ECLI:CZ:NSS:2012:5.AOS.2.2012:24
sp. zn. 5 Aos 2/2012 - 24
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové,
soudkyně JUDr. Ludmily Valentové a soudce JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci navrhovatele:
H V V P, spol. s r.o., se sídlem v Praze 4, Na záhonech 40, 141 00, zastoupeného JUDr. Jiřím
Všetečkou, advokátem se sídlem v Hradci Králové, Orlická 163, 500 03, proti odpůrci: Obec
Řitka, se sídlem v Řitce, Na návsi 54, 252 03, v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti
usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 26. 9. 2012, č. j. 50 A 11/2012 - 29,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 26. 9. 2012, č. j. 50 A 11/2012 - 29,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se navrhovatel (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení
usnesení Krajského soudu v Praze (dále jen „krajský soud“), kterým byl odmítnut návrh
stěžovatele ze dne 31. 7. 2011, kterým se domáhal z rušení části opatření obecné povahy – změny
č. 5 územního plánu sídelního útvaru obce Řitka.
Stěžovatel v kasační stížnosti uvádí, že změnou soudního řádu správního zákonem
č. 303/2011 Sb., čl. II Přechodných ustanovení, pod bodem č. 8 je stanoveno, že pr o opatření
obecné povahy, přijatá před účinností zákona, platí pro podání návrhu na jeho zrušení lhůta 3 let
od účinnosti opatření obecné povahy. V konkrétním případě opatření obecné povahy nabylo
účinnosti dne 31. 7. 2009, lhůta pro podání návrhu na jeho zrušení (změny územního plánu č. 5
obce Řitka) uplyne (uplynula) dne 31. 7. 2012. Usnesením je stěžovateli vytýkáno, že návrh podal
coby nepřípustný se zřetelem k ustanovení §101a odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), tedy proto, že má (by měl) k dispozici
žalobu proti rozhodnutí správního úřadu, se kterou má rovněž spojit návrh na zrušení opatření
obecné povahy, kterého bylo užito při vydání žalobou napadeného rozhodnutí. Takový závěr
však dle stěžovatele správný není, neboť žalobní legitimaci stěžovatel v konkrétním případě
(ale i obecně) nese tehdy, je-li zasaženo do jeho subjektivních veřejných práv nezákonným
rozhodnutím orgánů veřejné správy, jehož znakem je materiální a formální právní moc.
Do té doby taková legitimace dána není. V konkrétním případě potom opřel krajský soud
své odmítavé usnesení výlučně o existenci rozhodnutí správního úřadu, vydaném v I. stupni.
Takové rozhodnutí však ještě nepředstavuje samo o sobě zkrácení na práv ech, neboť jeho
nápravy lze dosáhnout v odvolacím řízení, jehož běh ovšem překáží žalobě proti takovému
rozhodnutí, s níž by jinak bylo možné spojit návrh na zrušení opatření obecné povahy. Takové
rozhodnutí, zcela jistě nepředstavuje věcný a právní důvod, z něhož by bylo možné vyvodit
legitimaci stěžovatele k podání žaloby proti němu, s níž by bylo možné spojit návrh na zrušení
opatření obecné povahy. Předtím, než by rozhodl odvolací správní úřad (v průběhu odvolacího
řízení), však již uplynula lhůta, uvedená shora, ve které může stěžovatel podat návrh na zrušení
opatření obecné povahy. Rozhodnutí, zmíněné v odůvodnění odmítavého usnesení na tento
případ podle názoru stěžovatele dopadat nemůže, neboť posloupnost podání návrhu na zrušení
regulačního plánu poté, co jej bylo užito v územním řízení a poté, co takový účastník rezignoval
na soudní přezkum správního rozhodnutí, je zcela odlišná od případu tohoto. Již jen proto,
že zde dosud rozhodnutí, způsobilé býti předmětem soudního přezkumu co do zákonnosti,
při podání odmítnutého návrhu v zákonem stanovené lhůtě (ustanovení §101b s. ř. s.) absentuje,
není tedy splněna podmínka, podle které nutně musí existovat oprávnění stěžovatele podat
ve správním soudnictví žalobu (nebo jiný návrh) a není tedy s čím návrh n a zrušení opatření
obecné povahy spojit.
Stěžovatel tvrdí, že kasační stížnost podává pro důvody uvedené v ustanovení §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s. Z výše uvedeného stěžovatel vyvozuje, že rozhodnutí krajského soudu
je nezákonné a navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení krajského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Odpůrce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že se ztotožňuje se závěry
krajského soudu a žádá, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatele v celém rozsahu
zamítnul.
Kasační stížnost je podle ustanovení §102 a násl. s. ř. s. přípustná a jsou v ní namítány
důvody odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Rozsahem a důvody kasační
stížnosti je Nejvyšší správní soud podle ustanovení §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené usnesení krajského soudu
a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Ze spisového materiálu, který krajský soud předložil vyplynulo, že Městský úřad Mníšek
pod Brdy, Stavební úřad rozhodnutím ze dne 26. 3. 2012, č. j. SÚ 816/12-437/2007-Pet,
sp. zn. 437/2007, zamítl žádost stěžovatele o vydání územního rozhodnutí o umístění stavby
a dělení pozemků. V odůvodnění tohoto rozhodnutí mimo jiné uvedl, že „v průběhu řízení
se…územně plánovací dokumentace změnila, když dne 31. 7. 2009 obec Řitka schválila změnu č. 5 územního
plánu sídelního útvaru Řitka. (…) stavební úřad zkoumal, zda je žádost v souladu s platným územním
plánem.“
Stěžovatel podal u krajského soudu návrh na zrušení části opatření obecné povahy –
změny č. 5 územního plánu sídelního útvaru obce Řitka. Tento jeho návrh krajský soud odmítl
s tím, že stěžovatel se měl nápravy domáhat nikoli cestou samostatného návrhu na zrušení
opatření obecné povahy, bez toho, aniž by vyčerpal přípustné opravné prostředky ve správním
resp. soudním řízení., tedy způsobem, který dle krajského soudu jednoznačně vyplývá
z ust. §101a s. ř. s.
Podle ustanovení §101a s. ř. s. návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části
je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným
správním orgánem, zkrácen. Pokud je podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo
opatření obecné povahy užito, podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může
navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým návrhem. Krajský soud
na základě druhé věty daného ustanovení dospěl k závěru, že stěžovatel měl nejprve podat
odvolání proti územnímu rozhodnutí stavebního úřadu a následně žalobu ke správnímu soudu,
kterou teprve mohl spojit s návrhem na zrušení změny územního plánu.
Nejvyšší správní soud se s právním názorem, k němuž krajský soud interpretací
uvedeného ustanovení dospěl, neztotožňuje; vychází přitom mimo jiné rovněž ze své předchozí
rozhodovací praxe, kterou do doby účinnosti novely soudního řádu správního, který přenesl
rozhodovací činnost v prvním stupni na krajské soudy, uplatňoval. Postup, který nyní krajský
soud uplatnil, považuje Nejvyšší správní soud pro účastníky (navrhovatele) za překvapivý.
Dřívější právní úprava týkající se soudního přezkoumání opatření obecné povahy především
neomezovala lhůtu pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, Nejvyšší správní soud
ve své předchozí rozhodovací činnosti nedovozoval z ust. §101a s. ř. s nutnost předchozího
vyčerpání opravných prostředků, resp. žaloby proti rozhodnutí správního orgán. Nutno
především předeslat, že takto vnímaná podmínka by znamenala, že by Nejvyšší správní soud
by musel a priori vždy zkoumat, zda byla vůbec před podáním návrhu kdy podána žaloba
např. proti rozhodnutí o umístění stavby, resp. a priori i to, zda navrhovatel byl vůbec účastníkem
správního řízení (a bylo nebo mu mělo být doručeno správní rozhodnutí), který by byl oprávněn
vůbec proti rozhodnutí ve správním řízení brojit řádným opravným prostředkem a následně
účinnými prostředky obrany ve správním soudnictví (tj. žalobou proti rozhodnutí správního
orgánu). V případech velkého počtu účastníků řízení (např. zásady územního rozvoje, územ ní
plány velkých měst, apod, anebo v případech jiných opatření obecné povahy než jsou územní
plány), by naplnění takové podmínky (zkoumání předchozího vyčerpání opravných prostředků
ve správním řízení a podání žaloby u každého jednotlivého účastníka) bylo, a to i s přihlédnutím
ke lhůtě stanovené soudu pro vydání rozhodnutí o návrhu (30 dnů) neproveditelné, nadto
by samotný zavedený institut – přezkoumání opatření obecné povahy - všemi svými specifiky -
zcela postrádal smyslu.
Smyslem ust. §101a s. ř. s. dle názoru Nejvyššího správního soudu je, aby v případě,
že je podána např. žaloba proti rozhodnutí o umístění stavby, přitom žalobce zpochybňuje
již samotný územní plán, resp. opatření obecné povahy, z něhož správní rozhodnutí vychází,
byl podán návrh na zrušení opatření obecné povahy současně s touto žalobou, nikoli samostatně.
Není však případné uvedené ustanovení interpretovat tak, že přípustně lze podat návrh
na zrušení opatření obecné povahy pouze, je-li vyčerpána možnost obrany i jinými prostředky,
tzn. byla podána žaloba ve správním soudnictví. Uvedené ustanovení nestanoví podmínku,
že by před podáním návrhu, musel navrhovatel podat žalobu - srovn. analog. ust. §68 písm. a)
s. ř. s. Tím spíše je dle názoru Nejvyššího správního soudu uvedené ustanovení vykládat v těchto
intencích v kontextu s ust. §101b s. ř. s. (viz níže).
Nejvyšší správní soud nikterak nezpochybňuje skutečnost, že správní soudnictví obecně
je postaveno na principu subsidiarity ve vztahu ke správnímu přezkumu. Soudní ochrana ani
nenahrazuje správní přezkum, ale nastupuje teprve poté, kdy jsou vyčerpány veškeré možnosti
nápravy nezákonného či vadného správního rozhodnutí přípustnými opravnými prostředky
správního řízení s tou podmínkou, že procesní předpisy podání opravných prostředků umožňují.
Svých práv se tedy žalobou proti rozhodnutí správního orgánu nemůže úspěšně domoci ten,
kdo proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně opravný prostředek (tj. odvolání)
nepodal, s výjimkou případů, kdy rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu práv žalobce
změněno k opravnému prostředku jiného.
Podmíněnost vyčerpání opravných prostředků ve správním řízení před podáním žaloby
k soudu (§5, §68 s. ř. s.) je nutno vnímat jako provedení zásady subsidiarity soudního přezkumu
a minimalizace zásahů soudů do správního řízení. To znamená, že účastník správního řízení musí
zásadně vyčerpat všechny prostředky k ochraně svých práv, které má ve své procesní dispozici,
a teprve po jejich marném vyčerpání se může domáhat soudní ochrany. Soudní přez kum
správních rozhodnutí je totiž koncipován až jako následný prostředek ochrany subjektivně
veřejných práv, který nemůže nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř veřejné správy.
Tuto podmínku stanoví soudní řád správní výslovně v ust. §5 a poté i v §68 písm. a)
s. ř. s. tak, že žalobce musí vyčerpat řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem,
pokud jsou připuštěny.
Podle ust. §173 odst. 2 správního řádu nelze proti opatření obecné povahy podat
opravný prostředek, tzn. ani řádný opravný prostředek (§5 s. ř. s.); dále uvedeného ustanovení
§68 s. ř. s., z něhož ex lege vyplývají důvody nepřípustnosti žaloby, proto nelze použít
ani analogicky. V případě zvláštního návrhu, který soudní řád správní upravuje samostatně
v §101a an., zákon stanoví základní podmínku pro podání návrhu na zrušení opatření obecné
povahy, a to, že opatřením obecné povahy došlo u navrhovatele k dotčení na jeho právech, resp.
na těchto právech byl zkrácen (nejde -li o návrh podaný zvlášť oprávněným subjektem k ochraně
veřejného zájmu). Zákon dále konstatuje, že v případě, kdy ve věci, v níž bylo opatření obecné
povahy užito, je navrhovatel oprávněn podat žalobu nebo jiný návrh ve správním soudnictví,
může navrhnout zrušení opatření obecné povahy pouze společně s takovým návrhem.
Z uvedeného se tedy podává, že musí existovat věc, ve které bylo opatření obecné povahy užito,
tato věc musí být napadnutelná žalobou či jiným návrhem ve správním soudnictví, musí být
k tomu navrhovatel (ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech z krácen) oprávněn. Soudní řád
správní v ust. §101a však nestanovuje povinnost brojit proti rozhodnutí ve věci, ve které bylo
opatření obecné povahy užito (tzn. ve věci, resp. rozhodnutí odlišného od napadaného opatření
obecné povahy), pouze stanoví podmínku, že pokud tak navrhovatel učinil – a dostal se do fáze,
kdy je tato věc napadnutelná žalobou či jiným návrhem – musí návrh na zrušení opatření obecné
povahy s takovou žalobou (návrhem) spojit. Před podáním návrhu na zrušení opatření obecné
povahy neběží standardní správní řízení zakončené rozhodnutím (lze pouze podat námitky
či připomínky ve fázích přípravy opatření obecné povahy) a zákon nespojuje s podáním návrhu
na zrušení opatření obecné povahy povinnost nějaké správní řízení vyvolat, či případně v něm
pokračovat, aby bylo ukončeno pravomocným rozhodnutím. Dospěl-li krajský soud ve svých
úvahách k takovému závěru, nelze pro něj nalézt dostatečnou oporu v zákoně.
Procesní (návrhová) legitimace, zkoumaná před tím, než se soud začne zabývat věcí
samotnou, je podle zákona spojena jen s tvrzením o tom, že navrhovatel byl na svých právech
zkrácen vydáním opatření obecné povahy, nelze tedy rozšiřovat podmínky pro možnost
navrhnout zrušení opatření obecné povahy nad rámec zákona. V případě návrhu na zrušení
opatření obecné povahy není stanovená žádná podmínka sine qua non pro uplatnění práv nejprve
ve správním řízení ve věci, v níž bylo opatření obecné povahy užito (tedy ve věci jiné, vydané
v samostatném správním řízení odlišném od řízení ve věci opatření obec né povahy). K tomu,
aby jako podmínka návrhové legitimace mohly přistoupit další okolnosti nad ty, které zákon
výslovně stanoví a lze je seznat prostým gramatickým výkladem, může dojít jen výjimečně,
a to při legitimním užití dalších metod interpretace právní normy, která však musí být vedena
ústavně konformně tak, aby závěr na základě ní učiněný se nedostal nejen do rozporu se smyslem
zákona, ale aby (zde omezením návrhové legitimace) nebylo zasaženo do ústavně zaručených
práv, zejména do práva na přístup k soudu. V případě stanovení lhůty pro podání návrhu
na zrušení opatření obecné povahy, která byla do zákona v §101b stanovena, by dle přesvědčení
Nejvyššího správního soudu tak tomu být mohlo, a to z důvodu uplynutí lhůty pro podání
návrhu na zrušení opatření obecné povahy, a to z důvodu vedeného řízení o opravných
prostředcích (ve věci jiné) před správním orgánem, přitom délka tohoto řízení by mohla
přesáhnout lhůtu stanovenou v ust. §101b s. ř. s, kterou nadto nelze prodloužit ani prominout.
Nejvyšší správní soud při posouzení věci nemohl tedy proto odhlédnout ani od ust.
§101b s. ř. s., které bylo do zákona vloženo novelou zákona č. 303/2011 Sb., s účinností
od 1. 1. 2012. Podle citovaného ustanovení návrh lze podat do 3 let ode dne, kdy návrhem
napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti. Zmeškání lhůty pro podání návrhu přitom
nelze prominout. Uvedeným ustanovením byla stanovena prekluzivní lhůta pro podání návrhu,
kterou do konce roku 2011 navrhovatel nebyl nikterak omezen. Právě v kontextu s touto změnou
je nutno nahlížet na interpretaci ust. §101a, s. ř. s., které bez dalšího krajský soud ve své
argumentaci použil, přitom zcela odhlédl od toho, zda takovou interpretací lze v nových
podmínkách přezkumu dospět ke spravedlivému a legitimnímu v ýkladu v souladu se smyslem
zákona a ke garanci práva na spravedlivý proces a přístup k soudu. Lhůta, v níž má navrhovatel
právo podat návrh u soudu je tříletá, přitom její běh se odvíjí od nabytí účinnosti napadeného
opatření obecné povahy, nikoli od vydání správního rozhodnutí ve věci (např. územního
rozhodnutí). Podle §173 odst. 1 správního řádu opatření obecné povahy nabývá účinnosti
patnáctým dnem po dni vyvěšení veřejné vyhlášky. Podle odst. 2 cit. ustanovení proti opatření
obecné povahy nelze podat opravný prostředek. Stanoví-li zákon lhůtu, v níž lze podat návrh na
zrušení opatření obecné povahy, přitom její počátek odvozuje pouze od účinnosti předmětného
opatření obecné povahy, nelze při interpretaci ust. §101a s. ř. s. odhlížet od faktu, že v případě
užití přípustných prostředků obrany ve správním řízení, a to proti fakticky jinému rozhodnutí
(ve věci samé), které je poté napadnutelné správní žalobou, může lhůta stanovená v ust. §101b
s. ř. s. marně uplynout. Jakkoli by samozřejmě mohl žalobce podat žalobu ve správním soudnictví
proti správnímu rozhodnutí (o umístění stavby), neboť tato by mu vždy zůstala zachována,
neboť se odvíjí až od pravomocně ukončeného správního řízení (pravomocného územního
rozhodnutí), a mohl tak společně s žalobou proti němu podat návrh na zrušení opatření obecné
povahy, učinil by tak zcela formálně, neboť by již nesplnil podmínku řízení stanovenou v §101b
odst. 1 s. ř. s. a zrušení předmětného opatření obecné povahy by se nedomohl.
Soud, jehož úkolem je při nalézání práva vždy hledat určitou rovnováhu mezi
jednotlivými existujícími zájmy. Situace, kdy by mělo být setrváno na podmínce, kterou krajský
soud dovodil z ust. §101a s. ř. s. (předchozí vyčerpání opravných prostředků ve správním řízení
a podání žaloby proti správnímu rozhodnutí ve věci samé) v kontextu s ex lege vymezenou
prekluzivní lhůtou pro přezkum opatření obecné povahy, která je odvozována od účinnosti
opatření obecné povahy, by v konečném důsledku mohla vyvolávat obtížně řešitelné stavy značné
právní nejistoty a ve svých důsledcích i odepření přístupu k soudu.
Z výše uvedeného shledal Nejvyšší správní soud usnesení krajského soudu o odmítnutí
návrhu pro nedostatek procesní aktivity navrhovatele nezákonné, a proto dle ustanovení §110
odst. 1 s. ř. s. napadené usnesení zrušil. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne
Krajský soud v Praze v novém rozhodnutí (ustanovení §110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. prosince 2012
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu