ECLI:CZ:NSS:2010:2.AS.66.2010:74
sp. zn. 2 As 66/2010 - 74
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobkyně:
Pedagogicko-psychologická poradna LOGO, s. r. o., se sídlem Brno, Vsetínská 20,
zastoupené JUDr. PhDr. Oldřichem Choděrou, advokátem, se sídlem Praha 2, Jugoslávská 12,
proti žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, se sídlem Praha 1,
Karmelitská 7, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 3. 2008, č. j. 29 628/2007-21, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 2. 2010,
č. j. 11 Ca 139/2008 - 47,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobkyně jako stěžovatelka domáhá
zrušení shora označeného rozsudku Městského soudu v Praze, kterým byla zamítnuta její žaloba
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 3. 2008, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí Krajského
úřadu Jihomoravského kraje, odboru školství, ze dne 26. 9. 2007, č. j. JMK 86 903/2007. Tímto
rozhodnutím byla zamítnuta žádost stěžovatelky o zápis školského poradenského zařízení
do rejstříku škol a školských zařízení.
Městský soud v napadeném rozsudku zaujal právní názor, že žalobkyně nesplnila
podmínku pro zápis zařízení do rejstříku škol a školských zařízení vyžadovanou v §148 odst. 3
písm. a) zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném
vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „školský zákon“), neboť její
žádost nebyla v souladu s Dlouhodobým záměrem JMK 2006 ani s Dlouhodobým záměrem
vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy ČR 2007. Odkázal na celý systém integrované péče
ve školství, jeho složení a nároky jednotlivých uživatelských skupin dané oblasti. Strategie vývoje
poradenského systému směřuje k postupnému zavádění a podpoře nových školních
poradenských pracovišť formou školního psychologa a školního speciálního pedagoga, na které
se přenášejí některé činnosti poradenské péče. Dlouhodobý záměr JMK pak koncepcí podpory
školních poradenských pracovišť sleduje i zkvalitnění služeb poradenského systému přiblížením
k jejich uživatelům a možností řešení problémů přímo ve školách a třídních kolektivech. Pokud
Jihomoravský kraj stanovil jako prioritu nerozšiřování počtu pedagogicko-psychologických
poraden, neporušil tím zákon. Školský zákon v §9 krajům svěřuje pravomoc k vydávání
dlouhodobých záměrů vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy; v daném případě záměr
odpovídal požadavkům vyhlášky č. 15/2005 Sb., vydané na základě zmocnění obsaženého v §11
školského zákona. Městský soud také nepřisvědčil žalobní námitce o narušení hospodářské
soutěže na úseku poskytování pedagogicko-psychologických služeb mládeži. Podle §2 odst. 3
a §7 odst. 4 školského zákona se jedná o veřejnou službu a veřejnoprávní korporace jsou
povinny ji zajistit v mezích §177 téhož zákona. Kraj ke splnění těchto povinností zakládá školská
zařízení a ta z veřejných rozpočtů financuje. Školský zákon umožňuje zápis do rejstříku školských
zařízení soukromým subjektům a těm pak, kromě povinností, vzniká i nárok na přidělování
finančních prostředků ze státního rozpočtu nebo z rozpočtu územního samosprávného celku
za zákonem stanovených podmínek. Pokud tedy žalovaný žalobkyni neumožnil vstup do systému
poradenských služeb v souladu se zákonem, nemohl narušit hospodářskou soutěž. Z těchto
důvodů městský soud žalobu zamítl.
Stěžovatelka v kasační stížnosti podrobně popisuje obsah napadeného rozsudku a vytýká
městskému soudu jeho nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky podle
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Soud přisvědčil žalovanému v názoru o podružném významu splnění
personálních, materiálních a finančních předpokladů pro zápis do rejstříku. Byť stěžovatelka
souhlasí s městským soudem v tom, že vzdělání je veřejnou službou, i s úlohou krajů a obcí,
neztotožňuje se s jeho závěry o podmínkách zápisu. Pokud zákon umožňuje soukromým
subjektům vstup na pole poskytování této služby, je zjevně smyslem této úpravy nejen
poskytování kvalitnějšího vzdělávání, ale i hledisko snížení nákladů, resp. nároků na veřejné
rozpočty. Soukromému subjektu sice vznikne nárok na příspěvek z veřejného rozpočtu, ale nejde
o financování celé jeho činnosti, tak jak tomu je u zařízení provozovaných krajem či obcí.
Z rozpočtového hlediska tedy soukromý subjekt poskytne stejnou službu s nižšími náklady.
Za mnohem podstatnější problém však považuje své vyloučení z hospodářské soutěže na úseku
poskytování poradensko-psychologických služeb. Dlouhodobým záměrem vycházejícím z analýzy
vzdělávací soustavy v kraji a z ní plynoucích potřeb je totiž dán pouze minimální rozsah služby,
kterou je kraj povinen veřejnosti zprostředkovat. Limity stanovené dlouhodobým záměrem
nejsou limity maximálními z hlediska soukromých subjektů vstupujících do vzdělávacího systému.
Proto má stěžovatelka za prokázané, že splnila podmínky pro zápis do rejstříku škol a školských
zařízení, neboť opatření spočívající v nerozšiřování poradenských pracovišť, vztažené
i na soukromoprávní subjekty vstupující do vzdělávací soustavy, je protizákonné a ve svém
důsledku představuje porušení hospodářské soutěže, jakož i práva podnikat, založeného
čl. 26 Listiny základních práv a svobod.
Z těchto důvodů stěžovatelka navrhuje, aby napadený rozsudek městského soudu byl
zrušen a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení.
Žalovaný nevyužil možnosti podání vyjádření ke kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání
za podmínek vyplývajících z ustanovení §109 odst. 1 věty první s. ř. s.
Ze správního spisu vyplynulo, že stěžovatelka podala dne 25. 6. 2007 žádost o zařazení
do seznamu škol a školských zařízení a doložila ji přílohami. Krajský úřad Jihomoravského kraje
rozhodnutím ze dne 26. 9. 2007, č. j. JMK 86903/2007, podle §148 odst. 3 písm. a) školského
zákona žádost zamítl. Přitom konstatoval, že žádost obsahuje všechny údaje a doklady
požadované v §147 školského zákona, ovšem není v souladu s Dlouhodobým záměrem
vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy České republiky 2005 ani s Dlouhodobým záměrem
vzdělávání a rozvoje výchovně vzdělávací soustavy Jihomoravského kraje, schváleným usnesením
zastupitelstva č. 558/06/Z 8, dne 23. 2. 2006. Zdůraznil, že tvrzení žádosti o potřebě širší
poradenské péče vycházejí z informací o předchozím dlouhodobém záměru, již nahrazeném
novým dokumentem, vycházejícím z předpokladu nerozšiřování poradenské péče navýšením
institucí poskytujících poradenské služby, ale zefektivnění systému a přizpůsobení nabídky
poptávce uživatelů. Nakonec je zmíněna i nemožnost zpětného zápisu požadovaného žádostí.
Žalovaný v odvolacím rozhodnutí plně akceptoval důvody zamítnutí žádosti a rozhodnutí
krajského úřadu podle §90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších
předpisů, potvrdil.
Skutečnost, že výrok rozhodnutí žalovaného plně neodpovídá znění užitého ustanovení
správního řádu, nebyla stěžovatelkou v soudním řízení namítána a nejedná se o vadu, k níž měl
krajský soud přihlížet nad rámec žaloby (§75 odst. 2, §76 odst. 2 s. ř. s.), či k níž by musel
Nejvyšší správní soud přihlížet nad rámec kasační stížnosti (§109 odst. 3 s. ř. s.).
Náležitosti žádosti o zápis školy nebo školského zařízení do rejstříku stanoví §147
školského zákona. Školský rejstřík je veřejným seznamem a účinností zápisu školy a školského
zařízení vzniká právnické osobě, která vykonává činnost školy nebo školského zařízení, jednak
právo poskytovat vzdělávání a školské služby a právo vydávat doklady o vzdělání, jednak nárok
na přidělování finančních prostředků ze státního rozpočtu nebo z rozpočtu územního
samosprávného celku, za podmínek stanovených zákonem, a to v rozsahu tohoto zápisu (§141
odst. 1, §142 odst. 1, 2 školského zákona). Rejstřík v daném případě vede podle §143 odst. 1
zákona krajský úřad, který podle §148 posuzuje žádost o zápis a rozhoduje o ní. Důvody,
pro které žádost o zápis školy nebo školského zařízení do rejstříku lze zamítnout, jsou uvedeny
v §148 odst. 2, 3 školského zákona. V daném případě bylo zamítnutí žádosti stěžovatelky o zápis
školského zařízení do rejstříku odůvodněno nesouladem s Dlouhodobým záměrem vzdělávání
a rozvoje vzdělávací soustavy České republiky a současně příslušného kraje, což odpovídá znění
§148 odst. 3 písm. a) školského zákona.
Rozhodující pro posouzení žádosti jsou pouze zákonná kriteria, mezi nimiž má skutečně
určující postavení soulad s dlouhodobými záměry vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy.
To plyne z významu vzdělávání a jeho zásad a cílů, plynoucích z §2 školského zákona.
K naplnění těchto cílů slouží i školská zařízení, poskytující podle §7 odst. 4 služby a vzdělávání,
které doplňují nebo podporují vzdělávání ve školách nebo s ním přímo souvisejí, nebo zajišťují
ústavní a ochrannou výchovu anebo preventivně výchovnou péči. Školské zařízení uskutečňuje
vzdělávání podle školního vzdělávacího programu uvedeného v §5 odst. 2; druhy školských
zařízení pak jsou uvedeny v §7 odst. 4 zákona. Poskytování poradenských služeb blíže
konkretizuje vyhláška č. 72/2005 Sb., o poskytování poradenských služeb ve školách a školských
poradenských zařízeních.
K zajištění plnění úkolů plynoucích ze školského zákona jsou přijímány dlouhodobé
záměry, které se vyhodnocují každé 2 roky a v případě potřeby se upravují. Podle §9 odst. 1
školského zákona ministerstvo zpracovává dlouhodobý záměr vzdělávání a rozvoje vzdělávací
soustavy České republiky, projednává jeho návrh s příslušnými ústředními odborovými orgány,
příslušnými organizacemi zaměstnavatelů s celostátní působností a s kraji, předkládá jej vládě
ke schválení a zveřejňuje jej způsobem umožňujícím dálkový přístup. Vláda předkládá
dlouhodobý záměr vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy České republiky Poslanecké
sněmovně a Senátu Parlamentu k projednání.
Krajský úřad podle §9 odst. 2 školského zákona zpracovává v souladu s dlouhodobým
záměrem vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy České republiky dlouhodobý záměr vzdělávání
a rozvoje vzdělávací soustavy v kraji a předkládá jej ministerstvu k vyjádření. Část dlouhodobého
záměru vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy v kraji, týkající se vzdělávání ve školách
a školských zařízeních zřizovaných krajem, předkládá rada kraje zastupitelstvu kraje ke schválení.
Tento dlouhodobý záměr obsahuje analýzu vzdělávací soustavy v kraji a stanovuje na základě
předpokládaného demografického vývoje, vývoje na trhu práce a záměrů dalšího rozvoje kraje
zejména cíle a úkoly pro jednotlivé oblasti vzdělávání, strukturu vzdělávací nabídky, především
strukturu oborů vzdělání, druhů, popřípadě typů škol a školských zařízení a jejich kapacitu
a návrh na financování vzdělávání a školských služeb v kraji.
Bližší náležitosti těchto záměrů jsou stanoveny ve vyhlášce č. 15/2005 Sb., kterou
se stanoví náležitosti dlouhodobých záměrů, výročních zpráv a vlastního hodnocení školy.
Jak již vyslovil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 3. 2009,
č. j. 7 As 52/2007 - 36 (dostupný na www.nssoud.cz): (d)louhodobý záměr je strategickým dokumentem
vlády, z čehož rezultují dva podstatné závěry. Především je nutno si uvědomit, že jde o podkladový materiál nejen
odborný, ale že má též charakter politického dokumentu; narozdíl od plánů operativních, taktických a podobně
jde o dokument, který stanoví základní směry, kterými se má řešená problematika ubírat ve střednědobém
až dlouhodobém časovém horizontu. Z těchto důvodů tedy nelze jistě očekávat, že bude řešit jednotlivosti; ty budou
rozpracovány právě v již posledně zmiňovaných typech plánů a jejich konkretizace se pak bude odehrávat v rámci
užitého diskrečního oprávnění ministerstva. Základní zásady v něm vytyčené však musí být při rozhodování vždy
respektovány. Závěry vyslovené soudem v této právně obdobné věci byly akceptovány i Ústavním
soudem (srovnej usnesení ze dne 4. 1. 2010, sp. zn. IV. ÚS 1508/09 , dostupné
na http://nalus.usoud.cz).
Dlouhodobé záměry vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy České republiky (2007)
a Jihomoravského kraje (2003, 2006, 2008) jsou součástí správního spisu. Úprava integrovaného
systému poradenství obsažená v části II.A2 prvého z nich vytyčuje jako rozhodný cíl vytvoření
školních poradenských pracovišť a preference řešení problémů na školách se prolíná i ostatními
jeho částmi. Dlouhodobý záměr Jihomoravského kraje 2006 za jeden z prioritních úkolů
vymezuje změny v koordinaci poradenských služeb, při zachování počtu zařízení a jejich specifik,
včetně výslovného záměru nerozšiřovat institucionálně síť poradenských zařízení míst, byť vznik
školských poradenských pracovišť zatím z finančních důvodů podpořen není. Dlouhodobý
záměr 2008 zachovává tendenci nerozšiřování sítě poradenských zařízení, nyní už s preferencí
podpory vzniku školských poradenských pracovišť.
Orgán rozhodující o zápisu školského zařízení do školského rejstříku pak je povinen
zkoumat soulad žádosti s těmito záměry, aniž by byl oprávněn přitom hodnotit jejich obsah;
to nepřísluší ani soudu. V daném případě je žádost o zápis školského zařízení poskytujícího
služby způsobem, který nejen není záměry preferován, ale naopak má být omezován, v rozporu
s podmínkou zápisu podle §148 odst. 3 písm. a) školského zákona.
Byť je zápis školského zařízení do rejstříku spojen s poskytováním příspěvku na jeho
činnost, nejsou náklady s tím pro poskytovatele příspěvku spojené rozhodujícím kriteriem
pro počet zařízení, která mohou být zapsána. Není tak podstatné tvrzení stěžovatele,
že je pro stát či územní samosprávný celek finančně výhodnější, pokud služby školského zařízení
poskytuje zařízení soukromé, pouze finančně podporované, než zařízení, jehož činnost musí být
rozpočtově plně pokryta. Záměry jistě nemohou pomíjet ekonomickou realitu, vycházejí zejména
z účinnosti forem poradenských služeb a preference působení na školách je z tohoto hlediska
logická, byť ani tomuto soudu nepřísluší jejich další hodnocení.
Stěžovatel ovšem omezení přístupu mezi školská zařízení považuje za výraz vyloučení
z hospodářské soutěže na úseku poskytování poradensko-psychologických služeb, za narušení
hospodářské soutěže a porušení práva podnikat ve smyslu čl. 26 Listiny. Touto námitkou zřejmě
není míněn vztah mezi soutěžiteli, a tedy porušení pravidel hospodářské soutěže ve smyslu
obchodního zákoníku č. 513/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, ani ve smyslu zákona
č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů, ale mocenský,
veřejnoprávní zásah vylučující subjekt z přístupu do soutěže. Článek 26 odst. 1 Listiny zaručuje
každému právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost; při jeho aplikaci ovšem nelze
odhlédnout od článku 41 Listiny, podle něhož je možno se domáhat práv v něm uvedených
pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. Ústavní soud to připomíná
např. v nálezu ze dne 2. 10. 2008, sp. zn. II. ÚS 2111/07 (dostupném na http://nalus.usoud.cz),
byť se jedná o jiný druh činnosti: samotné ústavní předpisy (článek 26 odst. 2 Listiny) předpokládají,
že „zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností“. Nelze nic namítat
proti tomu, jestliže v tak specifickém sektoru, jako je podnikatelské poskytování investičních služeb, jsou zákonné
podmínky pro výkon této činnosti stanoveny poměrně přísně a jestliže i aplikační praxe správních a soudních
orgánů tu uplatňuje náročná kritéria. Ke stejnému závěru lze dospět i ve vztahu ke školství, na němž
je nepochybně zvláštní veřejný zájem.
Jinak by tomu bylo, pokud by podmínky přístupu byly diskriminační; nic takového ovšem
v daném případě není ani tvrzeno. Nelze přehlédnout skutečnost, že nezapsání do školského
rejstříku neznemožňuje stěžovatelce výkon činnosti pedagogicko- psychologické poradny, pouze
jsou jí odepřeny výhody, které by jí plynuly, pokud by v něm zapsána byla.
Závěrem lze znovu poukázat na již zmíněné usnesení Ústavního soudu ze dne 4. 1. 2010,
sp. zn. IV. ÚS 1508/09, týkající se zařazení do sítě škol, tedy obdobných podmínek, jako v daném
případě, ve vztahu k čl. 26 Listiny.
Právní posouzení věci městským soudem bylo tedy správné a kasační námitka podle §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. naplněna nebyla. Z uvedených důvodů tedy Nejvyšší správní soud shledal
kasační stížnost nedůvodnou, a proto ji podle §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů tohoto řízení bylo rozhodnuto ve smyslu ustanovení §60 odst. 1,
věty první s. ř. s., ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon
jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem,
které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Vzhledem k tomu,
že stěžovatelka byla v řízení o kasační stížnosti procesně neúspěšná, právo na náhradu nákladů
řízení jí nenáleží. V případě procesně úspěšného účastníka – žalovaného nebylo prokázáno,
že by mu v souvislosti s tímto řízením nějaké náklady vznikly. Nejvyšší správní soud proto v jeho
případě rozhodl tak, že se mu právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. listopadu 2010
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu