ECLI:CZ:NSS:2011:7.AS.87.2010:132
sp. zn. 7 As 87/2010 - 132
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce: V. T. N., t. č.
neznámého pobytu, zastoupený Mgr. et Mgr. Markem Čechovským, advokátem se sídlem
Václavské nám. 21, Praha 1, proti žalovanému: Ředitelství služby cizinecké policie Praha, se
sídlem Olšanská 2, Praha 3, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 27. 1. 2010, č. j. 9 Ca 226/2007 - 61,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 1. 2010, č. j. 9 Ca 226/2007 - 61,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 27. 1. 2010, č. j. 9 Ca 226/2007 - 61, zamítl
žalobu podanou žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí Ředitelství služby cizinecké
policie Praha (dále jen „ředitelství“) ze dne 21. 5. 2007, č. j. SCPP-1078/C-252-2007, kterým bylo
zamítnuto odvolání stěžovatele a potvrzeno rozhodnutí Oblastního ředitelství služby
cizinecké a pohraniční policie, oddělení cizinecké policie Kladno ze dne 19. 2. 2007,
č. j. SCPP-413/PH-III-2006, kterým bylo stěžovateli podle ust. §119 odst. 2 písm. b) ve spojení
s §119 odst. 1 písm. c) bod 2 zákona č. 326/1999 Sb., ve znění účinném ke dni 20. 12. 2007,
(dále jen „zákon o pobytu cizinců“) uloženo správní vyhoštění, doba po kterou nelze cizinci
umožnit vstup na území, byla stanovena na 1 rok, doba k vycestování určena do 30 dnů od nabytí
právní moci rozhodnutí a podle §120a odst. 1 zákona o pobytu cizinců bylo rozhodnuto,
že se na cizince nevztahují důvody znemožňující vycestování. V odůvodnění rozsudku městský
soud uvedl, že považuje za prokázané protiprávní jednání stěžovatele spočívající v neoprávněném
pobytu na území České republiky, ve zneužití institutu uznání otcovství a dále i v jeho
nesoučinnosti při zjišťování skutečností rozhodných pro zjištění jeho pobytu a vytvořených
vztahů na území České republiky. Uvedené důvody zcela postačují pro závěr, že stěžovatel
závažným způsobem narušil veřejný pořádek. K výkladu pojmu veřejný pořádek městský soud
s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2007, č. j. 2 As 78/2006 – 64
uvedl, že tento pojem není v českém právním řádu jednoznačně definován, jakkoliv se zmínka
o něm objevuje v různých souvislostech v celé řadě právních předpisů. Veřejný pořádek je
neurčitým právním pojmem, jehož obsah je jednak proměnlivý a jednak neztotožnitelný
s pouhou výsečí jediného z existujících normativních systémů, neboť v sobě neobsahuje pouze
normy morální či pouze normy právní, ale přinejmenším normy obou těchto druhů. Ve vztahu
k výkladu ust. §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců je proto při hledání odpovědi
na otázku, zda posuzované jednání stěžovatele lze kvalifikovat jako „narušení veřejného pořádku
závažným způsobem“, potřeba souběžně zvažovat jednak to, do jaké míry je toto jednání obecně
závažné ve smyslu společenské nebezpečnosti, a dále do jaké míry narušuje zájmy chráněné
zákonem o pobytu cizinců, tedy fungování takového režimu pobytu vstupu cizinců na české
území a jejich pobytu zde, který bude jak v souladu se zájmy České republiky jako celku, tak bude
respektovat lidská práva těchto cizinců. Přitom pravě proto, že jsou posuzována dvě kriteria
zároveň, je legislativně nemožné určit jasnou hranici jednání, které bude pro účely tohoto
zákonného ustanovení pokládáno za narušení veřejného pořádku závažným způsobem.
Legislativa může tuto hranici nanejvýš korigovat směrem k obecně větší či menší přísnosti, jak
to činí v citovaném ustanovení. Vymezení jednotlivých skutečností, jež jsou pro daný účel
porušením veřejného pořádku, je nicméně možné pouze rozhodovací činností správních soudů,
respektive sjednocováním této rozhodovací činnosti judikaturou Nejvyššího správního soudu tak,
aby bylo zamezeno libovůli v rozhodování správních orgánu a zajištěna jeho předvídatelnost.
Proti tomuto rozsudku městského soudu podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační
stížnost z důvodu vymezeného v ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., v níž namítal, že městský soud
nesprávně posoudil právní otázku, zda v jeho případě bylo možno aplikovat výhradu
tzv. veřejného pořádku. Vzhledem k tomu, že stěžovatel je rodinným příslušníkem občana
Evropské unie, je mu možno uložit vyhoštění pouze v případě prokázání závažného narušení
veřejného pořádku. Stěžovatel odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 9. 10. 2009, sp. zn. 5 As 51/2009, podle kterého je třeba pojem veřejný pořádek vykládat
eurokonformě a restriktivně. Podle tohoto rozsudku ani opakované porušení zákonů České
republiky nutně nemusí být porušením veřejného pořádku ve smyslu eurokonformního výkladu
a samo sobě nemusí znamenat trvající ohrožení veřejného pořádku. Stěžovatel také poukázal
na směrnici č. 2004/38/ES, podle jejíhož čl. 27 odst. 2 musí být opatření přijatá z důvodu
veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti v souladu se zásadou přiměřenosti a musí být
založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby. Toto pak musí představovat skutečné,
aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. Správní
orgány a městský soud odůvodnily aplikaci výhrady veřejného pořádku zejména s odkazem
na údajné zjištění, že stěžovatel pobýval na území České republiky neoprávněně. Toto tvrzení
ovšem musí správní orgán bez důvodných pochybností prokázat a v žádném případě nemůže
tuto důkazní povinnost přenést na stěžovatele. Správní orgán dále podle stěžovatele porušil
ust. §57 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „správní
řád“), neboť podle tohoto ustanovení si správní orgán nesmí učinit úsudek o tom, zda byl
spáchán přestupek. Neoprávněný pobyt je evidentně jednáním, které vykazuje všechny znaky
přestupku podle ust. §157 odst. 1 písm. m) zákona o pobytu cizinců. Vzhledem k tomu, že žádné
řízení ve věci přestupku stěžovatele nebylo vedeno, oba správní orgány si tak učinily úsudek,
který způsobil nezákonnost jejich rozhodnutí. Stěžovatel dále namítal, že mu nemůže být
přičítáno k tíži, že využil svého zákonného práva nevypovídat. S ohledem na uvedené navrhl,
aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v souladu
s ust. §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel,
přičemž neshledal vady uvedené v odstavci 3 citovaného ustanovení, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle ust. §119 odst. 1 písm. c) bod 2 zákona o pobytu cizinců policie vydá rozhodnutí
o správním vyhoštění cizince, který pobývá na území přechodně, s dobou, po kterou nelze cizinci
umožnit vstup na území až na 3 roky, pobývá-li cizinec na území po uplynutí doby platnosti víza
nebo doby pobytu na území stanovené vízem nebo bez víza, ač k tomu není oprávněn.
Podle ust. §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců lze rozhodnutí o správním
vyhoštění občana Evropské unie nebo jeho rodinného příslušníka, který na území pobývá
přechodně, vydat pouze v případě, že občan Evropské unie nebo jeho rodinný příslušník
závažným způsobem narušuje veřejný pořádek; to neplatí, jde-li o občana Evropské unie,
který pobývá na území nepřetržitě po dobu nejméně 10 let.
V kasační stížnosti stěžovatel namítá nesprávný výklad pojmu „závažné narušení
veřejného pořádku“ a jeho nesprávnou aplikaci na skutkové okolnosti svého případu.
Z obsahu správního spisu vyplynulo, že stěžovatel, který se bez platného povolení
k pobytu zdržoval na území České republiky, dne 10. 5. 2006 uznal otcovství k nezl. J. D. a dne
8. 6. 2006 požádal o udělení trvalého pobytu. K okolnostem svého vstupu na území České
republiky a dalšímu pobytu stěžovatel neuvedl žádné skutečnosti. Policie ČR šetřením zjistila, že
matka nezl. J. D. Ž. D., bydlí v X se svými třemi dětmi, které má ve vlastní péči, a spolu s ní
v bytě bydlí její přítel L. M. Uvedla, že otcem nezl. J. je státní občan Vietnamu, kterého nezná
jménem, ale pouze pod přezdívkou „H.“. Otec navštěvuje ji i syna asi dvakrát za měsíc,
v doprovodu několika krajanů. Na výživu syna přispívá částkou 700 Kč měsíčně.
Pojmem narušení veřejného pořádku se ve vztahu k možnosti správního vyhoštění
rodinného příslušníka občana EU zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení
ze dne 26. 7. 2011, č. j. 3 As 4/2010 - 151, www.nssoud.cz. V odůvodnění tohoto usnesení
zdůraznil, že na základě právní úpravy obsažené v ust. §15a odst. 4 zákona o pobytu cizinců
(přijata zákonem č. 161/2006 Sb.), podle které se ustanovení zákona o pobytu cizinců týkající
se rodinného příslušníka občana Evropské unie použijí i na cizince, který je rodinným
příslušníkem státního občana České republiky, došlo z vůle vnitrostátního zákonodárce
nad rámec požadavků vyplývajících z unijního práva ke zrovnoprávnění rodinných příslušníků
občanů České republiky s rodinnými příslušníky občanů EU. Při posuzování možného použití
výhrady veřejného pořádku a při použití ust. §119 zákona o pobytu cizinců je podle rozšířeného
senátu nutné zohlednit, že se v případě správního vyhoštění jedná v podstatě o nejvážnější možný
zásah do práv cizince. Z toho důvodu je nezbytné dané ustanovení aplikovat „pouze v souladu
se zásadou přiměřenosti, tedy pouze s ohledem na danou situaci cizince, konkrétně tedy s ohledem na stupeň
integrace cizince, jeho osobní a rodinné poměry, věk, délku pobytu na území, zdravotní stav či vazby na zemi
původu“ (srov. bod 23 preambule a čl. 28 odst. 1 směrnice 2004/38/ES ze dne 29. 4. 2004 o právu
občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských
států). Skutečným, aktuálním a závažným ohrožením některého ze základních zájmů společnosti
pak podle rozšířeného senátu jistě „není např. fakt samotného nelegálního vstupu či nelegálního pobytu
na území ČR. Natož aby takové jednání samo o sobě představovalo důvody pro tak vážný zásah do práv jedince,
jako je vyhoštění z území, a to v situaci, kdy se jedná o rodinného příslušníka občana EU, resp. rodinného
příslušníka občana ČR“. Rozšířený senát zdůraznil, že citovaná směrnice 2004/38/ES
ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně
se pohybovat a pobývat na území členských států, rozlišuje mezi důvody, na základě nichž je
možné omezit právo vstupu a právo pobytu, spočívajícími na jedné straně v ochraně veřejného
pořádku, veřejné bezpečnosti či veřejného zdraví (srov. zejm. kapitola VI směrnice) a na straně
druhé ve zneužití práv nebo podvodu, např. účelovém sňatku (srov. čl. 35 směrnice). Rovněž text
zákona o pobytu cizinců vedle sebe v některých ustanoveních staví samostatně existující důvody
veřejného pořádku a důvody, jež tkví v obcházení zákona, zejména pak v účelovém uzavření
manželství či účelovém prohlášení otcovství (ve znění účinném do 20. 12. 2007 se jednalo pouze
o důvod účelového uzavření manželství, text zákona byl přizpůsoben textu směrnice až novelou
cizineckého zákona provedenou zákonem č. 379/2007 Sb.) Rozšířený senát odmítl výklad,
podle něhož by účelové uzavření manželství splývalo s důvody veřejného pořádku. „Rozšířený senát
má totiž za to, že samotný fakt účelového uzavření manželství nelze považovat za narušení veřejného pořádku,
neboť zpravidla nejde o skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů
společnosti, který by navíc sám o sobě odůvodňoval tak vážný zásah do cizincových práv, jakým je vyhoštění
z území České republiky. Tím spíše pak obvykle nepůjde o závažné’ narušení veřejného pořádku ve smyslu §119
odst. 2 písm. b) cizineckého zákona.“ Při výkladu pojmů „veřejný pořádek“, resp. „závažné narušení
veřejného pořádku“ pro účely výkladu ustanovení zákona o pobytu cizinců je třeba brát v úvahu
nejen účel daného právního předpisu, ale také kontext samotného ustanovení. Závěry o tom, jaké
konkrétní jednání je závažným narušením veřejného pořádku, učiněné ve vztahu k určitému
ustanovení, pak nelze bez dalšího přebírat při výkladu ustanovení jiných, nýbrž je potřeba
přihlížet ke specifickým okolnostem vzniku, původu a účelu ustanovení, stejně jako je třeba
pak dané ustanovení přiměřeným způsobem vyložit rovněž ve vztahu k individuálním
okolnostem jednotlivých případů. Rozšířený senát uzavřel, že narušením veřejného pořádku
podle ust. §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců pak může být jen takové jednání,
které bude představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého
ze základních zájmů společnosti. I v takovém případě je však potřeba zohlednit individuální
okolnosti života cizince a přihlédnout k jeho celkové životní situaci.
V dané věci ředitelství i městský soud posoudily jednání stěžovatele spočívající v pobytu
bez příslušného povolení ve spojení s účelovým jednáním – prohlášením otcovství – za jednání
narušující veřejný pořádek závažným způsobem, což však nekoresponduje s výše citovaným
názorem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu. Závěry rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ve vztahu k účelovému uzavírání manželství lze vztáhnout i na účelové
prohlášení otcovství. V této souvislosti ani okolnost, k níž správní orgány a městský soud
přihlédly při hodnocení jednání stěžovatele – totiž že ve správním řízení nevypovídal -, nemůže
vést k závěru, že zjištěné skutečnosti zakládaly situaci, v níž by závažné narušení veřejného
pořádku bylo lze spatřovat. Námitka nesprávného posouzení právní otázky, zda jednání
stěžovatele bylo možno kvalifikovat jako závažné narušení veřejného pořádku, tak je důvodná.
Dílčí námitka, že si správní orgán nesprávně utvořil závěr o tom, že byl spáchán
přestupek, důvodná naopak není, neboť stěžovatel nedisponoval platným dokladem, na jehož
základě by byl oprávněn na území České republiky pobývat, což je zjištěná skutečnost a nikoliv
případný právní závěr o tom, že byl takto zjištěným jednáním spáchán přestupek ve smyslu
cizineckého zákona (§157 zákona o pobytu cizinců). Tato skutečnost musela být prioritně vzata
v úvahu v řízení o správním vyhoštění spolu s dalšími zjištěnými skutečnostmi. Jinak by celé další
řízení bez toho, aby bylo postaveno na jisto, že stěžovatel se pohybuje na území České republiky
bez platného povolení k pobytu, postrádalo smysl. Vedle toho je jistě tato skutečnost důvodem
pro samostatné řízení o přestupku, což však není předmětem nyní přezkoumávané věci.
Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů napadený rozsudek městského soudu
podle ust. §110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení,
v němž je městský soud podle odst. 3 citovaného ustanovení vázán právním názorem
vysloveným v tomto rozsudku.
O věci bylo rozhodnuto bez jednání postupem podle §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož
o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. prosince 2011
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu