ECLI:CZ:NSS:2009:8.AFS.56.2007:479
sp. zn. 8 Afs 56/2007 - 479
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Příhody
a soudců JUDr. Michala Mazance a JUDr. Jana Passera, v právní věci žalobce: a) LUKOIL
Czech Republic s. r. o. (dříve ConocoPhillips Czech Republic, s. r. o.), se sídlem Praha 5,
Kutvirtova 339/5, zastoupeného Mgr. Luďkem Vránou, advokátem se sídlem Praha 2,
Lazarská 8, b) BENZINA s. r. o., se sídlem Praha 4, Na Pankráci 127, zastoupeného
JUDr. Robertem Čepkem, LL.M. Dr., advokátem se sídlem Praha 1, Vodičkova 38, c) OMV
Česká republika, s. r. o., se sídlem Praha 4, Na Vítězné pláni 1719/4, zastoupeného
Mgr. Karolínou Horákovou, advokátkou se sídlem Praha 1, Křižovnické nám. 1, d) Shell Czech
Republic a. s., se sídlem Praha 4, Antala Staška 2027/79, zastoupeného Mgr. Luďkem Vránou,
advokátem se sídlem Praha 2, Lazarská 8, e) Agip Česká republika, s. r. o., se sídlem Praha 8,
Sokolovská 394/17, zastoupeného JUDr. Petrem Novotným, advokátem se sídlem Praha 1,
Platnéřská 2, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, Brno,
tř. Kpt. Jaroše 7, proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 31. 5. 2004, čj. R 23-28/2004,
v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
29. 9. 2006, čj. 31 Ca 84/2004 – 236,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 29. 9. 2006, čj. 31 Ca 84/2004 - 236,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Skutkový základ věci
Dne 14. 8. 2001 zahájil Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též „Úřad“) správní
řízení se společnostmi AGIP Praha, a. s., Aral ČR a. s., BENZINA a. s., CONOCO Czech
Republic s. r. o. (v průběhu správního řízení došlo ke změně obchodní firmy na ConocoPhillips
Czech Republic s. r. o.), OMV Česká republika, s. r. o. a Shell Czech Republic a. s. pro možné
porušení §3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže (dále též „zákon
o ochraně hospodářské soutěže“ nebo „zákon č. 143/2001 Sb.“ nebo „zákon“), jež bylo
spatřováno v jejich postupu při stanovování prodejních cen pohonných hmot u čerpacích stanic.
Podnětem pro zahájení řízení byly informace z médií o růstu cen automobilových benzínů
a motorové nafty, poukazující na to, že neodpovídají vývoji cen ropy a na snahy prodejců udržet
vysoké hrubé marže. Dalším podnětem k zahájení řízení byly stížnosti občanů na shodnost,
popř. blízkou podobnost, prodejních cen automobilových benzínů a motorové nafty u čerpacích
stanic zejména významných soutěžitelů. Úřad zjistil, že tyto společnosti přistoupily ve dnech
28. 5. 2001 až 31. 5. 2001 ke zvýšení prodejních cen benzínu Natural 95. V období měsíce června
shodně nezareagovaly na pokles nákupních cen poklesem svých prodejních cen. V měsíci
červenci pak shodně zareagovaly na pokračující pokles nákladů na nákup Naturalu 95 jen mírným
poklesem prodejních cen. Obdobně i v měsících srpnu, říjnu a listopadu všechny společnosti
postupovaly při úpravách prodejních cen tak, že v reakci na trvalý trend poklesu nákupních cen
snižovaly své prodejní ceny jen v míře výrazně nižší, nežli činila míra poklesu nákupních cen.
Shodné chování bylo u nich patrné taktéž při úpravě prodejních cen v měsíci září, kdy žádná
z nich nezareagovala na ojedinělé zvýšení nákladů na nákup Naturalu 95 v tomto měsíci zvýšením
své prodejní ceny; všechny naopak přistoupily k mírnému snížení prodejních cen. Soutěžní úřad
dospěl k závěru, že výše uvedené společnosti tímto postupem usilovaly o zvýšení své průměrné
měsíční hrubé marže a vylepšení či kompenzaci svých nepříznivých výsledků hospodaření
z počátečních měsíců roku 2001.
S právními účinky ke dni 3. 2. 2003 došlo k zániku společnosti Aral ČR a. s.
sloučením bez likvidace podle §69a odst. 1 zákona č. 513/1991 Sb., obchodního
zákoníku (dále jen „obchodní zákoník“) se společností BP Czech Republic, a. s.
Téhož dne byla do obchodního rejstříku zapsána změna obchodní firmy BP Czech
Republic, a. s. na Aral ČR, a. s. Zaniklá i nástupnická společnost byla kontrolována
týmž vlastníkem a měla jediného stejného akcionáře. Nástupnická společnost převzala
veškeré jmění zanikající společnosti a taktéž členové představenstva zanikající společnosti
byli v době jejího zániku rovněž členy představenstva právního nástupce. S právními
účinky ke dni 31. 10. 2003 došlo k zániku společnosti AGIP Praha, a. s. sloučením
bez likvidace se společností Agip Česká republika, s. r. o. (dříve Agip Česká republika
s. r. o., člen koncernu). Obě společnosti byly kontrolovány shodným subjektem.
Pracovníci zaniklé společnosti působí v nástupnické společnosti.
Rozhodnutí Úřadu
Původní rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 4. 9. 2002,
čj. S 72/01-1842/02-VO II, bylo na základě rozkladů žalobců, popř. jejich právních předchůdců
(dále též „žalobci“ nebo „účastníci řízení“) zrušeno rozhodnutím předsedy Úřadu ze dne
16. 6. 2003, čj. R 60-65/2002, a to zejména z důvodu procesního pochybení. Taktéž i druhé
rozhodnutí Úřadu ze dne 6. 10. 2003, čj. S 72/01-5000/03-ORP bylo pro procesní vady zrušeno
a rozhodnutím předsedy Úřadu ze dne 5. 2. 2004, čj. R 29-33/2003 tomuto Úřadu znovu vráceno
k novému projednání a rozhodnutí.
Novým rozhodnutím Úřadu ze dne 29. 3. 2004, čj. S 72/01-1810/04-ORP bylo výrokem
I. vysloveno, že společnosti AGIP Praha, a. s., Aral ČR a. s., BENZINA a. s., ConocoPhillips
Czech Republic s. r. o., OMV Česká republika, s. r. o. a Shell Czech Republic a. s. v období
od 28. 5. 2001 do konce listopadu téhož roku určovaly ve vzájemné shodě prodejní ceny
automobilového benzinu Natural 95 u svých čerpacích stanic, a tím tak porušily v období
od 28. 5. 2001 do 30. 6. 2001 zákaz jednání ve vzájemné shodě dle §3 odst. 1 zákona
č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže (dále jen „zákon č. 63/1991 Sb.“) a v období
od 1. 7. 2001 do konce měsíce listopadu zákaz takového jednání podle §3 odst. 1 zákona
č. 143/2001 Sb. Uvedeným jednáním ve vzájemné shodě narušily v období od 28. 5. 2001
do konce listopadu roku 2001 hospodářskou soutěž na trhu automobilových benzínů
dodávaných spotřebitelům prostřednictvím čerpacích stanic.
Za toto nezákonné protisoutěžní jednání byla výrokem II. účastníkům řízení (výše
uvedeným společnostem a v případě společností AGIP Praha, a. s. a Aral ČR a. s. jejich právním
nástupcům) udělena pokuta v celkové výši 313 mil. Kč (v rozpětí od 20 mil. do 98 mil. Kč).
K otázce stanovení pokut jednotlivým účastníkům řízení Úřad sdělil, že mimo jiné vycházel
z čistého obratu jednotlivých účastníků řízení za rok 2000 a současně zohlednil výši podílů
účastníků řízení na relevantním trhu a na maloobchodní distribuční síti čerpacích stanic.
Rozhodnutí předsedy Úřadu
Proti rozhodnutí Úřadu podali všichni účastníci řízení opravný prostředek. Předseda
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále též „předseda Úřadu“) v rozhodnutí o rozkladu
ze dne 31. 5. 2004, čj. R 23-28/2004 změnil výrokovou část v bodě I. tak, že pro možnou
neurčitost časového vymezení deliktního jednání upřesnil ukončení protisoutěžního jednání
datem 30. 11. 2001 namísto „do konce měsíce listopadu 2001“. V bodě II. výroku rozhodnutí
Úřadu potvrdil.
Předseda Úřadu spatřuje jednání ve vzájemné shodě ve splnění tří definičních znaků.
Prvním znakem je kooperace nebo koordinace chování soutěžitelů, která nahrazuje jejich
nezávislé jednání. Toto jednání shledal ve skutečnosti, že účastníci řízení přistoupili ve dnech
mezi 28. 5. 2001 a 31. 5. 2001 (čtyři účastníci zvýšili své prodejní ceny ve stejný den, ostatní
jen s nevýrazným časovým odstupem) k výraznému zvýšení prodejních cen benzínu Natural 95
u takřka všech svých čerpacích stanic, přičemž ke zvýšení došlo u všech účastníků řízení o téměř
totožnou částku, cca o 1 Kč/l. Plošná změna prodejních cen Naturalu 95 je velmi rozsáhlou akcí
a nelze ji považovat za náhodnou reakci, nýbrž za důkaz koordinovaného jednání. Předseda
Úřadu považoval za zásadní, že pro zvýšení cen neexistoval na trhu objektivní důvod. Druhým
znakem jednání ve vzájemné shodě je odstranění jakékoliv pochybnosti o budoucím chování
konkurentů. Předseda Úřadu konstatoval, že jednání účastníků nelze považovat za nevědomý
paralelismus, nýbrž za jednání směřující k eliminaci rizik hospodářské soutěže. Třetím znakem
je přímý nebo nepřímý kontakt mezi soutěžiteli. V rámci správního řízení byla mezi účastníky
zjištěna řada předchozích kontaktů v rámci ČAPPO (Česká asociace petrolejářského průmyslu
a obchodu). Míra jistoty o budoucím chování konkurentů byla zvyšována prostřednictvím
vyjádření v tisku ohledně jejich záměrů o chystaných úpravách prodejních cen pohonných hmot.
Ve vztahu k právnímu nástupnictví společností Agip Česká republika, s. r. o. (jakožto
právního nástupce společnosti AGIP Praha, a. s.) a Aral ČR, a. s. (jakožto právního nástupce
společnosti Aral ČR a. s.) předseda Úřadu odkázal na své pravomocné rozhodnutí
čj. R 29-33/2003, podrobně odůvodňující nástupnictví zaniklých právnických osob. Zákon
o ochraně hospodářské soutěže ani zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (dále jen „správní
řád“) nevyžaduje vydání rozhodnutí o přiznání postavení účastníka řízení v průběhu zahájeného
řízení, a proto způsob „vyrozumění“ o procesním nástupnictví lze považovat za dostačující.
K námitkám účastníků řízení, že jim nebyla s odkazem na ochranu obchodního tajemství
zpřístupněna značná část důkazního materiálu, předseda Úřadu uvedl, že vynaložil veškeré úsilí,
aby jim byl zpřístupněn maximální rozsah zjištěných skutečností, za současného naplnění práva
na ochranu obchodního tajemství. Jejich procesní práva se účinně hájit však zůstala zachována,
neboť o každém jednání byl pořízen zápis, který byl po zajištění ochrany obchodního tajemství
ostatním účastníkům řízení ve spise zpřístupněn. Nejedná se o procesní pochybení, jestliže Úřad
deklaroval porušení ustanovení §3 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb. a zákona č. 143/2001 Sb.,
bez odkazu na konkrétní písmeno odst. 2 téhož ustanovení. Odstavec 2 uvádí pouze
demonstrativní výčet zakázaných dohod, jež však musí splňovat zákonné znaky dohod
narušujících soutěž vymezených v §3 odst. 1 zákona.
Závěrem předseda soutěžního úřadu konstatoval, že podmínky pro uložení pokuty byly
splněny. Vzájemné jednání o cenách mezi soutěžiteli působícími na horizontální úrovni patří
k nejzávažnějším porušením zákona o ochraně hospodářské soutěže; újma byla přitom způsobena
spotřebitelům. Při ukládání pokut byla všechna potřebná kritéria zvažována jak v souhrnu
pro všechny účastníky, tak individuálně u každého zvlášť.
II.
Rozsudek krajského soudu
Žalobami podanými u Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“) se všichni
účastníci řízení (žalobci) domáhali zrušení rozhodnutí předsedy Úřadu, jakož i předcházejícího
rozhodnutí Úřadu. Krajský soud řízení o žalobách spojil ke společnému projednání a rozsudkem
ze dne 29. 9. 2006, čj. 31 Ca 84/2004 - 236, rozhodnutí předsedy Úřadu na základě §76 odst. 1
písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“) zrušil a věc vrátil Úřadu
k dalšímu řízení. Důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí shledal krajský soud v existenci
procesních vad majících vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí žalovaného.
Krajský soud se plně ztotožnil s žalobní námitkou, dle které je namísto skutkového
vymezení postihovaného jednání ve výroku I. rozhodnutí předsedy Úřadu pouze jeho právní
kvalifikace, což představuje důvod pro zrušení tohoto rozhodnutí ve smyslu §76 odst. 1 písm. c)
s. ř. s. Nedostatek výroku rozhodnutí představuje vadu, která na straně adresátů rozhodnutí
vyvolává nejistotu ohledně vymezení skutků, za které byli postiženi. Ačkoliv zákon o ochraně
hospodářské soutěže a ani správní řád expressis verbis neurčují, co konkrétně má obsahovat výrok
sankčního rozhodnutí, lze základní obsahové požadavky takového rozhodnutí přesto dovodit.
Východiskem je zde aplikace zásady nedělitelnosti principů trestání za trestné činy a správní
delikty (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004,
čj. 6 A 126/2002 - 27 nebo rozsudek ESLP ve věci Escoubet proti Belgii, 11:254/1999). Každé
správní rozhodnutí sankční povahy musí obsahovat jednoznačnou identifikaci osoby obviněné
ze spáchání správního deliktu, popis skutku, který je předmětem řízení a právní subsumpci
tohoto skutku s výslovným odkazem na ustanovení zákona. Taktéž sankce musí být jednoznačně
vymezena, včetně odkazu na aplikované ustanovení. Základním atributem popisu skutku musí být
dostatečná určitost (uvedení vlastního jednání delikventa, místa, času a způsobu spáchání deliktu)
vylučující jeho zaměnitelnost s jiným skutkem; tyto požadavky lze per analogiam legis dovodit
i z §120 trestního řádu. Upřesnění či doplnění výroku rozhodnutí provedené v jeho odůvodnění
je pojmově vyloučeno. Krajský soud výroku rozhodnutí o rozkladu vytknul, že je z něj zjistitelné
pouze to, mezi kým a kdy docházelo k deliktnímu jednání; konkrétní popis tohoto jednání
zde uveden není. Ve výroku chybí bližší specifikace „vzájemné shody“, ve smyslu konkrétního
jednání zúčastněných, např. výměna informací na konkrétních setkáních, způsob výměny
informací, role zúčastněných subjektů apod. Na druhou stranu krajský soud žalovanému nevytýká
nedostatek konkretizace obsahu konsensu účastníků, neboť takový požadavek by u jednání
ve vzájemné shodě byl v zásadě nesplnitelný.
Správní orgán prvého stupně podle krajského soudu nepochybil, jestliže ve věci
procesního nástupnictví po společnostech ARAL ČR a. s. a AGIP Praha, a. s. nevydal samostatné
procesní rozhodnutí. Z ustanovení §14 správního řádu nevyplývá, že by ve věci existence
či neexistence účastenského postavení mělo být vydáváno jakékoliv rozhodnutí; nicméně
v souladu s aplikační praxí je tomu pouze v případech, kdy se subjektu postavení účastníka
odnímá.
Krajský soud se dále zabýval otázkou, zda může být s univerzální sukcesí (tedy aktem
v zásadě soukromoprávním) spojena procesní cese v postavení účastníka správního řízení (akt
veřejnoprávní). Dospěl přitom k závěru, že rozhodnutí, jímž Úřad deklaruje uzavření zakázané
dohody ve smyslu §3 an. zákona o ochraně hospodářské soutěže, a výrok, kterým se zakazuje
plnění zakázané dohody do budoucna, je rozhodnutím povahy in rem. Na druhou stranu
však výrok o uložení pokuty ve smyslu §22 odst. 1 a 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže
je i ve smyslu ustálené rozhodovací praxe rozhodnutím in personam. Došlo-li v průběhu správního
řízení k zániku subjektivity dvou jeho účastníků, Úřad byl oprávněn dokončit správní řízení
s jejich právními nástupci (v postavení účastníků), pokud jde o deklaraci existence zakázané
dohody a zákazu jejího plnění do budoucna (§7 odst. 1 zákona); nebyl však oprávněn
rozhodnout o uložení sankce těmto nástupcům (§22 zákona). Jestliže tak učinil, jde o podstatné
porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonné
rozhodnutí ve věci samé ve smyslu §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
K namítané nepřezkoumatelnosti rozhodnutí předsedy žalovaného správního orgánu
krajský soud konstatoval, že i přes některé výhrady ke způsobu, jakým se žalovaný vypořádal
s některými rozkladovými námitkami, jeho rozhodnutí jako celek nelze označit
za nepřezkoumatelné. Zbývající žalobní námitky byly krajským soudem částečně shledány
důvodnými, avšak bez toho, že by bez dalšího zakládaly nezákonnost meritorního rozhodnutí,
částečně pak byly shledány jako nedůvodné. Krajský soud se nezabýval námitkami, které vytýkaly
věcné posouzení skutku, neboť k posouzení věcné správnosti závěru obou správních orgánů
lze přistoupit až poté, co budou odstraněny procesní vady, zakládající nezákonnost
přezkoumávaného rozhodnutí.
III.
Kasační stížnost
Žalovaný (stěžovatel) podal dne 30. 11. 2006 proti zrušujícímu rozsudku krajského
soudu v zákonné lhůtě kasační stížnost, v níž brojil proti bodům II. až VIII. výrokové
části. Dovolal se obecně stížního důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
tj. nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení a dále stížního důvodu podle odst. d) téhož ustanovení,
tj. nepřezkoumatelnosti spočívající jak v nesrozumitelnosti, tak i v nedostatku důvodů
rozhodnutí.
Krajský soud usnesením ze dne 22. 12. 2006 stěžovatele vyzval, aby ve lhůtě jednoho
měsíce konkretizoval kasační důvody. Stěžovatel v mezidobí odůvodnil kasační stížnost podáním
ze dne 5. 3. 2007. V něm nejprve upozornil na nesprávné označení žalovaného krajským soudem,
který jako žalovaného označil předsedu Úřadu a nikoli Úřad samý. Poukázal dále na nález
Ústavního soudu ze dne 10. 8. 2006, sp. zn. I. ÚS 138/06, ze kterého dovodil své právo rozšířit
kasační stížnost na výroky doposud nenapadené. Stěžovatel spatřuje nesprávné posouzení právní
otázky krajským soudem ve skutečnosti, že nesprávně posoudil otázku procesního nástupnictví
zaniklých účastníků správního řízení a náležitostí výroku správního rozhodnutí.
K prvému tvrzenému pochybení krajského soudu stěžovatel uvedl, že napadený rozsudek
je v rozporu s ustálenou judikaturou Evropského soudního dvora a Soudu prvního stupně.
Z ní plyne, že při zániku právnické osoby je třeba identifikovat takového nástupce,
jenž je odpovědný nejen za spáchání deliktu, ale rovněž nese odpovědnost spojenou s uložením
sankce za předmětné protisoutěžní jednání. Napadený rozsudek krajského soudu obsahuje účinný
návod, jak se vyhnout odpovědnosti právnické osoby za spáchané protisoutěžní delikty,
a nevypořádává se s objektivní nemožností zabránit účelovému zániku právnických osob
s úmyslem se vyhnout sankční odpovědnosti. Taktéž nesprávně aplikuje principy trestního práva,
jež jsou konstruovány s ohledem na specifické vlastnosti fyzických osob. Na závěr podrobné
argumentační části stěžovatel shrnul, že je přesvědčen, že jím uvedené důvody svědčí závěru,
že krajský soud pochybil při právním posouzení otázky zániku sankční odpovědnosti právnické
osoby, jestliže ta zanikne v průběhu správního řízení, tj. po zahájení správního řízení,
avšak před vydáním pravomocného meritorního rozhodnutí.
Druhý okruh námitek vztahující se k nesprávnému posouzení právní otázky krajským
soudem směřoval k otázce určitosti výroku rozhodnutí stěžovatele. Stěžovatel dovodil,
že pro aplikaci §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s je třeba kumulativního splnění tří podmínek. Musí být
nepochybně zjištěno porušení ustanovení o správním řízení, musí se jednat o porušení podstatné
a musí jít o takové porušení, které mohlo mít v daném konkrétním případě za následek
nezákonné meritorní rozhodnutí. Z odůvodnění rozsudku nelze seznat, zda se krajský soud
zabýval splněním poslední podmínky, tedy kritériem potenciálního vlivu na zákonnost
meritorního rozhodnutí, a dále ani to, jakými úvahami byl veden a k jakému výsledku dospěl.
Odůvodnění:
rozsudku připouští i takovou interpretaci, podle níž soud nemusí ověřovat existenci
podstatnosti porušení procesních pravidel a jeho vliv na zákonnost rozhodnutí; takový výklad
by byl contra legem a odporoval by konstantní judikatuře Nejvyššího správního soudu
(např. rozsudku ze dne 29. 1. 2004, sp. zn. 2 Azs 64/2003). Stěžovatel je přesvědčen, že výrok
jeho rozhodnutí obsahuje všechny náležitosti ve smyslu §47 správního řádu; tedy označení
protisoutěžně jednajících osob, skutkovou i právní specifikaci deliktu. Vzhledem k velkému
rozsahu zjištění není možné, aby všechny zjištěné skutečnosti uvedl do výroku rozhodnutí,
který by se tak stal nepřehledným a nepřezkoumatelným. I kdyby však nedostatek údajů
požadovaných krajským soudem ve výroku rozhodnutí způsoboval vadu, je třeba dále zkoumat,
zda tato vada mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí ve smyslu §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s;
tuto skutečnost nelze automaticky konstatovat, jak učinil krajský soud (k tomu stěžovatel odkázal
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2005, čj. 3 Ads 21/2004 - 55). Vada,
spočívající v neuvedení popisu skutku ve výroku rozhodnutí, nemá při dostatečné specifikaci
vytýkaného jednání (z hlediska věcného i časového) v odůvodnění správního rozhodnutí vliv
na zákonnost takového rozhodnutí ve věci.
Stěžovatel je dále toho názoru, že napadený rozsudek trpí nepřezkoumatelností z důvodu
nekonzistentního výkladu podmínek naplnění skutkové podstaty jednání žalobců ve vzájemné
shodě. V napadeném rozsudku krajský soud uvedl, že „výroku rozhodnutí týkajícího se jednání
ve vzájemné shodě nelze vytýkat absenci konkretizace obsahu konsensu účastníků, neboť tento požadavek by byl
v zásadě nesplnitelný…Samotný koncept jednání ve vzájemné shodě zásadně vylučuje, aby správní orgán exaktně
popsal, co konkrétně bylo předmětem vzájemného konsensu jednajících subjektů. Takový požadavek je typický
právě a jen pro dohodu v užším smyslu (dle §3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže).“ Tentýž
krajský soud v rozsudku ze dne 24. 8. 2006, čj. 31 Ca 58/2005 - 105, ve věci
DELTA PEKÁRNY/ODKOLEK/PENAM vymezil delikt jednání ve vzájemné shodě tak,
že subjektivní prvek jednání ve shodě je třeba spatřovat v „přímém či nepřímém vyjádření shodné vůle
jednat“. Krajský soud tedy v tomto případě považoval dosažení shody vůle mezi účastníky za
konstitutivní prvek deliktu jednání ve shodě. Stěžovatel poukázal na neustálenost rozhodovací
praxe krajského soudu k této otázce, která v daném případě mohla mít vliv na zákonnost
rozhodnutí jako celku. Považuje proto za nezbytné, aby kasační soud zaujal k této problematice
autoritativní stanovisko, které, jak se stěžovatel domnívá, nemůže být v rozporu s pojetím jednání
ve shodě tak, jak jej koncipuje komunitární soutěžní právo a na němž jsou vystavěna rozhodnutí
stěžovatele.
Stěžovatel dne 3. 5. 2007 doplnil svou kasační stížnost o právní posudek doc. JUDr. S. P.,
CSc., ve věci ukládání pokuty podle zákona č. 143/2001 Sb. právnímu nástupci obchodní
společnosti zaniklé fúzí s jinou obchodní společností. Z posudku plyne, že soutěžní úřad je
oprávněn při prokazatelném porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže společností, která
zanikla bez likvidace sloučením s jinou společností ve smyslu §69a obchodního zákoníku, této
nástupnické společnosti uložit pokutu podle §22 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Při
zániku společnosti sloučením bez likvidace přechází na nástupnickou společnost jako součást
obchodního jmění zaniklé společnosti závazek zaplatit pokutu jen v případě, že před účinností
sloučení se rozhodnutí Úřadu stalo pravomocným.
Stěžovatel dne 12. 9. 2007 dále doplnil kasační stížnost o vyjádření Generálního ředitele
pro hospodářskou soutěž Evropské komise ve věci převodu odpovědnosti na nabyvatele
společnosti, která porušila ustanovení čl. 81 a 82 Smlouvy o založení Evropského společenství.
Generální ředitel ve svém vyjádření provedl právní analýzu otázky deliktního nástupnictví
na základě hypotetického předpokladu, že by projednávaný příklad řešil za použití čl. 81 Smlouvy
o založení Evropských společenství.
Stěžovatel dne 25. 9. 2008 konečně doplnil kasační stížnost také o své vyjádření vztahující
se k otázce procesního nástupnictví zaniklých účastníků správního řízení a poukázal na některá
relevantní rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a komunitární judikaturu.
IV.
Vyjádření žalobců ke kasační stížnosti
Žalobce a) a žalobce d) podali vyjádření ke kasační stížnosti se shodným obsahem.
Nejprve upozornili na fakt, že stěžovatel odůvodnil kasační stížnost až tři měsíce po uplynutí
procesní lhůty stanovené v §106 odst. 2 s. ř. s.; doplnění odůvodnění kasační stížnosti musí být
proto odmítnuto jako její nepřípustné rozšíření a kasační stížnost musí být zamítnuta
pro neurčitost. Není pravdou, že by se krajský soud nezabýval otázkou, zda formulace výroku
rozhodnutí měla vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé. Krajský soud totiž dospěl k závěru,
že jedním z účelů výroku je zajištění právní jistoty adresátů rozhodnutí. Pro logickou chybu
oba žalobci zpochybnili správnost závěrů uvedených v rozsudku ze dne 23. 2. 2005,
čj. 3 Ads 21/2004 - 55, jelikož kasační soud zde zaměnil otázku nezákonnosti rozhodnutí
s otázkou nepřezkoumatelnosti. Mimo to, v daném případě umožňovalo správní rozhodnutí
dostatečně určit stíhaný skutek alespoň ve spojení s odůvodněním, v nyní zkoumané věci
tomu tak ale není. Specifikace skutku je hrubě nedostatečná, neboť Úřad neuvedl,
v čem spočívala údajná shoda v určování prodejních cen (co vlastně prokázal, tedy jaké informace
si žalobci vyměňovali, kdy tomu tak bylo a jak to ovlivnilo nezávislost soutěžního rozhodování).
Nekonzistentní výklad podmínek naplnění skutkové podstaty jednání ve vzájemné shodě nelze
považovat za nepřezkoumatelnost. Pokud chtěl Úřad napadenému rozsudku vytknout
jeho nesprávnost, tj. že soud nesprávně nepožadoval, aby výrok rozhodnutí podrobněji
konkretizoval obsah konsensu účastníků řízení ve shodě, žalobci by tuto výtku podpořili.
Znamenalo by to totiž, že krajským soudem shledaná vada rozhodnutí je ještě rozsáhlejší.
Žalobce b) upozornil na dobu doplnění blanketní kasační stížnosti. Plně se ztotožnil
se závěry krajského soudu o neurčitosti výroku rozhodnutí stěžovatele, neboť jakékoliv,
byť stručné, shrnutí konkrétního jednání, kterým mělo dojít k naplnění skutkové podstaty jednání
ve vzájemné shodě, ve výroku chybí. Tato procesní vada nabývá na významu právě v případech,
kdy je tvrzený delikt prokazován na základě souboru nejednoznačných, nepřímých a mnohdy
účelově hodnocených důkazů. Žalobce b) se neztotožňuje ani s tvrzením stěžovatele,
že se krajský soud nezabýval splněním podmínky podle §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Žalobce b)
se dále vyjádřil k některým skutečnostem, z nichž Úřad dovodil existenci zakázaného jednání
ve shodě a k otázce procesního nástupnictví daných účastníků řízení.
Žalobce c) ve vyjádření ke kasační stížnosti podotkl, že k tvrzenému protisoutěžnímu
jednání i k zániku původních účastníků řízení došlo před vstupem České republiky do Evropské
unie, a proto nelze přihlížet k argumentaci evropským právem. Veřejná subjektivní práva
a povinnosti nepřecházející na právní nástupce, ledaže tak výslovně stanoví zákon (viz rozhodnutí
kasačního soudu čj. 6 A 93/2001 - 56). Navíc, pokuta nemohla být společnosti OMV PLUS, a. s.
uložena i proto, že rozhodnutí Úřadu čj. S 72/01-5000/03-ORP ze dne 6. 10. 2003 (druhé
prvoinstanční rozhodnutí), kterým byla daná společnost vyloučena z okruhu účastníků a nebyla
jí uložena pokuta, nabylo ve vztahu k danému účastníku řízení právní moci, neboť proti němu
nepodal rozklad. Pozdější zrušení tohoto rozhodnutí předsedou Úřadu na tom nemohlo
nic změnit. Žalobce c) považuje tvrzení stěžovatele týkající se otázky určitosti výroku
jím vydaného správního rozhodnutí za nepřípustné, neboť tak jsou uplatňovány důvody,
které stěžovatel neuplatnil před soudem (ve svém vyjádření k žalobě), ač tak učinit mohl
(§104 odst. 4 s. ř. s.). Navíc, pouhé zopakování zákonných znaků předmětného správního deliktu
ve výroku rozhodnutí nestačí a nezakládá dostatečnou míru právní jistoty. Z tvrzené odlišnosti
jiného soudního rozhodnutí nelze dovodit kasační důvod ani dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.,
ani dle jiného písmene příslušného ustanovení, a tato námitka je nepřípustná ve smyslu
§104 odst. 4 s. ř. s. Žalobce c) následně jako nepřípustné odmítl doplnění kasační stížnosti,
jelikož je nelze považovat za důkaz a proto s ním nelze jako s důkazem nakládat (provést jej).
Předložené dokumenty se nevztahují ke skutkovým otázkám věci, ale představují částečnou
podporu právních argumentů stěžovatele. Dalším podáním předložil Důvodovou zprávu
k novelizaci zákona o ochraně hospodářské soutěže (PSP tisk, č. 591, 2008, V. volební období).
Žalobce e) nejprve uvedl, že doplnění blanketní kasační stížnost po více než třech
měsících ve svém důsledku znamená nejen závažné porušení zásady koncentrace, rychlosti
a hospodárnosti řízení, ale také zásady procesní rovnosti účastníků řízení, jednostranně
zvýhodňující stěžovatele, který měl k doplnění kasační stížnosti v zásadě ničím neomezenou
„lhůtu“, zatímco ostatním účastníkům řízení byla stanovena lhůta dvou týdnů k podání vyjádření
ke kasační stížnosti. K samotným stížním námitkám konstatoval , že stěžovatel nebyl oprávněn
rozhodnout o uložení sankce za správní delikt zaniklé právnické osobě a nebyl ani oprávněn
dokončit správní řízení s nástupnickou společností, zvláště když ani nebylo vydáno řádné
rozhodnutí o procesním nástupnictví. V stěžovatelově argumentaci spatřuje závažný rozpor
s ústavně garantovanou maximou uplatňování státní moci. Vzniklou dílčí otázku stěžovatel
záměrně zužuje na sféru soutěžního práva a zcela ignoruje širší kontext správního i veřejného
práva. Plně se ztotožnil se závěry krajského soudu ohledně chybějícího skutkového vymezení
postihovaného jednání. K doplnění kasační stížnosti ze dne 12. 9. 2007 uvedl, že vyjádření
Generálního ředitele pro hospodářskou soutěž nelze považovat za vyjádření oficiálního názoru
Evropské komise, a současně vzhledem k tomu, že k postihnutému jednání došlo před vstupem
České republiky do Evropské unie, nelze na posuzovaný případ přímo aplikovat komunitární
právo a judikaturu.
V.
Právní posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.). Dospěl přitom
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
a) Označení žalovaného krajským soudem
Nejvyšší správní soud přisvědčuje stěžovateli, že krajský soud nesprávně určil jako stranu
žalovanou předsedu Úřadu, a nikoliv Úřad samotný. Žaloba byla sice podána proti rozhodnutí
o rozkladu, které vydal předseda Úřadu, to však jeho procesní subjektivitu ve smyslu soudního
řádu správního nezakládá. Předseda Úřadu nemá postavení samostatného správního orgánu
dle §69 s. ř. s., nýbrž je pouze funkční složkou Úřadu sloužící mimo jiné k tomu, aby rozhodnutí
Úřadu, tedy ústředního orgánu státní správy, bylo možno přezkoumat obdobným způsobem,
jako se tomu děje v případě odvolání proti rozhodnutí orgánů státní správy, které mají nad sebou
správní orgán nadřízený, jenž je o podaných odvoláních oprávněn rozhodovat. Žalovaným
tak v případě rozhodnutí o rozkladu zůstává orgán, který o věci rozhodoval již v prvním stupni,
tedy Úřad. Toto pochybení krajského soudu však nemá vliv na projednávání této kasační stížnosti
a v ní vyslovené závěry, neboť se nejedná o vadu řízení před soudem, která mohla mít
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 24. 9. 2007, čj. 5 As 55/2006 - 145 nebo rozhodnutí ze dne 25. 8. 2006,
čj. 4 As 57/2005 - 64, všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu zde uvedená
jsou dostupná na www.nssoud.cz).
b) Neurčitost výroku rozhodnutí
Stěžovatel ve své kasační stížnosti vznesl výhrady k závěrům krajského soudu,
jenž shledal nepřezkoumatelným samotný výrok rozhodnutí předsedy Úřadu. K právnímu názoru
krajského soudu, že ve výroku tohoto správního rozhodnutí není dostatečně specifikován skutek,
Nejvyšší správní soud považuje za potřebné uvést následující závěry.
Porušení povinnosti založené zákonem o ochraně hospodářské soutěže je tzv. jiným
správním deliktem. Náležitosti výroku rozhodnutí o takovém správním deliktu nestanoví
tento zákon ani jiný právní předpis. Jinak je tomu např. u §77 zákona o přestupcích
nebo - v oboru práva trestního - v §120 odst. 3 trestního řádu. Tyto předpisy přesně vymezují
náležitosti výroku rozhodnutí o přestupku a trestném činu. Oblast jiných správních deliktů
zákonné vymezení náležitostí výroku postrádá a zpravidla odkazuje na správní řád. Správní řád
z r. 1967, platný v době vydání správního rozhodnutí, přitom upravoval náležitosti výroku
rozhodnutí oproti jiným procesním předpisům obecněji. Stanovil (§47 odst. 2), že výrok
rozhodnutí musí obsahovat rozhodnutí ve věci s uvedením ustanovení právního předpisu,
podle něhož bylo rozhodnuto, popřípadě též rozhodnutí o povinnosti nahradit náklady řízení
a určení lhůty pro splnění povinnosti k plnění. Nový správní řád, zákon č. 500/2004 Sb.,
v ustanovení §68 odst. 2 vymezuje náležitosti výroku obdobně: výrok musí obsahovat řešení
otázky, která je předmětem řízení, právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno a označení
účastníků.
Otázkou, jakou míru specifikace vyžaduje pojem „rozhodnutí ve věci“ (podle starého
správního řádu) či „řešení otázky, která je předmětem řízení“ (podle nového správního řádu)
a zda skutečnost, že zákonodárce nepodrobil řízení o jiných správních deliktech úpravě řízení
v přestupkovém zákoně či ji samostatně neupravil stejným způsobem, mohl založit důvod
pro odlišnost v náležitostech popisu skutku a jeho místa v rozhodnutí, se zabýval rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 15. 1. 2008, čj. 2 As 34/2006 - 73. Rozšířený senát
v něm dospěl k závěru, že v právní úpravě jiných správních deliktů takový záměr nelze
vysledovat, a proto neexistuje žádný racionální důvod, proč by na výrok o jiných správních
deliktech měly být kladeny výrazně nižší požadavky než je tomu v přestupkovém řízení,
a to zejména s ohledem na skutečnost, že obě oblasti shodně náleží do oblasti správního trestání.
Vymezení předmětu řízení ve výroku rozhodnutí o správním deliktu musí vždy spočívat
ve specifikaci deliktu tak, aby sankcionované jednání nebylo zaměnitelné s jednáním jiným.
V rozhodnutí o jiných správních deliktech je nezbytné postavit najisto, za jaké konkrétní jednání
je subjekt postižen. Rozšířený senát v daném usnesení zdůraznil význam výrokové části
rozhodnutí, která je schopna zasáhnout práva a povinnosti účastníků řízení a jako taková pouze
ona může nabýt právní moci. Řádně formulovaný výrok, v něm na prvním místě konkrétní popis
skutku, je nezastupitelnou částí rozhodnutí; toliko z něj lze zjistit, zda a jaká povinnost byla
porušena a jaké opatření či sankce byla uložena, pouze porovnáním výroku lze usuzovat
na existenci překážky věci rozhodnuté, jen výrok rozhodnutí (a nikoliv odůvodnění) může být
vynucen správní exekucí apod. Závěr o nezbytnosti úplné specifikace jiného správního deliktu
(specifikace z hlediska věcného, časového a místního) plně koresponduje i s požadavky článku 6
odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (publ. pod č. 209/1992 Sb.).
Rozšířený senát tak nakonec uzavřel, že „výrok rozhodnutí o jiném správním deliktu musí
obsahovat popis skutku uvedením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením jiných skutečností,
jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným. Neuvede-li správní orgán takové náležitosti do výroku
svého rozhodnutí, podstatně poruší ustanovení o řízení [§76 odst. 1 písm. c) s. ř. s]. Zjistí-li soud k námitce
účastníka řízení existenci této vady, správní rozhodnutí z tohoto důvodu zruší.“
Jak je zřejmé z tohoto rozhodnutí, požadavek na dostatečnou specifikace skutku
ve výroku rozhodnutí správního orgánu není samoúčelný. Je nezbytný proto, aby postihované
jednání nebylo zaměnitelné s jiným, v prvé řadě proto, aby nemohlo dojít k nepřípustnému
dvojímu postihu téhož jednání. Především tímto požadavkem je pak třeba poměřovat náležitosti
výroku rozhodnutí. Odůvodnění rozhodnutí Úřadu je rozsáhlé (89 stran) a je v něm podrobně
vymezeno jednání, které stěžovatel považoval za nezákonné. Ve výroku I. napadeného
rozhodnutí bylo deliktní jednání účastníků řízení vymezeno
takto:„v období od 28. 5. 2001
do 30. 11. 2001 určovali ve vzájemné shodě prodejní ceny automobilového benzinu Natural 95 u svých čerpacích
stanic“. Výrok je sice formulovaný velmi stručně, nicméně zcela splňuje podmínku odlišení
od jiného skutku. Stručnost výroku rozhodnutí v souzeném případě neohrožuje meritorní
zákonnost napadeného rozhodnutí. Stručnost tu nepředstavuje pochybení s takovým stupněm
intenzity, který by byl schopen zasáhnout zákonnost rozhodnutí ve věci samé. Ve výroku
je specifikována doba skutku, jakož i to, že šlo o jednání ve vzájemné shodě (nikoliv o dohodu
v užším slova smyslu), a že toto jednání se týkalo prodejních cen zde specifikovaného
automobilového benzínu u čerpacích stanic účastníků správního řízení. Je tedy určen i obsah
těchto jednání. Nesporně by bylo vhodnější, aby bylo blíže popsáno i to, v čem spočívala
tato koordinace (např. vzájemná jednání), byť na rozdíl od kartelových dohod v užším slova
smyslu je takové vymezení v rozsahu odpovídajícímu výroku rozhodnutí dosti obtížné. Navíc
se často závěr o jednání ve vzájemné shodě opírá jen o nepřímé důkazy, což rovněž ztěžuje bližší
konkretizaci.
Proto i přes uvedenou výhradu vhodnosti splňuje formulace výroku napadeného
rozhodnutí předsedy Úřadu základní požadavek nezaměnitelnosti s jiným skutkem. Námitky
stěžovatele proti rozhodnutí krajského soudu jsou tedy v této části důvodné.
K náležitosti výroku o tomto jiném správním deliktu lze nad rámec shora uvedeného
poznamenat, že v rozhodnutí Úřadu i předsedy Úřadu (dle §7 odst. 1 zákona o ochraně
hospodářské soutěže in fine) chybí výrok o zakázání jednání ve shodě do budoucna. Tento zákaz
je ex lege povinnou náležitostí výroku rozhodnutí. Posuzované jednání ve vzájemné shodě
je ale zakázáno přímo ze zákona. Jde o nápravné opatření sui genesis, jehož význam spatřuje soud
v tom, že správní orgán zopakováním zákonné povinnosti činí apel na delikventa;
protože správní orgán současně za takové jednání ukládá sankci, a tedy jednání subsumuje
pod činnost zákonem zakázanou, je výrok o tom, že takové jednání se do budoucna zakazuje,
v tomto smyslu redundantní. Nejvyšší správní soud má za to, že ačkoliv je zákaz nedovoleného
jednání do budoucna obligatorní náležitostí rozhodnutí, mohou nastat situace, takový výrok bývá
již nadbytečný. S touto skutečností by se ovšem měl správní orgán zabývat a vypořádat
a v odůvodnění uvést, proč takový zákaz nebylo třeba vtělit do výroku rozhodnutí.
Pro úplnost je třeba dále uvést, že pro kvalifikaci určitého jednání jako jednání ve shodě
není nutné zjištění projevu shodné vůle soutěžitelů ohledně jejich společného postupu na trhu.
To ostatně konstatoval zdejší soud již v rozhodnutí ze dne 30. 9. 2008, čj. 5 Afs 40/2007 - 204,
přičemž právní názory v něm vyslovené lze nepochybně vztáhnout i na tuto věc. Dospěl
v něm k závěru, že jednání ve vzájemné shodě je zbytkovou skutkovou podstatou zakázaných
dohod v širším smyslu. Na rozdíl od existence dohody v užším smyslu, která vyžaduje projev
shodné vůle jednat na trhu určitým způsobem, přičemž tento projev musí být náležitým
(prokazatelným) způsobem projeven, u kvalifikace jednání ve vzájemné shodě není tento shodný
projev vůle vyžadován a tento znak je nahrazen „slaďováním“ (koordinací nebo kooperací)
prostřednictvím více samostatných úkonů. Ty mohou mít rozmanitou formu: postačí,
pokud porušitelé spolu pouze komunikují, tj. vyměňují si informace, či se účastní jednání,
které usnadňuje koordinaci jejich obchodní politiky. Zakázané jednání ve shodě je oproti uzavření
zakázané dohody v užším smyslu hůře prokazatelné, a proto je možné takové jednání dovodit
i za předpokladu, že kontakty mezi soutěžiteli nejsou vyloučeny, a koordinované jednání,
které nemůže být přirozeně výsledkem náhody, lze seznat až ve výsledném chování soutěžitelů.
c) Možnost veřejnoprávního postihu nástupce porušitele soutěžních norem
Nejvyšší správní soud posuzoval otázku možnosti přechodu deliktní odpovědnosti
na nástupce zaniklého subjektu, jenž se dopustil protisoutěžního jednání, s ohledem na dobu,
ve které došlo k tvrzenému zakázanému jednání, tedy v roce 2001. Účastníci správního řízení
zanikli před vstupem České republiky do Evropské unie. V tomto ohledu jde o výjimečný případ
a zdejší soud pravděpodobně takovou otázku nebude v budoucnu znovu řešit. Právní
argumentace v daném případě by se mohla lišit, kdyby se zkoumané deliktní jednání událo v době
po 1. 5. 2004, tedy po přistoupení České republiky do Evropské unie, a nebo v době po přijetí
novely zákona o ochraně hospodářské soutěže č. 155/2009 Sb. ze dne 1. 9. 2009.
Hlavním smyslem zákona o ochraně hospodářské soutěže je obrana proti nedovolenému
narušení hospodářské soutěže a jejích hodnot, a současně postih dopadů takového jednání
na společnost. Existence a ochrana svobodné soutěže a soutěžního prostředí, a nedeformovaný
trh představuje veřejný zájem. Porušení soutěžních pravidel má totiž vždy závažné následky
na tržní prostředí, v němž k takovému jednání dochází. Protisoutěžní jednání může narušovat
strukturu trhu jako takového, přičemž tržní deformace již často nelze bez autoritativního zásahu
soutěžního úřadu napravit. Oba základní delikty dle tohoto zákona, tj. kartelové dohody v širším
slova smyslu a zneužití dominantního postavení na trhu, postihují různá jednání, která ovšem
ohrožují tentýž objekt vyjádřený již v názvu zákona, tedy hospodářskou soutěž jako takovou,
a to na trhu v rámci České republiky. V této souvislosti je možné rovněž odkázat na ustálenou
judikaturu Nejvyššího správního soudu, která staví na tom, že účelem zákona je ochrana soutěže
na trhu zboží a konkurence jako ekonomického jevu, nikoliv ochrana jednotlivých účastníků trhu.
Jednotliví soutěžitelé jsou proti narušitelům soutěže chráněni nepřímo, a to výkonem pravomoci
soutěžního úřadu, vykonávajícího dozor nad tím, zda a jakým způsobem soutěžitelé plní
povinnosti vyplývající pro ně ze zákona o ochraně hospodářské soutěže nebo z rozhodnutí
Úřadu vydaných na základě tohoto zákona (srov. např. rozhodnutí ze dne 21. 10. 2004,
čj. 2 A 11/2002 - 227). Při vymezení obsahu hospodářské soutěže nelze opomenout
ani preventivně výchovnou funkci soutěžních norem. Hrozba sankcionování i samotná sankce
uložená porušiteli působí nejenom vůči jeho jednání do budoucna, ale taktéž i vůči ostatním
soutěžitelům. Účelem ekonomického postihu je mimo jiné i to (není to ovšem hlavní podstatou
sankcionování), aby zaplacením pokuty do státního rozpočtu byl částečně kompenzován
bezdůvodný majetkový prospěch delikventa, který vznikl z jeho nezákonného jednání (a tím byla
částečně vyrovnána jeho nezákonná soutěžní výhoda ve vztahu k ostatním soutěžitelům
na relevantním trhu).
Právo hospodářské soutěže patří do veřejnoprávní oblasti, přičemž po procesní stránce
řeší vztah mezi státem reprezentovaným Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže, jakožto
garantem poctivé soutěže a subjektem, který pravidla této soutěže porušuje. Orgány veřejné moci
jsou povolány k ochraně veřejného zájmu, avšak Úřad svým působením také nepřímo chrání
zájmy jiných subjektů, byť to není jeho primárním posláním. Negativní důsledky protisoutěžního
jednání se pravidelně projeví nejen na straně ostatních soutěžitelů (tj. konkurentů delikventa
na relevantním trhu), ale i přímo vůči konečným spotřebitelům. Ochrana hospodářské soutěže
dopadá na soukromoprávní vztahy více, než je tomu v jiných oblastech veřejného práva.
Jak se ostatně vyjádřil zdejší soud v rozhodnutí ze dne 31. 8. 2009, čj. 8 As 7/2008 - 116,
tak i ve správněprávních vztazích může docházet v různé míře k dotčení dalších subjektů,
odlišných od účastníka správního řízení a od správního orgánu, kdy na jedné straně stojí obecný
veřejný zájem chráněný orgánem veřejné moci a na straně druhé konkrétní práva a zájmy
soukromých osob. V některých případech pak mají dotčené osoby jen velmi omezené možnosti
účinně namítat ohrožení svých práv.
Dosavadní přístup k posuzované problematice spočívá v obecně pojímaném principu,
že k přechodu práv a povinností ve veřejném právu může dojít jen v těch případech,
kdy to zákon výslovně umožňuje. Zákon o ochraně hospodářské soutěže ani jiný právně
relevantní předpis v rozhodné době ovšem neobsahoval právní normu, která by výslovně
umožňovala sukcesi veřejnoprávní (deliktní) odpovědnosti. Otázkou nástupnictví z hlediska
sankční (veřejnoprávní) odpovědnosti se zabývala i některá soudní rozhodnutí. Na prvním místě
lze uvést rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 4. 1996, sp. zn. 6 A 103/94,
v němž tento soud konstatoval, že „rozhodnutí o pokutě za správní delikt je rozhodnutím konstitutivního
charakteru; povinnost pokutu platit vzniká ex nunc právní mocí rozhodnutí, kterým se pokuta ukládá.
Zanikne-li v průběhu řízení právnická osoba, se kterou bylo řízení o uložení pokuty za správní delikt vedeno,
nelze pokutu uložit jejímu právnímu nástupci, a to i kdyby přejímal všechna práva a povinnosti v okamžiku
zániku svého právního předchůdce existující.“ Nelze opomenout ani usnesení Nejvyššího správního
soudu ze dne 25. 10. 2004, čj. 6 A 93/2001 - 56, v němž bylo řečeno, že „právo na informace
o životním prostředí (čl. 35 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, zákon č. 123/1998 Sb., o právu
na informace o životním prostředí) nepřechází na žalobcova právního nástupce. Ztratí-li žalobce za této situace
v průběhu řízení způsobilost být jeho účastníkem, soud takovou žalobu pro nedostatek podmínky řízení,
která je neodstranitelná a brání pokračování řízení, odmítne podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.“
Stěžovatel svou kasační argumentaci opírá zejména o komunitární pojetí přechodu
deliktní odpovědnosti a povinnosti eurokonformního výkladu případů nastalých i před vstupem
České republiky do Evropské unie. Argumentace stěžovatele o možnosti užití komunitární
soudní praxe ale neobstojí. Na nyní posuzovanou otázku totiž nelze vztáhnout povinnost výkladu
odpovídajícího komunitárním normám, jež se pro Českou republiku staly po přistoupení
do Evropské unie závaznými.
Komunitární předpisy nepředstavovaly v době před vstupem do Evropské unie součást
platného práva České republiky, a proto nebyl rozhodující správní orgán a potažmo
ani přezkumný soudní orgán přímo vázán komunitárními právními předpisy a je vykládající
judikaturou; komunitární právo nemělo přímý účinek. Ostatně správní řízení bylo zahájeno
pro možné porušení §3 zákona o ochraně hospodářské soutěže, a nikoliv pro porušení
čl. 81 Smlouvy o založení Evropských společenství (nově čl. 101 Smlouvy o fungování Evropské
unie). Na možnost užití práva Evropských společenství v době před přistoupením do Evropské
unie nahlíží judikatura, nejenom Nejvyššího správního soudu, kompaktním a jednotným
způsobem. Tento názorový postoj vychází z premisy, že v době před vstupem České republiky
do Evropské unie je nutno přirozeně vyjít z práva účinného, tedy vnitrostátního. Právo
Společenství lze přitom užít (jen) jako výkladového vodítka při interpretaci právních předpisů
přijatých ke splnění závazku České republiky harmonizovat své právo s právem Společenství
dle čl. 69 a násl. Evropské dohody o přidružení (sdělení č. 7/1995 Sb.). Tato zásada našla svůj
výraz opakovaně i v judikatuře zdejšího soudu (např. rozhodnutí ze dne 29. 9. 2005,
čj. 2 Afs 92/2005 - 45, rozhodnutí ze dne 30. 11. 2006, čj. 5 As 59/2006 - 85 nebo ze dne
30. 9. 2008, čj. 5 Afs 40/2007 - 204). Například v prvně citovaném rozhodnutí bylo vysloveno,
že „i v případech, kdy se posuzují skutkové okolnosti, k nimž došlo před vstupem České republiky do Evropské
unie, a rozhodným právem je právo tehdy účinné, je nutno ustanovení českého právního předpisu, přijatého
nepochybně za účelem sbližování českého práva s právem Evropských společenství a majícího svůj předobraz
v právní normě obsažené v právu Evropských společenství, vykládat konformně s touto normou. Odchýlit
se od takovéhoto výkladu je však zpravidla nezbytné v případech, kdy pro to existují zřejmé racionální důvody
dané kupříkladu tím, že v ustanovení českého právního předpisu byla úmyslně zvolena odlišná textace nebo že ten,
kdo právní předpis vydal, v něm jiným nepochybným způsobem projevil vůli odlišnou od vůle projevené v normě
práva Evropských společenství.“
V případě zákona o ochraně hospodářské soutěže je zřejmé, že hlavním důvodem
jeho přijetí byla právě harmonizace české právní úpravy soutěžního práva s právem Evropských
společenství. Aproximace českého práva měla být prováděna tak, aby byly zachovány stejné
principy, které jsou uplatňovány v rámci práva evropského (srov. nález Ústavního soudu ze dne
30. 10. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 39/01, všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná
na http://nalus.usoud.cz). Harmonizace vnitrostátního práva upravujícího ochranu hospodářské
soutěže byla postupným procesem, přičemž jistě lze tvrdit, že nebyla provedena úplně
a dokonale. Vzhledem k právní a ekonomické složitosti protisoutěžního jednání a soutěžních
vztahů nepostihla všechny jeho aspekty a specifika. Jedním z důvodů pro přijetí výše zmíněné
novely zákona o ochraně hospodářské soutěže č. 155/2009 Sb., a pro přenos tzv. ekonomické
kontinuity do českého právního řádu, byla právě snaha sladit českou právní úpravu s komunitární
úpravou a rozhodovací praxí. Ustanovení §3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže
vymezující dohody narušující hospodářskou soutěž je z obsahového hlediska shodné s právní
úpravou obsaženou v čl. 81 odst. 1 Smlouvy o založení Evropských společenství (čl. 101
Smlouvy o fungování Evropské unie), a proto by Nejvyšší správní soud v případě řešení otázky
vztahující se k jednotlivým aspektům jednání ve vzájemné shodě (nezávisle na tom, zda ve věci
je obsažen či chybí komunitární prvek) mohl jistě přihlédnout i k právní úpravě Evropského
společenství a ke komunitární judikatuře vztahující se k posuzovanému protisoutěžnímu jednání
jako k významnému a nepopiratelnému výkladovému vodítku. Shodně by tak mohl učinit
i při výkladu pojmu „soutěžitel“ dle §2 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže.
Smyslem interpretace práva je vyložit myšlenky obsažené v právním předpisu takovým
směrem, jenž umožňuje vyvození konkrétních následků na zjištěný skutkový stav. Evropská
judikatura mohla v posuzované době sloužit pouze jako inspirační zdroj při interpretaci určité
právní normy či právního předpisu jako celku, a to v případech, kdy by relevantní ustanovení
právních předpisů upravujících ochranu hospodářské soutěže byla nejasná, rozporná či neúplná.
Interpretace vyžaduje existenci právní normy, tj. obecně závazného pravidla chování, explicitně
či implicitně vyjádřeného v právním předpisu. Neexistuje-li ale taková norma, nelze
ji interpretovat; tu by šlo o tvorbu práva. Jednoduše řečeno, není možné interpretovat něco,
co v zákoně není a co není možné dovodit ani extenzivním výkladem.
Lze tak shrnout, že v rozhodné době nebylo možné přímo aplikovat komunitární úpravu
práva na ochranu hospodářské soutěže a poctivého soutěžního jednání. Současně předmětná
vnitrostátní právní úprava neobsahovala právní normu, která by výslovně zakotvila sankční
odpovědnost nástupců (univerzálních sukcesorů) zaniklého protisoutěžního delikventa;
a proto nebylo možné vyjít ani z komunitární judikatury jakožto inspiračního zdroje při výkladu
norem umožňujících deliktní nástupnictví.
Nejvyšší správní soud však danou problematiku dále zkoumal i z hlediska obecných
principů právních. Činí tak i v dalších případech. V rozhodnutí ze dne 5. 11. 2007,
čj. 8 As 51/2007 - 67, s odkazem na judikaturu Ústavního soudu, zdůraznil, že aplikace právních
norem musí vést k rozumné a efektivní ochraně práv a musí respektovat více než pouhé zákonné
normy. V souladu se závěry vyslovenými v dalším rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne
13. 5. 2004, čj. 1 As 9/2003 - 90, lze pro nyní souzenou věc konstatovat, že princip právní jistoty
předpokládá, že řešení, které zákonodárce zvolil při úpravě ochrany hospodářské soutěže,
je rozumné a směřuje ke spravedlivému průběhu a uspořádání soutěžních vztahů. Jestliže
tak zákonodárce neučinil a zvolil řešení jiné, musí je tím spíše přesně, jasně, určitě a srozumitelně
vyjádřit v právních předpisech, jimiž jsou právní normy sdělovány adresátům. Jestliže tak neučiní,
je zcela na místě upřednostnit takový výklad, který je rozumný a odpovídá přirozenému smyslu
pro spravedlnost.
Úkolem práva jakožto společenského normativního systému je zabezpečení řádného
fungování společnosti. Řešení konkrétního případu musí být prováděno v určitém hodnotovém
rámci. Nesmí být uskutečněno způsobem, jímž by byly popřeny principy, na nichž je právo
vybudováno a založen materiální právní stát. Toho lze dosáhnout jen při respektování právních
principů. Jedním z nich je i princip zákazu zneužití práva. Zneužitím práva je situace, kdy někdo
vykoná své subjektivní právo k neodůvodněné újmě společnosti nebo někoho jiného; představuje
výjimku z obecného pravidla o dovolenosti výkonu práva. Výkon práva, který je vlastně
jeho zneužitím, nemůže požívat právní ochrany (viz také např. Knapp, V. Teorie práva. C. H.
Beck, Praha, 1995, s. 184-185). Nejvyšší správní soud má za to, že by nebylo možné, spravedlivé
a ani racionální umožnit zneužívání práva bez jakýchkoliv dopadů pro takto jednající subjekt.
Při aplikaci obecných právních principů by neměly být činěny neodůvodněné podstatné rozdíly
mezi právem soukromým a veřejným. Jen takto je totiž možné zabránit nepřijatelné situaci,
kdy by zneužití práva v soukromoprávních vztazích bylo stíháno neplatností právního úkonu,
zatímco v oblasti veřejného práva by toto jednání bylo akceptováno a dovoleno.
Nemožností zneužívání subjektivního veřejného práva v oblasti daňové,
tedy veřejnoprávní, a požadavkem rozumného uspořádání společenských vztahů se zabýval
Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 10. 11. 2005, čj. 1 Afs 107/2004 - 48, (v této věci srov.
usnesení Ústavního soudu ze dne 31. 10. 2007, sp. zn. III. ÚS 374/2006). Soud toto rozhodnutí
založil na zásadě scire leges non est verba eorum tenere sed vim ac potestatem (znát zákony neznamená
pamatovat si slova, nýbrž jejich smysl a působení), kterou lze vztáhnout na jednotlivé právní
předpisy, tak i na právo jako celek. V citovaném rozhodnutí uvedl: „Aby společnost nebyla pouhým
souhrnem autonomních individuí, sledujících výlučně své vlastní zájmy, potřeby a toliko svůj prospěch,
a nerespektujících zájmy, potřeby a prospěch ostatních, resp. celku, musí ve společnosti existovat i určitá shoda
ohledně základních hodnot a pravidel vzájemného soužití. Z tohoto pohledu je evidentní, že právní řád nemůže být
hodnotově neutrální, ale musí obsahovat, chránit a prosazovat alespoň hodnoty, které umožňují bezporuchové
soužití jednoho člověka s lidmi dalšími, tedy život člověka jako člena společnosti. V tomto svém regulativním
působení musí právo předkládat svým adresátům racionální vzorce chování, tedy takové vzorce, které slouží
k rozumnému uspořádání společenských vztahů. To je příkaz nejen pro zákonodárce, ale i pro adresáty právních
norem a orgány, které tyto právní normy autoritativně interpretují a aplikují; smyslu práva jako takového
odpovídá pouze takový výklad textu právního předpisu, který takové uspořádání vztahů ve společnosti respektuje.
Výklad, který by – při existenci několika různých interpretačních alternativ – racionalitu uspořádání společnosti
pomíjel, nelze považovat za správný a závěr, k němuž dospívá, potom důsledně vzato nelze považovat
ani za existující právo, a to z toho důvodu, že se příčí základnímu smyslu práva.“
Právo de lege lata není normativním systémem dokonalým, jenž by pamatoval na všechny
možné reálné situace a při rigidním výkladu se nemusí jevit ani jako systém spravedlivý. To samé
lze říci i o jednotlivých zákonech a dalších právních předpisech, které jsou již ze své podstaty
obecné, a proto nepostihují a ani nemohou postihovat všechny možné konkrétní stavy.
Spravedlnost jako jeden z faktorů při rozhodování pomáhá překlenout situace, kdy by strohá
formalistická interpretace práva vedla k nesprávnému a nespravedlivému výsledku,
který by v mnohých případech šel proti podstatě zákona. V citovaném rozhodnutí
sp. zn. 1 Afs 107/2004 zdejší soud dále konstatoval, že institut zákazu zneužití subjektivních
práv, které vede k ničím neodůvodněné újmě jiného či k ničím neodůvodněné újmě společnosti,
tj. konec konců jejích členů, představuje materiální korektiv formálního pojímání práva,
jehož prostřednictvím se do právního řádu vnáší hledisko spravedlnosti. S ohledem na obecnou
povahu právních předpisů mohou nastat situace, kdy určité chování – nahlédnuto formálně
(ve skutečnosti ovšem pouze zdánlivě) - odpovídá dikci právního předpisu, avšak je současně
pociťováno jako zjevně nespravedlivé, jelikož působí újmu jiným. Takové chování nemůže být
aprobovaným výkonem subjektivního práva, nýbrž jeho právem reprobovaným zneužitím.
Na zákaz zneužívání práva pohlíží obdobným způsobem i Evropský soudní dvůr.
Konstantně judikuje, že členské státy jsou oprávněny činit opatření, která mají zabránit jejich
státním příslušníkům v pokusech, aby pod záminkou práv, která jim dává Smlouva, nesprávně
obcházeli vnitrostátní legislativu, nebo zabránit jednotlivcům v nesprávném nebo podvodném
zneužívání ustanovení komunitárního práva. Takové zneužití nebo podvodné jednání mohou vzít
případ od případu vnitrostátní soudy v potaz a mohou tam, kde je to vhodné, odepřít výhody
vyplývající z ustanovení komunitárního práva, která zneužívající osoby chtějí použít. Takový
postup však musí být zvážen ve světle cílů, které jsou těmito ustanoveními sledovány
(k tomu srov. rozsudek ve věci C-61/89 Bouchoucha, SbSD [1990], str. I-3551, odst. 14;
rozsudek ve věci 206/94 Brennet v. Paletta, SbSD [1996], str. I-2357, Paletta II, odst. 24;
rozsudek ve věci C-367/96 Kefalas a ostatní v. Greece, SbSD [1988], str. I-2843, odst. 20 apod.).
Právní jistota subjektů práva spočívá v řádné, spravedlivé a rozumné aplikaci práva.
Aplikace zákona o ochraně hospodářské soutěže musí být přitom provedena takovým způsobem,
aby chránila hodnoty, na kterých je tento právní předpis založen. Je proto třeba se řídit smyslem
dané právní úpravy a argumentaci provádět takovým způsobem, aby bylo dosaženo cíle,
který zákon sleduje a pro který byl přijat. Současně lze však dodat, že princip právní jistoty
ovšem není jediným hlediskem, které je třeba zohledňovat při řešení konkrétního případu.
Je třeba respektovat i další hodnoty, jakou je kupříkladu již zmíněná spravedlnost. Ustanovení
§1 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a spolu s ním výše popsaný smysl a účel
tohoto předpisu představují základní výkladové vodítko při posuzování konkrétního skutkového
stavu. Jak v této souvislosti uvádí J. Bejček: „Argumentace smyslem a účelem zákona tedy argumentací
právní je, a to argumentací prvořadou. Neobstojí tvrzení o jejím rozporu s platným právem – platné právo
tuto hodnotovou argumentaci totiž v sobě zahrnuje. Argumentovat hodnotově (...) tedy vůbec neznamená
argumentovat de lege ferenda..., ale znamená to právě naopak platné právo dodržovat a nechápat je jen hodnotově
formalisticky.“ [Bejček, J. Veřejný zájem, procesní nástupnictví a spravedlnost aneb
„fiat lex (in stricto nonsensu), pereat iustitia?“ Právní rozhledy, Roč. 16, č. 12 (2008), s. 441-447].
Objektem zákona o ochraně hospodářské soutěže je právě účinná ochrana hospodářské soutěže
a soutěžního prostředí. Toho však nelze dosáhnout za situace, při které bude umožněno
akceptovat takové stavy, kdy se subjekty porušující normy soutěžního práva určitými účelovými
právními úkony budou moci vyhnout sankčnímu postihu. Zneužití práva na poli hospodářské
soutěže je jednáním nejenom proti veřejnému zájmu, ale současně je způsobilé způsobit újmu
dalším soutěžitelům a konečným spotřebitelům. Proto je třeba, aby s ohledem na účel a poslání
zákona o ochraně hospodářské soutěže bylo za určitých restriktivně vymezených podmínek
umožněno postihnout některé soutěžitele i v případě jejich zániku bez likvidace, a to postihem
jejich právních nástupců.
Na jednu stranu lze uvažovat, že možnost přechodu deliktní odpovědnosti
ze zaniknuvšího subjektu na jeho nástupce jde proti principu právní jistoty, jelikož jevově
je sankcionován subjekt, který nejednal protiprávně, na druhou stranu však určité, byť toliko
formálně vzato na právu založené, chování (zákonem aprobovaný zánik soutěžitele) bylo učiněno
účelově proto, aby se subjekt vyhnul sankčnímu postihu založenému na porušení práv z jiného
(veřejnoprávního) zákona. Řešení střetu legálního (soukromoprávního) zániku porušitele
soutěžních norem umožňujícího se vyhnout legálnímu postihu za porušení pravidel hospodářské
soutěže s právem na poctivé soutěžní prostředí společně s principem zákazu zneužívání práva
nelze přirozeně zobecňovat a musí se vždy odvíjet od konkrétních skutkových okolností daného
případu. Současně musí být zohledněn princip proporcionality, který je založen na předpokladu,
že zasahování státu musí respektovat přiměřenou a spravedlivou rovnováhu mezi požadavkem
obecného zájmu společnosti a požadavkem na ochranu základních práv jednotlivce
(k tomu srov. plenární nález Ústavního soudu ze dne 16. 10. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 5/01).
Vzhledem k principu jednotnosti právního řádu lze vzniklý zdánlivý rozpor vyřešit
za použití interpretační právně logické zásady lex specialis derogat legi generali. Z této zásady plyne,
že zákaz zneužití práva je silnější, než dovolení dané právem, a proto takové chování
není výkonem práva, nýbrž protiprávním jednáním. V kontextu posuzované věci se proto
přednostně uplatní zvláštní pravidlo zákona o ochraně hospodářské soutěže před obecnou
úpravou zániku obchodní společnosti bez likvidace obsaženou v obchodním zákoníku.
Z podstaty existence právního státu lze dovodit legitimní požadavek, že nikdo nesmí svým
chováním, byť legálním (jako je zánik obchodní společnosti bez likvidace s právním nástupcem),
obcházet účel zákona a zneužívat práva. Takové jednání je pak jenom zdánlivě dovolené
(podle obchodního zákoníku), nicméně ve skutečnosti je zakázané (zákonem o ochraně
hospodářské soutěže). Závěry o zákazu zneužití práva tedy představují výjimku z pravidla,
podle kterého deliktní odpovědnost nese ten, kdo se deliktu dopustil, a proto je nutno ji vykládat
restriktivně a vždy s ohledem na specifika konkrétní věci.
Pro posouzení dané věci je dále třeba vyjít z pojetí „soutěžitele“ dle §2 odst. 1 zákona
o ochraně hospodářské soutěže. Uvedený zákon vymezuje soutěžitele poměrně široce a neváže
jej na jeho právní subjektivitu, ale na jeho ekonomickou podstatu. Subjektem soutěžního práva
je hospodářská jednotka, která nemusí být totožná se subjektem v právním smyslu; rozhodně
tyto dvě kategorie nelze bez dalšího zaměňovat. Pro označení určité podnikatelské
či nepodnikatelské jednotky za soutěžitele tak není rozhodná její právní subjektivita, jelikož zákon
vychází z ekonomického pojetí soutěžitele a z toho, zda se účastní hospodářské soutěže
nebo zda svým chováním může ovlivňovat hospodářskou soutěž. Pro řádnou ochranu
hospodářské soutěže je třeba označit určitou jednotku jakožto soutěžitele a následně v tomto
rámci identifikovat subjekt, který je právně způsobilý nést odpovědnost za deliktní jednání
soutěžitele.
Jak již bylo řečeno, při řízení o správních deliktech platí zásada, že odpovědnost nese ten,
kdo se dopustil deliktního jednání. To, že právní forma, v níž se soutěžitel projevoval v době
tvrzeného zakázaného jednání, během správního řízení zanikla, přičemž soutěžitel převedl
svou činnost do jiné právní formy, neznamená, že se bez dalšího může vyhnout odpovědnosti
za porušení soutěžních norem. Transformace soutěžitele z jedné právní formy do druhé,
obzvláště při ekonomickém, personálním, nemateriálním i obsahovém pokračování v podobě
stejné hospodářské entity (ovšem po právní stránce ve formě jiného právního subjektu),
je úkonem legálním, právem povoleným, do nějž nelze nikterak zasahovat a proti němu nic
namítat. Na druhou stranu, pokud je takové jednání vedeno účelovou snahou o vyhnutí
se odpovědnosti, jedná se o zneužití práva. Úkon jdoucí proti veřejnému zájmu na poctivé
hospodářské soutěži, nemůže být právem aprobován. Na tomto místě je třeba zdůraznit význam
stále živé zásady justiniánských kodifikací quando aliquid prohibetur, prohibetur et omne per quod
devenitur ad illud (cokoli je zakázáno, pak vše, čím by toho mohlo být dosaženo, je zakázáno také).
Proto jednání, jehož cílem není dosažení účelu sledovaného zákonem o ochraně hospodářské
soutěže, ale naopak je motivováno snahou vyhnout se negativním následkům jednání zakázaného,
je zneužitím práva, kterému v právním státu nelze poskytovat právní ochranu. Soutěžitel
jakožto určitá jednotka (entita), která stále existuje a působí na daném relevantním trhu,
by se pak vyhnul odpovědnosti a právní nástupce porušitele (v podobě jiné právní formy)
by získal neodůvodnitelnou a neoprávněnou výhodu na trhu založenou jednak na výsledcích
předchozího protisoutěžního jednání a jednak by mohl požívat i legálně nabytých práv
svého předchůdce, bez povinností vzešlých z jeho veřejnoprávní odpovědnosti.
Soutěžní úřad se při posuzování skutečnosti, zda se jednalo o zneužití práva, musí
podrobně zabývat konkrétními okolnostmi daného případu. Musí zjistit, za jakých podmínek
došlo k zániku vyšetřovaného soutěžitele, a provést detailní rozbor hmotných i nehmotných
složek, jimiž se zaniklý a nástupnický subjekt účastní (účastnil) na soutěži. Účelovosti
transformace pak svědčí zjištění, že právní nástupce subjektu, který se dopustil protisoutěžního
jednání, je de facto stejnou entitou jako delikvent (přestože po formálně právní stránce se jedná
o subjekt odlišný), zejména že mezi původním a novým právním subjektem existuje ekonomické,
personální či strukturální propojení, nástupce se na trhu chová stejně nebo zaměnitelně
jako jeho právní předchůdce, a konečnými spotřebiteli i ostatními soutěžiteli je vnímán stejně.
Přitom nesmí existovat pochybnosti o identitě nástupce porušitele soutěžněprávních norem.
Změna právní formy, restrukturalizace nebo organizační změny v průběhu správního
řízení mohou, ale i nemusí, být provedeny (ovšem nikoliv pouze) za účelem vyhnutí se sankčnímu
postihu. Došlo-li však k zániku porušitele soutěžních pravidel bez likvidace,
přičemž jeho ekonomická (materiální i nemateriální) složka má svého nástupce v podobě jiného
právního subjektu, stále se jedná o tutéž ekonomickou entitu; nasvědčují-li zjištěné skutečnosti
tomu, že se porušitel touto právní transformací pokusil obejít zákon o ochraně hospodářské
soutěže, pak přesun sankční odpovědnosti na tuto – byť právně jinou – osobu se děje po právu.
Je třeba mít rovněž na vědomí dynamickou podstatu existence právnických osob, které na rozdíl
od osob fyzických mohou, i účelově, manipulovat se svými základními charakteristickými rysy
kupř. ve formě organizačních změn; zánik právnické osoby bez likvidace nelze připodobňovat
ke smrti fyzické osoby.
Legálně možný zánik společnosti bez likvidace s nastoupivším subjektem se společným
ekonomickým i personálním základem, formálně odůvodněný kupříkladu potřebou
restrukturalizace podniku, může v některých případech zastírat snahu subjektu vyhnout
se postihu za své protiprávní chování (k tomu analogicky srov. rozhodnutí sp. zn. 8 As 7/2008
(týkalo se oblasti shromažďovacího práva, nicméně obecné argumenty v něm vyslovené
lze bezesporu aplikovat i na nynější případ). Má-li soutěžní úřad povolat k odpovědnosti
právního nástupce porušitele, musí zneužití práva prokázat a nese tak v tomto směru důkazní
břemeno. Je tedy na něm, aby prokázal, že se pachatel soutěžního deliktu svým zánikem pokusil
obejít soutěžní pravidla. Přechod deliktní odpovědnosti v tomto směru přitom může přicházet
v úvahu jen v případech, kdy dřívější porušitel (ve své právní formě) v průběhu správního řízení
zanikl bez likvidace a za jeho zánikem stojí snaha vyhnout se důsledkům veřejnoprávní
odpovědnosti za porušení pravidel soutěže; snaha o vyhnutí se odpovědnosti za spáchaný správní
delikt přitom zajisté nemusí být důvodem jediným či výlučným. Nejvyšší správní soud má za to,
že jen takovýto výklad je únosný z hlediska respektování a dosažení smyslu a účelu zákona
o ochraně hospodářské soutěže. Soud si je současně vědom, že důkazní řízení bude obvykle
obtížné, jelikož prokazování zneužití práva účelovým jednáním bývá zpravidla založeno toliko
na nepřímých důkazech, avšak s ohledem na respektování principu právní jistoty je možnost
veřejnoprávního postihu nástupce porušitele nutno vykládat restriktivně.
Na uvedených závěrech nemůže nic změnit ani skutečnost, že nemožnost chránit účelové
jednání zneužívající právo nebyla v zákoně o ochraně hospodářské soutěže explicitně obsažena.
Z důvodů, které již byly vyloženy , neobstojí názor vyslovený v právně nezávazné důvodové
zprávě k novele zákona o ochraně hospodářské soutěže (Poslanecká sněmovna, 2008, V. volební
období, tisk č. 591), že totiž před jejím přijetím nebyl možný přechod deliktní odpovědnosti
v oblasti soutěžního práva. K 1. 9. 2009 došlo k novelizaci zákona, kterou bylo do tohoto zákona
nově vtěleno ustanovení §22b odst. 6, dle kterého „odpovědnost právnické osoby za správní delikt
přechází na právního nástupce této osoby jen tehdy, pokud právní nástupce nejpozději v okamžiku vzniku
právního nástupnictví věděl nebo vzhledem k okolnostem a k svým poměrům mohl vědět, že se právnická osoba
před vznikem právního nástupnictví dopustila jednání, které naplnilo znaky správního deliktu.“ Nejvyšší
správní soud nemůže předvídat dopad tohoto ustanovení do aplikační praxe, přesto uvádí,
že dané ustanovení (kupř. ve vztahu k podmínce subjektivního prvku) je v podstatné míře užší,
než jak tuto problematiku vykládá komunitární rozhodovací praxe. Nové znění zákona počítá
s možností přechodu odpovědnosti na právního nástupce jen za podmínky alespoň nevědomé
nedbalosti, tedy za předpokladu, že nástupce věděl a nebo mohl vědět o deliktním jednání svého
předchůdce. Důvodová zpráva ovšem dodává, že je v zásadě nemožné, aby se právní nástupce
porušitele nedozvěděl o případném protiprávním jednání, čímž se v podstatě snižuje význam
subjektivní stránky věci a posiluje objektivní skutkový stav.
Toliko pro úplnost a pro srovnání je vhodné doplnit, jak k přechodu deliktní
odpovědnosti přistupuje komunitární judikatura. Ta našla jednoznačnou odpověď na otázku
možnosti uložení sankce i právnímu nástupci zaniklého delikventa (viz rozsudek Evropského
soudního dvora č. 40/73 ve věci Coöperatieve Verenigung „Suiker Unie“ v Komise, ECR-1663;
rozsudek č. T-134/94 ve věci NMH Stahlwerke GmbH v. Komise, ECR 11-00239; rozsudek
č. 29/83 a 30/83 ve spojených věcech Compagnie Royale Asturienne des Mines SA a Rheinzink
GmbH proti Komisi; rozhodnutí Soudu prvního stupně č. T-6/89 ve věci Enichem Anic Spa
v. Komise, ECR II-O 1623). Na zásadní argumentační východiska obsažená v těchto
rozhodnutích ostatně upozornil i stěžovatel ve své kasační stížnosti, jejíž důvodnost z větší části
ale nesprávně založil právě na povinnosti eurokonformního výkladu. Komunitární pohled
na danou problematiku je vystavěn na premise, že z obecného pravidla, jímž je osobní
odpovědnost subjektu za narušení hospodářské soutěže (v souladu s pravidlem, že právnické
osoby by měly být trestány jen za ty činy, z nichž jsou individuálně obviněny), existují (velmi
omezené) výjimky, a to vzhledem k zajištění účinného výkonu a ochrany soutěžních norem
komunitárního práva. Evropské právo brání vzniku „mezer“ v prosazování soutěžního práva.
Obecně sice platí, že nabyvatel společnosti je odpovědný za její soutěžní jednání pouze
od okamžiku převzetí, výjimkou jsou případy, kdy nabyvatel a získaná společnost tvoří
z ekonomického hlediska jeden celek - stejného soutěžitele, a nabývaná společnost právně
zanikla. V takovém případě nabyvatel přejímá odpovědnost za celé období porušování soutěžních
norem přejímanou společností. Odpovědnosti za porušení soutěžních pravidel nelze bez dalšího
uniknout zánikem soutěžitele pouhou změnou právní formy, jména soutěžitele či jinou účelovou
přeměnou po spáchání takového deliktu. Protisoutěžní jednání nesmí zůstat nepotrestáno,
jestliže nejenže deliktně jednající subjekt, ale i jeho nástupce z něj těží prospěch, a současně
toto jednání brání rozvoji volného obchodu a vede tak k faktickému narušení konkurenčního
prostředí.
V této části tak lze uzavřít, že z ničeho nelze dovodit, že by v době před přistoupením
České republiky do Evropské unie nebo před přijetím zmíněné novely mohlo nastat právní
vakuum umožňující zneužití práva na poli hospodářské soutěže. Nejvyšší správní soud tak znovu
opakuje, že i když daný problém nelze s ohledem na chybějící normativní základ deliktního
nástupnictví řešit pomocí komunitární judikatury, která jinak nachází odpověď na mnohé otázky
rozhodované věci, nelze za žádných okolností pominout, že nezávisle na našem členství
v Evropské unii, platí princip zákazu zneužití práva. Tento princip neslouží pouze jako inspirační
a interpretační zdroj, ale jako obecné právní pravidlo, které je závazné nezávisle na tom,
zda je zákonodárce explicitně zakotvil do právních norem upravujících danou právní materii
či nikoliv.
Soud nepovažuje judikaturu, na niž odkázal (sp. zn. 6 A 103/94 a sp. zn. 6 A 93/2001),
za odporující vysloveným závěrům. Skutkové základy se v obou uvedených případech lišily.
K druhému zmíněnému rozhodnutí lze uvést, že ačkoliv se v něm taktéž jednalo o veřejná
subjektivní práva a povinnosti, otázka přenositelnosti veřejného subjektivního práva
na informace o stavu životního prostředí a problematika týkající se povinnosti nést deliktní
odpovědnost za porušení pravidel hospodářské soutěže jsou značně odlišnými oblastmi
s rozdílným účelem právní úpravy. Především však ve zmiňované prejudikatuře nevyvstaly
otázky, zda zkoumaným jednáním nedošlo ke zneužití práva, jak se mohlo stát v nyní
posuzovaném případě.
Zjišťovat, zda se v konkrétním případě jednalo o zneužití práva, a proto bylo možno
postihnout právního nástupce porušitele, není úkolem kasačního soudu. Krajský soud nesprávně
posoudil právní otázku možného deliktního nástupnictví, jelikož se nezabýval nutností použít
princip zákazu zneužití práva; proto neposoudil tak účelovost zániku soutěžitelů z tohoto
hlediska. Tím zatížil své rozhodnutí vadou ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
d) členění výroku na in rem a in personam
Stěžovatel sice ve své kasační stížnosti nepolemizoval se závěry krajského soudu
ve vztahu k členění výroku napadeného rozhodnutí na výroky učiněné in rem a in personam,
nicméně Nejvyšší správní soud považuje za vhodné se vyjádřit i k této části soudního rozhodnutí.
Neztotožňuje se totiž s postupem krajského soudu, který rozštěpil rozhodnutí o jednom jednání
a o jedné skutkové podstatě na dva v podstatě odlišné celky: jednu část výroku posoudil
jako jednání in rem a povahu druhého jako in personam. Tento postup je v posuzovaném případě
nepotřebný.
Obecně platí, že výrok o přestupku či jiném správním deliktu se skládá z deklaratorní části
rozhodnutí, tedy té části, v níž je potvrzeno a popsáno protiprávní jednání subjektu a současně
a neoddělitelně z části konstitutivní, v níž je autoritativně uloženo sankční opatření
za specifikované jednání. Na druhou stranu není ovšem možné tvrdit, že část výroku,
který se vztahuje k témuž jednání, je v jedné části svou povahou rozhodnutím in rem a v druhé
části rozhodnutím in personam, jak učinil krajský soud proto, aby odůvodnil správnost
své argumentace. I když výrok rozhodnutí může být vnitřně strukturován na jednotlivé části,
nelze jej uměle rozdělovat na řízení o zjištění a zákazu dohody omezující soutěž, a na řízení
sankční o uložení pokuty. Při posuzování této otázky je třeba vyjít ze dvou základních
východisek, a to zaprvé, že každý delikt (i in rem) musí být spáchán konkrétní osobou a není
tak možné hypoteticky oddělovat jeho subjektivní a objektivní stránku a za druhé je třeba vzít
v potaz smysl sankčních ustanovení zákona o ochraně hospodářské soutěže, která logicky nemají
sloužit pouze k pojmenování protiprávního jednání, nýbrž jejich primárním účelem je uložit
za konkrétní nezákonné jednání konkrétní sankci. Účel zákona o ochraně hospodářské soutěže
nemůže být naplněn pouhou deklarací nezákonnosti jednání porušitele a potažmo zákazem
v jeho pokračování do budoucna, pokud se porušitel zneužitím práva vyhne odpovědnosti.
Úvahy krajského soudu o povaze zakázání jednání do budoucna jsou v tomto případě
nadbytečné, jelikož v napadeném správním rozhodnutí tato povinnost nebyla stanovena, jak bylo
uvedeno výše.
Ze shora vyložených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že přezkoumávané
rozhodnutí krajského soudu je nezákonné z důvodu spočívajícím v nesprávném posouzení právní
otázky soudem v předcházejícím řízení ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Proto napadený
rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.),
v němž je tento soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto
rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s). Krajský soud rozhodne v novém rozhodnutí rovněž o nákladech
řízení o této kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 30. prosince 2009
JUDr. Petr Příhoda
předseda senátu
i. s. JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu
podepsán za onemocnělého
JUDr. Petra Příhodu
(§158 odst. 1 o. s. ř., §64. s. ř. s.)