ECLI:CZ:NSS:2011:2.AS.86.2011:62
sp. zn. 2 As 86/2011 - 62
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobce: Sdružení
Stop genocidě, se sídlem Hlubočepská 85/64, Praha 5, zast. Mgr. Stanislavem Hykyšem,
advokátem se sídlem Zelená 267, Pardubice, proti žalovanému: Městský úřad Neratovice,
se sídlem Kojetická 1028, Neratovice, zast. JUDr. Jaroslavem Ježkem, advokátem, se sídlem
Sportovní 1028, Mělník, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu
v Praze ze dne 21. 4. 2011, č. j. 44 A 117/2010 - 40,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 21. 4. 2011, č. j. 44 A 117/2010 – 40,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce jako stěžovatel domáhá zrušení
shora označeného usnesení krajského soudu, jímž byly odmítnuty jeho námitky proti rozpuštění
shromáždění.
Krajský soud v napadeném usnesení vymezil, že se žalobce námitkami podle §13 zákona
č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„shromažďovací zákon“ nebo „zákon“) domáhal vyslovení nezákonnosti rozpuštění
shromáždění označeného jako „demonstrace za zastavení umělých potratů, během které probíhá
petiční akce, jejíž nedílnou součástí jsou vysvětlující informační panely“ (dále jen „shromáždění“),
které se konalo dne 30. 11. 2010 před Gymnáziem Fran tiška Palackého,
Masarykova 450 v Neratovicích (dále jen „gymnázium“). Tyto námitky může podat svolavatel
shromáždění do 15 dnů u soudu, který rozhodne o tom, zda shromáždění bylo nebo nebylo
rozpuštěno v souladu se zákonem. V daném případě bylo shromáždění starostkou ústně
rozpuštěno a na žádost zástupce žalobce tuto skutečnost v souladu s §67 odst. 3 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) písemně
potvrdila. Krajský soud nepřisvědčil názoru žalobce, že toto p ísemné potvrzení je soudem
přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu §13 shromažďovacího zákona a dospěl k závěru,
že námitky žalobce jsou předčasné. Proto podané námitky podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
odmítl. Žalobce tak musí vyčkat rozhodnutí žalované ho a teprve poté bude moci znovu
své námitky u soudu uplatnit; současně žalobce poučil o možnosti postupu v případě nečinnosti
žalovaného.
Stěžovatel proti tomuto usnesení v kasační stížnosti uplatňuje kasační důvody podle §103
odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s. Namítá, že rozpuštění shromáždění není podle §12 shromažďovacího
zákona vázáno na formální rozhodnutí; jedná se tudíž o pouhý pokyn/ sdělení zástupce úřadu,
a nikoliv rozhodnutí ve formálním smyslu. Soudní řád správní se na toto řízení použije
přiměřeně. Z toho plyne, že krajský soud napadeným usnesením a svým formalistickým
přístupem zasáhl do ústavně zaručeného práva žalobce na projednání námitek soudem. Proto
žádá zrušení napadeného usnesení krajského soudu a vrácení věci tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém písemném vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se s názorem
krajského soudu ztotožňuje, a to zejména s jeho odůvodněním, v jehož kontextu postupoval.
Dne 17. 5. 2011 vydal pod č. j. MěÚN/27534/2011 řádně odůvodněné rozhodnutí, v němž
svolavatele poučil o možnosti podání opravného prostředku. Názor stěžovatele o neústavnosti
a nezákonnosti rozhodnutí krajského soudu proto stěžovatel odmítá.
Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.). Namítány jsou důvody podle §103 odst. 1 písm.
a), a e) s. ř. s. Je -li však kasační stížností napadeno usnesení o o dmítnutí žaloby, přicházejí
pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu (k tomu srovnej rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, dostupný
na www.nssoud. cz). V rámci kasačního důvodu podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. tedy Nejvyšší
správní soud posoudí i zákonnost právního názoru o charakteru úkonu, jímž bylo rozpuštěno
shromáždění, neboť tento názor krajský soud vedl k odmítnutí podaných námitek.
Ve vztahu ke kasační stížnosti jsou ze spisu rozhodné následující skutečnosti. Svolavatel
podal oznámení o konání shromáždění Městskému úřadu Neratovice dne 24. 11. 2010.
Shromáždění se mělo konat mj. dne 30. 11. 2010 před gymnáziem . Městský úřad vzal ohlášení
na vědomí přípisem ze dne 24. 11. 2010, s p. zn. MěÚN/5411/Še. Podle úředního záznamu
Policie ČR, obvodního oddělení Neratovice ze dne 30. 10. 2010 bylo policejní hlídkou zjištěno,
že při shromáždění jsou prezentovány bilboardy s obsahem vzbuzujícím u občanů veřejné
pohoršení, přičemž prezentovány byly před budovou gymnázia, kde studují děti od 10 let.
Dokumentace o obsahu prezentací je součástí připojeného přestupkového spisu. Písemnost
označená „Rozpuštění veřejného shromáždění“ vydala starostka města pod
sp. zn. MěÚN/55484/2010 a adresovala ji J. V., Stop genocidě. Jejím obsahem je sdělení o
rozpuštění shromáždění dne 30. 11. 2010 na základě porušení §10 písm. c) shromažďovacího
zákona, Ústavy, v souběhu s porušením přestupkového zákona („§47/1c, kdy vzbudí veřejné
pohoršení“). Současně je konstatováno, že písemnému rozpuštění předcházelo ústní rozpuštění
ve 13. 30 hodin.
Výkon shromažďovacího práva je zaručen čl. 19 Listiny základních práv a svobod,
podléhá však určitým zákonným omezením. Shromáždění podléhá oznamovací povinnosti
a na jeho průběh je oprávněn dozírat úřad, jemuž bylo konání oznámeno, či Policie ČR. V daném
případě shromáždění bylo oznámeno, ovšem v jeho průběhu úřad seznal, že jsou splněny
zákonné důvody, za nichž je třeba shromáždění rozpustit. V tomto kasačním řízení nelze
posuzovat, zda toto rozpuštění bylo důvodné či nikoliv. Shromáždění bylo starostkou obce
rozpuštěno a toto rozhodnutí bylo k žádosti vyhotoveno písemně.
Úkon, jímž je shromáždění rozpuštěno, podléhá soudní kontrole. Podle §13
shromažďovacího zákona může svolavatel nebo účastník shromáždění podat proti rozpuštění
shromáždění do 15 dnů námitky u soudu. Soud rozhodne, zda shromáždění bylo nebo nebylo
rozpuštěno v souladu se zákonem. Pro řízení se přiměřeně použijí ustanovení soudního řádu
správního. Poznámka pod čarou vztahující se k poslední větě tohoto ustanovení odkazuje na §65
- 78 s. ř. s., tedy na ustanovení upravující řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.
Nejvyšší správní soud si je vědom, že poznámka pod čarou není závaznou součástí zákona,
ale pouhou legislativní pomůckou, jak plyne např. z nálezu Ústavního soudu ze dne 30. 11. 2009,
sp. zn. II ÚS 485/1998 (dostupný na http://nalus.usoud.cz). V daném případě však uvedená
poznámka není v rozporu s textem zákona a je tedy pouze vodítkem pro určení žalobního typu.
Úkon, jímž se rozpouští shromáždění, také svou podstatou je rozhodnutím zasahujícím
do práv svolavatele či účastníků shromáždění způsobem, předpokládaným v §65 s. ř. s. Ač koliv
tedy shromažďovací zákon v §12 odst. 1 používá formulaci „sdělí zástupce úřadu účastníkům,
že shromáždění je rozpuštěno“, svou podstatou se jedná o rozhodnutí orgánu veřejné moci, jímž
se zasahuje do základního práva. Shromažďovací zákon nepředpokládá, že by k rozpuštění
shromáždění mělo dojít písemným rozhodnutím. Situace při rozpouštěn í shromáždění je jiná,
než při rozhodování o zákazu shromáždění nebo době jeho ukončení podle §9 a §10 zákona.
Tam jde o běžnou rozhodovací činnost, byť s vlastní procesní úpravou (§11odst. 1, 2, §16
zákona) a s určitými odlišnostmi v úpravě soudního přezkumu (§11 odst. 3 zákona). Rozpuštění
shromáždění však je úkonem prováděným operativně v místě shromáždění, při němž musí být
okamžitě vyhodnocena situace, a pokud svolavatel neuposlechne výzvy k ukončení shromáždění,
musí být rozhodnutí na místě vyhlášeno. Shromažďovací zákon v §12 odst. 1 (§12 odst. 5) také
stanoví, že „sdělení“ musí obsahovat důvody k rozpuštění a upozornění na následky
neuposlechnutí této výzvy a musí být učiněno takovým způsobem, aby bylo účastníkům
srozumitelné, a aby se s ním všichni účastníci mohli seznámit. Při nerespektování rozhodnutí
úřadu o rozpuštění shromáždění přichází totiž v úvahu policejní zákrok směřující k rozpuštění
shromáždění, který provádí policejní útvar na základě rozhodnutí zástupce úřadu (§12 odst. 7
zákona). Pokud by „sdělení“ úřadu o rozpuštění shromáždění nebylo rozhodnutím, nemohlo
by být na místě ani rozhodnuto o takovémto dalším postupu, ač by to bylo nezbytné v zájmu
zachování veřejného pořádku. Stranou je třeba ponechat možnosti zákroku bez takového
rozhodnutí, neboť se týkají jiných případů.
Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, který je zastáván i autory komentáře (Černý
P. - Lehká M. Zákon o právu shromažďovacím, 1. vydání, C. H. Be ck 2010, s. 136 a násl.),
že se jedná o rozhodnutí na místě ve smyslu §143 odst. 1 písm. d) správního řádu. Jak uvádí
tento komentář na s. 138, jde o rozhodnutí vydané v návaznosti na výkon dozoru správního
orgánu nad dodržování právních předpisů (zachování účelu shromáždění, dodržování povinností
svolavatele, dodržování povinností účastníků shromáždění a sledování, zda nejsou naplněny
podmínky pro rozpuštění shromáždění).
Užití správního řádu přitom pro rozhodování o rozpuštění shromáždění vyloučeno není
(§16 zákona). Podle §143 odst. 2 správního řádu je předpokladem uložení povinnosti na místě
zjištění stavu věci. Rozhodnutí se vyhlašuje ústně, jeho písemné vyhotovení se bez zbytečného
odkladu doručuje dodatečně. O ústním vyhlášení rozhodnutí se vždy na místě vydá písemné
potvrzení (§67 odst. 3), které obdrží účastník. To znamená, že v případě ústně vyhlášeného
rozhodnutí na místě musí být vydáno písemné potvrzení vždy, nikoliv jen na žádost.
Otázka, zda možnost podání námitek podle §13 shromažďovacího zákona je nutno vázat
na rozhodnutí vyhlášené na místě, či na písemné vyhotovení tohoto rozhodnutí, zatím nebyla
v dostupné judikatuře výslovně řešena. Ze soudních rozhodnutí předcházejících soudnímu řádu
správnímu a správnímu řádu z r. 2004 lze poukázat na rozsudek Krajského soudu v Brně
sp. zn. 30 Ca 124/1995 a Městského soudu v Praze sp. zn. 28 Ca 348/1996 (v obou případech
zdrojem ASPI), která posuzovala zákonnost rozhodnutí pouze vyhlášeného. Z doby po jejich
účinnosti lze poukázat na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 22. 6. 2011,
č. j. 30 Ca 82/2009 - 40, či na rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočka Liberec,
ze dne 29. 9. 2011, č. j. 59 A 3/2011 - 35, z nichž, stejně jako z rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 25. 2. 2010, č. j. 5 As 25/2009 - 84 (dostupného na www. nssoud.cz), lze soudit,
že předmětem soudního řízení byly rovněž námitky proti ro zhodnutí pouze vyhlášenému
a že tedy soudy implicitně vyslovily, že právě k tomuto rozhodnutí je třeba vázat podání námitek;
jinak by totiž návrhy (námitky) odmítly.
Správní řád tedy sice přepokládá, že písemné vyhotovení rozhodnutí vyhlášeného ústně
na místě musí být bezodkladně vydáno a doručeno, ovšem možnost podání námitek podle §13
shromažďovacího zákona se k tomu neváže. Nejde tu totiž o celkový přezkum postupu
a rozhodování správního orgánu ve správním řízení, ale jen a pouze o zjištění, zda shromáždění
bylo či nebylo rozpuštěno v souladu se zákonem. V těchto mezích se také pohybuje přiměřenost
použití ustanovení §65 - §78 soudního řádu správního. Námitky se totiž podávají proti
„rozpuštění shromáždění“; k tomu došlo vyhlášením rozhodnutí na místě a tím okamžikem bylo
také účinné. Skutečnost, že by písemné vyhotovení rozhodnutí neb ylo vydáno bezodkladně
(tj. v řádu několika dnů) či dokonce nebylo vydáno vůbec, nic nemění na tom, že k rozpuštění
shromáždění došlo. Bylo by proti smyslu a účelu shro mažďovacího zákona, pokud
by se svolavatel či účastníci shromáždění museli cestou odstranění nečinnosti správního orgánu
domáhat vydání písemného vyhotovení rozhodnutí o rozpuštění shromáždění jen proto,
aby mohli podat námitky u soudu, přičemž výsledkem soudního řízení by bylo pouze posouzení
zákonnosti samotného rozpuštění shromáždění.
Žalobce také v daném případě žalobou brojil výslovně proti rozpuštění shromáždění.
V žalobě uvedl, že podává námitky proti rozpuštění shromáždění podle §13 shromažďovacího
zákona, přičemž potvrzení žalovaného o rozpuštění shromáždění označil pouze jako důkaz,
že k rozpuštění skutečně došlo. Nedomáhal se zrušení tohoto potvrzení, jak mylně tvrdí krajský
soud; petitem se domáhal vyslovení, že rozpuštění shromáždění bylo nezákonné.
Nad rámec potřebného odůvodnění je řešení možného souběhu námitek proti rozhodnutí
o rozpuštění shromáždění podle §13 zákona a žaloby proti vydanému písemnému vyhotovení
rozhodnutí, jakož i řešení okruhu účastníků správního řízení.
Lze tak uzavřít, že námitky podané proti rozhodnutí o rozpuštění shromáždění žalobce
vyhlášenému žalovaným dne 1. 12. 2010, nejsou předčasným návrhem ve smyslu §46 odst. 1
písm. b) s. ř. s. a krajský soud je měl (v případě splnění ostatních podmínek řízení) věcně
projednat.
Kasační stížnost je důvodná, a proto Nejvyšší správní soud napadené usnesení krajského
soudu podle §110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s. zru šil a věc vrátil tomuto soudu
k dalšímu řízení, v němž je podle odst. 3 téhož ustanovení váz án právním názorem vysloveným
v tomto kasačním rozsudku.
V novém rozhodnutí rozhodne krajský soud o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
ve smyslu §110 odst. 2 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. prosince 2011
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu