seznámení se s právní normou, a dřívější počátek účinnosti, než činí
obecná doba legisvakance by proto měl být zákonodárcem stanoven pouze v opravdu
výjimečných a nezbytných případech.
V posuzovaném případě byl zákon č. 61/2006 Sb. vyhlášen v částce 26 Sbírky zákonů dne
8. 3. 2006, přičemž čl. VI tohoto zákona stanoví jeho účinnost ke dni 1. 1. 2006. Je zjevné,
že k datu 1. 1. 2006 tento zákon účinnosti nabýt nemohl, neboť v takovém případě by se jednalo
o retroaktivitu, neboli zpětnou účinnost právního předpisu, která je obecně nepřípustná.
Retroaktivní norma je v rozporu s principem právní jistoty, neboť platí, že podle současného
právního předpisu zásadně není možné posoudit lidské chování, právní skutečnosti či právní
vztahy, které se uskutečnily před tím, než právní předpis nabyl účinnosti. Zákaz retroaktivity
souvisí i se samotnou funkcí právních předpisů, které svým adresátům ukládají, jak se mají chovat
po dobu jejich účinnosti, a proto zásadně platí jen do budoucna. Zákonodárce
by totiž v retroaktivním právním předpisu žádal po jeho adresátech, aby splnili povinnosti,
jež v době, kdy je měli splnit, vůbec neexistovaly. V této souvislosti lze poukázat na nález
Ústavního soudu ze dne 8. 6. 1995, sp. zn. IV. ÚS 215/94, ve kterém Ústavní soud konstatoval,
že ke znakům právního státu neoddělitelně patří princip právní jistoty a ochrany důvěry občana
v právo a že tento postup zahrnuje zákaz retroaktivity právních norem, resp. jejich retroaktivního
výkladu.
Analýza principu retroaktivity je obsažena také v nálezu Ústavního soudu ze dne
4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (Sbírka rozhodnutí, svazek 7, nález č. 13; vyhlášen
pod č. 63/1997 Sb.), ve kterém se Ústavní soud zabýval i otázkou možných výjimek
z nepřípustnosti retroaktivity právních norem. Ústavní soud v tomto nálezu konstatoval,
že z principu ochrany důvěry občanů v právo vyplývá, že princip nepřípustnosti retroaktivity
nelze vztáhnout na zpětné působení právních norem, jež nepředstavují zásah do právní jistoty,
resp. nabytých práv. Příkladem takového zpětného působení je situace, v níž za předpokladu
rozdílných trestněprávních úprav v době spáchání skutku a v době rozhodování o něm, se skutek
posuzuje dle právní úpravy, jež je pro pachatele výhodnější (čl. 40 odst. 6 věta druhá Listiny
základních práv a svobod). V souvislosti s analýzou principu retroaktivity je dále nutné zabývat
se otázkou možných výjimek z nepřípustnosti retroaktivity právních norem. Je přitom nezbytné
rozlišovat posuzování nepřípustnosti pravé a nepravé retroaktivity. U retroaktivity pravé platí
zásada obecné nepřípustnosti, ze které existují striktně omezené výjimky přípustnosti,
u retroaktivity nepravé platí naopak zásada obecné přípustnosti, ze které existují výjimky
její nepřípustnosti. Pravou retroaktivitu „lze ospravedlniti nanejvýše tam, kde právní povinnost pro minulost
stanovená již dříve alespoň jako mravní povinnost byla pociťována“.
Z výše uvedeného vyplývá, že čl. VI zákona č. 61/2006 Sb. vyhlášeném v částce 26 Sbírky
zákonů dne 8. 3. 2006, stanovící účinnost tohoto zákona ke dni 1. 1. 2006 není možné v žádném
případě aplikovat. Při posouzení účinnosti předmětného zákona tak k tomuto ustanovení
není možné přihlížet. To vyplývá z článku 52 odst. 1 Ústavy, podle kterého je k platnosti zákona
třeba, aby byl vyhlášen. V posuzovaném případě předcházela účinnost zákona
více než o dva měsíce dni jeho platnosti. Zákon tedy nebyl k datu, v němž měl být účinný
ani platný; tím spíše tak nemohl být účinný. To, že k čl. VI. zákona č. 61/2006 Sb., nelze přihlížet
plyne rovněž výše uvedeného zákazu retroaktivního výkladu norem. Čl. VI zákona č. 61/2006
je tedy absolutně neaplikovatelný, čehož jediným možným důsledkem je pohlížet na něj,
jako kdyby vůbec neexistoval, a při stanovení okamžiku nabytí účinnosti tohoto zákona
postupovat podle zákona č. 309/1999 Sb. Správnost tohoto postupu potvrzuje také judikatura
Ústavního soudu, který ve věci sp. zn. Pl. ÚS 19/98 mimo jiné vyslovil, že v demokratickém
právním státě, který je chápán především jako materiální právní stát, nelze připustit užití platného
zákonného ustanovení způsobem, který odporuje některé z fundamentálních ústavních zásad.
Z mnoha myslitelných výkladů zákona je třeba v každém případě použít pouze takový,
který respektuje ústavní principy (je-li takovýto výklad možný), a ke zrušení ustanovení zákona
pro neústavnost přistoupit teprve, nelze-li dotčené ustanovení použít, aniž by byla porušena
ústavnost (princip minimalizace zásahu). Poukázat lze také na nález sp. zn. III. ÚS 303/04
ve kterém Ústavní soud konstatoval, že obecné soudy nejsou ani při interpretaci práva
nikterak vyvázány z imperativu plynoucího z čl. 4 Ústavy, neboť ochrana ústavnosti
v demokratickém právním státě není a nemůže být pouze úkolem Ústavního soudu,
nýbrž musí být úkolem celé justice. V možnostech ústavního soudnictví je v této souvislosti klást
akcenty na nejdůležitější otázky, případně korigovat nejextrémnější excesy. Ústavní soud
ve své judikatuře (např. nálezy sp. zn. III. ÚS 4/97, III: ÚS 86/98) také opakovaně zdůrazňuje,
že jednou z funkcí Ústavy, zvláště ústavní úpravy základních práv a svobod, je její "prozařování"
celým právním řádem. Smysl Ústavy spočívá nejen v úpravě základních práv a svobod,
jakož i institucionálního mechanismu a procesu utváření legitimních rozhodnutí státu
(resp. orgánů veřejné moci) nejen v přímé závaznosti Ústavy a v jejím postavení bezprostředního
pramene práva, nýbrž i v nezbytnosti státních orgánů, resp. orgánů veřejné moci interpretovat
a aplikovat právo pohledem ochrany základních práv a svobod.
To, že stanoví-li právotvorce nabytí účinnosti právního předpisu dnem předcházejícím
jeho publikaci, je třeba s takovým právním předpisem zacházet, jako by ustanovení o nabytí
jeho účinnosti absentovalo lze kromě výše uvedeného dovodit také z judikatury Evropského
soudního dvora. Je možno poukázat na rozsudek ze dne 25. 1. 1979, sp. zn. 98/78 ve věci
A. Racke v Hauptzollamt Mainz týkající se mimo jiné publikace nařízení Evropských
společenství, v jehož bodě 15 Evropský soudní dvůr vyslovil, že základní princip práva společenství
vyžaduje, aby opatření přijaté orgánem veřejné moci nebylo aplikovatelné před tím, než ti, jichž se dotýká dostanou
příležitost se s tímto nařízením seznámit.
Nejvyšší správní soud má na rozdíl od stěžovatele za to, že zákon č. 61/2006 Sb. nemohl
nabýt účinnosti ani dnem 8. 3. 2006, tedy dnem svého vyhlášení. Stěžovatel v kasační stížnosti
dovozuje, že bylo vůlí zákonodárce stanovit účinnost zákona č. 61/2006 Sb. na co nejdříve.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu však nelze pochybení zákonodárce spočívající v tom,
že v zákoně č. 61/2006 Sb. vyhlášeném ve Sbírce zákonů dne 8. 3. 2006 stanovil datum účinnosti
zákona ke dni 1. 1. 2006, vykládat jako vůli zákonodárce stanovit účinnost tohoto zákona
co nejdříve a využít tak možnost, kterou mu poskytuje věta druhá §3 odst. 3 zákona
č. 309/1999 Sb. Výše uvedené pouze svědčí o pravděpodobných těžkostech a průtazích,
ke kterým došlo při schvalování zákona č. 61/2006 Sb., nikoli o úmyslu zákonodárce.
Pokud by totiž zákonodárce skutečně zamýšlel stanovit účinnost zákona č. 61/2006 Sb. již na den
jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů (den platnosti), tedy pokud by se rozhodl využít možnosti dané
větou druhou §3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb., nepochybně by (i s ohledem na výše uvedenou
legislativní praxi) odpovídající datum účinnosti zákona č. 61/2006 Sb. výslovně uvedl
(např. klasickou formulací: „Tento zákon nabývá účinnosti dnem jeho vyhlášení.“). Z věty druhé
§3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb. rovněž vyplývá, že nabytí účinnost zákona lze stanovit
nejdříve na den jeho vyhlášení. Ostatně ani kdyby nebylo této zákonné úpravy, obdobný
požadavek by bylo nepochybně možné dovodit z principu demokratického právního státu
postulovaného v čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR. V posuzovaném případě však byla účinnost zákona
č. 61/2006 Sb. stanovena na den předcházející o více než dva měsíce datu jeho vyhlášení
ve Sbírce zákonů. Pochybení zákonodárce v průběhu legislativního procesu je tak více než zjevné
a nelze z něj vyvozovat úmysl zákonodárce týkající se stanovení účinnosti zákona č. 61/2006 Sb.
na den jeho publikace. Ustanovení §3 odst. 3 věta první zákona č. 309/1999 Sb. pak výslovně
stanoví, že pokud není stanovena účinnost pozdější, nabývají právní předpisy účinnosti
patnáctým dnem po vyhlášení. Lze tedy uzavřít, že krajský soud dospěl ke správnému závěru,
že zákon č. 61/2006 Sb. nabyl v souladu s §3 odst. 3 větou první zákona č. 309/1999 Sb.
účinnosti až po uplynutí zákonem subsidiárně stanovené patnáctidenní legisvakanční lhůty,
tedy dne 23. 3. 2006.
K námitce stěžovatele, že z rozhodnutí krajského soudu není zřejmé, na základě
jakých úvah soud dospěl k závěru, že zákon č. 61/2006 Sb. nabyl účinnosti dne 23. 3. 2006,
Nejvyšší správní soud konstatuje, že lze připustit, že se krajský soud mohl otázkou účinnosti
zákona č. 61/2006 Sb. zabývat podrobněji, avšak pokud tak neučinil, nelze jeho postup označit
za vadu, jež by měla vliv na zákonnost jeho rozhodnutí, neboť krajský soud postupoval
přesně v intencích shora podané argumentace a její jádro je v odůvodnění napadeného usnesení
obsaženo. Krajský soud tedy uvedl důvody, z nichž lze seznat, jakými úvahami se řídil;
stejně tak odůvodnění umožňuje posoudit, zda tyto úvahy jsou v souladu s právem či nikoliv.
Vzhledem k tomu, že žádost stěžovatele o informace ze dne 12. 3. 2006 byla žalovanému
doručena dne 14. 3. 2006, bylo v posuzovaném případě potřeba postupovat i ode dne 23. 3. 2006
podle zákona o informacích ve znění účinném do 22. 3. 2006, a to s ohledem na čl. II zákona
č. 61/2006 Sb., podle kterého se pro vyřízení žádostí, které povinný subjekt (zde žalovaný)
obdržel přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona použijí dosavadní právní předpisy.
Ze zákona o informacích ve znění účinném do 22. 3. 2006 vyplývá, že je-li podána
písemná žádost o poskytnutí informace a povinný subjekt žádosti, byť i jen částečně nevyhoví,
je podle §15 odst. 1 zákona povinen o tom vydat rozhodnutí [s výjimkou případů, kdy žádost
podle §14 odst. 2 nebo §14 odst. 3 písm. b) odloží], a to ve lhůtě, kterou pro vyřízení žádosti
zákon stanoví (§14 odst. 3, popř. odst. 5 zákona o informacích). Jestliže povinný subjekt
ve stanovené lhůtě pro vyřízení žádosti informace neposkytne a ani nevydá rozhodnutí,
jímž zcela nebo zčásti žádosti nevyhověl, zákon pro takový případ v ustanovení §15 odst. 4
stanoví, že bylo vydáno rozhodnutí, kterým bylo poskytnutí informace odepřeno.
Proti takovému rozhodnutí je možno prostřednictvím povinného subjektu podat odvolání
do 15 dnů ode dne, kdy uplynula lhůta pro vyřízení žádosti. Odvolací orgán je povinen
o odvolání proti fiktivnímu rozhodnutí (stejně tak i proti „skutečnému“ rozhodnutí,
kterým bylo odepřeno poskytnutí informace) rozhodnout do 15 dnů od předložení odvolání
povinným subjektem; pokud se tak nestane, i pro tento případ zákon konstruuje vydání fiktivního
rozhodnutí o zamítnutí odvolání a potvrzení napadeného rozhodnutí. Krajský soud tedy dospěl
i v této otázce ke správnému závěru, že žalobce podal žalobu na ochranu před nečinností
správního orgánu ačkoli existovalo fiktivní rozhodnutí správního orgánu. Reálné (faktické)
rozhodnutí o stěžovatelově žádosti o poskytnutí informací totiž neexistuje – v žádném případě
za ně nelze považovat jednovětý přípis žalovaného ze dne 16. 3. 2006, v němž odkazuje
na svůj předchozí dopis (viz výše v partiích věnovaných reprodukci obsahu správního spisu).
Tento přípis nejenže není rozhodnutím správního orgánu ve formální smyslu, ale nevykazuje
ani alespoň materiální znaky správního rozhodnutí.
Z výše uvedeného vyplývá, že zákon o informacích ve znění účinném do 22. 3. 2006
připouští podat proti rozhodnutí o odepření poskytnutí informace (a to i proti rozhodnutí
fiktivnímu) řádný opravný prostředek, jímž je odvolání a ve správním soudnictví
se tak lze domáhat ochrany žalobou podle části třetí hlavy druhé dílu prvního (§65 a násl. s. ř. s.)
až poté, kdy žalobce vyčerpá řádné opravné prostředky. Ze zákona o informacích ve znění
účinném do 22. 3. 2006 tedy vyplývá, že je vyloučena možnost nečinnosti správního orgánu,
neboť podle §15 odst. 4 zákona o informacích pokud je správní orgán fakticky nečinný
(informace neposkytne, ani nevydá rozhodnutí, jímž zcela nebo zčásti žádosti o informace
nevyhověl) má se za to, že vydal fiktivní rozhodnutí, kterým bylo poskytnutí informace odepřeno.
V případě, že se jedná o fiktivní rozhodnutí odvolacího správního orgánu,
je proti takovému fiktivnímu rozhodnutí přípustná žaloba ve správním soudnictví.
V posuzované věci stěžovatel se domáhal ochrany před nečinností správního orgánu
prvního stupně. Ten však – jak bylo právě popsáno – „vydal“ o jeho žádosti negativní fiktivní
rozhodnutí. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu je ovšem nečinnostní žaloba
pojmově vyloučena tam, kde již bylo ve věci vydáno rozhodnutí, neboli §79 odst. 1 s. ř. s. chrání
před nečinností správního orgánu s důsledkem nerozhodování ve věci samé,
nikoliv však před jinými procesními vadami rozhodnutí či správního řízení,
nebo před rozhodnutími nezákonnými z hlediska práva hmotného (viz např. rozsudek ze dne
31. 1. 2008, č. j. 9 As 76/2007 – 52, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
24. 6. 2004, č. j. 2 Ans 1/2004 - 64, publikovaný pod č. 670/2005 Sb. NSS).
K námitce stěžovatele, že mu nesprávným postupem krajského soudu byla odňata
nejen zaručená ochrana proti nečinnosti správního orgánu, ale i možnost soudního přezkumu
správních rozhodnutí vydaných v jeho věci Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovateli
již uplynula lhůta k podání řádného opravného prostředku (odvolání) ve správním řízení,
nicméně nic mu nebrání, aby opětovně požádal o poskytnutí těch samých informací,
jež požadoval v posuzovaném případě, a pokud mu nebudou poskytnuty, pak podniknout
příslušné kroky nejprve ve správním a posléze případně v soudním řízení. Uvedený závěr
je také důsledkem zásady ignorantia iuris non excusat a zásady vigilantibus et non dormientibus iura
subveniunt. Ostatně o tom, že stěžovateli se jevilo přinejmenším jako možné, že se má postupovat
podle starého práva, svědčí i spis, vedený u Nejvyššího správního soudu
pod sp. zn. 4 As 57/2007, kde stěžovatel je totožný se stěžovatelem ve věci nyní souzené
a kde žádost o informace byla podána dne 20. 3. 2006 a kde stěžovatel důsledně vychází
z použitelnosti starší právní úpravy zákona o informacích (tj. před novelou č. 61/2006 Sb.).
Se zřetelem k výše uvedenému neshledal Nejvyšší správní soud námitky uvedené
v kasační stížnosti důvodnými a proto kasační stížnost podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že žádný
z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť stěžovatel nebyl v kasační stížnosti
úspěšný a žalovanému žádné náklady řízení nevznikly (§60 odst. 1 a §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. listopadu 2008
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu