ECLI:CZ:NSS:2009:1.AS.67.2009:64
sp. zn. 1 As 67/2009 - 64
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: V. H. N., zastoupen
Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Příkop 8, Brno, proti žalovanému: Policie České
republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem Olšanská 2, Praha 3, o žalobě proti
rozhodnutí žalovaného z 17. 1. 2008, čj. SCPP-4264/C-243-2007, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze z 25. 11. 2008, čj. 11 Ca 56/2008 - 36,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze z 25. 11. 2008, čj. 11 Ca 56/2008 - 36, se ruší
a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Rozhodnutím Policie České republiky, oblastního ředitelství Služby cizinecké
a pohraniční policie Brno (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 1. 10. 2007,
čj. SCPP-67-59/BR-OPK4-SV-2007, bylo žalobci vydáno rozhodnutí o správním vyhoštění
z území ČR. Doba, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území republiky, podle §118 odst. 1
zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců, byla stanovena na 7 let. Pro případ vynětí cizince
z působnosti zákona o pobytu cizinců, z důvodů uvedených v jeho §2 písm. a) a c) a v §172
odst. 3, kdy nebude možno rozhodnutí vykonat, na dobu, kdy toto rozhodnutí nelze vykonat,
se doba, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území republiky, přerušuje na dobu,
po kterou toto rozhodnutí nelze vykonat. V rozhodnutí byla žalobci dále stanovena lhůta 15 dní
k vycestování z území České republiky.
[2] V odůvodnění rozhodnutí správní orgán I. stupně mj. odkázal na §119 odst. 1 písm. a)
bod 2 zákona o pobytu cizinců, podle něhož lze uložit správní vyhoštění až na 10 let,
je-li důvodné podezření, že by cizinec mohl při pobytu na území závažným způsobem narušit
veřejný pořádek. Narušení veřejného pořádku závažným způsobem v žalobcově případě
spatřoval v tom, že žalobce nabídl paní L. D. finanční částku 30 000 Kč, pokud nechá
do rodného listu její dcery I. D., zapsat jako otce pana D. T. D. Dalšího narušení veřejného
pořádku se žalobce měl dopustit tím, že napomáhal k legalizaci pobytu jiné osoby tím, že sám
vystupoval jako D. T. D., s cílem docílit zapsání této osoby do rodného listu dítěte I. D. Toto vše
měl činit s úmyslem mít z toho prospěch, totiž získat lepší práci.
[3] O přerušení doby, po kterou nelze umožnit žalobci vstup na území ČR pro případ,
že z důvodů výše citovaných nebude možno rozhodnutí vykonat, na dobu, kdy toto rozhodnutí
nelze vykonat, bylo rozhodnuto z důvodu, že v případě překážek vykonatelnosti rozhodnutí
by nedošlo k faktickému výkonu rozhodnutí po stanovenou dobu, čímž by rozhodnutí nenaplnilo
účel, pro který bylo vydáno.
[4] Proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně podal žalobce prostřednictvím
svého zástupce odvolání. V něm předně napadl, že v rozhodnutí není uvedeno,
podle jakého ustanovení bylo rozhodnuto o povinnosti vycestovat z území do 15 dnů od právní
moci rozhodnutí. Dále napadl věrohodnost výpovědi svědkyně L. D., která tvrdila, že jí žalobce
osobně nabídl možnost vydělat si částku 30 000 Kč. To ovšem není možné, protože žalobce
nemluví česky a se svědkyní se poprvé setkal až na matrice, tudíž bez zprostředkování jinými
osobami by se nemohli dát vůbec do řeči. Z výpovědí žalobce je zřejmé, že on sám vůbec nevěděl
o tom, že by svědkyně měla obdržet jakýkoli obnos, neboť byl motivován pouze svým osobním
zájmem v podobě odměny za zastupování v úkonu, ke kterému byl zplnomocněn. Žalobce dále
uvedl, že v řízení mu nebylo dostatečně prokázáno zneužití cestovního dokladu a vydávání se za
jinou osobu. Z žádného důkazu nevyplývá, že napomáhal k legalizaci pobytu jiné osoby,
v odůvodnění rozhodnutí není uvedeno, jakým konkrétním způsobem mělo dojít ke zneužití
práva, v jakém časovém úseku byl zkoumán přístup žalobce k dodržování českého právního řádu,
atp. Ke zcela obecným závěrům správního orgánu ohledně výkonu cizinecké problematiky se
nemohl vyjádřit, neboť takové podklady nebyly součástí spisového materiálu.
[5] Rozhodnutím žalovaného byla část napadeného rozhodnutí změněna tak, že se žalobci
podle §118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců stanovuje doba k vycestování z území České
republiky 15 dnů od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí, ve zbylé části bylo odvolání
zamítnuto a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrzeno.
[6] Žalovaný v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že správní orgán I. stupně zjistil přesně
a úplně skutkový stav věci, shromáždil dostatečné podkladové materiály a svá zjištění a závěry
popsal v odůvodnění, z něhož je dostatečně zřejmé, jakými úvahami byl veden a jaké protiprávní
jednání je žalobci vytýkáno. Narušení veřejného pořádku závažným způsobem spatřuje žalovaný
v napomáhání k legalizaci pobytu jiné osoby tím, že na matrice magistrátu města Brna vystupoval
jako pan D. D. T., jeho jménem zde předložil žádost o určení otcovství a tuto podepsal.
Uvedeného jednání se dopustil, ač mu byla známa skutečnost, že pan D. D. T. nemá platné
vízum k pobytu na území České republiky, a že ho zastupuje pro případ kontroly ze strany
policie. Narušení veřejného pořádku závažným způsobem spatřuje žalovaný dále v tom,
že žalobce nabídl na matrice Magistrátu města Brna paní L. D. finanční částku 30 000 Kč
v případě, že ho nechá zapsat do rodného listu své dcery. Tyto skutečnosti vyplývají ze svědecké
výpovědi jmenované. Své námitky mohl žalobce uplatnit již ve vyjádření učiněném po seznámení
se s protokolem o svědecké výpovědi, a proto žalovaný hodnotí jeho námitky jako účelové.
Žalovaný v této souvislosti poukázal na §82 odst. 4 správního řádu, podle něhož k novým
skutečnostem a k návrhům na provedení nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu
odvolacího řízení, se přihlédne jen tehdy, jde-li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník
nemohl uplatnit dříve.
[7] Žalobce rozhodnutí žalovaného napadl žalobou k městskému soudu. V ní uvedl,
že v důsledku změny výroku správního orgánu I. stupně je rozhodnutí žalovaného zmatečné,
neboť není vůbec zřejmé, které části původního výroku se změna dotkla. V konečném důsledku
tak není zřejmá konečná podoba výroku rozhodnutí, který však musí být zcela jasný, jednoznačný
a srozumitelný. V části výroku, jež zůstala nezměněna a týká se přerušení doby,
po kterou nelze žalobci umožnit vstup na území ČR, o dobu výluky z působnosti zákona
o pobytu cizinců, žalovaný neuvedl, podle kterého zákonného ustanovení bylo o této skutečnosti
rozhodnuto. Žalobci není známo žádné zákonné ustanovení, které takovéto přerušení umožňuje,
přičemž poukázal zároveň na judikaturu NSS, podle nichž doba platnosti rozhodnutí o správním
vyhoštění běží i v případě řízení ve věci azylu. Správní orgán spatřuje hrozbu narušení veřejného
pořádku v žalobcově jednání spočívajícím v napomáhání legalizace pobytu jiné osoby,
v nabídnutí finanční částky na matrice L. D. v případě, že ho nechá zapsat do rodného listu
své dcery. Uvedené skutečnosti však správní orgán žalobci neprokázal, přičemž žalobce
v této souvislosti odkázal na své námitky učiněné v odvolání, s nimiž se žalovaný dostatečně
nevypořádal.
[8] Městský soud rozsudkem z 25. 11. 2008, čj. 11 Ca 56/2008 - 36, žalobu zamítl a žádnému
z účastníků nepřiznal právo na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění uvedl, že námitka
zmatečnosti výroku správního rozhodnutí není důvodná, neboť z výroku je jeho obsah
zcela zřejmý. Žalobou napadeným rozhodnutím do něho bylo doplněno ustanovení právního
předpisu, v návaznosti na něž byla stanovena doba pro vycestování z území ČR. Ani sám žalobce
přitom neuvádí, v čem spočívají jeho pochybnosti o obsahu rozhodnutí a jemu uložených
povinností, ani proč považuje rozhodnutí za nevykonatelné.
[9] Důvodnou neshledal městský soud též námitku absence zákonného ustanovení,
podle něhož by mělo dojít k případnému přerušení doby, po kterou žalobci nelze umožnit vstup
na území ČR. Konstitutivními povinnostmi, které byly žalobci správními orgány uloženy,
je povinnost v důsledku vydání rozhodnutí o správním vyhoštění opustit území ČR,
dále stanovení lhůty, v níž má toto učinit, a rovněž doby, po kterou mu nelze opětovně umožnit
vstup na území. Tyto povinnosti byly žalobci uloženy s odkazem na příslušná ustanovení zákona
o pobytu cizinců a žalobce proti tomu ničeho nenamítá. Skutečnost, zda a za jakých podmínek
by případně mohlo dojít k přerušení doby, po kterou nelze žalobci umožnit vstup na území,
je důsledkem aplikace zákona o pobytu cizinců provedené správním orgánem. Nejde
v tomto případě o uložení povinnosti, ale o vyjádření právního názoru správního orgánu,
pokud nastanou jím předpokládané podmínky. Proto správní rozhodnutí neobsahuje
(a s odkazem na výše uvedené ani obsahovat nemůže) odkaz na příslušné ustanovení právního
předpisu, které by případně upravovalo, že za těchto okolností dochází k přerušení doby,
po kterou nelze umožnit vstup na území. Podstatná je podle městského soudu též skutečnost,
že uvedením této skutečnosti nebyla žádným způsobem zasažena veřejná subjektivní práva
žalobce v souvislosti s vydáním žalobou napadeného rozhodnutí v době jeho vydání.
Z ničeho přitom nelze dovozovat, že takové okolnosti skutečně nastanou.
[10] Pokud jde o tvrzení, že žalovaný skutkové okolnosti žalobci dostatečně neprokázal
a nedostatečně se vypořádal s námitkami v odvolání, pak ani to dle městského soudu není
důvodné. Žalobu ve správním soudnictví je totiž třeba v návaznosti na odvolací námitky
koncipovat tak, že prostřednictvím žalobních bodů je ve vztahu k odůvodnění žalobou
napadeného rozhodnutí případně namítáno nedostatečné nebo nesprávné vypořádání
se s jeho obsahem. Proto i když nepochybně lze v podané žalobě znovu namítat to, co bylo
namítáno v předtím podaném odvolání, je tak třeba učinit ve vazbě na obsah žalobou
napadeného rozhodnutí, protože to je správním soudem přezkoumáváno. Nelze proto odkázat
zcela obecně, jak to učinil žalobce. Ten vůbec neuvádí, proč se domnívá, že nebyly podstatné
skutečnosti prokázány, a proč má za to, že se žalovaný s obsahem odvolání náležitě nevypořádal.
II.
Shrnutí argumentů uvedených v kasační stížnosti
[11] Proti tomuto rozsudku podal žalovaný (dále také „stěžovatel“) včas kasační stížnost.
V ní výslovně uplatnil kasační důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Konkrétně
uvedl, že se neztotožnil s názorem soudu o nezávaznosti výroku v části týkající se přerušení doby,
po níž nelze umožnit vstup na území. Soud tuto část hodnotil jako vyjádření právního názoru
žalované, které z tohoto důvodu nemusí být opřeno o konkrétní ustanovení zákona. Stěžovatel
se domnívá, že je-li žalobci něco na určitou dobu zakázáno, není přípustné autoritativní určení,
že předmětná doba po určitou dobu neběží, bez toho, aby toto mělo oporu v zákonných
ustanoveních.
[12] Stěžovatel dále odkázal na §67 odst. 1 správního řádu a uvedl, že nadrámcová část
výroku rozhodnutí správních orgánů nemá oporu v zákoně. Není pravdou, že takto koncipované
rozhodnutí nemůže zasáhnout do stěžovatelových veřejných subjektivních práv,
neboť takové pravomocné rozhodnutí (navíc přezkoumané soudem) je závazné pro všechny
jako celek, stejně tak jako ve výroku zachycený „právní názor“ žalovaného. Došlo
tak nežádoucímu a nezákonnému zásahu do veřejných subjektivních práv stěžovatele.
[13] Soud též nesprávně odmítl zkoumat stěžovatelovu námitku koncipovanou částečně
s odkazem na znění odvolání ve správním řízení. Stěžovatel ve své žalobě poté, co odkázal
na konkrétní odvolací námitky, výslovně namítal, že se s nimi žalovaný dostatečně nevypořádal.
Tento žalobní bod byl tudíž uplatněn řádně, byť více než stručně, a soud proto stěžovateli upřel
právo na soudní přezkum rozhodnutí.
[14] Stěžovatel proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil
městskému soudu k dalšímu řízení.
[15] Žalovaný se ke stěžovatelově kasační stížnosti nevyjádřil.
III.
Právní názor Nejvyššího správního soudu
[16] Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněného důvodu (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.), přitom shledal též vady, k nimž by musel
přihlédnout i bez návrhu.
[17] Kasační stížnost je důvodná.
[18] Nejvyšší správní soud nejprve dospěl k závěru, že část rozhodnutí městského soudu
je nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost (III.A.). Dále pak dovodil, že nesprávný je závěr
městského soudu o zákonnosti výrokové části správního rozhodnutí (III.B.).
III.A.
Nepřezkoumatelnost části rozhodnutí městského soudu
[19] Vadu ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., jíž by se musel zabývat i bez návrhu,
spatřuje Nejvyšší správní soud v nepřezkoumatelnosti rozhodnutí městského soudu v části
týkající se posouzení toto, zda se žalovaný dostatečně vypořádal s konkrétními odvolacími
námitkami. Argumentace městského soudu je v této souvislosti zcela nesrozumitelná. Výslovně
totiž konstatuje, že tato námitka není důvodná, ale současně odůvodňuje, proč se jí nemohl
zabývat, byla-li učiněna toliko odkazem na odvolací námitky (viz s. 4 - 5 rozsudku).
Pokud městský soud nepovažoval tento žalobní bod za řádně uplatněný, pak tak měl uvést
srozumitelně, nikoliv jej ale označit za nedůvodný. Pokud snad ale městský soud považoval
žalobu v rozsahu tohoto žalobního bodu za nedůvodnou (jak to dvakrát výslovně uvedl),
pak tento svůj závěr naprosto nijak neodůvodnil, protože celé odůvodnění v této části směřoval
pouze k údajnému nedostatečnému vymezení žalobního bodu.
[20] Nad rámec shora uvedené argumentace je vhodné v zájmu efektivity řízení k této otázce
uvést ještě následující. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že uvedený žalobní bod byl
sice uplatněn velice stručně, ale přesto v celkovém kontextu celé věci dostatečně
(k tomu srov. především rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 20. 12. 2005,
čj. 2 Azs 92/2005 - 58, publ. pod č. 835/2006 Sb. NSS). Podle cit. judikátu čj. 2 Azs 92/2005 - 58
pokud žalobce odkazuje na okolnosti, jež jsou popsány či jinak zachyceny ve správním
či soudním spise, nemůže se jednat o pouhý obecný, typový odkaz na spis či jeho část,
nýbrž o odkaz na konkrétní skutkové děje či okolnosti ve spisu zachycené, „a to tak, aby byly
zřetelně odlišitelné od jiných skutkových dějů či okolností obdobné povahy a aby bylo patrné, jaké aspekty
těchto dějů či okolností považuje žalobce za základ jím tvrzené nezákonnosti.“
[21] Žalobní bod odkazuje na zcela přesnou část odvolání, se kterou se podle stěžovatele
žalovaný nevypořádal. Takovýto odkaz by za jiných okolností mohl být považován
za nekonkrétní ve smyslu shora cit. judikatury rozšířeného senátu. V kontextu rozhodnutí
žalovaného jde však o žalobní bod zcela srozumitelný a konkrétní. Žalovaný se totiž v podstatě
žádnou z odvolacích námitek, na které žalobní bod odkazuje, věcně vůbec nezabýval. Žalovaný
v tomto smyslu s odkazem na §82 odst. 4 správního řádu uvedl (viz bod [6] shora), že námitkami
nedostatečného prokázání skutkového děje (na které žalobní bod odkazoval) se nebude zabývat,
neboť zpochybnění hodnověrnosti výpovědi svědkyně stěžovatel neučinil již v řízení
před správním orgánem I. stupně. Pokud tedy stěžovatel v žalobě tvrdil, že toto vypořádání není
řádné, pak skutková i právní stránka žalobního bodu byla vymezena zcela dostatečně.
Na městském soudu tedy bude, aby posoudil, zda výše zmiňovaný postup žalovaného byl
v souladu se zákonem.
[22] Námitkou ve smyslu §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. se tudíž Nejvyšší správní soud nemohl
zabývat, neboť otázka dostatečně zjištěného skutkového stavu správními orgány
bude předmětem dalšího řízení před městským soudem.
III.B.
Nesprávnost posouzení právní otázky městským soudem
[23] Právní otázkou, kterou měl dle stěžovatelova názoru městský soud posoudit ve smyslu
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nesprávně, je zákonnost té části výrokové části rozhodnutí správních
orgánů, kterou se stanovuje přerušení doby, v níž nelze stěžovateli povolit vstup na území ČR.
I v této kasační námitce lze stěžovateli přisvědčit.
[24] Obsah výrokové části správního rozhodnutí je dán §68 odst. 2 správního řádu,
podle něhož se v této části uvede řešení otázky, která je předmětem řízení, právní ustanovení,
podle nichž bylo rozhodováno, a označení účastníků. Ve výrokové části se uvede lhůta ke splnění
ukládané povinnosti, popřípadě též jiné údaje potřebné k jejímu řádnému splnění. Výroková část
může obsahovat jeden nebo více výroků; výrok může obsahovat vedlejší ustanovení.
[25] Rozhodnutí správního orgánu I. stupně změněné rozhodnutím žalovaného obsahuje dva
srozumitelné výroky, totiž výrok o uložení správního vyhoštění stěžovateli spolu se stanovením
doby, po níž mu nelze umožnit vstup na území ČR, na 7 let, a dále výrok o uložení povinnosti
vycestovat z území ve lhůtě 15 dní od právní moci rozhodnutí. Zároveň je součástí výrokové
části rozhodnutí i tento text: „Pro případ vynětí cizince z působnosti zákona číslo 326/1999 Sb., z důvodů
uvedených v ustanovení §2 písmen a) a c) a z důvodů uvedených v §172 odstavec 3 zákona číslo 326/99 Sb.,
kdy nebude možno rozhodnutí vykonat, na dobu, kdy toto rozhodnutí nelze vykonat, se doba
po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území České republiky přerušuje na dobu, po kterou toto rozhodnutí
nelze vykonat“. Městský soud nepovažoval tento text za samostatný výrok, ale jen za vyjádření
právního názoru správních orgánů o aplikaci právního předpisu, pročež nemusí dle jeho názoru
být ani podložen odkazem na konkrétní ustanovení zákona.
[26] Městský soud se však vůbec nezabýval tím, proč je uvedený text obsažen ve výrokové
části rozhodnutí, a jaké má toto jeho umístění důsledky na zákonnost tohoto rozhodnutí. Jedná-li
se skutečně o právní názor žalovaného k výkladu (nikde blíže nespecifikovaných) ustanovení
zákona o pobytu cizinců, jež ovšem není činěn v přímé souvislosti s předmětem řízení,
pak ve výrokové části rozhodnutí nemá místo a činí takové rozhodnutí zmatečným
a tudíž nezákonným (k samotné podstatě výroku jako autoritativní úpravě práv a povinností
srov. např. Vedral, J. Správní řád – komentář, I. vydání, Praha: Polygon, 2006, s. 401-405).
Svůj právní názor navazující na předmět řízení může správní orgán vyslovit v odůvodnění
rozhodnutí, nemůže tak ovšem činit nad rámec předmětu řízení v jeho výrokové části.
[27] Předmětný text se dotýká délky trvání povinnosti (zde povinnosti strpět omezení
možnosti vstupu na území ČR), která je v rozhodnutí ukládána, a proto by jej bylo lze formálně
vnímat jako vedlejší ustanovení výroku ve smyslu §68 odst. 2 in fine správního řádu.
Tomuto závěru ostatně nasvědčuje i skutečnost, že správní orgán I. stupně svůj výrok
i v této části odůvodnil (viz bod [3] tohoto rozsudku). Vedlejší ustanovení výroku ovšem musí
splňovat zákonné nároky, které jsou na výrok rozhodnutí kladeny, především tedy odkaz
na právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno. Takový odkaz však ani správní orgán
I. stupně ani žalovaný neučinil, a již proto je toto „vedlejší ustanovení“ nezákonné. O žádné
zákonné ustanovení spornou část výroku neopřely oba správní orgány ani v odůvodnění
svých rozhodnutí. O nic takového se ostatně nepokusil ani městský soud.
[28] Jen na okraj lze uzavřít, že zmiňovaná pasáž výrokové části není srozumitelná
ani po terminologické stránce, neboť obsahově sice pravděpodobně předpokládá stavení běhu
lhůty, ale používá pojem přerušení běhu lhůty.
IV.
Závěr
[29] Ze shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, a proto rozsudek městského soudu podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
[30] V dalším řízení je městský soud právním názorem Nejvyššího správního soudu
v tomto rozsudku vysloveným vázán (§110 odst. 3 s. ř. s.).
[31] O náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti rozhodne městský soud v dalším řízení
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. prosince 2009
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu