ECLI:CZ:NSS:2012:2.ANS.14.2012:41
sp. zn. 2 Ans 14/2012 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce H. H.,
zastoupeného Mgr. Markem Čechovským, advokátem se sídlem Praha 1, Václavské náměstí 21,
proti žalovanému Ministerstvu vnitra, odboru azylové a migrační politiky, se sídlem Praha 7,
Nad Štolou 3, o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 19. 6. 2012, č. j. 10 A 193/2011 – 61,
takto:
I. Kasační stížnost proti výroku I. usnesení Městského soudu v Praze ze dne 19. 6. 2012,
č. j. 10 A 193/2011 – 61, se zamítá .
II. Výrok II. usnesení Městského soudu v Praze ze dne 19. 6. 2012, č. j. 10 A 193/2011 – 61,
se zrušuje a věc se v tomto rozsahu vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobce domáhal ochrany proti
nečinnosti žalovaného ve věci jeho žádosti o povolení k přechodnému pobytu, podané dne
3. 3. 2010, neboť žalovaný ve věci nepostupoval bezodkladně, byl nečinný a do podání žaloby
nereagoval ani na opatření proti nečinnosti ze dne 3. 6. 2011, č. j. MV – 57805 – 3/SO – 2011,
kterým mu nadřízený orgán, tj. Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců (dále jen
„Komise“), přikázal vydat rozhodnutí ve věci ve lhůtě 30 dnů od jeho doručení. Podáním ze dne
19. 6. 2012 vzal žalobce žalobu v plném rozsahu zpět s odůvodněním, že žalovaný vydal dne
14. 6. 2012 (tedy po podání žaloby) ve věci rozhodnutí č. j. MV – 68463-1/OAM – 2012.
Městský soud proto řízení, s odkazem na ustanovení §47 soudního řádu správního (dále jen
„s. ř. s.),“ zastavil (výrok I. napadeného usnesení) a žádnému z účastníků nepřiznal právo
na náhradu nákladů řízení (výrok II.).
Z odůvodnění tohoto usnesení vyplývá, že městský soud při rozhodování o nákladech
tohoto soudního řízení vycházel z posouzení důvodnosti podané žaloby. Za zásadní považoval
otázku, zda žalobce podal návrh na opatření proti nečinnosti dle §80 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) a zda vyčkal uplynutí lhůty
30 dnů, kterou zákon pro rozhodnutí správního orgánu určuje (§71 odst. 3 správního řádu).
Městský soud vyšel z toho, že žalobce dne 11. 5. 2011 podal ke Komisi návrh na opatření proti
nečinnosti; ta dne 3. 6. 2011 opatřením nařídila žalovanému vydat rozhodnutí ve lhůtě 30 dnů.
Městský soud sice uznal, že žalobce podal žalobu až po uplynutí výše uvedené lhůty, přičemž
žalovaný rozhodl až dne 14. 6. 2012, žalobci však právo na náhradu nákladů řízení nepřiznal, což
odůvodnil zejména jeho dřívějším chováním (žalobce vystupoval v ČR pod jinou identitou,
za což mu bylo uloženo správní vyhoštění, pod současnou identitou byl vydán trestní příkaz, jímž
mu bylo uloženo do 2 týdnů vycestovat z ČR, byl odsouzen k podmíněnému trestu odnětí
svobody). Zohlednil také fakt, že v tiskopisech žalobce uváděl rozporuplné údaje o svém stavu
(svobodný, ženatý), neposkytoval žalovanému součinnost, apod. Ačkoli tedy byla žaloba podána
až po uplynutí třicetidenní lhůty stanovené pro vydání rozhodnutí, z průběhu řízení vyplývá,
že žalovaný činil potřebné kroky k vydání rozhodnutí, zatímco žalobce mu neposkytoval
potřebnou součinnost, i když byl o těchto krocích obeznámen, záměrně uváděl nepravdivé
skutečnosti a významně tak ovlivnil délku vedeného řízení. Soud tak dovodil, že náklady
žalobcem vynaložené na právní zastupování v řízení o správní žalobě nepředstavovaly náklady
účelně vynaložené na hájení jeho práv (§60 odst. 1 s. ř. s.) a jako takové je tudíž nepřiznal.
Proti tomuto usnesení brojil žalobce, dále jen „stěžovatel,“ kasační stížností odkazující
na důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Z povahy napadeného
rozhodnutí městského soudu je nicméně zřejmé, že stěžovatelem může být tvrzen toliko kasační
důvod podle §103 odst. 1 písm. e), který jako jediný dopadá na případy přezkumu usnesení
o zastavení řízení. Právní subsumpce kasačních důvodů pod konkrétní písmena §103 odst. 1
s. ř. s. je přitom záležitostí právního hodnocení věci Nejvyšším správním soudem, a nejde proto
o nedostatek návrhu, který by bránil jeho věcnému projednání (srov. např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 8. 1. 2004, č. j. 2 Afs 7/2003 - 50, publikovaný pod č. 161/2004 Sb. NSS;
všechna rozhodnutí zdejšího soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz).
Stěžovatel předně zdůrazňuje, že kasační stížností brojí proti oběma výrokům
napadeného usnesení, tedy jak proti výroku o zastavení řízení, tak proti výroku o nepřiznání
nákladů řízení.
Stěžovatel především poukazuje na argumentaci městského soudu, který v odůvodnění
uvedl, že podstatnou pro „posouzení důvodnosti podané žaloby je otázka, zda žalobce podal opatření proti
nečinnosti (…) a zda vyčkal uplynutí lhůty 30 dnů “; z toho dovozuje, že soud posoudil jeho
žalobu jako předčasně podanou. Tento závěr dle stěžovatele jasně plyne též z konstatování,
že soud „má za zřejmé, že žalobce sice vyčkal uvedené 30 denní lhůty k podání žaloby, ovšem z průběhu
řízení jasně vyplývá, že žalovaný činil potřebné kro ky, bez nichž by jen těžko mohl
rozhodnout“ K tomu stěžovatel uvádí, že měl-li soud za to, že byla žaloba podána předčasně,
měl postupovat dle ustanovení §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s., a žalobu odmítnout, a nikoliv řízení
zastavit.
Dále stěžovatel poukazuje na to, že žádost o povolení k přechodnému pobytu inicioval již
dne 3. 3. 2010 u tehdy věcně příslušného orgánu, tj. Policie České republiky, Inspektorátu
cizinecké policie, přičemž k 1. 1. 2011 přešla věcná příslušnost na žalovaného. Stěžovatel
je přesvědčen, že tato skutečnost nemůže mít žádnou relevanci na posouzení nečinnosti
žalovaného, neboť z žádného přechodného ustanovení nevyplývá, že by byla v souvislosti s tímto
přechodem žalovanému jakkoli prodloužena lhůta pro vydání rozhodnutí. Správní orgán
je povinen vydat rozhodnutí bezodkladně, a teprve když bezodkladně rozhodnout nelze,
má lhůtu 60 dnů od podání žádosti [§169 odst. 1 písm. e) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu
cizinců]. Poněvadž tak žalovaný neučinil, podal stěžovatel dne 11. 5. 2011 návrh na provedení
opatření proti nečinnosti; v reakci na to Komise přikázala žalovanému vydat rozhodnutí
do 30 dnů. Jelikož ani po uplynutí této lhůty žalovaný rozhodnutí nevydal, bránil se stěžovatel
proti této nečinnosti podáním správní žaloby dne (8. 7. 2011). Žalovaný pak až v průběhu
soudního řízení, dne 14. 6. 2012, vydal předmětné rozhodnutí, v důsledku čehož vzal stěžovatel
žalobu zpět. Stěžovatel tak má za to, že nečinnost žalovaného byla zcela zřejmá.
Stěžovatel zcela odmítá argumentaci městského soudu, vztahující se k otázce nepřiznání
práva na náhradu nákladů řízení. Je toho názoru, že pokud mu soud přičítá k tíži, že vlastním
jednáním způsobil komplikovanost správního řízení (např. tím, že žádal o azyl pod jinou
identitou), jde o úvahu, která je pro posouzení nečinnosti žalovaného zcela irelevantní. S ohledem
na předpokládanou komplikovanost vyřizování předmětného typu žádosti upravil zákonodárce
maximální délku lhůty pro vydání rozhodnutí (60 dnů od podání žádosti); pouze v této lhůtě
je správní orgán povinen vydat rozhodnutí a zároveň dostát dalším z toho plynoucím
povinnostem (řádné zjištění skutkového stavu, atd.). Stěžovatel tuto svou argumentaci podporuje
též stanoviskem občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011,
sp. zn. Cpjn 206/2010, v kterém se uvádí, že „od obecného pravidla, že přiměřenost délky řízení je nutno
posuzovat vždy ve vztahu ke konkrétním okolnostem individuálního případu, je však nutno odlišit ty situace,
v nichž zákon soudu či jinému orgánu veřejné moci ukládá povinnost provést úkon či vydat určité rozhodnutí
ve stanovené lhůtě (…) V takových případech pak samozřejmě platí zásada speciality – tam, kde zákon stanoví
lhůtu pro úkon soudu či pro vydání rozhodnutí, neuplatní se výše uvedená obecná úvaha o přiměřenosti celkové
doby řízení.“ Pro důvodnost žaloby je tedy nutno určit, zda v průběhu řízení došlo nebo nedošlo
k okolnostem, které by stavěly, či jakkoli prodlužovaly lhůtu pro vydání rozhodnutí. Pokud se tak
nestalo, je nečinnost žalovaného zřejmá již po překročení zmiňované lhůty pro vydání
rozhodnutí. Vzhledem k uvedenému nelze, dle názoru stěžovatele, přistupovat ke skutkovému
hodnocení případu tak, jak to učinil městský soud (dvojí identita, pochybnosti ohledně účelovosti
žádosti, otcovství k dítěti), neboť to pro posouzení nečinnosti nemá žádný význam.
Jedinou výtku vůči své osobě stěžovatel připouští v souvislosti se svou omluvou z jednání
dne 24. 2. 2012, v důsledku čehož musel být odložen výslech účastníků řízení na 20. 4. 2012.
Touto skutečností stěžovatel způsobil prodlevu v délce zhruba 2 měsíců, nicméně s ohledem
na délku trvání předmětného řízení je toto prodlení zcela zanedbatelné.
Závěrem stěžovatel zdůraznil, že jeho případ ilustruje obecný postup žalovaného, kdy
k jeho nečinnosti dochází ve většině případů. Má však za to, že pokud žalovaný až pod „tlakem“
podané žaloby vydal rozhodnutí, a to poté, co byl dlouhodobě nečinný, nezbylo stěžovateli než
vzít tuto žalobu zpět. Domnívá se však, že mu měla být zcela legitimně přiznána náhrada nákladů
řízení, neboť důvodem zpětvzetí žaloby bylo právě toto pozdější chování odpůrce (žalovaného).
Žalovaný ve svém vyjádření popřel oprávněnost kasační stížnosti, neboť v průběhu řízení
o vydání povolení k přechodnému pobytu na území České republiky šetřil, zda stěžovatel splňuje
zákonem stanovené podmínky, tj. konal nezbytné úkony ve věci, aby mohl odpovědně
rozhodnout, a to i s ohledem na skutečnost, že stěžovatel v průběhu řízení neposkytl dostatečnou
součinnost a uváděl i rozporuplné údaje. Proto se plně ztotožňuje s usnesením městského soudu
a navrhuje kasační stížnost zamítnout.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že je podána včas a stěžovatel je zastoupen advokátem. Kasační stížnost však může
být podána jen proti rozhodnutí, proti němuž je přípustná. Zde je třeba poukázat na ustanovení
§104 odst. 2 s. ř. s., podle něhož kasační stížnost, která směřuje jen proti výroku o nákladech řízení nebo
proti důvodům rozhodnutí soudu, je nepřípustná. Jakkoli těžiště kasační argumentace směřuje proti
výroku, kterým městský soud stěžovateli nepřiznal právo na náhradu nákladů řízení, má Nejvyšší
správní soud zato, že nejde o kasační stížnost nepřípustnou, neboť obsahuje i námitku
nepřezkoumatelnosti napadeného usnesení pro vady odůvodnění, respektive nesouladu závěrů
vyslovených v odůvodnění s výrokem o zastavení řízení; stěžovatel též navrhuje zrušení
napadeného usnesení v celém rozsahu. V této souvislosti je třeba poukázat na závěry usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2010, č. j. 7 Afs 1/2007 – 64
(publikováno pod č. 2116/2010 Sb. NSS), v němž zdejší soud judikoval, že „ustanovení §104
odst. 2 s. ř. s. se vztahuje pouze na kasační stížnost podanou výlučně proti výroku o nákladech řízení.“
Z odůvodnění usnesení se podává, „že kasační stížnost je pokládána za opravný prostředek mimořádný
a (…) tedy řízení před krajským soudem ve věcech správního soudnictví je řízením jednoinstančním, bez možnosti
podat řádný opravný prostředek (odvolání), který je běžný v jiných procesních předpisech (např. v občanském
soudním řádu) (...) Zákon nepřipouští kasační stížnost, je-li jejím jediným důvodem napadení výroku o nákladech
řízení. Pokud by kasační stížnost byla podána v takto jednoznačné (čisté) podobě, musela by být pro nepřípustnost
odmítnuta, byť by Nejvyšší správní soud seznal, že rozhodnutí krajského soudu o nákladech řízení není správné
(…) Jinak řečeno, pokud je kasační stížností napaden též jiný výrok, je kasační stížnost zásadně přípustná (...)
„Zákonodárce nemínil absolutně a bezvýjimečně vyloučit přezkum výroku o nákladech řízení, ale naopak umožnit
jej tam, kdy Nejvyšší správní soud věcně přezkoumává výrok o věci samé. Ustanovení §104 odst. 2 s. ř. s.
je tudíž aplikovatelné pouze na kasační stížnosti podané výlučně proti výroku o nákladech řízení.“ Právě
o takový případ se jedná i v nyní projednávané věci, neboť, jak již bylo uvedeno, stěžovatel
nenapadá výrok usnesení městského soudu o zastavení řízení pouze formálně (ve snaze
dosáhnout tímto způsobem fakticky pouze přezkum výroku o nákladech řízení), ale výslovně
poukazuje na (údajný) rozpor mezi tímto výrokem a odůvodněním. Nejde tedy ani po stránce
věcné o kasační stížnost brojící výlučně proti výroku městského soudu o nákladech řízení.
Kasační stížnost proti oběma napadeným výrokům je tedy přípustná a její důvodnost
Nejvyšší správní soud posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4
s. ř. s.). Ve věci pak bylo rozhodnuto bez jednání, za podmínek vyplývajících z ustanovení §109
odst. 2 s. ř. s.
Stěžovatel především namítá nepřezkoumatelnost napadeného usnesení, neboť
argumentace soudu vyvolává, dle jeho názoru, dojem, že jakkoli bylo rozhodnuto o zastavení
řízení, považoval soud žalobu za předčasně podanou a měl jí proto odmítnout. Tento názor
Nejvyšší správní soud nesdílí, jakkoli nelze popřít, že stěžovatelem zmiňovaná část odůvodnění
napadeného usnesení může budit částečně matoucí dojem, byla-li by spojována s výrokem I., tedy
s rozhodnutím o zastavení řízení. Ve vztahu k tomuto výroku se však městský soud zcela jasně
vyslovil v tom smyslu, že řízení je zastavováno pro zpětvzetí žaloby (odstavec třetí na první
straně usnesení). Z kontextu celého odůvodnění je nicméně zcela zřejmé, že argumentace
zmiňovaná stěžovatelem se vztahovala až k výroku II. napadeného usnesení, tedy k objasnění
důvodů, pro které soud nepřiznal stěžovateli náhradu nákladů řízení. Lze tak konstatovat,
že odůvodnění usnesení městského soudu, jakkoli lze připustit, že není zcela přehledné, netrpí ani
neúplností ani nepřezkoumatelností, které by byly důvodem ke zrušení rozhodnutí. Lze z něj
seznat, že soud zcela v souladu se zákonem dospěl k závěru, že podáním ze dne 19. 6. 2012 vzal
stěžovatel žalobu v plném rozsahu zpět. Soud pak správně aplikoval ustanovení §37 odst. 4
s. ř. s., podle něhož navrhovatel může vzít svůj návrh zcela nebo zčásti zpět, dokud o něm soud nerozhodl,
a postupoval v souladu s §47 písm. a) větou před středníkem, téhož zákona, podle něhož soud
řízení usnesením zastaví, vzal-li navrhovatel svůj návrh zpět. Výrok I. napadeného usnesení městského
soudu je tak v souladu se zákonem; kasační stížnost proti němu směřující proto není důvodná,
a proto ji Nejvyšší správní soud v této části podle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
Zbývající část kasační stížnosti směřuje proti výroku II. napadeného usnesení, kterým
městský soud rozhodl o nákladech řízení. Tento výrok odůvodnil tím, že „náklady vynaložené
na právní zastoupení k podání žaloby nepředstavovaly ve smyslu ust. §60 odst. 1 s. ř. s. v době podání žaloby
náklady účelně vynaložené na hájení práv žalobce, a jako takové je tudíž nepřiznal.“ Výslovně tedy
nevycházel z obecného pravidla, plynoucího z ustanovení §60 odst. 3, věty první s. ř. s., dle
kterého nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, bylo-li řízení zastaveno.
Neaplikoval však ani ustanovení §60 odst. 3 s. ř. s., větu druhou s. ř. s., dle které, vzal-li (…)
navrhovatel podaný návrh zpět pro pozdější chování odpůrce nebo bylo-li řízení zastaveno pro uspokojení
navrhovatele, má navrhovatel proti odpůrci právo na náhradu nákladů řízení. Tento postup odůvodnil tím,
že rozhodnutí ve věci nebylo vydáno v zákonem předpokládané lhůtě především z důvodů
stojících na straně stěžovatele, které podrobně rozvedl (žádost o azyl pod jinou identitou, uvádění
rozporných údajů o svém osobním stavu, apod.). Dle městského soudu stěžovatel sice vyčerpal
přípustný opravný prostředek proti nečinnosti (opatření proti nečinnosti dle §80 odst. 3
správního řádu) a vyčkal uplynutí třiceti dnů k podání žaloby, ovšem z průběhu řízení vyplývá,
že žalovaný činil potřebné kroky, bez nichž by jen těžko mohl rozhodnout, přičemž ze strany
stěžovatele mu nebyla poskytována součinnost.
S tímto hodnocením věci Nejvyšší správní soud nemůže souhlasit. Při rozhodování, zda
v řízení o ochraně před nečinností správního orgánu mají být žalobci přiznány náklady řízení,
je nutno vycházet z obecné premisy, že odpadne-li po podání žaloby důvod jejího podání tím,
že žalovaný ukončí svou nečinnost vydáním rozhodnutí (v důsledku čehož je žaloba vzata zpět
a řízení zastaveno), má žalobce právo na náhradu nákladů řízení. K otázce výkladu §60 odst. 3,
věty druhé s. ř. s., se ostatně vyjádřil shodně i Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 1. 11. 2007,
sp. zn. III. ÚS 677/07 (dostupný na http://nalus.usoud.cz), v němž uvedl, že pokud žalobce
opodstatněně brojí proti nečinnosti správního orgánu, který ji následně ukončí vydáním
rozhodnutí, pročež vezme žalobce svoji žalobu zpět, náleží mu právo na náhradu nákladů
soudního řízení. Stejný názor vyjádřil zdejší soud například v rozsudku ze dne 25. 10. 2007,
č. j. 9 Ans 7/2007 - 76.
Při posuzování, zda je v konkrétním případě správní orgán nečinný, je nutno vycházet
z úpravy správního řádu. Ten vyslovuje v ustanovení §71 odst. 1 základní požadavek, aby
rozhodnutí bylo vydáno bez zbytečného odkladu. Pokud to není možné, §71 odst. 3 správního řádu
stanoví pro vydání rozhodnutí lhůtu 30 dní (od zahájení řízení); z povahy věci tedy není nutně
vyloučeno, aby správní orgán byl nečinný ještě i před uplynutím této lhůty (pokud mu nic
nebránilo rozhodnout bezodkladně, tedy v intencích §71 odst. 1 správního řádu). Za situace, kdy
v těchto lhůtách není rozhodnutí vydáno, je správní orgán již bez dalšího nečinný; výjimku
představují pouze případy uvedené v §71 odst. 3 pod písm. a) a b) správního řádu, kdy se lhůta
prodlužuje o maximálně dalších 30 dní [písm. a)], nebo o lhůtu nutnou k provedení (taxativně
vyjmenovaných) procesních úkonů [písm. b)]; k přiměřenosti lhůty posledně zmiňované
srov. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 17. 2. 2011, č. j. 62 A 8/2010 - 74, publikovaný
pod č. 2411/2011 Sb. NSS. Překročení těchto lhůt (lhostejno, zda lhůt „základních“ či lhůt
prodloužených) je nutno vyložit jako nečinnost správního orgánu, nejde-li o případ, kdy je ještě
před jejich uplynutím aktivována dozorová pravomoc nadřízeného správního orgánu, ve smyslu
ustanovení §80 správního řádu (na rozdíl od účastníka řízení může být ochrana před nečinností
poskytovaná ex officio realizována ještě v rámci otevřených lhůt – viz §80 odst. 3 in fine správního
řádu). S ohledem na rejstřík možností, které se nadřízenému orgánu ke zjednání nápravy nabízejí
(§80 odst. 4 správního řádu), není smysluplné rozebírat na tomto místě jednotlivé modality
vzniku a odstranění nečinnosti; s ohledem na fakt, že v posuzovaném případě nadřízený orgán
postupoval podle §80 odst. 4 písm. a) správního řádu, postačí se soustředit na důsledky s tímto
opatřením spojené. Ze samotné dikce tohoto ustanovení (přikázat nečinnému správnímu orgánu,
aby ve stanovené lhůtě učinil potřebná opatření ke zjednání nápravy nebo vydal rozhodnutí) je zřejmé,
že toto opatření (k jeho povaze viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 25. 11. 2011,
č. j. 2 Ans 11/2011 - 95) již reaguje na reálně nastalou nečinnost správního orgánu [na rozdíl
například od případu uvedeného v §80 odst. 4 písm. d) správního řádu]. Správní orgán prvého
stupně tedy již v této době je nečinný, pouze, z hlediska možnosti soudní ochrany (o tom
podrobněji dále) nejsou dosud vyčerpány prostředky ochrany plynoucí z úpravy správního řízení.
Takto popsané okamžiky potenciálního vzniku nečinnosti správního orgánu ovšem
nejsou úplné, neboť správní řád, kromě těchto formálních předpokladů, zavádí i jistý materiální
regulativ, vyjádřený v ustanovení §71 odst. 5, dle kterého se nedodržení lhůt nemůže dovolávat ten
účastník, který je způsobil. Zde je nutno mít na zřeteli, že lhůty pro vydání rozhodnutí jsou pouze
lhůtami pořádkovými (jejich překročení samo o sobě nemůže vést k závěru o nezákonnosti
procesního postupu či rozhodnutí, které z něj vzešlo) a jejich nedodržení vůbec nemusí být
nečinností správního orgánu, je-li přičitatelné způsobu, jakým vystupuje v řízení jeho účastník.
Na základě těchto závěrů, vyslovených v rovině úpravy správního řízení, lze přistoupit
k posouzení procesních podmínek soudní ochrany před nečinností správního orgánu, v řízení
vedeném dle části třetí hlavy druhé dílu druhého s. ř. s. Podle §79 odst. 1 s. ř. s. platí, že ten, kdo
bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně
proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat
rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci,
že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek. Má-li soud (zde pro potřeby
rozhodnutí o nákladech řízení) posoudit, zda byl tento typ žaloby podán v konkrétním případě
důvodně, musí se zabývat tím, zda byl správní orgán v době podání žaloby vskutku nečinný
a současně, zda žalobce využil bezúspěšně prostředky, které mu k ochraně před nečinností nabízí
úprava správního řízení (k tomu, kdy lze tuto druhou podmínku považovat za splněnou
viz například rozsudek zdejšího soudu ze dne 10. 2. 2010, č. j. 2 Ans 5/2009 - 59).
V případě stěžovatele není pochyb o tom, že prvostupňový orgán ve lhůtě stanovené
zákonem [zde, na základě zvláštní úpravy, ve lhůtě 60 dnů ode dne podání žádosti o vydání
povolení k přechodnému pobytu, dle §169 odst. 2 písm. e) zákona o pobytu cizinců] o žádosti
stěžovatele nerozhodl a tuto situaci nadřízený orgán (Komise) vyhodnotil jako nečinnost. Přikázal
proto, aby prvostupňový orgán ve lhůtě 30 dnů vydal ve věci žádosti stěžovatele rozhodnutí.
Tím, že stěžovatel využil možnosti domáhat se ochrany prostředky správního práva, přičemž
nadřízený orgán přijal k opatření k odstranění tohoto nežádoucího stavu, avšak lhůta jím
stanovená uplynula marně, lze považovat za splněnou podmínku využití prostředků, které procesní
předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně. Protože již Komisí konstatovaná
nečinnost prvostupňového orgánu nebyla ani po jejím zásahu odstraněna a žaloba byla
stěžovatelem podána až poté, co marně uplynula lhůta stanovená v opatření proti nečinnosti, lze
považovat za splněnou i druhou, esenciální, podmínku pro podání tohoto druhu žaloby, a sice
nečinnost správního orgánu, trvající v době podání žaloby.
Městský soud přitom zcela správně neustal na konstatování nečinnosti prvostupňového
orgánu, jen s ohledem na porovnání procesních lhůt a provedených úkonů, ale zabýval se i výše
již zmiňovaným materiálním korektivem, tedy tím, zda objektivně zjištěné nedodržení lhůt pro
vydání rozhodnutí (tedy nečinnost, jako objektivně daný stav) nezpůsobil stěžovatel. Dle názoru
Nejvyššího správního soudu nelze nalézt žádný rozumný důvod, pro který by ustanovení §71
odst. 5 správního řádu nemělo být přiměřeně aplikováno i na lhůty pro vydání rozhodnutí,
vyplývající z opatření proti nečinnosti, vydaných dle §80 odst. 4 správního řádu; vždy jde totiž
o lhůty pro vydání rozhodnutí. Městský soud však pochybil v tom, že hodnotil průběh celého
správního řízení a nesoustředil se pouze na tu jeho část, která se odvíjí od vydání opatření proti
nečinnosti Komisí dne 3. 6. 2011. Již bylo výše konstatováno, že soudní ochrana před indolencí
správního orgánu má povahu subsidiární; nastupuje tedy až za situace, kdy existující nečinnost
nebyla odstraněna uvnitř systému veřejné správy (ač o to žalobce usiloval), tedy až poté, kdy
prostředky správního práva k tomu určené selhaly. Pokud tedy Komise naznala, že žalovaný
vskutku nečinný byl a přijala opatření k nápravě tohoto stavu (čímž implicite vyjádřila názor,
že tento stav nebyl vyvolán tím, kdo se ochrany dovolává), nezbývá tu pro správní soud prostor
pro posuzování té části správního řízení, která vydání tohoto opatření předcházela. Soud
při rozhodování vychází ze skutkového stavu, zjištěného ke dni svého rozhodnutí (§81 odst. 1
s. ř. s.), a ten je v posuzovaném případě takový, že správní orgán nečinný byl, tato nečinnost
nejde na vrub toho, kdo se ochrany před ní domáhá, a byly vyčerpány prostředky správního řízení
k odstranění tohoto stavu. Pozornost soudu se tak může soustředit pouze na zjištění, zda
opatřením přijatým nadřízeným orgánem byla nečinnost odstraněna; součástí hodnocení
skutkového stavu pak je i úvaha, zda případná pokračující nečinnost není vyvolána procesním
chováním žalobce. Jde tedy o kvalitativně jinou situaci, než v případě, kdy nadřízený správní
orgán prostředků plynoucích z ustanovení §80 správního řádu nevyužije; zde správnímu soudu
nic nebrání v tom, aby se zabýval otázkou chování žalobce v kontextu celého správního řízení,
což může v případě zjištění, že důvody nečinnosti leží na straně žalobce a nikoli správního
orgánu, rezultovat i v závěr o nedůvodnosti podané žaloby právě z toho důvodu, že proti
objektivně existující nečinnosti (tj. nedodržení lhůt určených k vydání rozhodnutí či opatření)
se takový žalobce nemůže dovolávat ochrany. Neumožňuje-li mu to předpis upravující správní
řízení, tím méně se pak může takové ochrany dovolávat v rámci subsidiární ochrany ve správním
soudnictví.
Pokud tedy v nyní posuzované věci městský soud (pro potřeby rozhodnutí o nákladech
řízení) zvažoval, zda žaloba byla podána důvodně, měl se při hodnocení chování stěžovatele
soustředit pouze na období následující po doručení opatření Komise ze dne 3. 6. 2011
žalovanému, tedy zda si stěžovatel od tohoto okamžiku počínal ve správním řízení tak,
že rozhodnutí ve lhůtě stanovené tímto opatřením nemohlo být vydáno. Z odůvodnění
napadeného usnesení však vyplývá, že všechny skutečnosti, které městský soud kladl k tíži
stěžovatele, tomuto okamžiku předcházely; závěr o nedůvodnosti podané žaloby tak není
skutkově podložen.
Nadto je městskému soud třeba vytknout, že při právní subsumpci svých závěrů,
vztahujících se k výroku o nákladech řízení, aplikoval (byť nepřímo) ustanovení §60 odst. 1
s. ř. s., které však na případy zastavení soudního řízení vůbec nedopadá. Jak již bylo uvedeno,
v případě, kdy soud rozhoduje o zastavení řízení pro zpětvzetí žaloby, rozhoduje o nákladech
řízení podle ustanovení §60 odst. 3 s. ř. s. Toto ustanovení ostatně umožňuje zohlednit
i (ne)důvodnost podání návrhu na zahájení soudního řízení v případech, kdy se tato otázka
ve výroku soudu, vydaném v meritu věci, nemůže odrazit.
Pouze pro úplnost pak Nejvyšší správní soud dodává, že závěry shora uvedené nikterak
nevylučují možnou aplikaci ustanovení §60 odst. 7 s. ř. s., umožňujícího nepřiznat, z důvodů
hodných zvláštního zřetele, náhradu nákladů řízení účastníku, kterému by jinak, dle obecných
pravidel, náležela. Jde ovšem o institut výjimečný a jeho případná aplikace tak musí být nejen
náležitě zdůvodněna, ale musí ji předcházet i správná úvaha o tom, jak by o nákladech řízení bylo
rozhodnuto dle pravidel obecných.
Proto Nejvyšší správní soudu zrušil výrok II. usnesení městského soudu a věc
v odpovídajícím rozsahu vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1, věta první s. ř. s.);
v něm je podle §110 odst. 4 s. ř. s. vázán právním názorem výše vysloveným.
Co se týká nákladů řízení před zdejším soudem, při zamítnutí kasační stížnosti proti
výroku v meritu věci samé, za současného zrušení výroku o nákladech žalobního řízení,
rozhoduje o nákladech řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud, jak vyplývá z již
zmíněného usnesení rozšířeného senátu ze dne 1. 6. 2010, č. j. 7 Afs 1/2007 - 64. Protože v řízení
o kasační stížnosti byl stěžovatel úspěšný pouze ve vztahu k výroku II. napadeného usnesení
městského soudu, kdežto ohledně výroku I. byl fakticky úspěšný žalovaný, lze konstatovat,
že oba účastníci byli úspěšní ve stejné míře; proto Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 věty
druhé s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., žádnému z nich právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. prosince 2012
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu