ECLI:CZ:NSS:2009:8.APS.6.2009:43
sp. zn. 8 Aps 6/2009 - 49
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Petra Příhody a JUDr. Jana Passera, v právní věci žalobce: V. B., zastoupeného
Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem 602 00 Brno, Příkop 8, proti žalovaným: 1)
Ministerstvo zahraničních věcí, se sídlem Loretánské nám. 5, Praha 1, 2) Vláda České
republiky, se sídlem Praha 1, nábřeží Edvarda Beneše 4, v řízení o žalobě na ochranu před
nezákonným zásahem správního orgánu, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského
soudu v Praze ze dne 12. 5. 2009, čj. 11 Ca 457/2008 - 19,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 12. 5. 2009, čj. 11 Ca 457/2008 - 19,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Žalobce se žalobou na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu domáhal
u Městského soudu v Praze vydání rozhodnutí, jímž by bylo žalovaným zakázáno pokračovat
v porušování práva žalobce na učinění podání žádosti o vízum k pobytu nad 90 dnů a bylo
mu přikázáno žádost o vízum přijmout.
Žalobce uvedl, že je občanem Vietnamské socialistické republiky (dále jen „Vietnam“),
který chce podat žádost o vízum k pobytu nad 90 dnů. Tato žádost se podle §53 a §166 zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále
jen „zákon o pobytu cizinců), podává na Ministerstvu zahraničních věcí jednajícímu
prostřednictvím zastupitelského úřadu. Žádný zastupitelský úřad v současné době však žádosti
občanů Vietnamu o víza k pobytu nad 90 dnů nepřijímá. Tímto postupem byl žalobce zkrácen
na svém právu, neboť má právo, aby jeho podání bylo přijato a zákonem předpokládaným
způsobem vyřízeno.
II.
Městský soud v Praze zastavil řízení podle §86 s. ř. s. usnesením ze dne 12. 5. 2009,
čj. 11 Ca 457/2008 - 19. Uvedl, že žaloba byla u soudu podaná dne 29. 12. 2008. Z oznámení
Zastupitelského úřadu České republiky v Hanoji ze dne 2. 4. 2009, zveřejněného na internetových
stránkách Ministerstva zahraničních věcí, resp. Zastupitelského úřadu České republiky v Hanoji,
městský soud zjistil, že dne 17. 2. 2009 byl zahájen provoz systému registrace žadatelů k podání
všech žádostí o vízum k pobytu nad 90 dnů a povolení k pobytu v České republice s tím,
že registraci termínu podání žádosti je třeba provést na internetové stránce www.visapoint.eu.
Městský soud uzavřel, že z uvedeného oznámení je zjevné, že žalobcem tvrzený zásah
již netrvá a že žalobce může podat žádost o udělení víza nad 90 dnů na zastupitelském úřadu
ve smyslu ustanovení §53 odst. 1 zákona o pobytu cizinců na Zastupitelském úřadu České
republiky v Hanoji, kde žalobce žije, po registraci termínu podání žádosti na shora uvedené
stránce. Lze tak učinit úkonem ze strany samotného žadatele, zvoucí osoby nebo kterékoli
jiné osoby.
Dne 1. 1. 2009 nabyla účinnosti vyhláška č. 462/2008 Sb., vydaná ministerstvem vnitra
podle ustanovení §182 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců. Vyhláška stanoví, že cizinec,
který je státním občanem vyjmenovaných států, mj. i občan Vietnamské socialistické republiky,
je oprávněn požádat o udělení víza, vydání povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu
pouze na zastupitelském úřadu ve státě, jehož je cizinec občanem, popřípadě jenž vydal cestovní
doklad, jehož je cizinec držitelem, nebo ve státě, ve kterém má cizinec povolen dlouhodobý
nebo trvalý pobyt. Stav od 1. 1. 2009, tj . v době rozhodování soudu o žalobě, je tedy založen
vyhláškou č. 462/2008 Sb., nikoliv „jakýmsi nezákonným interním aktem Ministerstva
zahraničních věcí ČR“, jak žalobce tvrdil v žalobě a spatřoval v tom nezákonný zásah.
Po podání žaloby již tedy tvrzený zásah ani jeho důsledky netrvaly a nehrozí
jeho opakování, proto městský soud řízení zastavil.
III.
Žalobce (stěžovatel) napadl usnesení městského soudu kasační stížností, z důvodů
podle §103 odst. 1 písm. a), d) a e) s. ř. s. Uvedl, že městský soud se nezabýval tím,
zda podmínky pro podání žádostí o vízum jsou zákonné a zda systém objednávání na internetové
stránce www.visapoint.eu dává stěžovateli skutečnou možnost podat žádost o vízum.
Je v rozporu s Listinou základních práv a svobod, aby byl žadateli o vízum k pobytu nad 90 dnů
umožněn přístup k orgánu veřejné moci pouze prostřednictvím registrace přes internetovou
stránku. Dále uvedl, že v případě, kdy chce provést přes internetový portál www.visapoint.eu
registraci k podání žádosti o vízum nad 90 dnů za účelem podnikání, nezobrazí se mu žádný
termín, na který by se mohl objednat (totéž platí i pro žádosti o vízum k pobytu nad 90 dnů
za účelem účasti v právnické osobě). Zastupitelský úřad České republiky v Hanoji tak v rozporu
se zákonem není zpřístupněn žadateli o vízum k pobytu nad 90 dnů. Tím je porušeno právo
žadatele učinit podání u orgánu veřejné moci České republiky, které mu je garantováno článkem
36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Dále stěžovatel uvedl, že Ministerstvo vnitra vydalo vyhlášku č. 462/2008 Sb. na základě
zmocnění §182 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců, ale znění vyhlášky je nejen „v přímém
rozporu s §182 odst. 1 písm. f) zák. č. 326/1999 Sb., ale i s ústavními předpisy ČR“. Ze znění
§182 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců vyplývá, že Ministerstvo vnitra je oprávněno
prováděcí předpis vydat pouze „v zájmu ochrany bezpečnosti státu, udržení veřejného pořádku, ochrany
veřejného zdraví anebo v zájmu plnění mezinárodního závazku“. Zmocňující ustanovení tak taxativně
vymezuje situace, za nichž lze vydat prováděcí předpis stanovící seznam třetích zemí.
Ministerstvo vnitra vydalo vyhlášku č. 462/2008 Sb., aniž by v rozporu se zákonem uvedlo
jakékoliv důvody uvedení konkrétních dotčených zemí. U Vietnamu chybí důvod jeho zařazení
do vyhlášky č. 426/2008 Sb., tj. není zřejmé, zda ho sem Ministerstvo vnitra zařadilo v zájmu
ochrany bezpečnosti státu, udržení veřejného pořádku nebo ochrany veřejného zdraví
nebo v zájmu plnění mezinárodní smlouvy. Vzhledem k tomu, že ve vyhlášce č. 426/2008 Sb.
tyto důvody nejsou uvedeny, vydání vyhlášky je podle stěžovatele aktem libovůle Ministerstva
vnitra.
Předmětná vyhláška má diskriminační povahu vůči všem žadatelům o vízum k pobytu
nad 90 dnů, kteří jsou občany, nebo mají trvalý či dlouhodobý pobyt anebo mají vydaný pas
země, která je uvedena na seznamu této vyhlášky. Žadatelům navíc nejsou známy důvody
zařazení země do seznamu. Státní příslušníci země, která není uvedena v seznamu vyhlášky,
mohou činit libovolně podání žádosti o vízum k pobytu nad 90 dnů a tím jsou jednoznačně
zvýhodněni vůči žadatelům, jejichž země jsou uvedeny v seznamu vyhlášky.
Vyhláška č. 462/2008 Sb. je podle stěžovatele také v rozporu s článkem 79 odst. 3 Ústavy,
protože Ministerstvo vnitra vydalo vyhlášku „libovolně překračující meze ust. §182 odst. 1 písm. f)
zák. č. 326/1999 Sb.“ a uplatňuje tak státní moc v rozporu s článkem 2 odst. 1 Listiny základních
práv a svobod, neboť nerespektuje meze svého oprávnění uvedené v §182 odst. 1 písm. f)
zákona o pobytu cizinců. Vyhláška č. 462/2008 Sb. navíc odporuje článku 3 odst. 1 a článku 36
odst. 1 Listiny základních práv a svobod, protože stěžovateli znemožňuje realizaci „jeho práva
na spravedlivý proces, spočívající ve znemožnění přístupu k českým orgánům veřejné moci a učinit u těchto orgánů
podání žádosti o vízum k pobytu nad 90 dnů, tedy českým zastupitelským úřadem v jiné zemi než ve Vietnamu,
diskriminačním způsobem z důvodu jeho státní příslušnosti“.
Vzhledem k tvrzenému rozporu vyhlášky č. 462/2008 Sb. s ústavním pořádkem České
republiky stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud s odkazem na článek 95 odst. 2 Ústavy
předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení vyhlášky č. 462/2008 Sb., podle §64 odst. 3 zákona
č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu.
IV.
Žalovaní se ke kasační stížnosti nevyjádřili.
V.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s §109 odst. 2 a odst. 3
s. ř. s. vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti. Kasační stížnost
je důvodná.
Předem dalšího odůvodnění Nejvyšší správní soud připomíná, že vzhledem k zastavení
řízení městským soudem přicházel v úvahu pouze kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. e)
s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, čj. 3 Azs 33/2004 - 98,
č. 625/2005 Sb. NSS, všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná
na www.nssoud.cz).
Městský soud zastavil řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního
orgánu s tím, že od 17. 2. 2009 byl zahájen provoz systému registrace žadatelů k podání všech
žádostí o udělení víza k pobytu nad 90 dnů prostřednictvím dálkového přístupu, kdy registraci
termínu podání žádosti je třeba provést na internetové adrese www.visapoint.eu. Na základě
toho městský soud uzavřel, že tvrzený zásah ani jeho důsledky již netrvají a nehrozí
jeho opakování. Zdá se, že městský soud považoval jednání žalovaných za nezákonný zásah,
který však již v době rozhodování o žalobách netrval. V takovém případě však městský soud měl
uvést, v čem jednání žalovaných naplnilo znaky nezákonného zásahu a v čem konkrétně
tento nezákonný zásah spočíval. Pouze pak mohl učinit závěr o tom, že zásah ani jeho důsledky
již netrvají a nehrozí ani jeho opakování.
K obdobnému závěru dospěla i odborná literatura (Vopálka, V., Mikule, V., Šimůnková,
V., Šolín, M. Soudní řád správní. Komentář. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2004, s. 198), podle níž
„po celou dobu řízení platí podmínka, že zásah proti žalobci nebo jeho důsledky trvají nebo hrozí, že zásah
vůči žalobci bude opakován. Jestliže tato podmínka byla při podání žaloby splněna, během řízení před soudem
však zásah a jeho důsledky přestaly trvat o odpadlo i ohrožení žalobce opakováním zásahu, soud řízení usnesením
zastaví“. K požadavku řádného uvedení skutečností, které představují nezákonný zásah v případě,
kdy je řízení podle §86 s. ř. s. zastaveno, dospěl Nejvyšší správní soud i v rozsudku ze dne
17. 1. 2008, čj. 1 Aps 3/2006 - 69, č. 1590/2008 Sb. NSS, podle něhož v řízení na ochranu
před nezákonným zásahem správního orgánu „není rozhodné jen to, zda v době podání žaloby bylo
do žalobcových práv nezákonně zasahováno a důvodně se proto ochrany u soudu domáhal, ale i to, zda tento
nezákonný stav existuje ještě v době kdy soud o žalobě rozhoduje, nebo již ukončený nezákonný zásah působí
na stěžovatele svými důsledky, či je tu hrozba opakování. Důsledky nebo hrozba opakování zásahu nutně musí
vycházet ze zásahu samotného, tedy muselo by jít o nezákonný zásah, byť již ukončený, jehož důsledky přetrvávají
a v této nové podobě je tak zasahováno do práv žalobce, anebo musí hrozit opakování téhož zásahu proti
stěžovateli a tento již odeznělý zásah musí být shledán nezákonným. … Zatímco v případě trvání zásahu,
popřípadě hrozby opakování zásahu je třeba soudní ochranu primárně spojovat se zákazem zasahovat
do žalobcových práv a s příkazem k ukončení nezákonného zásahu nebo zákazem v jeho pokračování, takováto
ochrana již není potřebná v případě, kdy zásah skončil a přetrvávají již jen jeho důsledky a kdy ochrana bude
směřovat k odstranění těchto negativních důsledků, které dosud na žalobce působí. Takto stanovenému způsobu
ochrany před nezákonným zásahem pak odpovídá to, že zákon ukládá soudu rozhodovat na základě skutkového
stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí (§87 odst. 1 s. ř. s.) i zákonný postup, kdy soud řízení zastaví,
jestliže se ukáže, že po podání žaloby již zásah ani jeho důsledky netrvají a nehrozí opakování zásahu (§86
s. ř. s.)“.
Lze tedy uzavřít, že pokud soud postupuje podle §86 s. ř. s. a řízení zastavuje, vychází
z toho, že v době podání žaloby nezákonný zásah existoval. V takovém případě však musí uvést
a specifikovat zásah a jeho nezákonnost, aby posléze mohl konstatovat jeho pozdější neexistenci
či neexistenci jeho důsledků a hrozby jeho opakování. Takto však městský soud nepostupoval,
proto je nutné jeho závěry označit za nepřesvědčivé a nedostatečně odůvodněné. V důsledku
toho je zapotřebí považovat napadené usnesení za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
Nejvyšší správní soud uzavřel, že kasační stížnost je důvodná. Proto usnesení Městského
soudu v Praze ze dne 12. 5. 2009, čj. 11 Ca 457/2008 - 19, zrušil a věc vrátil tomuto soudu
podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. k dalšímu řízení. V něm bude podle §110 odst. 3 s. ř. s.
městský soud vázán vysloveným právním názorem Nejvyššího správního soudu.
V dalším řízení městský soud zejména posoudí, zda lze ve skutečnostech uvedených
v žalobě spatřovat nezákonný zásah. Přitom bude vycházet i ze závěrů obsažených v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005 - 65, č. 603/2005 Sb. NSS,
podle něhož je „ochrana podle §82 a násl. s. ř. s. … důvodná tehdy, jsou-li - a to kumulativně,
tedy zároveň - splněny následující podmínky: Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech
(2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením („zásahem“ v širším smyslu)
správního orgánu, který není rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku
bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž „zásah“ v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat
nebo musí hrozit opakování „zásahu“ (6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna,
nelze ochranu podle §82 a násl. s. ř. s. poskytnout“.
Soud při posuzování zásahu a jeho (ne)zákonnosti vezme v úvahu, že podle §52 odst. 1
písm. c) zákona o pobytu cizinců na území může být v zájmu ochrany bezpečnosti státu, udržení
veřejného pořádku nebo ochrany veřejného zdraví anebo v zájmu plnění mezinárodní smlouvy
požadováno, aby žádost o udělení víza byla podána na zastupitelském úřadu ve státě,
jehož je cizinec občanem, popřípadě jenž vydal cestovní doklad, jehož je cizinec držitelem,
nebo ve státě, ve kterém má cizinec povolen trvalý či dlouhodobý pobyt. Dále bude zapotřebí
přihlížet k ustanovením §51 odst. 2 a §171 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců,
podle nichž na udělení víza není právní nárok a rozhodnutí o neudělení víza je vyloučeno
ze soudního přezkumu. V úvahu bude třeba vzít i vyhlášku č. 462/2008 Sb., kterou se stanoví
seznam zemí, jejichž státní příslušníci jsou oprávněni požádat o udělení víza, vydání povolení
k dlouhodobému nebo trvalému pobytu pouze na zastupitelském úřadu ve státě, jehož je cizinec
občanem, popřípadě jenž vydal cestovní doklad, jehož je cizinec držitelem, nebo ve státě,
ve kterém má cizinec povolen dlouhodobý nebo trvalý pobyt, a soulad či nesoulad této vyhlášky
s předpisy vyšší právní síly.
Rovněž bude nezbytné zohlednit usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 6. 2004,
sp. zn. III. ÚS 219/04, dostupné na http://nalus.usoud.cz, v němž se uvádí, že „subjektivní ústavně
zaručené právo cizinců na pobyt na území ČR neexistuje, když je věcí suverénního státu, za jakých
(nediskriminujících) podmínek připustí pobyt cizinců na svém území. Na udělení víza není dle výslovného znění
zákona právní nárok“ (shodně též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 10. 2003,
čj. 2 As 29/2003 - 36, č. 224/2004 Sb. NSS). Také z ustálené judikatury Evropského soudu
pro lidská práva vyplývá, že je nesporným svrchovaným právem státu regulovat vstup a pobyt
cizinců na svém území (srov. např. rozsudek pléna ze dne 28. 5. 1985, Abdulaziz, Cabales
a Balkandali proti Velké Británii, stížnosti č. 9214/80, 9473/81 a 9474/81, Řada A č. 94, bod 67,
rozsudek velkého senátu ze dne 15. 11. 1996, Chahal proti Velké Británii, stížnost č. 22414/93,
Reports 1996-V, bod 73, rozsudek ze dne 21. 10. 1997, Boujlifa proti Francii, stížnost č. 25404/94,
Reports 1997-VI, bod 42, dostupné na www.echr.coe.int). Ke shodným závěrům dospívá
též teorie mezinárodního práva veřejného (srov. Potočný, M., Ondřej, J. Mezinárodní právo
veřejné - zvláštní část. 5., doplněné a rozšířené vydání. Praha : C. H. Beck, 2006, s. 56 a 57,
či Čepelka, Č., Šturma, P. Mezinárodní právo veřejné. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2008, s. 347
a násl.). K problematice práva vstupu a pobytu cizince srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 10. 9. 2009, čj. 9 As 95/2008 - 45. Rovněž je v posuzovaném případě třeba
zohlednit, že Česká republika neuzavřela s Vietnamskou socialistickou republikou mezinárodní
smlouvu, která by jí ukládala povinnost vpustit jeho příslušníky na své území.
Městský soud však bude muset stejně pečlivě vážit článek 36 odst. 1 Listiny základních
práv a svobod, podle něhož se každý může domáhat stanoveným způsobem svého práva
u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Stěžovatel
totiž nenapadal neudělení víza, nýbrž to, že mu nebylo umožněno žádost o udělení víza podat.
To, že na udělení víza není právní nárok, přitom nikterak nezpochybnil. Rovněž tak městský soud
přihlédne k článku 1 odst. 1 Ústavy České republiky, které definuje Českou republiku mimo
jiné jako demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana.
Dále bude zvažovat, zda-li povinnost České republiky umožnit podávání žádostí o udělení víza
cizincům, a to i jinde než v jejich domovské zemi, nevyplývá z nějaké mnohostranné mezinárodní
smlouvy.
V těchto intencích tedy městský soud musí v dalším řízení posoudit žalobu a zodpovědět
tak otázky, zda možnost podání žádosti o udělení víza k pobytu nad 90 dnů toliko
na Velvyslanectví České republiky v Hanoji a pozdější dočasné nepřijímání žádostí o udělení víza,
naplňovalo znaky nezákonného zásahu, či nikoliv.
Teprve až po posouzení těchto relevantních skutečností bude možné v dalším řízení
učinit spolehlivý závěr, zda v okamžiku podání žaloby zásah existoval a byl v rozporu
se zákonem. Pokud by soud dospěl k závěru, že se jednalo o nezákonný zásah, posoudí, zda kvůli
skutečnostem, které nastaly až po podání žaloby a které měly za následek, že zásah
a jeho důsledky přestaly trvat a odpadlo i ohrožení opakování zásahu, je namístě postupovat
podle §86 s. ř. s. a řízení o ochraně před nezákonných zásahem zastavit. V takovém případě
však městský soud podrobně objasní, proč v důsledku zahájení provozu systému registrace
žadatelů k podání všech žádostí o udělení víza k pobytu nad 90 dnů přestal zásah trvat,
přičemž se především vyrovná s tvrzeními uplatněnými v kasační stížnosti. Podle nich je přístup
k orgánu veřejné moci pouze prostřednictvím registrace přes internetovou stánku v rozporu
s Listinou základních práv a svobod. Tento systém prý navíc neumožňuje učinit uvedenou žádost
za účelem podnikání a účasti v orgánech právnické osoby.
Pro úplnost Nejvyšší správní soud poznamenává, že ve vztahu k obdobným skutkovým
okolnostem a identickému právnímu rámci rozhodl dne 20. 11. 2009 pod čj. 4 Aps 7/2009 - 36.
Na toto rozhodnutí pro stručnost také odkazuje.
Městský soud rozhodne v novém rozhodnutí i o náhradě nákladů řízení o této kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 30. prosince 2009
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu