ECLI:CZ:NSS:2011:2.AS.23.2011:118
sp. zn. 2 As 23/2011 - 118
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobkyně N.T. T.,
zastoupené Mgr. et Mgr. Markem Čechovským, advokátem se sídlem Praha 1, Václavské náměstí
21, proti žalovanému Ministerstvu vnitra – Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu
cizinců, se sídlem Praha 4, náměstí Hrdinů 1634/3, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 4. 2010, č. j. 11 Ca 210/2009 - 58,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 4. 2010, č. j. 11 Ca 210/2009 – 58,
se v části, ve které byla zamítnuta žaloba proti rozhodnutí Policie
České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie ze dne 16. 7. 2009,
č. j. CPR-17203-1/ČJ-2008-9CPR-C218, zrušuje a žaloba se v tomto rozsahu
odmítá .
II. Ve zbytku se kasační stížnost zamítá .
III. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 16. 7. 2009, č. j. CPR-17203-1/ČJ-2008-9CPR-C218 (dále též
„rozhodnutí ve věci neprominutí zmeškání lhůty“), vydaným podle §90 odst. 5 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zamítla
Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie odvolání žalobkyně proti rozhodnutí
Policie České republiky, Oblastního ředitelství služby cizinecké policie Plzeň, Inspektorátu
cizinecké policie Karlovy Vary, Skupiny povolování pobytu (dále jen „správní orgán prvého
stupně“) ze dne 11. 5. 2009, č. j. CPPL-39709/ČJ-2008-63PK, kterým žalobkyni nebylo
prominuto nedodržení lhůty k podání odvolání proti rozhodnutí ve věci zrušení povolení
k trvalému pobytu (viz dále).
Rozhodnutím ze dne 27. 7. 2009, č. j. CPR-17203-2/ČJ-2008-9CPR-C218
(dále též „rozhodnutí ve věci zrušení povolení k trvalému pobytu“), vydaným Policií České
republiky, Ředitelstvím služby cizinecké policie, bylo, s odkazem na ustanovení §90 odst. 5
správního řádu, zamítnuto pro opožděnost odvolání žalobkyně proti rozhodnutí správního
orgánu prvého stupně ze dne 20. 2. 2008, č. j. CPPL-3113/ČJ-2008-63PK, kterým bylo podle
§87l odst. 1 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky
a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“),
žalobkyni zrušeno povolení k trvalému pobytu na území České republiky za účelem sloučení
rodiny.
Rozhodnutí ve věci zrušení povolení k trvalému pobytu, i rozhodnutí ve věci
neprominutí nedodržení lhůty, napadla žalobkyně u Městského soudu v Praze žalobou; ten
ji rozsudkem ze dne 22. 4. 2010, č. j. 11 Ca 210/2009 - 58, zamítl.
Městský soud v odůvodnění svého rozsudku konstatoval, že rozhodnutím ze dne
20. 2. 2008 bylo žalobkyni zrušeno povolení k trvalému pobytu; toto rozhodnutí jí bylo doručeno
fikcí, postupem dle §24 odst. 1 správního řádu. Toto rozhodnutí napadla žalobkyně dne
19. 8. 2008 odvoláním. Dne 10. 9. 2008 pak podala i návrh na prominutí zmeškání lhůty k podání
odvolání, odůvodněný tím, že se v místě doručování v rozhodné době nezdržovala a pobývala
mimo území ČR (návštěva Vietnamu). Usnesením ze dne 11. 5. 2009 správní orgán prvého
stupně žalobkyni zmeškání lhůty k podání odvolání neprominul. O odvolání proti tomuto
usnesení rozhodl odvolací orgán rozhodnutím ze dne 16. 7. 2009, kterým odvolání zamítl
a potvrdil napadené rozhodnutí. Přitom konstatoval, že při doručování nedošlo k pochybení
a že z cizineckého informačního systému nevyplývá záznam o tom, že by žalobkyně v období
od 1. 1. 2008 do 23. 3. 2008 opustila území ČR a odjela do Vietnamu. Následně, dne 27. 7. 2009,
žalovaný zamítl odvolání ve věci zrušení povolení k trvalému pobytu, a to pro opožděnost.
Pokud jde o vlastní vypořádání žalobních námitek, městský soud uvedl, že z §24 odst. 2
správního řádu (ve spojení s §41 správního řádu) vyplývá zvýšený důraz na důkazní břemeno,
které účastník řízení nese v souvislosti se žádostí o určení neplatnosti doručení nebo okamžiku,
kdy byla písemnost doručena. Žalobkyně tak byla povinna prokázat svou dočasnou nepřítomnost
nebo jiný vážný důvod, pro který si nemohla bez svého zavinění uloženou písemnost
ve stanovené lhůtě vyzvednout, a to nejpozději současně se žádostí o určení neplatnosti doručení.
Žalobkyně požádala o určení neplatnosti doručení z důvodu své nepřítomnosti v době,
kdy jí správní orgán prvého stupně doručoval rozhodnutí o zrušení povolení k trvalému pobytu.
K prokázání svého tvrzení navrhla důkaz svým cestovním dokladem, jímž mělo být prokázáno,
že v rozhodné době se zdržovala mimo ČR. Tento doklad se však žalobkyni nepodařilo
od zastupitelského úřadu obstarat, neboť jí v mezidobí měl být vydán cestovní doklad nový.
Správní orgán vycházel z údajů v cizineckém informačním systému, kde nebyl žádný takový
záznam nalezen. Závěr správních orgánů, že žalobkyně neprokázala, že si v rozhodné době
nemohla uložené rozhodnutí vyzvednout, neboť se nacházela mimo území ČR, byl tedy podle
městského soudu důvodný. Dle jeho názoru nebylo hodnověrně zpochybněno sdělení
doručovatele předmětné zásilky a nebyly shledány žádné důvody pro to, aby správní orgán
nevyužil možnost realizovat doručení podle §24 odst. 1 správního řádu, tj. náhradním způsobem.
K námitce žalobkyně, že jí mělo být doručováno veřejnou vyhláškou, městský soud uvedl, že není
zřejmé, z čeho takový závěr dovozuje; ze spisového materiálu se takový postup jeví jako
neopodstatněný.
Dále městský soud uvedl, že ani podmínka, že si adresát nemohl uloženou zásilku
vyzvednout bez svého zavinění, nebyla u žalobkyně splněna, neboť jí bylo správním orgánem
doručováno ještě předtím, než údajně vycestovala z území ČR. Ani tyto zásilky si žalobkyně
v úložní lhůtě nevyzvedávala a byly tak splněny podmínky pro náhradní doručení. Jestliže
se žalobkyně chystala na delší dobu vycestovat, nic jí nebránilo splnit svou zákonnou oznamovací
povinnost a tuto skutečnost správním orgánům oznámit, případně zvolit si zmocněnce.
Městský soud tak uzavřel, že nebyly splněny podmínky pro to, aby byla určena neplatnost
doručení rozhodnutí ve věci zrušení povolení k trvalému pobytu. Za situace, kdy nebyla určena
neplatnost doručení, respektive prominuta zmeškaná lhůta k podání odvolání, byl okamžik
doručení jednoznačně stanoven v souladu s §24 odst. 1 správního řádu a žalovanému proto
nezbylo, než podané odvolání jako opožděné zamítnout. Soud nemohl zohlednit ani čestné
prohlášení manžela žalobkyně, předložené při soudním jednání, neboť předmětem tohoto řízení
bylo přezkoumání, zda odvolání proti rozhodnutí o zrušení povolení k trvalému pobytu bylo
žalobkyní podáno včas či nikoli; otázka formálnosti či neformálnosti manželství žalobkyně nebyla
vůbec předmětem odvolacího řízení ve věci zrušení zmiňovaného povolení.
Rozsudek městského soudu napadla žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížností
opírající se o důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a), b) soudního řádu správního (dále jen
„s. ř. s.“).
Stěžovatelka v kasační stížnosti nesouhlasí se závěrem městského soudu, že se žalovaný
nedopustil žádného pochybení, a namítá, že žalovaný při zjišťování skutkového stavu věci porušil
§2, §3, §4, §25 a §32 odst. 2 písm. d) správního řádu. Dle jejího názoru postupovaly správní
orgány nezákonně, neboť přestože jí nebylo možno opakovaně doručovat na hlášenou adresu
(vzhledem k její dočasné nepřítomnosti), doručovaly fikcí podle §24 správního řádu. Takový
postup byl v rozporu s platnými právními předpisy.
Ze spisového materiálu vyplývá, že stěžovatelce bylo doručováno na hlášenou adresu,
přičemž písemnosti na této adrese nebyly nikdy vyzvednuty, respektive stěžovatelka se na této
adrese nezdržovala a její místo pobytu tedy nebylo správnímu orgánu známo. Přestože k tomu
mohlo dojít z nedbalosti stěžovatelky, která měla před svým odjezdem do zahraničí tuto
skutečnost oznámit správnímu orgánu, nic to nemění na tom, že bylo zřejmé, že se stěžovatelce
stále nedaří řádně doručovat. Stěžovatelka je přesvědčena, že v takovém případě měl správní
orgán zvolit méně „drastický“ způsob doručování a rozhodnutí, kterým jí zrušil povolení
k trvalému pobytu, měl doručit veřejnou vyhláškou.
Nebylo-li správnímu orgánu známo místo pobytu stěžovatelky, měl v tomto případě,
s ohledem na svou funkci „služebníka veřejnosti“, před ukončením tak závažného řízení, umožnit
„nezvěstné“ stěžovatelce alespoň minimální standard ochrany procesních práv a ustanovit
jí vhodnou osobu jako opatrovníka dle §32 odst. 2 písm. d) správního řádu a následně
rozhodnutí doručit veřejnou vyhláškou podle §25 téhož zákona. Takový postup by byl v souladu
se zásadou legitimního očekávání, neboť v rámci obdobných řízení je správními orgány
doručováno veřejnou vyhláškou a účastníkům jsou ustanovováni opatrovníci. Z dikce §32 odst. 3
správního řádu přitom vyplývá povinnost správního orgánu ustanovit účastníku řízení
opatrovníka vždy, pokud mu má být v řízení uložena povinnost nebo odňato právo. Postupem
správních orgánů, které akceptovaly doručení fikcí podle §24 odst. 1 správního řádu, došlo
k závažnému zásahu do práv stěžovatelky, neboť přišla o možnost podat řádný opravný
prostředek.
Stěžovatelka rovněž namítá, že správní orgány dostatečně neprověřily, zda skutečně
pobývala v době od 1. 1. 2008 do 23. 3. 2008 ve Vietnamu. Správní orgán prvého stupně
v rozhodnutí ze dne 11. 5. 2009 tuto skutečnost nijak nezkoumal; rozhodně ne tak, aby o věci
nezůstaly důvodné pochybnosti. Takový postup je v rozporu se zásadou materiální pravdy,
zásadou legality, přiměřenosti a dobré správy.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
S ohledem na změnu právní úpravy v otázce kompetencí správních orgánů
při rozhodování dle zákona o pobytu cizinců, byl Nejvyšší správní soud nejprve povinen
posoudit, zda nedošlo ke změně, která by vyústila ve změnu na straně pasivně legitimovaného
účastníka soudního řízení. Napadená rozhodnutí vydala Policie České republiky, Ředitelství služby
cizinecké policie. Zákonem č. 427/2010 Sb., kterým se (mimo jiné) mění zákon o pobytu cizinců,
došlo s účinností od 1. 1. 2011 k přechodu působnosti ve věcech přezkumu rozhodnutí o zrušení
povolení k trvalému pobytu na Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců zřízenou v rámci
Ministerstva vnitra. Procesní nástupnictví na straně žalovaného je výslovně upraveno v §69
s. ř. s., dle kterého je žalovaným správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo správní
orgán, na který jeho působnost přešla. Na základě tohoto ustanovení se stalo žalovaným přímo ze
zákona Ministerstvo vnitra - Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 2, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 3, věta
před středníkem s. ř. s.). Současně se ex officio (109 odst. 3 s. ř. s.) zabýval i tím, zda řízení
před městským soudem nebylo zmatečné [§103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.] nebo nebylo zatíženo
vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo zda rozhodnutí
krajského soudu není nepřezkoumatelné [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Pokud je tedy v řízení
o kasační stížnosti shledána například absence podmínky řízení o žalobě, zohlední kasační soud
tuto skutečnost i bez toho, že by na ni bylo stěžovatelem výslovně poukazováno. Ve věci bylo
rozhodnuto bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících z §109 odst. 1, věty první s. ř. s.
V projednávané věci vyvstala v tomto smyslu otázka, zda rozhodnutí vydané podle §24
odst. 2 správního řádu, ve spojení s §41 správního řádu ve věci žádosti o prominutí zmeškání úkonu
(respektive, po novele správního řádu provedené zákonem č. 7/2009 Sb., o určení neplatnosti
doručení), je úkonem předběžné povahy, který je samostatně ze soudního přezkumu vyloučen dle
§70 písm. b) s. ř. s. Touto otázkou se již zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
31. 7. 2008, č. j. 9 As 88/2007 – 49, publikovaném pod č. 1881/2009 Sb. NSS. Zde dospěl
k závěru, že rozhodnutí o neprominutí zmeškání lhůty k podání odvolání podle §41 správního
řádu, je samostatně ze soudního přezkumu vyloučeno a může být správním soudem
přezkoumáno až v rámci řízení o žalobě proti konečnému rozhodnutí správního orgánu
o odvolání. Z rozsudku se podává, že rozhodnutí o neprominutí zmeškání úkonu je „rozhodnutím
podkladovým, které předběžně upravuje poměry svých adresátů (…) a ve vztahu ke konečnému posouzení
včasnosti samotného odvolání má tedy charakter rozhodnutí předběžného. Byť „ve své podstatě předurčuje výsledek
konečného rozhodnutí, konečné důsledky představující zásah do právní sféry účastníka správního řízení ve smyslu
§65 s. ř. s. konstituuje až výrok rozhodnutí o zmeškaném úkonu, zde o odvolání. Dříve není najisto postaveno,
jaký vliv bude mít ono podkladové a předběžné rozhodnutí na práva a povinnosti dotyčného účastníka řízení.
Odepření soudního přezkumu rozhodnutí o neprominutí zmeškání úkonu tak v daném případě neznamená
odepření přístupu k soudu, který by mohl ve svých důsledcích znamenat odepření spravedlnosti (denegatio iustitiae),
ale toliko stanovení časového okamžiku pro přístup k soudu. Na soud se lze totiž v předmětné věci obrátit
se správní žalobou vždy proti případným důsledkům rozhodnutí o neprominutí zmeškání úkonu. Rozhodnutí
o neprominutí zmeškání úkonu tak není vyloučeno ze soudní ochrany, neboť jeho přezkumu lze dosáhnout
v rámci přezkumu finálního rozhodnutí o podaném odvolání, a účastník řízení není zkrácen na svém právu
přístupu k soudu.“
V nyní projednávané věci napadla stěžovatelka jedinou žalobou jak rozhodnutí ve věci
neprominutí zmeškání lhůty, tak i následné rozhodnutí o zamítnutí odvolání pro opožděnost,
a požadovala jejich zrušení. Městský soud meritorně projednal žalobní námitky ve vztahu
k oběma napadeným rozhodnutím a žalobu pak ve věci obou rozhodnutí zamítl. Městskému
soudu nelze vyčítat, že meritorně vypořádal i žalobní body upínající se k rozhodnutí
o neprominutí zmeškání lhůty, neboť podle shora uvedené judikatury byl povinen se jimi zabývat
v rámci přezkumu konečného rozhodnutí, kterým bylo zamítnutí odvolání pro opožděnost.
Z hlediska procesního postupu měl nicméně žalobu směřující proti rozhodnutí o neprominutí
zmeškání lhůty odmítnout, neboť jeho samostatný přezkum je, jak již bylo konstatováno,
vyloučen. Pokud tak neučinil, fakticky meritorně přezkoumal správní akt předběžné povahy,
jehož samostatný soudní přezkum je podle §70 písm. b) s. ř. s., ve spojení s §68 písm. e) s. ř. s.,
vyloučen. Je zřejmé, že městský měl žalobu v této části odmítnout postupem podle §46 odst. 1
písm. d) s. ř. s. Pokud tak neučinil a rozhodoval i přes neodstranitelný nedostatek podmínky
řízení o žalobě, založil tím procesní zmatečnost jím vedeného řízení, ve smyslu §103 odst. 1
písm. c) s. ř. s. Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud tento procesní deficit odstranil tím,
že napadený rozsudek v této části zrušil a žalobu v odpovídajícím rozsahu odmítl, za podmínek
vyplývajících z ustanovení §110 odst. 1, věty první za středníkem s. ř. s.
Poté, co Nejvyšší správní soud vypořádal zjištěnou procesní zmatečnost řízení před
městským soudem, mohl přistoupit k přezkoumání zbývající části napadeného rozsudku
městského soudu v rozsahu kasačních námitek.
Klíčovou otázkou pro posouzení (ne)účinnosti doručování písemností stěžovatelce
v předchozím správním řízení je, zda byly splněny podmínky pro použití fikce náhradního
doručení podle §24 odst. 1 správního řádu. Stěžovatelka totiž poněkud nekonzistentně namítá,
že (s ohledem na její delší nepřítomnost na doručovací adrese) zde byly dány podmínky
pro ustanovení opatrovníka a pro doručování veřejnou vyhláškou; současně však tvrdí, že jí mělo
být prominuto zmeškání lhůty k podání odvolání. Stěžovatelka tedy na straně jedné zpochybňuje
existenci samotných podmínek pro doručování fikcí (tedy tvrdí, že tento způsob doručování byl
vyloučen), na straně druhé však existenci těchto podmínek implicite připouští a dovolává
se existence okolností, představujících kvalifikovaný důvod pro zvrácení účinků náhradního
doručení, postupem dle §24 odst. 2 správního řádu. Je totiž třeba odlišovat případy,
kdy například správnímu orgánu bylo známo, že se adresát na adrese, kam mu bylo doručováno,
fakticky nezdržuje (v tomto případě by náhradní doručení bylo vyloučeno) od případů,
kdy se například osoba na doručné adrese zdržuje, nicméně v době doručování zde existoval
omluvitelný důvod (například pobyt v cizině) pro který si uloženou písemnost nevyzvedla
(zde podmínky pro náhradní doručení dány byly, mohou však být ex post zvráceny). Smyslem
institutu náhradního doručení je pouze vyloučit průtahy v řízení zapříčiněné obstrukčním
počínáním účastníků řízení či jejich indolencí; nemůže být použit tam, kde adresát písemnosti
neměl reálnou možnost písemnost převzít.
K samotnému institutu doručování ve správním řízení je třeba uvést, že na rozdíl
od předchozí právní úpravy [§24 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění
pozdějších předpisů], kdy obligatorní podmínkou pro účinné uložení písemnosti bylo, že její
adresát nebyl v místě doručení zastižen, ačkoliv se tam zdržoval, je nyní platná právní úprava
doručování (§19 a násl. správního řádu) koncipována tak, že podmínkou pro uložení písemnosti
doručované fyzické osobě je pouze to, že adresát nebyl v místě doručování zastižen a nebylo
možno mu písemnost doručit ani jiným přípustným způsobem podle §20 správního řádu (§23
odst. 1 správního řádu). Podmínky řádného uložení písemnosti upravuje §23 správního řádu,
podle kterého (ve znění platném pro projednávanou věc, tedy před novelou provedenou
zákonem č. 7/2009 Sb., která zkrátila úložní lhůtu a zavedla vkládání písemnosti po uplynutí této
lhůty přímo do poštovní schránky adresáta) musel doručovatel vyzvat adresáta, aby si uloženou
písemnost ve lhůtě 15 dnů vyzvedl, a to tak, že mu vložil do domovní schránky nebo na jiné
vhodné místo (písemné) oznámení o neúspěšném doručení písemnosti a současně mu sdělil
podmínky, za nichž si lze písemnost vyzvednout; poučil ho i o právních důsledcích v případě
nevyzvednutí. Po marném uplynutí patnáctidenní úložní doby se písemnost vrátila správnímu
orgánu, který ji vyhotovil. Za splnění těchto podmínek pak fikce doručení podle §24 odst. 1
správního řádu nastala tehdy, jestliže si adresát uloženou písemnost ve lhůtě 10 dnů ode dne, kdy
byla připravena k vyzvednutí, nevyzvedl. Písemnost se považovala za doručenou posledním
dnem této desetidenní lhůty, a to i tehdy, pokud se adresát v místě doručování nezdržoval, ovšem
za předpokladu splnění všech shora popsaných úložních podmínek.
Splnění podmínek fikce doručení prokazuje správní orgán, který nese i zodpovědnost za
jím zvolený způsob doručování. Nejvyšší správní soud k tomu v rozsudku ze dne 31. 3. 2010,
č. j. 5 As 26/2009 – 67, konstatoval, že „[s]plnění podmínek pro uložení doručované písemnosti dle §23
správního řádu z roku 2004, a tudíž i pro její doručení na základě fikce dle §24 odst. 1 téhož zákona, pokud
si ji adresát ve lhůtě 10 dnů od uložení nevyzvedne, prokazuje správní orgán obvykle tím, že založí do spisu
vrácenou obálku s nevyzvednutou písemností, včetně předtištěné doručenky.“ V nyní posuzovaném případě
bylo z údajů na doručence zjištěno, že všechny podmínky pro řádné uložení písemnosti
(prvostupňového rozhodnutí ve věci zrušení povolení k trvalému pobytu) byly splněny, a proto
mohla nastoupit fikce jejího doručení. Z doručenky je patrné, že dne 19. 2. 2008 byla písemnost
předána k poštovní přepravě, a to na adresu hlášeného pobytu stěžovatelky P., M. 199. Dne
20. 2. 2008 poznamenal doručující poštovní orgán na doručenku, že adresátovi byla zanechána
výzva, poučení a vyrozumění, že počínaje tímtéž dnem byla zásilka připravena k vyzvednutí. Na
zadní straně doručenky je vyznačeno křížkem, že zásilka nebyla po uložení ve stanovené lhůtě
vyzvednuta, proto byla vrácena odesílateli dne 7. 3. 2008. Obálka s řádně vyplněnou doručenkou
tak prokazuje splnění všech podmínek řádného uložení, tj. dle prohlášení doručujícího orgánu
byla stěžovatelce zanechána výzva a poučení, písemnost byla na poště uložena po celou
patnáctidenní úložní lhůtu a po jejím uplynutí byla vrácena správnímu orgánu prvého stupně.
Z obsahu správního spisu současně nic nenasvědčuje tomu, že by měl správní orgán důvod se
domnívat, že je stěžovatelka „nezvěstná“, jak sama uvedla v kasační stížnosti.
Stěžovatelka si uloženou písemnost ve lhůtě deseti dnů ode dne, kdy byla připravena
k vyzvednutí, nevyzvedla, a proto lze uplynutím desátého dne považovat písemnost
za doručenou. Desátý den ode dne, kdy byla písemnost připravena k vyzvednutí, uplynul
v sobotu 1. 3. 2008. Podle §40 odst. 1 písm. c) správního řádu platí, že připadne-li konec lhůty
na sobotu, je posledním dnem lhůty nejbližší příští pracovní den. Tím bylo pondělí 3. 3. 2008;
tímto dnem se tedy rozhodnutí ve věci zrušení povolení k trvalému pobytu považuje za doručené
a bylo stěžovatelce oznámeno ve smyslu §72 odst. 1 správního řádu. Od tohoto dne se pak
odvíjela patnáctidenní lhůta k podání odvolání (§83 odst. 1 správního řádu). Podle §73 odst. 1
správního řádu platí, že nestanoví-li tento zákon jinak, je v právní moci rozhodnutí, které bylo oznámeno
a proti kterému nelze podat odvolání. Lhůta k podání odvolání uplynula v úterý 18. 3. 2008 a dne
následujícího, tj. ve středu 19. 3. 2008, nabylo předmětné rozhodnutí právní moci. Pokud tedy
stěžovatelka podala odvolání až dne 19. 8. 2008, jde vskutku o odvolání opožděné.
Nejvyšší správní soud totiž souhlasí s názorem městského soudu, že argumentace
stěžovatelky, zpochybňující zákonnost doručování fikcí poukazem na to, že byla neznámého
pobytu a že se jí po celé řízení opakovaně nedařilo doručovat, pročež jí měl být ustanoven
opatrovník a mělo jí být doručováno veřejnou vyhláškou, je lichá. Podle §32 odst. 2 písm. d)
správního řádu platí, že je správní orgán povinen ustanovit opatrovníka osobám neznámého pobytu
nebo sídla a osobě, které se prokazatelně nedaří doručovat. Tvrdí-li stěžovatelka, že byla „nezvěstná“
a že její místo pobytu nebylo správnímu orgánu známo, lze odkázat na nález Ústavního soudu
ze dne 25. 10. 2001, sp. zn. I. ÚS 204/2000, dostupný z http://nalus.usoud.cz, v němž se uvádí,
že „soud může mimo jiné ustanovit opatrovníka také tomu, jehož pobyt není znám, jestliže je to třeba k ochraně
jeho zájmů. Podmínkou je, aby pobyt osoby, které byl opatrovník ustanoven, nebyl znám a ustanovení
opatrovníka bylo třeba k ochraně jejích zájmů. O neznámý pobyt určité osoby však podle ustálené soudní praxe
nejde tam, kde je tato osoba nepřítomna jen po určitou omezenou, kratší dobu, a to i když během této omezené
kratší doby není adresa této osoby přesně známa.“ Tento závěr lze obdobně aplikovat i na podmínky
ustanovování opatrovníka osobám neznámého pobytu v řízení správním. V posuzované věci
je tak zcela evidentní, že tvrzená nepřítomnost stěžovatelky na adrese, kam jí bylo doručováno,
v období od 1. 1. 2008 do 23. 3. 2008, by byla jen krátkodobá a nelze tak uvažovat o tom,
že by v té době byla osobou neznámého pobytu. To, že se stěžovatelka v místě hlášeného pobytu
nezdržovala a nepřebírala si poštu, jde jen k její tíži. Jak již bylo konstatováno, účelem nové
právní úpravy doručování bylo především zabránit bezdůvodným obtížím s doručováním; proto
nová právní úprava akcentuje odpovědnost účastníka řízení za to, aby si zajistil přebírání
písemností na evidované adrese, respektive aby nahlásil kontaktní adresu pro doručování.
Stěžovatelce nic nebránilo, aby ve svém vlastním zájmu nahlásila příslušným orgánům adresu,
na které se skutečně zdržuje; jde ostatně i o její zákonnou povinnost, ve smyslu ustanovení §98
zákona o pobytu cizinců. Fakt, že je s ní předmětné správní řízení vedeno, jí přitom měl být
znám, neboť opatření o jeho zahájení ji bylo doručováno (opět fikcí) ještě v době před tvrzenou
cestou do ciziny. Jestliže tak neučinila, nemůže přenášet důsledky s tím spojené na správní
orgány. Lze tak uzavřít, že stěžovatelka nebyla neznámého pobytu, a proto nebyly dány důvody
pro její zastoupení opatrovníkem.
Obdobně nebyla naplněna ani druhá alternativní možnost pro ustanovení opatrovníka dle
§32 odst. 2 písm. d) správního řádu, a to situace, kdy se účastníku opakovaně nedařilo doručovat.
Nejvyšší správní soud ověřil, že všechny písemnosti v řízení o zrušení povolení k trvalému
pobytu byly stěžovatelce doručeny fikcí podle §24 odst. 1 správního řádu. Jednalo se o oznámení
zahájení správního řízení ze dne 22. 10. 2007, předvolání účastníka řízení ze dne 29. 10. 2007,
oznámení o ukončení dokazování ze dne 22. 1. 2008 a rozhodnutí ve věci zrušení povolení
k trvalému pobytu ze dne 20. 2. 2008. Nejednalo se tedy o situace, kdy se nepodařilo doručovat.
K tomu, co zahrnuje kategorie osob, kterým se prokazatelně nedaří doručovat, se již vyjádřil
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 4. 6. 2009, č. j. 3 Ads 121/2008 – 45, v němž
konstatoval, že správní řád má v tomto případě „na mysli doručení buď přímo do vlastních rukou, nebo
tzv. náhradní doručení. Teprve jestliže nelze provést ani náhradní doručení písemnosti, pak lze přistoupit
k ustanovení opatrovníka (…) Pokud by byl správný názor stěžovatele, že při náhradním doručení písemnosti
je třeba účastníku správního řízení ustanovit opatrovníka k ochraně jeho práv, pak by institut náhradního
doručení byl v mnoha případech zbytečný.“ Citované ustanovení správního řádu totiž směřuje na typově
odlišné případy, například na situaci, kdy se adresát písemností opakovaně zdržuje mimo
doručovací adresu a v důsledku toho pak opakovaně žádá o určení neplatnosti (v mezidobí
realizovaného) náhradního doručení. Nejde tedy o osobu neznámého pobytu, ale přesto
je u ní doručování písemností opakovaně neúčinné; v takovém případě je legitimní ustanovit
takové osobě zástupce – opatrovníka, který zajistí, aby řízení mohlo efektivně proběhnout.
Skutková situace předestřenou stěžovatelkou je ovšem zcela odlišná.
Obdobně nebyly dány ani důvody pro doručování veřejnou vyhláškou. Správní orgán
nemá na výběr, jakým způsobem bude doručovat a nemohl se rozhodnout doručovat „méně
drastickým způsobem“ prostřednicím veřejné vyhlášky, jak tvrdí stěžovatelka. I kdyby stěžovatelka
byla osobou neznámého pobytu nebo osobou, které se nedaří doručovat, veřejnou vyhláškou by ji mohlo
být doručováno, pouze tehdy, pokud by ji ve správním řízení neměla být uložena povinnost nebo
odňato právo (§25 odst. 1 správního řádu, ve spojení s §32 odst. 3 správního řádu a contrario).
Bez ohledu na skutečnosti výše uvedené je tak zřejmé, že stěžovatelce tímto způsobem
bez dalšího být doručováno nemohlo, neboť předmětem předchozího správního řízení bylo
zrušení povolení trvalého pobytu, tedy odnětí práva, které jí do té doby svědčilo.
Lze tedy přijmout dílčí závěr, a sice, že podmínky pro doručování fikcí podle §24 odst. 1
správního řádu byly v dané věci splněny. Fikce doručení tedy nastala v souladu se zákonem.
Účinky zákonné fikce doručení je nicméně možné zvrátit, a to postupem podle §24
odst. 2 správního řádu, ve spojení s §41 správního řádu, dle kterých může adresát požádat
o prominutí zmeškání úkonu (dle novelizovaného znění správního řádu lze, za stejných
podmínek, žádat o určení neplatnosti doručení nebo okamžiku, kdy byla písemnost doručena).
Přechází však na něj důkazní břemeno v tom rozsahu, že musí prokázat, že si pro dočasnou
nepřítomnost nebo z jiného vážného důvodu nemohl bez svého zavinění uloženou písemnost ve stanovené
lhůtě vyzvednout. Stěžovatelka o prominutí zmeškání úkonu požádala podáním ze dne
10. 9. 2008, ve kterém tvrdila, že v době od 1. 1. 2008 do 23. 3. 2008 byla ve Vietnamu. Správní
orgány ovšem stěžovatelce zmeškání lhůty neprominuly. V kasační stížnosti stěžovatelka tvrdila,
že správní orgány v rámci tohoto řízení pochybily, neboť dostatečně neprověřily, zda skutečně
v uvedeném termínu pobývala mimo území ČR. Jak již bylo zdůrazněno, v případě podání
žádosti o prominutí zmeškání lhůty (respektive o určení neplatnosti doručení nebo okamžiku
doručení), leželo důkazní břemeno na stěžovatelce stran toho, aby prokázala, že si pro svou
dočasnou nepřítomnost v ČR, z důvodu návštěvy ve Vietnamu, nemohla bez svého zavinění
uloženou zásilku vyzvednout. Stěžovatelka k prokázání svého tvrzení nenabídla důkazy, kterými
by svou dočasnou nepřítomnost prokázala. Ve správním řízení pouze hovořila o svém cestovním
dokladu; ten však nepředložila. Jestliže stěžovatelka tvrdí, že její pobyt v cizině měl prověřovat
správní orgán, je to zcela v rozporu se zákonným rozložením důkazního břemene mezi účastníka
a správní orgán v tomto typu řízení. Stěžovatelka by mohla uspět jedině s argumentem, že důkaz
o jejím pobytu v zahraničí měl správní orgán v dispozici v souvislosti s jeho úřední činností
a odmítl jej provést, případně že konkrétní důkazní prostředek byl pro ni z objektivních důvodů
nedostupný a měl být proto opatřen právě správními orgány, za užití obecné imisní povinnosti,
zakotvené ve správním řádu. Kasační argumentace stěžovatelky však takto koncipována nebyla,
a proto nelze než konstatovat, že stěžovatelka svou dočasnou nepřítomnost neprokázala, a proto
nemohla být se svou žádostí úspěšná. Účinky fikce doručení se tak stěžovatelce nepodařily
vyvrátit. Nadto je třeba uvést, že v rozhodnutí žalovaného, kterým bylo zamítnuto odvolání
stěžovatelky proti rozhodnutí o neprominutí zmeškání lhůty, se uvádí, že pobyt stěžovatelky byl
prověřen v cizineckém informačním systému, žádný záznam o tom, že by stěžovatelka
v uváděném období opustila území ČR, v něm však nalezen nebyl.
Stěžovatelka dále tvrdila, že doručováním fikcí došlo k závažnému zásahu do jejích práv,
neboť jí bylo znemožněno podat opravný prostředek. Toto tvrzení nelze akceptovat, neboť
stěžovatelka měla právo podat opravný prostředek, spojený s žádostí o prominutí zmeškání lhůty,
respektive určení neplatnosti doručení. Těchto prostředků ostatně využila, avšak bezúspěšně.
Namítala-li stěžovatelka dále, že v obdobných řízeních je správními orgány doručováno
veřejnou vyhláškou a účastníkům jsou ustanovováni opatrovníci, je zřejmé, že argumentačně míří
na vázanost správních orgánů zavedenou správní praxí a na zásadu předvídatelnosti správního
rozhodování, dovoditelné v rovině pozitivního práva z §2 odst. 4 správního řádu. Principem
předvídatelnosti správního rozhodování (a s ním spojenou problematikou ustálené správní praxe)
se již Nejvyšší správní soud ve svých rozhodnutích opakovaně zabýval, a to například
v rozsudcích ze dne 28. 4. 2005, č. j. 2 Ans 1/2005 - 57, publikovaném pod č. 605/2005 Sb. NSS,
ze dne 25. 4. 2006, č. j. 2 As 7/2005 – 86, a ze dne 30. 7. 2009, č. j. 7 As 32/2009 - 69. Tento
princip lze v nejobecnější rovině vymezit jako protipól ústavně zakotveného zákazu libovůle
a neodůvodněně nerovného zacházení (čl. 1 Listiny základních práv a svobod), jehož výrazem
je povinnost správních orgánů posuzovat obdobně věci, které jsou si skutkově podobné,
povinnost dodržovat praxí opakovaně potvrzený určitý výklad a použití správních předpisů
(včetně postupu dle interních pokynů) apod. (k tomu srov. například usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006 - 132, publikované
pod č. 1915/2009 Sb. NSS). Jde tedy o princip, který chrání adresáty veřejné správy před libovůlí
správních orgánů při jejich rozhodování či obecně při jejich činnosti, jejímž důsledkem může být
zásah do právního postavení těchto osob. Pokud by tedy v nyní posuzované věci bylo doloženo,
že v případech stěžovatelkou uváděných byly dány skutkově shodné nebo podobné okolnosti
a účastníkům řízení, na rozdíl od stěžovatelky, byl ustanoven opatrovník (doručování vyhláškou
bylo, z výše uvedených důvodů zcela vyloučeno), bylo by skutečně na zvážení, zda se správní
orgán nedopustil neodůvodněně nerovného zacházení ve vztahu ke stěžovatelce (§2 odst. 4
správního řádu). Skutkově shodnými nebo podobnými okolnostmi by se v dané věci rozuměla
zejména situace, kdy by účastníkům řízení o zrušení povolení k trvalému pobytu bylo doručováno
po značnou část řízení fikcí, přičemž by jim následně (právě z tohoto důvodu) správní orgán
ustanovil opatrovníka. Takovou skutkovou podobnost případů však stěžovatelka netvrdí, neuvádí
ani konkrétní řízení, ve kterých mělo být takto postupováno; úvahy o možném porušení principu
vyplývajícího z §2 odst. 4 správního řádu by tak byly čistě spekulativní.
Stěžovatelka v kasační stížnosti konečně uvedla, že napadá rozsudek městského soudu
i z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., avšak tuto námitku argumentačně blížeji
nerozvedla. Omezila se tak pouze na obecné konstatování, že nesouhlasí s právními závěry
městského soudu. Pro obecnost této námitky se jí Nejvyšší správní soud nemohl samostatně
zabývat.
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost nedůvodnou, nezbylo
mu, než ji v rozsahu směřujícím proti té části rozsudku městského soudu, kterým byla zamítnuta
žaloba proti rozhodnutí Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie ze dne
27. 7. 2009, č. j. CPR-17203-2/ČJ-2008-9CPR-C218, ve věci zamítnutí odvolání proti rozhodnutí
o zrušení povolení k trvalému pobytu pro opožděnost, za podmínek vyplývajících z §110 odst. 1,
věty druhé s. ř. s. rozsudkem zamítnout.
O náhradě nákladů tohoto řízení bylo rozhodnuto ve smyslu §60 odst. 1 věty první
s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka byla v řízení o kasační stížnosti
procesně neúspěšná, právo na náhradu nákladů řízení jí nenáleží. K procesnímu neúspěchu
stěžovatelky lze přičítat i to, že Nejvyšší správní soud část její žaloby odmítl. Pokud jde
o procesně úspěšného účastníka – žalovaného, v jeho případě nebylo prokázáno,
že by mu v souvislosti s tímto řízením nějaké náklady vznikly. Nejvyšší správní soud proto v jeho
případě rozhodl tak, že se mu právo na náhradu nákladu řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. prosince 2011
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu