ECLI:CZ:NSS:2012:VOL.11.2012:63
sp. zn. Vol 11/2012 - 63
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Zdeňka Kühna, JUDr. Radana Malíka,
JUDr. Jana Passera a JUDr. Petra Průchy v právní věci navrhovatele: Tomio Okamura,
zastoupeného JUDr. Klárou Alžbětou Samkovou, Ph.D., advokátkou se sídlem Španělská 6,
Praha 2, proti odpůrci: Ministerstvo vnitra, náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4, v řízení o návrhu
na vydání rozhodnutí o povinnosti registrovat kandidátní listinu navrhovatele,
takto:
I. Návrh se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Dne 6. 11. 2012 podal S. B. jako navrhující občan a zmocněnec kandidátní listinu
Tomio Okamury (navrhovatel). Tímto dnem bylo zahájeno řízení o registraci kandidátní listiny
pro volbu prezidenta republiky ve dnech 11. a 12. ledna 2013. Rozhodnutím ze dne 23. 11. 2012,
čj. MV-123865-12/VS-2012, odpůrce odmítl kandidátní listinu podle §26 odst. 2 písm. d) zákona
č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky a o změně některých zákonů (zákon o volbě
prezidenta republiky). Zmocněnec připojil ke kandidátní listině petici s 8.612 podpisovými archy,
obsahujícími 63.530 záznamů. S odkazem na §25 odst. 4 zákona o volbě prezidenta republiky, tj.
pro nedostatek některého z požadovaných údajů nebo jeho neúplné uvedení, odpůrce nezapočítal
1.564 občanů z uvedeného počtu. Protože zjistil chybovost u 19,353 % záznamů, přistoupil
odpůrce podle §25 odst. 5 zákona o volbě prezidenta republiky k další kontrole podle §25 odst.
6. Při té zjistil chybovost u 22,953 % záznamů. Následně odpůrce z počtu 61.966 občanů odečetl
počet procentuálně odpovídající součtu chybovosti v obou vzorcích. Dospěl tím k číslu 35.751,
tedy nižšímu než zákonem požadovaných 50.000 podpisů. V podrobnostech odůvodnění
rozhodnutí soud pro stručnost zcela odkazuje na jeho celý text dostupný na
www.mvcr.cz/clanek/rozhodnuti.aspx (ke dni 4. 12. 2012).
II.
Stručné shrnutí návrhu
[2] Navrhovatel se u soudu domáhal registrace své kandidátní listiny.
[3] Především namítl protiústavnost lhůty pro podání návrhu u soudu. Obecná lhůta
pro podání žaloby podle soudního řádu správního je dva měsíce (§72 s. ř. s.). Navrhovatel
poukázal na nepřiměřený rozdíl lhůty pro podání návrhu mezi obecnou lhůtou a zvláštní lhůtou
v jeho případě. Tento rozdíl podle něj fakticky vede k zamezení přístupu k soudu. Navrhovatel
pro srovnání poukázal na třídenní lhůtu pro podání stížnosti do usnesení vyšetřovacího orgánu
v trestních věcech a na nález Ústavního soudu ze dne 20. 6. 2012, sp. zn. IV. ÚS 1167/11.
Z uvedeného důvodu navrhl předložení věci Ústavnímu soudu k posouzení ústavnosti zákona
o volbě prezidenta republiky.
[4] Dále navrhovatel brojil proti důvodům odmítnutí kandidátní listiny. Vytkl odpůrci
nevhodnou a matematicky nesprávnou metodiku zpracování náhodných vzorků s nedefinovaným
rozdělením chybovosti a nezpracovatelností statistických dat. Navrhovatel tvrdil, že vybraný
vzorek nesplňuje kritéria pro stanovení kontrolních vzorků ve smyslu náhodných vzorků, čímž
došlo k zásadnímu zkreslení počtu platných hlasů.
[5] Navrhovatel vytkl odpůrci také zpracování vzorků a protestoval proti závěru
založenému na součtu chybovosti obou vzorků dohromady, namísto jejího zprůměrování. Navíc
tvrdil, že existence dvou možností výpočtového vzorce, vedoucí k diametrálně odlišným
výsledkům, zpochybňuje ústavní konformitu zákona o volbě prezidenta republiky.
Při zprůměrování chybovosti by byl počet podporovatelů navrhovatele 48.858 osob.
[6] Pochyby navrhovatele vyvolala i výrazně odlišná chybovost druhého vzorku
ve srovnání s prvním vzorkem. Navrhovatel se domníval, že se mohlo jednat o nedostatek
náhodnosti výběru vzorků nebo o důsledek jiného vyhodnocování druhého vzorku, např. jinou
metodikou, jinou přísností kritéria chybovosti apod. Perspektivou statistické pravděpodobnosti
navrhovatel považoval výsledek za nepravděpodobný a poukázal i na to, že pouze u dvou
kandidátů byla chybovost druhého vzorku menší než chybovost prvního vzorku. Pokud by byla
chybovost druhého vzorku navrhovatele stejná jako chybovost jeho prvního vzorku, bylo
by navrhovateli započítáno 49.973 hlasů, kdyby v případě druhého vzorku došlo k poklesu
chybovosti, byl by výsledek pro navrhovatele ještě podstatně příznivější.
[7] Dále navrhovatel nabídl soudu různé možnosti výkladu §25 odst. 5, 6 zákona o volbě
prezidenta republiky. Podle první z nich se postup odpůrce odvíjel od 3 % chybovosti ve vztahu
k vzorku 8.500 položek, tedy 255 chyb, kdy 254 chyb a méně vede k odpočtu pouze tohoto
absolutního čísla, zatímco rozdíl jediné chyby, tj. 255 chyb a více může vést k odečtu tisíců
podpisů. To navrhovatel považoval za rozporné s účelem zákona a za protiústavní. Druhým
výkladem navrhovatel vztáhl 3 % chybovost ke všem podpisům na petici, tedy při 60.000
podpisech dovozoval, že by kontrolní vzorek musel vykázat 1.800 chyb namísto 255.
[8] Na základě popsaných úvah ve vztahu k matematickým a statistickým postupům
se navrhovatel domníval, že jeho kandidátní listina měla být přijata. Navrhl také ustanovení
znalce, resp. znaleckého ústavu, který by se vypořádal se všemi námitkami k matematickému
postupu, tyto postupy vysvětlil a aplikoval „pro dané výpočty“.
[9] Druhý okruh námitek navrhovatele se odvíjel od pochybností při vyřazování petentů.
Zde polemizoval zejména s vyřazováním petentů z důvodu chyby v adrese a s tím, že bydliště
mělo být vyplněno podle trvalého bydliště, přičemž tento požadavek byl formulován pouze
malým písmem na dolním okraji stránky. Navíc tento údaj má ve smyslu zákona č. 133/2000 Sb.,
o evidenci obyvatel, nicotný charakter, neboť z něj vyplývají pouze skutečnosti evidenčního
charakteru. Občan je identifikován svým jménem, příjmením a datem narození,
resp. nezaměnitelným rodným číslem. Zákon dal ovšem přednost trvalému pobytu před
jednoznačným projevem vůle občana a vyškrtnutím těch, kteří neuvedli adresu trvalého pobytu
nebo ji uvedli nesprávně, popřel jejich ústavně zaručená práva.
[10] Navrhovatel poukázal i na „lehkomyslnost“, s níž odpůrce přistoupil k rozhodování.
V té souvislosti zmínil obtíže s identifikací trvalého bydliště prezidentského kandidáta Miloše
Zemana a to, že zástupkyni navrhovatele odpůrce oznámil, že dodala 128 podpisů, přestože toto
číslo odpovídalo počtu dodaných podpisových archů.
[11] V souvislosti s vyřazováním petentů navrhovatel zpochybnil porovnávání údajů
z petic s údaji v Centrálním registru obyvatel. Tvrdil, že do tohoto souboru dat vytvořeného
státní správou občan prakticky nemá možnost nahlédnout, navíc chybovost dalších registrů
vedených státní správou vede k nedůvěře v jeho obsah. Při postupu podle zákona se pak
vyškrtnutý petent ani nedozví, že jím uvedené údaje byly shledány nepravdivými a nemůže
se bránit proti vyřazení.
[12] Posledním okruhem námitek navrhovatel brojil proti právnímu hodnocení věci.
Zákon o volbě prezidenta republiky považoval za nesrozumitelný a protiústavní, svobodnou
soutěž politických sil, resp. kandidátů na funkci prezidenta, za omezenou zbabělým právním
formalismem odpůrce. Postup Parlamentu při přijetí zákona považoval navrhovatel za výsledek
neznalosti Ústavy nebo jejího úmyslného ignorování.
[13] Navrhovatel se také domníval, že mu zákon o volbě prezidenta republiky (i jeho
prováděcí vyhláška č. 294/2012 Sb.) ukládají nesplnitelnou povinnost. Kandidát na prezidenta
nemůže nijak ověřit pravost údajů uváděných v petici ani zabránit uvádění nepravdivých údajů,
ale zároveň je za jejich správnost odpovědný a může být trestán vyloučením kandidatury. Zákon
nesmí ukládat občanovi nesplnitelné. Zákon je projevem privatizace státní moci, neboť stát
se vyloučil z organizace sběru podpisů, aniž by dal zároveň kandidátovi odpovídající oprávnění
veřejné moci.
[14] V rámci úvah o právním hodnocení navrhovatel vznesl otázku protiústavnosti
i ústavního zákona č. 71/2012 Sb., kterým byla do právního řádu České republiky zavedena přímá
volba prezidenta. V té souvislosti hodnotil množství potřebných podpisů jako nepřiměřeně
omezující a pro srovnání poukázal na slovenskou a rakouskou úpravu.
[15] Pro případ, že by soud nepředložil věc Ústavnímu soudu, domáhal se navrhovatel
přepočítání všech údajů všech petentů nebo po vypořádání všech námitek změny rozhodnutí
odpůrce o odmítnutí kandidátní listiny navrhovatele a rozhodnutí o její registraci.
III.
Stručné shrnutí vyjádření odpůrce
[16] Odpůrce navrhl zamítnutí návrhu. Uvedl, že veškeré důvody, které jej vedly
k odmítnutí kandidátní listiny navrhovatele, jsou uvedeny v odůvodnění rozhodnutí.
[17] Lhůtu pro podání návrhu a její délku odpůrce zasadil do kontextu lhůt pro vyhlášení
a konání volby prezidenta republiky. Poukázal také na shodné lhůty v ostatních volebních
zákonech a upozornil i na rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 31. 5. 2002, sp. zn. II. ÚS 330/02.
[18] K namítaným matematickým pochybením odpůrce nejprve upozornil na formulační
nedokonalost námitky. Dále s odkazem na odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že navrhovatel
nepochopil postup zjišťování výsledného počtu započtených občanů. Zdůraznil, že nijak
neověřoval pravost podpisů na peticích, neboť mu to zákon neukládá.
[19] Odpůrce uzavřel s firmou Hewlett-Packard, s. r. o., smlouvu o dodávce služeb
„Automatizace ověření petice pro přímou volbu prezidenta“ (dostupnou na webových stránkách
odpůrce), jejíž součástí je i Metodický pokyn ke kontrole petic. Na základě metodického pokynu
probíhal postupný pseudonáhodný výběr kontrolního vzorku podle algoritmu lineárního
kongruentního generátoru. Odpůrci tedy nemůže být vytýkáno, že nerespektoval matematickou
a statistickou vědu a že nepřizval odborníky z dané oblasti. Zvolená metoda navíc vylučuje,
aby odpůrce zařadil do kontrolního vzorku zfalšované nebo odvržené archy, které ostatně
v případě zjevné falšovanosti mohl vyřadit sám navrhovatel.
[20] Namítl-li navrhovatel chybný postup spočívající v součtu zjištěných procent
chybovosti obou vzorků, odpůrce uvedl, že zastává svůj názor již od doby schvalování zákona
o volbě prezidenta republiky a že jeho interpretace byla popsána i v důvodové zprávě a promítla
se do Metodického pokynu ke kontrole petic. Odpůrce rovněž zpochybnil zprůměrování
chybovosti z obou vzorků s tím, že existují chyby nezávislé na velikosti vzorku a chyby závislé
na velikosti vzorku, mezi které řadil duplicity. V případě druhého vzorku dochází k hledání
duplicit i se znalostí prvního vzorku a jejich počet roste. Prostý průměr obou vzorků proto
nevede ke správnému výsledku. V této souvislosti odpůrce rovněž připomněl, že ani
zprůměrování chybovosti by u navrhovatele nevedlo k překročení hranice 50.000 petentů.
[21] Odpůrce nepovažoval za věrohodné ani zpochybnění kontroly petic v návaznosti
na rozdílnou chybovost obou vzorků. Odvolal se přitom na nižší chybovost druhého vzorku
u dvou z kandidátů s tím, že u všech kandidátů byly petice kontrolovány identickým způsobem.
Vyšší chybovost u druhých vzorků většiny kandidátů odpůrce vysvětloval již zmíněnými
duplicitami.
[22] Pokud navrhovatel namítl, že rozdíl jediné chyby mezi 254 a 255 údaji může vést
k odečtu tisíců hlasů, odpůrce podotkl, že chybovost prvního vzorku navrhovatele činila 1645
záznamů a u druhého vzorku 1951 záznamů. Navíc stanovení určité mezní hranice je obvyklé
v řadě předpisů, aniž by kvůli tomu byly shledány protiústavními. Vztáhl-li navrhovatel v jednom
ze svých výkladů 3 % chybovost nikoliv ke kontrolnímu vzorku, ale k celkovému počtu petentů,
odpůrce namítl nesmyslnost postupu, který by zkoumal určitou množinu záznamů a jinou
množinu bral jako kritérium chybovosti.
[23] Ke kontrole trvalého pobytu petentů odpůrce uvedl, že akceptoval i záznamy, kdy
údaje na petici odpovídaly údajům z historie zkoumané osoby v evidenci obyvatel zpětně
až do roku 2011, čímž zohlednil i případné provdání osoby nebo přestěhování bez včasné změny
trvalého pobytu. Na druhé straně bylo ovšem nutné vycházet i z údajů o trvalém pobytu, protože
pouze zadáním jména, příjmení a data narození může být zjištěno i několik desítek osob – navíc
se jedná o údaj vyžadovaný zákonem. Ostatně, obdobný požadavek platí i pro volby do Senátu
Parlamentu ČR, k čemuž odpůrce odkázal i na judikaturu Nejvyššího soudu a Ústavního soudu.
[24] Odpůrce připustil možné chyby v Centrálním registru obyvatelstva a v Základním
registru obyvatel, ale připomněl, že mu využití těchto registrů ukládá zákon o volbě prezidenta
republiky a podotkl, že se jedná o nejspolehlivější zdroje, z nichž může správní orgán kontrolovat
petice. Navíc podle §4 odst. 4 zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech, ve znění
pozdějších předpisů, je referenční údaj považovaný za správný, pokud není prokázán opak nebo
pokud nevznikne oprávněná pochybnost o správnosti referenčního údaje. Odpůrce poukázal
i na to, že v případě řady kandidátů byla chybovost údajů výrazně nižší než u navrhovatele.
[25] K námitkám vztahujícím se k ústavnosti samotného zavedení přímé volby prezidenta
do právního řádu České republiky se odpůrce necítil být příslušným.
IV.
Právní závěry Nejvyššího správního soudu
[26] Soud posoudil návrh podle jeho obsahu tak, že se navrhovatel v postavení kandidáta
domáhá ochrany u soudu proti rozhodnutí o odmítnutí kandidátní listiny (§65 odst. 1 zákona
o volbě prezidenta republiky). Podle §89 odst. 2 s. ř. s. in fine se v takovém případě lze domáhat
vydání rozhodnutí o povinnosti správního orgánu registrovat kandidátní listinu. Takto soud
vyložil i zjevně nesprávný petit navrhovatele: soud nemá pravomoc sám rozhodnutí o odmítnutí
kandidátní listiny změnit, ale pouze vyslovit povinnost odpůrce provést registraci.
[27] V případě navrhování kandidátů na funkci prezidenta republiky Ústava v čl. 56 odst. 5
stanoví, že je k tomu oprávněn každý státní občan, dosáhl-li věku 18 let, podpoří-li jeho návrh
petice podepsaná nejméně 50.000 občany oprávněnými volit prezidenta republiky. Navrhovat
kandidáta je oprávněno rovněž nejméně 20 poslanců nebo nejméně 10 senátorů.
[28] Ústavní úprava tedy umožňuje dva typy navrhovatelů, které lze s určitou mírou
nadsázky označit za privilegované (poslanci a senátoři) a neprivilegované (petice nejméně 50.000
občanů). Soud tuto ústavní úpravu plně respektuje (k této otázce blíže srov. usnesení ze dne
13. 12. 2012, sp. zn. Vol 6/2012, ve věci Jiřího Kesnera, body 8 a 9).
[29] Zákon o volbě prezidenta republiky vychází z toho, že kontrola správnosti
se neprovede u všech podpisů, ale jen u kvalifikovaného vzorku. Z těch podpisů, které projdou
tímto prvým sítem „úplnosti“ údajů (§25 odst. 4), odpůrce ověří správnost údajů na peticích
namátkově na náhodně vybraném vzorku údajů u 8.500 občanů podepsaných na každé petici.
Zjistí-li nesprávné údaje u méně než 3 % podepsaných občanů, nezapočítá tyto občany
do celkového počtu občanů podepsaných na petici (§25 odst. 5). Zjistí-li odpůrce postupem
podle odstavce 5 nesprávné údaje u 3 % nebo více než 3 % podepsaných občanů, provede
kontrolu u dalšího vzorku stejného rozsahu. Zjistí-li odpůrce, že druhý kontrolní vzorek vykazuje
chybovost u méně než 3 % občanů podepsaných na petici, nezapočítá občany z obou kontrolních
vzorků do celkového počtu občanů podepsaných na petici. Zjistí-li odpůrce, že druhý kontrolní
vzorek vykazuje chybovost u 3 % nebo více než 3 % občanů podepsaných na petici, odečte
od celkového počtu občanů podepsaných na petici počet občanů, který procentuálně odpovídá
chybovosti v obou kontrolních vzorcích (§25 odst. 6).
[30] Soud proto zvažoval, zda je namátková kontrola správnosti podpisů dle zákona
o volbě prezidenta republiky souladná s ústavním požadavkem 50.000 podpisů na petici.
[31] Soud nemá za to, že ústavnímu požadavku 50.000 podpisů na petici odpovídá jen
norma zavazující odpůrce provést kontrolu správnosti všech podpisů. Nelze dovozovat, že ústavní
norma obsažená v čl. 56 odst. 5 má jen jednu jedinou správnou zákonnou implementaci. Sběr
jednotlivých podpisů se odehrál v minulosti. Jako taková proto tato v minulosti proběhlá skutečnost
není jednoduše verifikovatelná prostým zkontrolováním každého jednotlivého podpisu. Skutečné
zjištění, zda bylo dosaženo hranice 50.000 podpisů, by předpokládalo i ověřování autenticity
podpisů, tedy otázky, zda každý podpis je vskutku podpisem občana, který je na petici uveden.
Jediný naprosto spolehlivý způsob ověření autenticity by byl spojen s požadavkem legalizace
každého podpisu, tedy jeho úředním ověřením. Takovéto řešení by však s ohledem na ústavní
požadavek 50.000 podpisů značně znesnadnilo až znemožnilo efektivní sběr podpisů mezi
občany v „terénu“, na náměstích atd. Ostatně zahraniční úpravy, které sbírání podpisů mezi
občany spojují s legalizací, stanoví kvalitativně menší limity (srov. např. navrhovatelem uváděný
požadavek 6.000 podpisů v úpravě prezidentské volby v Rakousku).
[32] Zákonodárce disponoval několika možnostmi, jak konkretizovat ústavní požadavek
50.000 podpisů. Ústavně konformní by byla 1) úprava stanovící povinnost ověřit správnost údajů
u každého jednotlivého podpisu a současně ověřit jeho autenticitu, 2) úprava stanovící povinnost
kontroly správnosti údajů u všech občanů podepsaných na každé petici, ale i 3) úprava, která
s ohledem na procentuální chybovost údajů v relevantním vzorku dovozuje průměrnou
chybovost celé petice. Oba posléze uvedené modely vychází z předpokladu, že zákonem
požadované údaje zná obvykle jen podepisující se osoba. Podle soudu třetí úprava, kterou vzal
za svou zákon o volbě prezidenta republiky, není modelem méně odrážejícím skutečný počet
podpisů. Jde naopak o řešení, které může být přesvědčivější než kontrola údajů v celé petici.
Se zvyšujícím se počtem kontrolovaných údajů, aniž by se současně rozšířil časový limit
pro kontrolu petice (což s ohledem na ústavou stanovené lhůty není možné), zákonitě roste
chybovost samotné kontroly. V krajním případě ministerstvo kontroluje náhodným výběrem
až 17.000 podpisů, což činí u petice opatřené cca 55.000 podpisy bezmála třetinu všech podpisů.
To zaručuje určit chybovost celé petice s vysokou mírou určitosti, samozřejmě za podmínky
zachování náhodnosti výběru kontrolovaných podpisů. Konečně jde o řešení, které
„neprivilegovaným“ navrhovatelům nevytváří další překážky pro vstup do politické soutěže
nad rámec požadavku zmíněného přímo Ústavou. S ohledem na to, že zvolené řešení není
s to určit všechny duplicity (opakované podpisy stejného občana) v rámci celé petice, ale jen
v rámci kontrolovaného vzorku maximálně 17.000 podpisů, bude takto určená průměrná
chybovost jednotlivé kandidáty pravidelně zvýhodňovat, nikoliv znevýhodňovat ve srovnání
se skutečným stavem.
[33] V neposlední řadě nutno zdůraznit, že toliko namátková kontrola správnosti údajů
je obvyklá nejen v České republice, ale i v zemích Evropské unie a ve Spojených státech
amerických. Například nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 211/2011 ze dne
16. února 2011, o občanské iniciativě, v bodě 18 odůvodnění uvádí, že vzhledem k nutnosti
omezit jejich administrativní zátěž by členské státy měly provést ověření podpisů na základě
vhodných kontrol, které mohou být prováděny na náhodně vybraném vzorku. Podobně v USA
se někde množství podpisů na petici ověřuje kontrolou všech podpisů, ve větších státech
(Kalifornie, Illinois) však jen kontrolou náhodně vybraného vzorku podpisů. V některých státech
je kontrola náhodně vybraného vzorku rovnocenná kontrole všech podpisů a záleží na uvážení
správního orgánu, jakou metodu zvolí (Nevada, Washington). Kontrolované vzorky jsou v USA
vesměs v jednotkách procent a zdaleka se neblíží cca třetinovému vzorku českému (srov. k tomu
http://www.ncsl.org/legislatures-elections/elections/verifying-signatures.aspx).
[34] Soud tedy shrnuje, že český zákon upravující namátkovou kontrolu správnosti
podpisů je jednou z možných zákonných cest, jak ověřit naplnění ústavního požadavku 50.000
podpisů.
[35] V další argumentaci soud především zvážil ústavnost lhůty k podání návrhu podle
§65 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky (IV.A.), dále se vyjádřil ke skupině argumentů
obsahově se týkajících zákonnosti postupu odpůrce při výběru a kontrole náhodných vzorků
(IV.B.) a k součtu chybovosti obou vzorků, namísto zprůměrování chybovosti (IV.C.). Stručně
vzal v úvahu argumentaci navrhovatele o pochybeních a nejasnostech při vyřazování petentů
(IV.D.) a konečně vypořádal argumentaci k tvrzenému nesprávnému právnímu hodnocení
(IV.E.).
[36] Návrh není důvodný.
IV.A.
Ústavnost lhůty k podání návrhu podle §65 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky
[37] Navrhovatel především rozvinul argumentaci o protiústavnosti lhůty k podání návrhu
podle §65 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky.
[38] K tomu uvádí soud následující.
[39] Podle §65 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky se proti rozhodnutí
o odmítnutí kandidátní listiny lze domáhat ochrany u soudu do 2 pracovních dnů od doručení
rozhodnutí. Podle §26 odst. 3 téhož zákona odpůrce neprodleně vyhotoví rozhodnutí o registraci
nebo o odmítnutí kandidátní listiny v listinné a elektronické podobě a stejnopis tohoto
rozhodnutí zašle do vlastních rukou zmocněnci. Rozhodnutí odpůrce současně zveřejní na svých
internetových stránkách určených pro volby, vyvěsí ho na úřední desce Ministerstva vnitra v sídle
Státní volební komise a vyznačí na něm den vyvěšení. Za doručené se rozhodnutí považuje třetím dnem
ode dne vyvěšení.
[40] Z uvedeného plyne, že dvoudenní lhůta, s níž polemizuje navrhovatel, je fakticky
přinejmenším pětidenní (tři dny ode dne vyvěšení plus dva dny počínaje třetím dnem od vyvěšení).
Protože se do běhu lhůty nepočítají soboty, neděle a státní svátky, může být dle okolností i delší.
V daném případě bylo rozhodnutí o odmítnutí kandidátní listiny vyvěšeno v pátek 23. 11. 2012,
ve smyslu zákonné fikce bylo doručeno v pondělí 26. 11. 2012 (§26 odst. 3 zákona o volbě
prezidenta republiky), lhůta podle §65 odst. 1 zákona pak uběhla ve středu 28. 11. 2012.
[41] Právě uvedená koncepce lhůty není ve věcech volebních ničím neobvyklým, jakkoliv
navrhovatel argumentuje opačně. Například proti odmítnutí kandidátní listiny, škrtnutí kandidáta
na kandidátní listině nebo proti provedení registrace kandidátní listiny pro volby do zastupitelstva
obce se lze domáhat ochrany u soudu do 2 pracovních dnů od doručení rozhodnutí (§59 odst. 2
zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí). Lhůta 2 dnů, bez ohledu na to, zda jsou
či nejsou pracovní, platí pro soudní ochranu ve věci registrace kandidátních listin u voleb
do zastupitelstev krajů (§52 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů)
a pro volby do obou komor Parlamentu České republiky (§86 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách
do Parlamentu České republiky) a do Evropského parlamentu (§56 zákona č. 62/2003 Sb.,
o volbách do Evropského parlamentu). Dvoudenní lhůta, která je s ohledem na třídenní fikci
doručení vesměs de facto delší, je tak pravidlem u všech volebních zákonů. Smyslem této krátké
lhůty, a ostatně na ni navazující krátké lhůty pro rozhodnutí soudu, je nevyvolávat po neúměrně
dlouhou dobu pochybnosti o zákonnosti průběhu voleb, stejně jako co nejdříve vymezit konečný
okruh kandidátů [tuto skutečnost jako ústavně chráněnou hodnotu uznal v poněkud jiném
kontextu voleb do Senátu i Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 29. 10. 1996,
sp. zn. III. ÚS 275/96 (N 110/6 SbNU 293), kde to označil za „celospolečenský a ústavně zcela
konformní zájem, proti němuž neobstojí „případné individuelní zájmy stěžovatele“]. S tímto ústavně
chráněným zájmem by se naopak zcela míjela obecná dvouměsíční lhůta k podání žaloby k soudu
podle §72 s. ř. s., jejíž aplikace se domáhá navrhovatel.
[42] O protiústavnosti lhůty k podání návrhu soudu podle §65 odst. 1 zákona o volbě
prezidenta republiky tedy nemůže být řeč. Navrhovatel ostatně podal svůj návrh ve lhůtě,
resp. dokonce den před jejím uplynutím.
IV.B.
Zákonnost postupu odpůrce při výběru a kontrole náhodných vzorků
[43] Dále navrhovatel zpochybnil metodiku zpracování náhodných vzorků. Soud k této
námitce především konstatuje, že ji navrhovatel uplatnil zcela obecně. Zatímco odpůrce,
jak je patrné z napadeného rozhodnutí i z vyjádření k návrhu, použil konkrétní algoritmus
pro pseudonáhodný výběr vzorků a věrohodně popsal postup označení jednotlivých petičních
archů způsobem znemožňujícím manipulaci s těmito archy, navrhovatel obecně hovořil
o diletantismu popírajícím matematické zásady. To ovšem nijak neupřesnil.
[44] Není tedy nijak zřejmé, zda navrhovatel zpochybnil způsob označení jednotlivých
archů nebo algoritmus pseudonáhodného výběru. Co do označení jednotlivých archů, soud
neshledal důvod k pochybnostem o postupu odpůrce. Archy byly spočítány v přítomnosti
zmocněnce navrhovatele, označeny čárovým kódem a sekvenčně rostoucím pořadovým číslem.
Z obsahu spisů ani z návrhu nevyplynulo, jakým způsobem s nimi mohlo či mělo být během
daného procesu nezákonně manipulováno. Následně odpůrce uplatnil již zmíněný algoritmus
pro výběr kontrolovaných vzorků. Navrhovatel nezpochybnil tento konkrétní algoritmus,
neuvedl, v čem měla spočívat jeho vadnost a z jakého důvodu mělo jeho užití vést
k nesprávnému výsledku při výběru náhodných vzorků.
[45] Jediná konkrétní námitka, kterou v tomto směru navrhovatel vznesl, směřovala proti
tomu, že algoritmus pseudonáhodného výběru kontrolních vzorků vedl k testování po celých
arších, nikoliv po jednotlivých podpisech. Jakkoliv soud připouští, že obecně se zřejmě může
výběr vzorků po arších a po jednotlivých údajích projevit v míře chybovosti, která
je z kontrolního vzorku dovozována, nelze tuto skutečnost přeceňovat.
[46] Především je třeba připomenout, že §25 odst. 5, 6 zákona o volbě prezidenta
republiky vychází z konstrukce pravděpodobné správnosti či nesprávnosti údajů na peticích.
Zákonodárce zde zcela legitimně i s ohledem na případnou časovou a finanční náročnost
kontroly všech podpisů umožnil dovodit splnění předmětné podmínky po kontrole náhodně
vybraného a svým počtem dostatečně reprezentativního vzorku údajů. Soud připomíná,
že v navrhovatelově případě se náhodná kontrola týkala 27,42 % všech podpisů. Podstatná je v této
souvislosti ona náhodnost, která má vyloučit manipulaci s výsledky kontroly např. zařazením
na první pohled podezřelých údajů ke kontrole, nebo naopak jejich vyloučením z kontroly. Tato
náhodnost ovšem nebyla konkrétními námitkami zpochybněna.
[47] Kontrola po celých arších jistě může vést k vyšší míře chybovosti, pokud je zařazen
ke kontrole arch obsahující jen neplatné podpisy, ale může být i ve prospěch kandidáta, pokud
takový arch není vůbec vybrán ke kontrole. Vyloučení svévole, která by poškodila kandidáta,
je pak zajištěno právě nahodilostí výběru podle stanoveného algoritmu. Skutečnost,
že se kontrola ve smyslu §25 odst. 5, 6 zákona o volbě prezidenta republiky týká tak značného
množství podpisů, který v navrhovatelově případě dosahuje 27,42 %, tedy více než čtvrtiny všech
podpisů, přitom umožňuje akceptovat i postup, který zvolil odpůrce, totiž výběr vzorků
ke kontrole po celých arších.
[48] V neposlední řadě potom soud připomíná, že znění §25 odst. 5, 6 zákona o volbě
prezidenta republiky nevede bez dalšího k výkladu, podle něhož nemohl být algoritmus použit
k výběru celých archů. Hovoří-li předmětné ustanovení o kontrole „namátkově na náhodně
vybraném vzorku údajů u 8.500 občanů“, lze tím rozumět i výběr vždy všech údajů na jednom
archu. Podobně jako u argumentace o ústavnosti zákonné úpravy lze přitom argumentovat
i praktickými aspekty kontroly jednotlivých petic a časovou a finanční náročností. Byly-li
při převzetí petic transparentním způsobem převzaty a očíslovány jednotlivé archy, pak se použití
algoritmu k výběru takto očíslovaných archů přímo nabízí. Archy nadto neobsahují excesivní
počet podpisů – u navrhovatele, který předložil 8.612 podpisových archů obsahujících celkem
63.530 záznamů, to je něco málo více než sedm podpisů na jeden arch.
[49] Soud si je vědom i skutečnosti, že zmocňovací ustanovení §69 písm. b) bod 1.
zákona o volbě prezidenta republiky ukládá odpůrci stanovit vyhláškou v dohodě s Českým
statistickým úřadem mj. postup odpůrce při předávání podkladů z kandidátních listin
pro vytvoření registru kandidátů Českým statistickým úřadem a při kontrole správnosti údajů
uváděných na kandidátních listinách. Odpůrce stanovil postup pro kontrolu petic včetně předmětného
algoritmu Metodickým pokynem, nikoliv vyhláškou.
[50] V této souvislosti je však třeba uvést, že ze zmocňovacího ustanovení nevyplývá
bez dalšího, že by mu podléhala i kontrola petic. Kandidátní listina podaná navrhujícím občanem
musí být podpořena peticí, která se připojí ke kandidátní listině. To lze vyložit tak, že petice tvoří
součást kandidátní listiny, nebo tak, že se jedná o samostatný dokument, který se připojuje
k jinému dokumentu – kandidátní listině. Druhé interpretaci nasvědčuje systematický výklad
zákona. Zatímco §25 odst. 3 zákona o volbě prezidenta republiky ještě hovoří o tom, že se petice
připojí ke kandidátní listině, §26 odst. 2 písm. d) již petici výslovně označuje pouze jako přílohu
kandidátní listiny. Tomuto výkladu odpovídá i důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona
ze dne 22. 2. 2012, dostupná v rámci sněmovního tisku č. 613 na www.psp.cz. Ta ve vztahu
ke zmocňovacímu ustanovení §69 (v rámci vládního návrhu §63) uvádí: „Podle tohoto zmocnění
vydá Ministerstvo vnitra vyhlášku, v níž upraví uložení volební dokumentace, a v dohodě s Českým statistickým
úřadem postup volebních orgánů při zajištění jednotlivých úkonů v rámci volebního procesu.“ Ve vztahu k §26
(v rámci vládního návrhu §24) mimo jiné uvádí: „Český statistický úřad a Ministerstvo vnitra
v zákonem stanovených lhůtách poskytne informace o kandidátech v rozsahu údajů, které se uvádějí na hlasovacím
lístku. Rozsah údajů bude takový, aby umožnil identifikaci osoby, neuvádí se však datum narození a adresa
trvalého bydliště jednotlivých kandidátů.“ Soud proto uzavřel, že zmocňovací ustanovení se vztahuje
pouze ke kandidátním listinám, resp. k údajům samotných kandidátů, za účelem vytvoření jejich
registru a kontroly správnosti údajů uvedených o kandidátech na kandidátních listinách.
[51] Celý komplex námitek proto není důvodný. Námitky ve své obecnosti nijak
nezpochybnily transparentní a podrobně zdokumentovaný postup odpůrce. Se stejnou
argumentací soud neshledal důvodným návrh na ustanovení znalce, který by se vypořádal
se všemi námitkami týkajícími se matematického postupu odpůrce. Navrhovatel totiž s výjimkou
shora vypořádaných relativně obecných argumentů žádné konkrétní námitky napadající
např. vhodnost zvoleného algoritmu nevznesl.
IV.C.
Zákonnost součtu chybovosti obou vzorků a odlišnosti v chybovosti obou vzorků
[52] Další námitkou, týkající se matematických postupů odpůrce, navrhovatel zpochybnil
součet chybovosti obou vzorků, namísto jejího zprůměrování. Odpůrce hájil svůj postup tím,
že jej deklaroval od samého počátku a tento postup odpovídá i záměru zákonodárce vyjádřenému
v důvodové zprávě, navíc se jedná o postup, který nejpřesněji odráží chybovost spočívající mimo
jiné ve výskytu duplicit, resp. opakování údajů stejných petentů.
[53] Soud připouští, že výklad předmětných ustanovení, zaujatý odpůrcem, nevybočuje
z jejich jazykového znění. Interpretace navrhovatele, tedy zprůměrování vzorků, je v rámci
jazykového výkladu rovněž možná a podle názoru soudu lépe odpovídá smyslu předmětného
ustanovení. Ten má s přiměřenou mírou pravděpodobnosti v návaznosti na chybovost obou
vzorků určit míru chybovosti ve zbývající nekontrolované části petic. Je zřejmě, že s ohledem
na velikost kontrolovaných vzorků, dosahující více než čtvrtiny (27,42 %) počtu všech
započtených podpisů, lze důvodně předpokládat, že chybovost v nekontrolované části petic bude
obdobná. Protože se chybovost druhého vzorku může zvýšit v důsledku opakování údajů
některých petentů, vede to i ke zvýšení průměru chybovosti, který se ve výsledném vzorku
projeví. Navíc odpůrce nikterak neprokázal své tvrzení o čtyřnásobném nárůstu duplicit
vyhledaných v obou kontrolních vzorcích oproti duplicitám nalezeným v jednom kontrolním
vzorku. Tím méně pak odpůrce mohl tvrdit či prokázat, že jím použitá matematická metoda vede
z hlediska pravděpodobnosti k přesnějšímu výsledku než rozumně se nabízející zprůměrování
chybovosti z obou vzorků a promítnutí tohoto výsledku do nekontrolované části petice.
[54] Obstát by při tom nemohl ani, odpůrcem ostatně nenamítaný, sankční charakter
postupu sčítajícího chybovost z obou vzorků. Za situace, kdy ze zákona nelze dovodit úmysl
zákonodárce sankcionovat případné nesprávné údaje, které se v peticích mohou objevit, bylo
by uložení sankce bez zákonné opory zcela jistě protiústavní.
[55] Soud proto uzavřel, ostatně obdobně jako např. v usnesení ze dne 13. 12. 2012
ve věci Jany Bobošíkové vedené pod sp. zn. Vol 13/2012, že odpůrce pochybil, pokud sečetl
chybovost z obou kontrolovaných vzorků petice podporující prezidentskou kandidaturu
navrhovatele a o takto zjištěnou míru chybovosti snížil počet podpisů pod předmětnou peticí.
Byla-li chybovost prvního vzorku 19,353 % a chybovost druhého vzorku 22,953 %, měl odpůrce
snížit počet podpisů o 21,153 %. Počet 61.966 podpisů měl proto snížit o 13.107,66798 podpisů
(byť i nesprávně z hlediska zaokrouhlování, ale ve prospěch navrhovatele o 13.107 podpisů)
na počet 48.859 podpisů. Je ovšem zřejmé, že i při napravení tohoto pochybení odpůrce
navrhovateli chybí 1.141 podpisů, tedy 2,282 % k požadovaným 50.000 podpisům, které jsou
nutné k podpoře jeho prezidentské kandidatury.
[56] Další pochyby navrhovatele vyvolala odlišná chybovost prvního a druhého vzorku,
kterou si vysvětloval tím, že výběr vzorků nebyl náhodný nebo byl první a druhý vzorek
vyhodnocován odlišně. I v tomto případě se ovšem navrhovatel pouze obecně odvolával
na statisticky překvapivou situaci či nevěrohodnost pro statisticky vzdělanou veřejnost,
aniž by námitky dokázal konkretizovat. Za situace, kdy soud nepochyboval o korektnosti
označení jednotlivých archů a jak shora uvedeno, ani o jejich výběru ke kontrole na základě
určitého algoritmu, neobstála námitka o nedostatku náhodnosti výběru či odlišném
vyhodnocování vzorků. Navrhovatel přitom opomněl zmínit vysvětlení, které se nabízí a na které
poukázal i odpůrce ve svém vyjádření – totiž výskyt opakovaných údajů stejných petentů, který
se více projeví při kontrole druhého vzorku. Pokud přitom sám navrhovatel upozornil na rozdíly
v chybovosti u jednotlivých kandidátů, kdy u dvou z nich byla chybovost druhého vzorku
dokonce menší než v případě vzorku prvního, lze soudit, že se nejednalo o chybu v postupu
odpůrce, ale o odraz ve výskytu opakovaných údajů, který mohl být způsoben řadou okolností,
včetně např. časové tísně při shromažďování podpisů navrhovatelem.
[57] Navrhovatel nesouhlasil ani s tím, že rozdíl jediné chyby může vést k diametrálně
odlišným situacím, totiž odečtu přesně zjištěného počtu chyb z celkového množství podpisů
na jedné straně, a odečet procentuelního poměru chyb v řádu tisíců položek na straně druhé.
Navíc nabídl alternativní výklad, podle kterého by se 3 % chybovost vztahovala ke všem
podpisům na petici.
[58] Soud navrhovateli nepřisvědčil. Zákonodárce musel za situace, kdy připustil kontrolu
pouze určitého vzorku, stanovit kritéria zohlednění chybových záznamů. Stejně jako se může
jevit přísným odmítnutí kandidáta s peticí podpořenou 49.999 občany, zdá se tvrdé odečíst
na základě rozdílu jediného chybného záznamu procentuelně adekvátní počet hlasů z celé petice.
Za situace, kdy kontrola pouze části petice není podle soudu protiústavní a kdy je odečet v celé
petici zjevně proporcionálně odpovídající chybovosti v kontrolních vzorcích, není ovšem důvod
považovat úpravu za protiústavní.
[59] Ve vztahu k namítaným matematickým pochybením odpůrce tedy soud uzavřel,
že shledal nezákonnost pouze v součtu procent chybovosti z obou kontrolních vzorků, namísto
jejího zprůměrování.
IV.D.
Tvrzená pochybení a nejasnosti při vyřazování petentů
[60] Navrhovatel dále polemizoval s vyřazováním petentů, zejm. z důvodu chyby v adrese.
Tato argumentace však nebyla důvodná. Především je třeba uvést, že údaj o trvalém pobytu
je údajem požadovaným samotným zákonem o volbě prezidenta republiky. Bylo jistě věcí
přiměřené právní obezřetnosti kandidátů i jejich příznivců, kteří organizovali sběr podpisů,
aby upozornili petenty na nutnost uvedení adresy trvalého pobytu. Také se jedná o údaj,
který je uveden v občanském průkazu a který je standardně vyžadován při komunikaci s orgány
státu. V neposlední řadě je pak podstatné, že se jedná o jeden z údajů, za jejichž pomoci může být
občan identifikován a jehož správnost může být odpůrcem relativně snadno ověřena porovnáním
s Centrální evidencí obyvatelstva a Základním registrem obyvatel.
[61] Navrhovatel se mýlil v názoru, že tomuto evidenčnímu údaji byla dána přednost
před jednoznačným projevem vůle petentů. Soud totiž připomíná, že bylo nutné daný projev vůle
ověřit. Zákonodárce neupravil ověřování podpisů samotných, které by muselo být spojeno buď
s ověřováním již v okamžiku projevu vůle petenta a bylo by zřejmě spojeno s výrazně vyššími
časovými i finančními nároky ať už na petenty samotné nebo na budoucí kandidáty
shromažďující podpisy pro svou kandidaturu, nebo s ověřováním následným, které by ovšem
bylo v řadě případů zřejmě nemožné a časově se zcela vymykající rámci pro volbu prezidenta.
Pokud se zákonodárce rozhodl ověřit projev vůle petentů nepřímo, pouze kontrolou
identifikačních údajů, které o sobě uvedli, jednalo se v zásadě o vstřícný krok usnadňující
kandidaturu z řad občanů. Zároveň je adresa trvalého pobytu méně citlivým údajem než
nezaměnitelné rodné číslo, jehož použití k identifikaci navrhovatel zmínil. Lze tedy předpokládat,
že petenti byli za této právní úpravy ochotnější podepsat petici ve srovnání s hypotetickou
podmínkou uvedení rodného čísla. I v tomto směru tedy zákonodárce postupoval vstřícně
ke kandidátům navrženým občany.
[62] Soud má za to, že doslovný výklad zákona o volbě prezidenta republiky, který
ministerstvo zaujalo, není ani rozporný s čl. 21 odst. 1, 4 a čl. 22 Listiny. Podle soudu nevede
k podstatnému omezení základního politického práva volit a být volen. Naopak tento výklad
odklízí případné pochybnosti o tom, že petici případně podepsala osoba se smyšlenými údaji,
tedy osoba virtuální. Výklad, který v dané otázce ministerstvo zaujalo, spíše vede ke zprůhlednění
legitimity občanů podporujících kandidáta podpisy na petici, a současně tak i k posílení garancí
základního politického práva volit a být volen.
[63] Odpůrce prý měl přistoupit ke kontrole petic lehkomyslně, což navrhovatel
demonstroval na obtížích spojených s identifikací trvalého bydliště prezidentského kandidáta
Miloše Zemana a na oznámení zástupkyni navrhovatele, že dodala 128 podpisů, přestože
se jednalo o počet podpisových archů.
[64] Ani tuto námitku soud neshledal důvodnou. V případě záměny podpisů za archy
se jedná o zjevnou písařskou chybu. Údajné obtíže spojené s identifikací trvalého bydliště
jednoho z prezidentských kandidátů nenaznačují samy o sobě „masivní nesrovnalosti“, které
navrhovatel odpůrci vytýká. Proto zdejší soud nemusel ani provádět důkaz zprávou
na internetové stránce www.novinky.cz, o níž se opíralo tvrzení navrhovatele ohledně
nesrovnalostí v postupu odpůrce ve vztahu ke kandidátovi Miloši Zemanovi. Ostatně navrhovatel
se nedomáhá vydání rozhodnutí o zrušení registrace kandidátní listiny kandidáta Miloše Zemana,
kde teprve by tato tvrzení mohla být případně relevantní.
[65] Nad rámec odůvodnění nutného k vypořádání této rovněž poměrně obecné námitky
soud navíc podotýká, že namátkou porovnal vzorek podpisů označených odpůrcem jako chybové
s údaji v Centrální evidenci obyvatelstva, aniž by zjistil u kteréhokoliv z takto ověřených údajů
pochybení odpůrce.
Čárový kód archu Poř.č. na archu Důvod neověření občana
16004049 5 Nesprávné údaje: adresa
16004078 3 Nesprávné údaje: adresa
16004103 1 Občan neexistuje
16004106 1 Občan neexistuje
16004106 2 Občan neexistuje
16004106 3 Občan neexistuje
16004106 4 Občan neexistuje
16004106 5 Občan neexistuje
16004106 6 Občan neexistuje
16004106 7 Občan neexistuje
16004106 8 Občan neexistuje
16004111 1 Občan neexistuje
16004111 2 Občan neexistuje
16004111 3 Občan neexistuje
16004111 4 Občan neexistuje
16004111 5 Občan neexistuje
16004111 6 Občan neexistuje
16004111 7 Občan neexistuje
16004111 8 Občan neexistuje
16004153 1 Nesprávné údaje: adresa
16004153 5 Nesprávné údaje: adresa
16004153 7 Nesprávné údaje: adresa
16004153 8 Nesprávné údaje: adresa
16004164 5 Nesprávné údaje: adresa
[66] Třebaže soud přisvědčil navrhovateli v názoru na omezený přístup do Centrálního
registru obyvatelstva a Základního registru obyvatel, z nichž odpůrce vycházel, nemohl shledat
námitku důvodnou. Jen stručně lze zopakovat, že se jednalo o nejjednodušší možnost kontroly
z hlediska časového i finančního. Jiný přístup by byl zřejmě spojen s podstatně vyššími nároky
kladenými na shromažďování podpisů a ve svém důsledku by tak tvořil významnější bariéru
pro přístup občanů ke kandidatuře na prezidenta republiky. Na rozdíl od registru motorových
vozidel nebyly údaje registrů obyvatel exaktně zpochybněny a námitka se tak do značné míry
opírá o pouhou spekulaci. Jakkoliv přirozeně nelze úplně vyloučit, že tyto registry obsahují chyby,
v rámci pravděpodobnosti, z níž vychází i odhad chybovosti petic, je soud nepovažoval
za podstatné.
IV.E.
Další námitky proti právnímu hodnocení věci
[67] Posledním okruhem námitek navrhovatel brojil proti právnímu hodnocení věci. Soud
ponechává stranou proklamativní námitky např. označující postup odpůrce za zbabělý právní
formalismus, které prakticky znemožňují jejich vypořádání jinak než podobnou proklamací, jež
by ovšem postrádala stejně jako námitky jakýkoliv argumentační potenciál.
[68] Navrhovatel se však také domníval, že mu zákon o volbě prezidenta republiky a jeho
prováděcí vyhláška ukládají nesplnitelnou povinnost, protože kandidát na prezidenta nemůže
nijak ověřit pravost údajů uváděných v petici ani zabránit uvádění nepravdivých údajů. V této
souvislosti soud připomíná usnesení Ústavního soudu ze dne 15. 10. 1996, sp. zn. I. ÚS 271/96,
ze kterého lze dovodit přičitatelnost vad a nedostatků v petici kandidátovi na veřejnou funkci.
Je pak jistě věcí samotného kandidáta, zda bude na základě jejich dobrovolné spolupráce
ověřovat identitu petentů, třebas i za cenu obtížnějšího získávání podpisů, nebo zda na takové
ověřování rezignuje, třebas s rizikem výskytu chybových údajů. Soud navrhovatele upozorňuje,
že chybovost jeho petice je řádově větší než chybovost údajů petic většiny ostatních kandidátů
na prezidenta republiky (srov. bod [73] níže).
[69] V žádném případě nelze dovozovat, jak tvrdí navrhovatel, že by stát delegoval
na kandidáty výkon veřejné moci a proto nelze hovořit ani o její privatizaci. Pokud stát podmínil
kandidaturu na určitou veřejnou funkci podporou stanoveného počtu oprávněných voličů,
neznamená to ještě, že by získávání této podpory bylo výkonem veřejné moci, byť se řídí
předpisy veřejného práva.
[70] Hodnotil-li navrhovatel množství potřebných podpisů jako excesivní, podotýká soud,
že se jedná o požadavek samotného ústavodárce. Soud není oprávněn jej přezkoumávat. Podle
čl. 56 odst. 5 Ústavy je kandidáta oprávněn navrhovat každý občan České republiky, který dosáhl
věku 18 let, podpoří-li jeho návrh petice podepsaná nejméně 50.000 občany České republiky
oprávněnými volit prezidenta republiky. Navrhovatel sice argumentuje i protiústavností ústavního
zákona č. 71/2012 Sb., kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky,
ve znění pozdějších ústavních zákonů. Uvedený ústavní zákon zavedl přímou volbu prezidenta
republiky. Navrhovatel nicméně nedovozuje pochybení ve formální proceduře přijetí ústavního
zákona č. 71/2012 Sb. Je evidentní, že protiústavnost požadavku 50.000 podpisů spatřuje přímo
v Ústavě, kterou označuje za diskriminační ve vztahu ke kandidátům nominovaným poslanci
nebo senátory. Současně argumentuje, že hranice 50.000 podpisů je nepoměrně větší než
v sousedních srovnatelných zemích. Takovéto argumenty však nemohou být úspěšné. Již
z podstaty věci nelze v zásadě zpochybnit ústavnost ústavy.
[71] Soud si je vědom toho, že Ústavní soud ve své judikatuře vychází z imperativu
nezměnitelnosti materiálního jádra Ústavy podle čl. 9 odst. 2 Ústavy [nález sp. zn. Pl. ÚS 27/09
ze dne 10. 9. 2009 (N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.)]. Je však zjevné, že zavedení přímé volby
prezidenta republiky a stanovení minimálního počtu podporovatelů občanských kandidátů
na prezidenta republiky bylo plně v uvážení ústavodárce, se kterým nemůže moc soudní nijak
polemizovat. Soud je ostatně přesvědčen, že materiální jádro by nemohlo být zasaženo ani tehdy,
pokud by ústavodárce „občanské“ kandidáty vůbec nepřipustil (tak je tomu například ve Francii
nebo v Irsku).
[72] Soud neshledal důvodným ani požadavek na přepočítání všech údajů všech petentů.
V tomto směru vyšel ze systematického výkladu §25 odst. 5, 6 zákona o volbě prezidenta
republiky. Za situace, kdy předmětná ustanovení hovoří pouze o odpůrci, ale zároveň omezují
kontrolu petic pouze na vybraný vzorek s presumpcí chybovosti do zbytku petic, je nutné vyjít
z obdobné pravomoci i ve vztahu k rozhodování soudu. Jinými slovy, třebaže se nejedná
o přezkum v rámci správního soudnictví, je i zde třeba vyjít ze subsidiarity soudního přezkumu
ve vztahu k rozhodování správního orgánu, kterým byl odpůrce. Vedlo by k absurdním
důsledkům, mj. z časového hlediska, kdyby odpůrce v souladu se zákonem přezkoumal kontrolní
vzorek podpisů a soud by byl následně povinen přepočíst a kontrolovat petice v neomezeném
rozsahu. Ostatně, soud je stejně jako jiné orgány státu vázán vymezením svých pravomocí (čl. 2
odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod), které jej k přezkumu petic
nad rozsah kontrolovaný odpůrcem neopravňují.
V.
Závěr a náklady řízení
[73] Soud zdůrazňuje, že navrhovatel má ze všech kandidátů, kteří předkládali petici
podepsanou občany, jednoznačně největší chybovost údajů. Chybovost jeho petice (19,353 % u prvého
vzorku a 22,953 % u druhého vzorku) je řádově nesrovnatelná s většinou ostatních kandidátů
na funkci prezidenta republiky, rovněž podporovaných občany. Například chybovost údajů
u Zuzany Roithové jen 4,224 % a 3,329 %, u Taťany Fischerové 4,882 % a 5,435 %, u Vladimíra
Franze 7,024 % a 6,729 %, u Jany Bobošíkové 7,659 % a 11,494 %. Chybovost navrhovatelovy
petice je dvojnásobná i ve srovnání s kandidáty, kteří předložili podstatně větší počet podpisů než
sám navrhovatel (10,624 % a 11,224 % u Miloše Zemana, respektive 11,035 % a 12,541 % u Jana
Fischera). Chybovost je tak srovnatelná jen s kandidátem Vladimírem Dlouhým (16,247 %
a 18,365 %), i tak je však u na vrhovatele ještě větší. Všichni kandidáti přitom byli v naprosto
stejné situaci, všichni čelili stejným interpretačním problémům ohledně nové právní úpravy
prezidentské volby.
[74] Právě uvedené skutečnosti naprosto zpochybňují údaje uvedené na navrhovatelově
petici. V prvé řadě pak zpochybňují existenci a vážnou vůli bezmála čtvrtiny osob, které se za podpisy
skrývají. Soud v souladu s judikaturou Ústavního soudu zdůrazňuje, že závažné „nekalé praktiky“
v souvislosti s volbami mohou oslabit integritu voleb a tedy i demokracii samotnou [takto nález
ze dne 4. 5. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 6/11 (N 85/61 SbNU 315), bod 37]. Zákon je svou koncepcí
vůči kandidátům na prezidenta republiky podporovaných občany velmi vstřícný (srov. body [32]
a [61] shora). Pokud by však i v situaci takto flagrantní chybovosti byla posouzena
navrhovatelova kandidátní listina jako bezvadná, byl by zcela vyprázdněn ústavní požadavek
50.000 podpisů. Současně by byla hrubým způsobem narušena férovost nastávajících voleb
prezidenta republiky.
[75] Soud tedy shrnuje, že návrh je nedůvodný. Navrhovatel ve své věci sice prokázal
odpůrci pochybení, a to v tom, že odpůrce namísto určení průměrné chybovosti kontrolovaných
vzorků chybovost obou vzorků sečetl. Toto pochybení nicméně nemohlo mít vliv na konečné
rozhodnutí odpůrce, kterým navrhovatelovu kandidátní listinu odmítl. Proto soud návrh zamítl.
Ve věci v souladu se zákonem rozhodl bez jednání (§89 odst. 5 věta druhá s. ř. s.).
[76] Na náhradu nákladů řízení nemá žádný z účastníků právo (§93 odst. 4 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. prosince 2012
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu
Odlišná stanoviska podle §55a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řad správní, ve znění pozdějších
předpisů, zaujali k výroku I. rozhodnutí soudci Josef Baxa, Radan Malík a Jan Passer.
Odlišné stanovisko podle §55a s. ř. s.
soudců JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Radana Malíka a JUDr. Jana Passera
proti usnesení senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2012, sp. zn. Vol 11/2012
1. Následující stanovisko je rozděleno do dvou částí. Nejprve se v obecné rovině věnuje
úvahám a rozboru právní úpravy registrace kandidátů podpořených peticí občanů. Teprve poté
reaguje na konkrétní skutkové okolnosti a na argumentaci ostatních názorů vyjádřených
v rozhodnutí.
2. S ohledem na časový rámec rozhodování Nejvyššího správního soudu - dále též jen
„soud“ (§89 odst. 5 s. ř. s.), je zřejmé, že prostor pro seznámení se s konečnou podobou dalších
názorů a pro formulaci reakce na konkrétní argumenty byl zanedbatelný. Stručnost druhé části
tohoto stanoviska je tedy daní lhůtě pro rozhodnutí a neodráží význam posuzované věci.
3. Zároveň stanovisko úmyslně pomíjí otázky právní úpravy bezprostředně nesouvisející
s rozhodovanou problematikou, jakkoliv se mohou zdát zajímavé. Takové úvahy by však mohly
nepřípustně předjímat rozhodování soudu v dalších věcech souvisejících s prezidentskými
volbami, s nimiž může být soud v budoucnu konfrontován.
4. Vzhledem k podrobnosti argumentace v obecné části tohoto stanoviska uvádíme nyní
jeho krátké shrnutí: Požadavek podpory „občanského“ kandidáta peticí 50 000 oprávněných
voličů není ústavním excesem a spolu s jasně deklarovaným úmyslem ústavodárce kontrolovat
jeho splnění představuje konkrétní příkaz zákonodárci. Zákonodárce svou povinnost nesplnil
a přijatou zákonnou úpravou znemožnil kontrolu podpisů v jakékoliv podobě. Současně
zákonodárce upravil pouze namátkovou kontrolu ostatních údajů, aniž ústavně konformně
upravil promítnutí výsledků namátkové kontroly do zbývající části petic a tím porušil základní
politické právo na přístup k voleným funkcím za rovných podmínek. Konečně pak zákonodárce
zvolenou úpravou vyloučil účinný soudní přezkum, který prakticky vylučuje nejen úplnou
kontrolu registrace či jejího odmítnutí, ale de facto neumožňuje ani kontrolu postupu odpůrce.
I. Obecné úvahy
I. a) Ústavní požadavek petice podepsané 50 000 oprávněnými voliči
5. Východiskem jakýchkoliv úvah je článek 56 odst. 5 Ústavy, podle kterého může kandidáta
navrhnout nejméně dvacet poslanců nebo nejméně deset senátorů nebo musí být jeho
kandidatura podpořena peticí podepsanou nejméně 50 000 občany České republiky oprávněnými
volit prezidenta republiky.
6. Jako součást Ústavy může být předmětné ustanovení pouze předmětem výkladu soudu.
Ústavní soud sice v nálezu ze dne 10. 9. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 27/09 (všechna rozhodnutí
Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz), shledal svou pravomoc rušit ústavní
zákony pro jejich rozpor s materiálním jádrem Ústavy a teoreticky lze pro takový případ zřejmě
uvažovat i o analogickém postupu obecného soudu podle článku 95 odst. 1 Ústavy a předložení
věci Ústavnímu soudu, ale nepochybujeme o tom, že podobnou situaci si lze představit jen
ve zcela mezním případě, na pomyslné stupnici četnosti ještě o několik řádů níže než „zcela
výjimečně“.
7. Třebaže Ústavní soud zařadil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 27/09 do materiálního jádra Ústavy
i základní principy volebního práva, v případě článku 56 odst. 5 Ústavy rozpor s tímto jádrem
neexistuje.
8. Ústavodárce byl totiž nepochybně oprávněn stanovit požadavek určité minimální
podpory kandidáta. Jedná se o prvek legitimizující kandidaturu a povyšující ji nad pouhý
subjektivní rozmar kandidáta, který nelze per se považovat za omezení práva na přístup
k veřejným funkcím nebo omezení svobodné politické soutěže (srov. ve vztahu k obdobné
podmínce u senátních voleb nález Ústavního soudu ze dne 29. 10. 1996, sp. zn. III. ÚS 275/96,
nebo u voleb do zastupitelstev obcí usnesení Ústavního soudu ze dne 27. 4. 1995,
sp. zn. III. ÚS 196/94). K opačnému závěru by snad mohla vést úprava, která by podmínila
kandidaturu počtem podpisů oprávněných voličů v rozsahu prima facie vylučujícím či prakticky
vylučujícím takovou kandidaturu – i tento závěr ovšem platí pouze cum grano salis a za určitých
okolností, protože ani přímá volba prezidenta sama o sobě neznamená, že musí existovat
možnost navrhování kandidátů přímo občany a v tomto směru lze jen obtížně hledat omezení,
jimiž by byl ústavodárce vázán. Článek 56 odst. 5 Ústavy, podmiňující kandidaturu podporou
50 000 oprávněných voličů, tj. cca 0,6 % z celkového počtu oprávněných voličů (počet
oprávněných voličů při volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR v roce 2010 činil
8 415 892 – srov. www.csu.cz), ústavním excesem v žádném případě není.
9. Rozpor s materiálním jádrem Ústavy nelze hledat ani v kombinaci prvků přímé
a zastupitelské demokracie, v jejímž důsledku vede ke kandidatuře nejen podpora stanoveného
počtu oprávněných voličů, ale i nominace dvaceti poslanci nebo deseti senátory. Jistě přitom
neexistuje rovnítko mezi přesným počtem oprávněných voličů a hlasem poslance či senátora.
V kontextu zastupitelské demokracie lze ovšem konstatovat, že volení zástupci legitimizují
navrženého kandidáta nejen svým vlastním hlasem, ale v symbolické rovině i hlasem svých voličů.
Při navrhování kandidátů skupinou poslanců či senátorů je podstatná také role politických stran
a jejich ústavní význam pro politický systém (srov. čl. 5 Ústavy). Uvedené skutečnosti a legitimní
volba ústavodárce otevřít cestu ke kandidatuře za použití prvků přímé i zastupitelské demokracie
prakticky vylučují závěr, že by požadavkem na petici 50 000 oprávněných voličů došlo k jakési
diskriminaci či znevýhodnění „občanského“ kandidáta oproti těm, kteří byli navržení skupinou
poslanců či senátorů (obdobně srov. již citovaná rozhodnutí Ústavního soudu ve věcech
sp. zn. III. ÚS 275/96, sp. zn. III. ÚS 196/94).
10. Uvedený závěr platí tím spíše, že požadavek podpory kandidatury určitým počtem
oprávněných voličů (byť řádově nižším počtem oproti požadované podpoře prezidentských
kandidátů), který byl u jiných typů voleb (zejm. do Senátu Parlamentu ČR) dosud posuzován
Ústavním soudem a shledán ústavně konformním, vycházel na rozdíl od volby prezidenta
republiky pouze ze zákona.
11. Třebaže nelze v případě kandidáta navrženého skupinou poslanců či senátorů určit,
jak velký počet oprávněných voličů zprostředkovaně stojí za takovou kandidaturou,
je nepochybné, že pro samotnou registraci kandidáta je konkrétní počet poslanců či senátorů
podstatný. Hovoří-li článek 56 odst. 5 Ústavy o podpoře nejméně dvaceti poslanců nebo deseti
senátorů, kandidát podpořený devatenácti poslanci nebo devíti senátory hypotézu ústavní normy
bezpochyby nenaplnil.
12. Podobně hovoří-li stejné ustanovení o petici 50 000 oprávněných voličů, nepochybujeme
o tom, že osoba podporovaná peticí 49 999 oprávněných voličů nesplňuje podmínku, za níž
je možné ucházet se o přízeň voličů v samotné volbě. Lex dura sed lex. Jistě lze argumentovat
opačně a poukazovat na úmysl ústavodárce a zákonodárce, směřující k podpoře kandidatury
nezanedbatelným počtem oprávněných voličů – a touto perspektivou se skutečně může jevit
rozdíl jediného hlasu jako nepodstatný a nepřipuštění kandidatury v důsledku jeho neexistence
jako přísné a formalistické. Přesto je nutné na hranici 50 000 podpisů stanovené ústavodárcem
i zákonodárcem trvat.
13. Soud rozhoduje vždy v podmínkách konkrétního případu a ve vztahu k právům
a povinnostem určitého subjektu (či určitých subjektů). Současně ovšem musí mít na paměti
dopady svého rozhodnutí do budoucích obdobných právních vztahů. Neměl by proto přijímat
řešení, které by se v podmínkách konkrétního řešeného případu jevilo jako vhodnější
či individuálně spravedlivější, ale za cenu méně vhodného či spravedlivého řešení v jiných
srovnatelných případech (podrobněji srov. F. Schauer, Thinking Like a Lawyer, Harvard
University Press 2009, str. 8 a násl.). Jsme si vědomi teze G. Radbrucha, přijímané Ústavním
soudem, podle níž „vůle zákonodárce není metodou výkladu, nýbrž cílem výkladu a výsledkem výkladu,
výrazem pro apriorní nezbytnost systémově nerozporného výkladu celého právního řádu. Je proto možné
konstatovat jako vůli zákonodárce to, co nikdy jako vědomá vůle autora zákona nebylo přítomno. Interpret může
rozumět zákonu lépe, než mu rozuměl jeho tvůrce, zákon musí být moudřejší než jeho autor – on právě musí být
moudřejší než jeho autor“ (srov. nález Ústavního soudu ze dne 4. 6. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 14/02).
Pochybujeme však, že by její použití bez dalšího mohlo či mělo vést k jednoduchému popření
nepochybného a jasného ustanovení určité normy – jako např. stanovení určité lhůty nebo
požadavek podpory určitého počtu oprávněných voličů. Čím více se totiž interpret hodlá odchýlit
od jasného znění normy, do tím většího napětí se dostává mj. s principem právní jistoty. Byl-li
požadavek podpory 50 000 oprávněných voličů stanoven zcela zřejmě, konkrétně a jednoznačně
nejen zákonem, ale přímo Ústavou, musely by být důvody pro popření takto vyjádřené vůle
ústavodárce a zákonodárce výkladem např. soudu i v souladu s Radbruchovou formulí velmi
silné, podobně silné, jako při již zmíněném nepravděpodobném rozporu s materiálním jádrem
Ústavy. V kontextu prezidentské volby v České republice a předmětné právní úpravy takové
důvody nenalézáme.
14. V rámci argumentace týkající se „občanského“ kandidáta na prezidenta dále považujeme
za podstatné zmínit důvodovou zprávu k ústavnímu zákonu, který do ústavního pořádku zavedl
přímou volbu prezidenta (dostupná v rámci již zmíněného sněmovního tisku č. 415). Podle této
zprávy měl být stanovený počet občanů v petici tak velký, aby deklaroval dostatečně silnou
podporu kandidáta a zamezil nadměrnému užívání tohoto práva – cílem bylo vyloučit extrémně
velký počet kandidátů prezidentské volby, zároveň měl být ovšem tak malý, aby umožnil ověření,
že podpisy pod peticí nejsou fiktivní (sic!). Výsledný počet 50 000 podpisů byl navržen jako
průnik obou množin, umožňující spojit do jisté míry protichůdné požadavky.
15. Lze předpokládat, že ústavodárce se s východisky naznačenými v důvodové zprávě
ztotožnil, jak vyplývá nejen z textu článku 56 odst. 5 Ústavy, ale i z diskusí v průběhu
projednávání předmětného ústavního zákona v Parlamentu ČR. Ty se soustředily především
na otázku pravomocí a odpovědnosti přímo voleného prezidenta a na to, který subjekt
politického spektra má na zavedení přímé volby největší podíl, resp. „politickou zásluhu“. Otázka
navrhování kandidátů občany podpořenými peticí oprávněných voličů zůstala během debat zcela
nepovšimnuta a lze uzavřít, že se žádná z komor Parlamentu nehodlala v tomto bodu nijak
odchýlit od návrhu.
16. Úmysl zákonodárce, resp. ústavodárce, je pouze jednou z metod výkladu právní normy.
V kontextu čl. 56 odst. 5 Ústavy lze ovšem i s ohledem na shora uvedené uzavřít, že ústavodárce
stanovil požadavek minimálního počtu občanů podporujících kandidáta s předpokladem, že bude
ověřován jejich projev vůle, tedy skutečnost, zda petici skutečně podepsali. Ze skutečnosti,
že záměrem umožnit kontrolu podpisů ústavodárce argumentoval při stanovení minimálního
počtu petentů, a způsobu, jak tento argument uplatnil, lze rovněž dovodit, že předpokládal
kontrolu všech podpisů. Konečně argumentací od většího k menšímu můžeme a z hlediska logiky
normy musíme dojít k závěru, že s ověřením projevu vůle je spojena také identifikace petenta,
tedy možnost ověření, že se jedná o oprávněného voliče.
17. Další kroky přenechal ústavodárce zákonodárci. Článek 58 Ústavy, obsahující ústavní
zmocnění pro zákonodárce, totiž svěřuje úpravu mj. podrobností navrhování kandidátů
a soudního přezkumu zvláštnímu zákonu. Vedle obecných povinností vyplývajících z ústavního
pořádku tento zákon musel nepochybně respektovat základní požadavek pro registraci kandidátů
ve shora popsaném smyslu čl. 56 odst. 5 Ústavy.
I. b) Prováděcí zákon
18. Prováděcím zákonem se stal volební zákon. Oproti předpokladu vyjádřenému
v důvodové zprávě k ústavnímu zákonu, který zavedl přímou volbu prezidenta, nebyl prováděcím
zákonem „komplexní“ volební zákoník, který by upravoval mj. volbu prezidenta, ale zvláštní
zákon upravující pouze volbu prezidenta republiky (srov. důvodovou zprávu k volebnímu zákonu
v rámci sněmovního tisku č. 613, 6. volební období, www.psp.cz).
19. V kontextu registrace kandidátů je podstatný zejm. §25 (ve vládním návrhu číslován jako
§23) volebního zákona, upravující náležitosti kandidátní listiny a petic a také kontrolu petic.
20. Ustanovení §25 odst. 3 volebního zákona stanoví náležitosti petice a údaje, které jsou
petenti povinni připojit (uvést), zejm. jméno, příjmení, datum narození, adresu místa trvalého
pobytu a vlastnoruční podpis petenta.
21. Zákonodárce neuložil petentům povinnost připojit ověřený podpis, podepisovat petice
na konkrétním místě s ověřením totožnosti petenta (např. na obecních úřadech nebo
na kontaktních místech Czech POINTu) apod., jinými slovy nevytvořil systém, který by a priori
vyloučil či alespoň omezil existenci fiktivních podpisů (ve smyslu podpisů neexistujících,
resp. zcela smyšlených osob, příp. podepisování za jiné osoby). Současně zákonodárce přijatou
úpravou nevytvořil systém, který by v jakékoliv podobě umožnil posteriorní pravosti kontrolu
podpisů.
22. V kontextu kontroly petic, rozebranému dále, považujeme takto nastavený rámec
zákonných požadavků na obsah petic za významný a ve vztahu k podpisům i předurčující
prakticky úplnou absenci jakékoliv kontroly. Kontrola petic má dvě fáze – kontrolu úplnosti
údajů uvedených na peticích (§25 odst. 4 volebního zákona) a posléze v omezeném rozsahu
kontrolu jejich správnosti (§25 odst. 5 a 6 volebního zákona).
23. Podle §25 odst. 4 volebního zákona Ministerstvo vnitra (tedy odpůrce) zjistí celkový
počet občanů oprávněných volit prezidenta republiky podepsaných na petici a chybí-li
na podpisovém archu petice některý z požadovaných údajů nebo je uveden neúplně, do
celkového počtu jej nezapočítá. V tomto směru se jedná o úpravu obdobnou např. registraci
kandidátů pro volby do Senátu Parlamentu ČR [srov. §61 odst. 2 písm. d) zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů,
ve znění pozdějších předpisů], která obstála i v testu ústavnosti (srov. např. usnesení Ústavního
soudu ze dne 15. 10. 1996, sp. zn. I. ÚS 271/96).
24. Kontrola správnosti údajů se nevztahuje k celým peticím a má rovněž dvě fáze. Podle
§25 odst. 5 volebního zákona Ministerstvo vnitra (tedy odpůrce) ověří správnost údajů
na peticích namátkově na náhodně vybraném vzorku údajů u 8 500 občanů podepsaných
na každé petici a zjistí-li nesprávné údaje u méně než 3 % podepsaných občanů, nezapočítá tyto
občany do celkového počtu občanů podepsaných na petici.
25. Podle §25 odst. 6 volebního zákona zjistí-li Ministerstvo vnitra (tedy odpůrce) postupem
podle odstavce 5 nesprávné údaje u 3 % nebo více než 3 % podepsaných občanů, provede
kontrolu u dalšího vzorku stejného rozsahu. Pokud druhý kontrolní vzorek vykazuje chybovost
u méně než 3 % občanů podepsaných na petici, odpůrce nezapočítá občany z obou kontrolních
vzorků do celkového počtu občanů podepsaných na petici, a pokud druhý kontrolní vzorek
vykazuje chybovost u 3 % nebo více než 3 % občanů podepsaných na petici, odečte
od celkového počtu občanů podepsaných na petici počet občanů, který procentuálně odpovídá
chybovosti v obou kontrolních vzorcích.
Pravost podpisů
26. Ze samotného §25 odst. 5, 6 volebního zákona nevyplývá, že by měl odpůrce při
kontrole vzorků opomenout některý z údajů. Systematickým výkladem za použití §8 odst. 3 – 5
volebního zákona, podle nichž odpůrce pro mj. kontrolu petic využívá referenční údaje
ze základního registru obyvatel (jméno, příjmení, adresa místa pobytu, datum narození, státní
občanství) a z informačního systému evidence obyvatel (jméno a příjmení včetně předchozích
příjmení, datum narození, státní občanství, adresa místa trvalého pobytu a zbavení způsobilosti
k právním úkonům) je však zřejmé, kontrole podléhají pouze jméno, příjmení, datum narození
a adresa místa trvalého pobytu. Zákon úplně postrádá úpravu, která by odpůrci umožnila
kontrolu podpisů. Zákonodárce tedy oproti předpokladu ústavodárce rezignoval na byť
i namátkovou kontrolu podpisů petentů a jejich projevu vůle podpořit prezidentskou kandidaturu
toho kterého občana.
27. Ve vztahu k podpisům na peticích, resp. jejich pravosti, tak právní norma neobsahuje
sankci (pojem sankce ve smyslu stavby normy hypotéza, dispozice, sankce – jinými slovy Ústava
i zákon předpokládají, že petice má být podepsána osobou, jejíž osobní údaje jsou na petici
uvedeny, ale již neřeší situaci, kdy petice bude podepsána někým jiným). Tato bezzubost zákona,
vynucená časovou tísní, v níž se zákonodárce nacházel, ale kterou současně, a to považujeme
za zásadní, sám vyvolal, může jistě zpochybnit výsledek, jehož hodlal nejen zákonodárce,
ale i ústavodárce dosáhnout. Zákonodárce tak vytvořil prostředí, v němž se podpora kandidáta
peticí určitého počtu oprávněných voličů může snadno zvrhnout v pouhé ověření schopnosti
kandidáta nashromáždit předepsaný počet správných osobních údajů.
28. Jistě lze argumentovat tím, že autenticita podpisů není ověřována ani u jiných typů petic.
Proti tomu lze ovšem uvést, že u obecné úpravy petičního práva není podmínkou „úspěšnosti“
určitý minimální počet petentů (srov. §1 odst. 1 zákona č. 85/1990 Sb., o právu petičním)
a ověřování podpisů za účelem zjištění, kolik petentů podpisem petice skutečně projevilo vůli,
není pro povinnost adresáta petice konat relevantní. Autenticita podpisů není ověřována ani
u nejbližšího typu petice, a to pro volby do Senátu Parlamentu ČR [srov. §61 odst. 2 písm. d)
za použití §13 odst. 2 a §12 odst. 5 – 9 zákona o volbách do Parlamentu ČR ]. V případě petice
pro volby do Senátu musí ovšem petenti uvést své rodné číslo, tedy z hlediska osobních údajů
citlivější údaj než datum narození a současně jednoznačně identifikující osobu petenta.
Podstatným rozdílem je i to, že v případě voleb do Senátu nebyl zákonodárce, na rozdíl od volby
prezidenta republiky, vázán poměrně konkrétním ustanovením Ústavy a tím méně zcela jasným
požadavkem ústavodárce opírajícím se o důvodovou zprávu.
29. Je ovšem třeba také uvést, že byť i jen namátková posteriorní kontrola autenticity
podpisů je zejm. s ohledem na lhůty, jimiž je odpůrce vázán, prakticky vyloučena. Již jen
spekulace na témata např. jak by taková kontrola měla vypadat, jak skloubit případné zveřejnění
petičních archů se zákonem o ochraně osobních údajů, jak by byly řešeny rozpory o autenticitu
podpisů v případě jejich popření petenty a další naznačují, že úvahy o následné kontrole podpisů
se mohou vážně míjet s realitou. Zároveň ovšem apriorní kontrola a poměrně široká škála
v úvahu přicházejících možností, jak ji upravit, by vyžadovala podstatné zásahy do volebního
zákona. Nejednalo by se o triviální úpravu či doplnění několika paragrafů, ale bylo by nutné
přistoupit k systémovým změnám celého zákona. Případná protiústavnost vyplývající
z nerespektování požadavku ústavodárce zákonodárcem by si tedy zřejmě vynutila širší zásah
Ústavního soudu do volebního zákona než pouhé zrušení jednoho či dvou odstavců
bezprostředně aplikovaného paragrafu.
30. Vede popsaný nedostatek kontroly podpisů ve volebním zákonu k jeho rozporu
s Ústavou, zejména s jejím článkem 56 odst. 5?
31. Jsme přesvědčeni, že ano. Tento závěr je podporován požadavkem ústavodárce, který
nejen odpovídá textu Ústavu, ale také je bez jakýchkoliv pochybností zřejmý ze smyslu a účelu
ústavního zákona, který se odrazil i v důvodové zprávě k tomuto zákonu zavádějícímu přímou
volbu prezidenta republiky. Jsme si přitom vědomi shora popsaných praktických obtíží, které
by s kontrolou, byť i jen namátkovou (za definované míry pravděpodobnosti, s níž kontrolovaná
část odpovídá té zbývající – viz úvahy k namátkové kontrole v další části stanoviska), souvisely.
Jsme si vědomi i srovnávacího argumentu, kdy státy vyžadující určitou formu apriorního ověření
podpisů zpravidla požadují řádově nižší počet podpisů než český ústavodárce. Podotýkáme však,
že srovnávací argumenty mohou být ošidné a bez adekvátního zasazení do kontextu zavádějící.
Lze tedy poukázat i na to, že podpisy mohou být třeba namátkově kontrolovány i posteriorně
(http://www.ncsl.org/legislatures-elections/elections/verifying-signatures.aspx), ale bez
podrobného zasazení do kontextu bychom takovou argumentaci nepovažovali za korektní.
32. Nedostatek zákona, spočívající v chybějící obvyklé součásti právní normy, totiž sankce,
který by obecně vedl k nedokonalosti zákona, ale nemusel dosahovat protiústavní intenzity,
takové intenzity dosahuje, pokud byla existence této chybějící části ústavodárcem předjímána.
Chybovost dovozená z kontrolních vzorků
33. Odpůrce kontroluje s výjimkou podpisů správnost všech údajů na peticích porovnáním
s jejich základními databázemi, tj. Centrální evidencí obyvatelstva a Základním registrem
obyvatel. Byť osoby shromažďující podpisy pod petici nemají oprávnění vyzývat petenty
k předložení občanského průkazu nebo jiného dokladu totožnosti k ověření uváděných údajů,
resp. petenti nemají povinnost předložit takový doklad, není vyloučeno, aby tak činili na základě
dobrovolnosti. Třebaže by uvedený postup bezpochyby vedl k obtížnějšímu získávání podpisů
na petici, poskytl by uchazeči o kandidaturu vyšší míru jistoty o správnosti údajů. Pokud ten
na podobnou snahu úplně rezignuje, nezbývá mu než počítat s chybovostí uváděných údajů.
Odpůrcovu kontrolu správnosti údajů uváděných na peticích však nepovažujeme za protiústavní,
resp. nenalézáme žádné právo chráněné ústavním pořádkem, které by takovou úpravou bylo
porušeno. Spíše naopak, v kontextu argumentace týkající se ústavního zakotvení petice a záměru
ústavodárce je možné požadavek kontroly jednoznačně identifikovat.
34. Již na okraj pak podotýkáme, že podstatně nižší chybovost u řady kandidátů naznačuje,
že její míru bylo možné ovlivnit způsobem sběru podpisů. Měli-li tedy na jedné straně kontrolní
vzorky např. kandidátky Z. Roithové chybovost 4,224 %, resp. 3,329 %, kandidátky
T. Fischerové 4,882 %, resp. 5,435 % nebo kandidáta V. Franze 7,024 %, resp. 6,729 %
a na straně druhé kontrolní vzorky např. kandidáta V. Dlouhého 16,247 %, resp. 18,365 % nebo
T. Okamury 19,353 %, resp. 22,953 %, znamená to (za předpokladu shodného postupu odpůrce
při kontrole vzorků) různě pečlivé sběry podpisů jednotlivými kandidáty.
35. Vedle posouzení rozsahu údajů, které je odpůrce povinen podle volebního zákona
kontrolovat, je nutné zabývat se i tím, kolik údajů kontroluje a jaké důsledky pro ústavnost
zákonné úpravy z takové kontroly plynou.
36. Již jsme uvedli argumenty pro závěr, že ústavodárce předpokládal kontrolu všech
(resp. nejméně do dosažení počtu předepsaných 50 000 platných) podpisů. Pokud zákonná
úprava zcela nerezignuje na kontrolu petic, čímž by ovšem prakticky negovala ústavní i navazující
zákonný požadavek na minimální voličskou podporu kandidatury, musí se pohybovat v ústavním
rámci. Zde shledáváme několik důvodů, pro které považujeme zejm. §25 odst. 5, 6 volebního
zákona za protiústavní.
37. Jakkoliv pohlížíme s nedůvěrou na namátkovou kontrolu petic, v obecné rovině
ji za protiústavní nepovažujeme. Jazykem práva a nikoliv matematiky by však měla i namátková
kontrola vést k závěru, že s mírou pravděpodobnosti vylučující rozumné pochybnosti o opaku
ten který kandidát podmínku předepsaného počtu validních údajů (podle zákona nikoliv
podpisů!) splnil. Ústavodárce totiž podmínil prezidentskou kandidaturu podporou nejméně
50 000 oprávněných voličů (včetně ústavního imperativu kontroly), nikoliv přibližně, asi, zhruba
50 000 oprávněných voličů, a zákonodárce (na rozdíl např. od voleb do Senátu Parlamentu ČR)
tak byl omezen jasným a bezpodmínečným ustanovením Ústavy a vůlí ústavodárce.
38. To považujeme za významnou skutečnost odlišující volbu prezidenta republiky od jiného
typu voleb. Zakotvil-li zákonodárce pouze namátkovou kontrolu, nezbavilo jej to povinnosti
ověřit, byť za pomoci pravděpodobnosti a ne empiricky, že kandidáti dosáhli ústavodárcem
požadované podpory oprávněných voličů.
39. Nejsme na tomto místě schopni vyslovit kategorický závěr, zda by zmíněné míře
pravděpodobnosti vyhověla 95 %, 97 %, nebo 99 % pravděpodobnost. Za problematické ovšem
považujeme, že při přijímání zákonné úpravy úvahy o míře pravděpodobnosti chyběly úplně.
Zákonodárce byl v tomto směru při akceptaci právní úpravy veden lakonickým konstatováním
předkladatele zákona, podle nějž „Vzhledem ke krátkosti času není možné zkontrolovat všechny údaje
na petici.“ (srov. již zmíněnou důvodovou zprávu, dostupnou v rámci sněmovního tisku č. 613).
Konkrétní zákonná úprava tedy nevyšla z předpokladu, že zvolený model namátkové kontroly
vede s určitou, zákonodárcem definovanou, mírou pravděpodobnosti k závěru o splnění
ústavního požadavku – protože jediným důvodem pro přijetí zvoleného řešení byla časová tíseň
spojená s úplnou rezignací na byť i jen předstírání vztahu mezi chybovostí kontrolovaných
vzorků a chybovostí zbytku petic.
40. Obecně předpokládáme existenci matematicky vyčíslitelné míry statistické
pravděpodobnosti, s níž chybovost celku odpovídá za určitým způsobem definovaných
podmínek chybovosti vzorku vybraného z tohoto celku (jakkoliv se taková míra zřejmě bude lišit
za situace, kdy se stejně velký vzorek vztahuje k různě velkým celkům – což nastává
v posuzovaných věcech kvůli podstatným rozdílům v počtu petentů u jednotlivých
prezidentských kandidátů). Ve vztahu k předmětné právní úpravě takto vyčíslená
pravděpodobnost ovšem chybí úplně.
41. Další pochybnosti týkající se namátkové kontroly v rámci předmětné právní úpravy
souvisejí s rozdílnými důsledky podle míry chybovosti – v návaznosti na něž můžeme dovodit
několik různých způsobů odečtu údajů/petentů, které nepovažujeme za matematicky ani právně
odůvodnitelné.
42. Pokud první kontrolovaný vzorek vykáže méně než 3 % chybovost, kontrola nepokračuje
a od celkového počtu údajů na petici se odečte pouze absolutní počet chyb zjištěných v prvním
vzorku. Jinými slovy, všechny údaje mimo kontrolovaného vzorku jsou nadány presumpcí
správnosti, třebaže lze ve skutečnosti předpokládat, že i zbývající část petice bude obsahovat
chyby v určitém poměru odpovídající chybám v kontrolovaném vzorku.
43. Vykáže-li první kontrolovaný vzorek 3 % nebo vyšší chybovost, ale druhý kontrolovaný
vzorek vykáže menší než 3 % chybovost, odečte se od celkového počtu údajů na petici pouze
absolutní počet chyb zjištěných v prvním a druhém vzorku (jediný rozumný výklad zjevně
směřuje k odečtu součtu chyb z obou vzorků). Jinými slovy, všechny údaje mimo oba
kontrolované vzorky jsou nadány presumpcí správnosti, třebaže lze ve skutečnosti předpokládat,
že i zbývající část petice bude obsahovat chyby v určitém poměru odpovídající chybám
v kontrolovaných vzorcích.
44. Konečně jestliže první kontrolovaný vzorek vykáže 3 % nebo vyšší chybovost a druhý
kontrolovaný vzorek rovněž vykáže 3 % nebo vyšší chybovost, odečte se od celkového počtu
údajů na petici počet údajů procentuálně odpovídajících chybovosti v obou kontrolních vzorcích.
Jinými slovy, všechny údaje mimo oba kontrolované vzorky jsou nadány presumpcí nesprávnosti
v procentuální míře dovozené z chybovosti obou kontrolních vzorků. V tuto chvíli ponecháme
stranou otázku, zda se procentuální chybovostí v obou vzorcích myslí průměr či součet
procentuální chybovosti v každém ze vzorků a soustředíme se na neodůvodněné rozdíly, které
zákonná úprava přináší.
45. Bylo-li cílem zákonné úpravy nahrazení kontroly všech vzorků (jak by alespoň vzdáleně
odpovídalo záměru ústavodárce) namátkovou kontrolou, měla by tato kontrola s jasně
definovanou mírou pravděpodobnosti dovodit z kontroly vzorku chybovost zbývající
nekontrolované části petic. Jak ovšem bylo v předchozích odstavcích popsáno, zákonná úprava
zcela nelogicky předpokládá, že do určité chybovosti vzorku není zbývající část petice chybná
vůbec, nad rámec určité chybovosti prvního vzorku a do určité chybovosti druhého vzorku
obdobně předpokládá, že je chybná pouze část odpovídající oběma vzorkům a zbývající část není
chybná vůbec a teprve nad rámec určité chybovosti obou vzorků předpokládá i chybovost
zbývající části petice.
46. Není přitom zřejmé, proč 2,99 % chybovost prvního vzorku vede k předpokladu,
že zbývající údaje jsou správné. Není zřejmé, proč 3 % nebo vyšší chybovost prvního vzorku
vede k předpokladu, že další údaje mohou být chybné a následně menší než 3 % chybovost
druhého vzorku vede k předpokladu, že zbývající údaje jsou správné. A konečně není zřejmé,
v čem se z hlediska pravděpodobného výskytu chybovosti zbytku petice liší od prvních dvou
případů situace, kdy je chybovost prvního a druhého vzorku 3 % nebo vyšší.
47. Obstát by nemohl ani případný sankční charakter promítající od určité chybovosti vzorků
tuto chybovost i do zbývající části petice. Za situace, kdy z volebního zákona nelze dovodit úmysl
zákonodárce sankcionovat uvedení nesprávných údajů, které se v peticích mohou objevit, bylo
by uložení sankce bez zákonné opory zcela jistě protiústavní, a to tím spíše, že možnosti
kandidátů kontrolovat správnost údajů na peticích jsou omezené (v zásadě na případy
dobrovolné spolupráce petentů).
48. Takto popsané rozdíly v nakládání s peticemi, mající původ v samotném zákonu, nás
vedou k závěru o rozporu §25 odst. 5, 6 volebního zákona s článkem 21 odst. 4 Listiny, podle
kterého mají občané přístup k voleným funkcím za rovných podmínek. Rozdílný přístup
k chybovosti v nekontrolovaných částech petic vedoucí v některých případech k presumpci
správnosti a v jiných k presumpci nesprávnosti, který se jeví být pouze svévolí nekoncepčního
zákonodárce, podle našeho názoru zakládá neodůvodněnou nerovnost mezi jednotlivými
kandidáty.
Soudní ochrana
49. Ustanovení §65 odst. 1 volebního zákona odkazuje při rozhodnutí odpůrce o odmítnutí
kandidátní listiny na soudní ochranu podle soudního řádu správního. Stručná úprava upravuje
okruh účastníků a předmět řízení (§89 odst. 2 s. ř. s.) a stanoví soudu patnáctidenní lhůtu
pro rozhodnutí (§89 odst. 5 s. ř. s.).
50. V této souvislosti se nabízí otázka, v jakém rozsahu soud zkoumá splnění podmínek
pro registraci kandidátní listiny. V úvahu přicházejí dvě varianty. Podle první je soud vázán
rozsahem, v němž rozhodoval odpůrce, jedná se o jakýsi quasi přezkum správního rozhodnutí –
což by vedlo k tomu, že by byl soud stejně jako odpůrce omezen na přezkum kontrolních vzorků
ve smyslu §25 odst. 5, 6 volebního zákona. Druhá možnost vychází z premisy, že se nejedná
o přezkum správního rozhodnutí, soud není omezen rozsahem, v němž se kandidátními listinami
a peticemi zabýval odpůrce, a není tedy omezen ani §25 odst. 5, 6 volebního zákona. Existují
přitom argumenty pro obě řešení.
51. První linie argumentace vychází ze subsidiarity soudního přezkumu. Nedává smyslu,
aby byl odpůrce s celým aparátem, který má k dispozici, omezen na přezkum kontrolního vzorku
petic, zatímco soud s podstatně menším aparátem a v rámci formalizovanějšího řízení, navíc
ve velmi krátké lhůtě, přezkoumával petice v jejich celistvosti. Navíc chybí výslovná úprava, která
by soudu dávala oprávnění zkoumat petice nad rámec toho, jak se jimi zabýval odpůrce.
52. Druhá linie argumentace se odvíjí od toho, že §25 odst. 5, 6 volebního zákona zavazuje
výslovně toliko odpůrce. Soudní řád správní již hovoří pouze o tom, že se lze „domáhat vydání
rozhodnutí o povinnosti správního orgánu kandidátní listinu nebo přihlášku k registraci registrovat“. Právní
úprava tak ve své obecnosti umožňuje soudu neomezený přezkum. Má-li postup odpůrce dopad
i do nezkoumané části petice s možným důsledkem odmítnutí registrace kandidátní listiny, musí
se uplatnit ústavní imperativ ochrany základních práv soudní mocí (čl. 4 Ústavy a čl. 36 odst. 2
Listiny).
53. Jsme přesvědčeni, že platí druhá linie argumentace. K tomuto závěru nás vede skutečnost,
že i u jiných řízení ve věcech voleb prakticky chybí úprava rozsahu, v němž se soud věcí zabývá –
a přesto např. v usnesení ze dne 23. 11. 2010, čj. Vol 67/2010 – 47, soud neváhal přikročit
na základě relativně vágních „indicií“ k přezkumu volebních výsledků ve všech volebních
okrscích předmětného volebního obvodu. Zároveň by přijetím první linie argumentace soud
připustil možnost zákonodárce prostřednictvím zdánlivě omezeného rozhodování orgánu veřejné
moci – např. pouze ve vztahu ke kontrolnímu vzorku petice, které má ovšem významné důsledky
i v oblasti formálně nekryté tímto rozhodováním – např. ve vztahu k nekontrolované části petice
stižené presumpcí nesprávnosti, výrazně omezit nebo úplně vyloučit soudní přezkum aktů
veřejné správy. To považujeme za zcela neakceptovatelné.
54. Domníváme se však, že rozhodnutí o otázce rozsahu přezkumu není podstatné, protože
obě varianty ve svém důsledku neodvratně vedou k porušení práva na soudní ochranu ve smyslu
článku 36 odst. 1, 2 Listiny základních práv a svobod, nebo zásahům do prezidentské volby a tím
i do svobodné politické soutěže.
55. I model omezeného přezkumu činí soudní ochranu vzhledem zvláště k časovému rámci,
v němž se pohybuje, ryze formální a prakticky neexistující. Zpochybní-li byť i jediný kandidát,
třebas na základě indicií jako v již zmíněné věci sp. zn. Vol 67/2010, správnost kontroly
provedené odpůrcem a soud přezkoumá pouze údaje, které odpůrce shledal chybnými, dostává
se zcela mimo časový rámec vymezený §89 odst. 5 s. ř. s. V této souvislosti je navíc třeba mít
na paměti, že kandidáti nemají k dispozici přístup do databází využívaných odpůrcem ke kontrole
petic a proto i jejich možnosti namítat konkrétní pochybení odpůrce zůstávají poměrně omezené.
56. Pokud by se pak chybovost pohybovala na samé dolní hranici zakládající presumpci
chybovosti do nekontrolované části petice, jednalo by se o šest procent z celkem 17 000 údajů
z obou vzorků, které by měl soud zkontrolovat, tedy o 1020 údajů. Počítali-li bychom
na kontrolu každého údaje v evidenci 3 minuty, dostali bychom 51 hodin u jediného kandidáta –
pouze ke kontrole správnosti, bez zohlednění dalších skutečností, tedy např. toho, že soud
neobdrží relevantní spisovou dokumentaci odpůrce v den, kdy mu byl podán návrh, a začala
běžet lhůta pro rozhodnutí, že soud musí v rámci řízení činit řadu dalších úkonů a jeho
rozhodování se zdaleka neomezuje na mechanickou kontrolu údajů vyřazených odpůrcem,
a v neposlední řadě toho, že modelová situace je podstatně příznivější než skutečnost. Vyjdeme-li
např. ze skupiny nyní projednávaných věcí, obrátilo se na soud více kandidátů a chybovost jejich
kontrolních vzorků se pohybovala i přes 20 %.
57. Soud v takovém případě nemá mnoho možností. Buď prakticky rezignuje na kontrolu
postupu odpůrce, který přezkoumá jen velmi formálně, tedy nesplní svou roli vyplývající z článku
36 odst. 1, 2 Listiny. Nebo reálně přezkoumá postup odpůrce, čímž poruší lhůtu pro rozhodnutí
vyplývající z §89 odst. 5 s. ř. s. a vzhledem k celkovému nastavení lhůt lze předpokládat,
že prakticky vždy zasáhne do termínu konání prezidentských voleb.
58. V případě, že by soud nebyl ve svém přezkumu omezen rozsahem, v němž rozhodl
odpůrce, platila by předchozí argumentace o to silněji a rozhodování soudu by se v případě jiné
než formální kontroly pohybovalo ne méně než v mnoha měsících.
Mezera v zákoně
59. Z dosavadní argumentace vyplývá, že protiústavnost je dovozována dílem z §25 odst. 5,
6 volebního zákona, dílem pak z mezery v zákoně. Jakkoliv jsme si vědomi, že mezera v zákoně
může jen zřídka dosahovat protiústavní intenzity vyžadující zásah Ústavního soudu, v případě
volebního zákona tuto intenzitu shledáváme. I v řízení o kontrole norem Ústavní soud může
zrušit normu, pokud v ní protiústavně něco chybí (srov. Problematika legislativního opomenutí
v judikatuře Ústavního soudu, dotazník pro XIV. Kongres konference evropských ústavních
soudů, 2007, http://www.confcoconsteu.org/reports/rep-xiv/report_Czech_cz.pdf).
Protiústavní nečinnost zákonodárce pak lze definovat tam, kde je povinen přijmout určitou
zákonnou úpravu a neučiní tak (srov. V. Šimíček, Opomenutí zákonodárce jako porušení
základních práv, v Deset let Listiny základních práv a svobod v právním řádu České republiky
a Slovenské republiky, eds. B. Dančák a V. Šimíček, Brno, 2001, str. 145). Sem lze řadit i volební
právo, kde je stát povinen umožnit realizaci volebního práva např. tím, že přijme volební
zákonodárství nebo že zajistí organizaci volebního procesu tak, aby občané mohli svobodně
vykonávat svoje aktivní a pasivní volební právo (Šimíček, str. 147). Zásadně se však musí jednat
o situaci, kdy navrhovateli nelze vyhovět z důvodu zákonné úpravy a nejedná se pouze o problém
aplikace práva v konkrétním případě.
60. Zjednodušeně řečeno, protiústavní nečinnost odlišuje od běžné nečinnosti zákonodárce
to, že musí existovat závazek upravit právně určitý okruh vztahů (např. z ústavního pořádku,
neuložil-li si zákonodárce takovou povinnost sám v rovině jednoduchého práva) a neupravení
těchto vztahů vyvolává ústavněprávní důsledky (srov. např. nález ze dne 1. 7. 2010,
sp. zn. Pl. ÚS 9/07).
61. K povinnosti zákonodárce přijmout určitou relativně konkrétní úpravu k naplnění čl. 56
odst. 5 Ústavy odkazujeme na úvahy pod bodem I. a) shora. K ústavněprávním důsledkům
nepřijetí zákonné úpravy odpovídající požadavku čl. 56 odst. 5 Ústavy odkazujeme na úvahy
pod bodem I. b) shora a pod bodem II.
II. Konkrétní výhrady
62. Většina se rozhodla vyjít z předpokládaného souladu volebního zákona s ústavním
pořádkem, což ji nevyhnutelně zavedlo do protiústavního odepření soudní ochrany.
Z dosavadních úvah tohoto odlišného stanoviska je však zřejmá základní argumentační linie,
pro kterou a v jejímž rozsahu nemůžeme souhlasit s usnesením. Na tomto místě již doplňujeme
pouze několik výhrad k jeho konkrétním částem.
63. Usnesení akceptuje namátkovou kontrolu petic s tím, že „svým počtem dostatečně
reprezentativní vzorek údajů“, resp. kontrola „značného množství podpisů“ umožňuje
„s vysokou mírou určitosti“ určit chybovost celé petice. Tento závěr považujeme
za nepřezkoumatelný a jsme přesvědčeni, že ve světle jasného ústavního požadavku na určitý
počet podpisů neobstojí. Použití zmíněných termínů neposkytuje oporu pro věrohodné vztažení
míry chybovosti kontrolovaných vzorků k chybovosti celé petice.
64. V podrobnostech argumentace odkazujeme na pasáže tohoto odlišného stanoviska, které
obecně připouští namátkovou kontrolu, ale na rozdíl od usnesení nesouhlasí s jejím faktickým
vyprázdněním, k jakému dochází v případě předmětné právní úpravy.
65. Nepovažujeme za opodstatněnou ani argumentaci úpravou v jiných státech, která
je bez zasazení do kontextu nevypovídající a může být zavádějící např. již jen proto, že usnesení
v rámci zmíněných odkazů argumentuje kontrolou podpisů, na niž ovšem český zákonodárce
rezignoval úplně.
66. Pokud usnesení dovozuje věrohodnost podpisů pouze z toho, že údaje uváděné na petici
zná obvykle jen daná osoba, lze poukázat na veřejně dostupné zdroje, např. obchodní rejstřík,
v nichž je získání takových údajů triviální záležitostí. Jsme přesvědčeni, že údaje požadované
volebním zákonem o pravosti k nim připojených podpisů prakticky nevypovídají.
67. K argumentaci usnesení pod bodem IV. B. nabízíme konkurenční názor v tomto
stanovisku. Ve vztahu k metodice výběru kontrolních vzorků nelze přehlédnout, že vyřazení
některých kandidátů vyvolalo pozornost veřejnosti a existují indicie, podle nichž postup odpůrce
neodpovídal zvolenému algoritmu, popsanému v rozhodnutích odpůrce
(srov. např. http://www.ceskapozice.cz/domov/politika/jak-se-v-kocourkove-dela-nahodny-
prezidentsky-vyber).
68. Jsme přesvědčeni, že rozhodl-li se soud vyjít z ústavnosti volebního zákona, pochybil,
pokud se zcela konkrétně nezabýval postupem odpůrce při náhodném výběru vzorků ke kontrole
podle §25 odst. 5, 6 volebního zákona, a to případně i za pomoci soudního znalce. S ohledem
na zmíněné indicie vyvolává pochybnosti samotný postup odpůrce při pseudonáhodném výběru
vzorků, ale stranou pozornosti by neměla zůstat např. ani otázka, nakolik byly výsledky ovlivněny
tím, že algoritmus byl použit k výběru celých archů, nikoliv jednotlivých podpisů. Závěry, které
se v tomto směru v usnesení objevují, nevycházejí z exaktních definovatelných pravidel.
69. K argumentaci usnesení pod bodem IV. C. uvádíme pouze tolik, že pochybení odpůrce,
který v případě více než 3 % chybovosti obou kontrolovaných vzorků údaje před promítnutím
do zbytku petice namísto zprůměrování sečetl, se jeví v kontextu ostatních vad jako triviální.
Toto pochybení byl soud schopen bez zvláštních obtíží odstranit. I nadále však zůstalo
nevyjasněné, nakolik z hlediska exaktně vyjádřené pravděpodobnosti odpovídá takto
zprůměrovaná chybovost kontrolovaných vzorků chybovosti zbývajících částí petic.
70. K argumentaci usnesení pod bodem IV. D. nabízíme rovněž konkurenční názor
a poukazujeme na systémové chyby zákonné úpravy, které vylučují poskytnutí účinné soudní
ochrany. Soud se, omezen svými reálnými možnostmi, vzdal přezkumu výsledku kontroly
odpůrce. Pomineme-li symbolickou kontrolu dvaceti údajů vyřazených odpůrcem jako nesprávné,
celá zbývající část vyřazených údajů soudní kontrolou neprošla. Vzhledem k legitimní námitce,
podle níž sami kandidáti nemají přístup do databází použitých odpůrcem ke kontrole,
považujeme neprovedení takové kontroly za porušení práva na soudní ochranu.
71. V tomto kontextu se jako utopická jeví úvaha, že by soud v případě vyřazení některého
kandidáta, sám nevázán omezením §25 odst. 5, 6 volebního zákona, zkontroloval celou petici –
ať již namátkovou kontrolou s jasně definovaným vztahem chybovosti mezi kontrolovanou
a zbývající části petice toho kterého navrhovatele, nebo v krajním případě fyzickou kontrolou
údajů v celé petici.
72. Aplikace zákona vedoucí k zamítnutí návrhu za situace, kdy nebyl exaktně stanoven vztah
pravděpodobnosti mezi chybovostí kontrolovaných vzorků a zbývající části petic a kdy nebyla
provedena ani kontrola údajů vyřazených odpůrcem, vedlo k vyprázdnění soudní ochrany
poskytované soudem.
73. Rozumíme praktickým důvodům, které mohly vést většinu k jejímu rozhodnutí. Snaha
neblokovat volby prezidenta republiky soudním iniciováním řízení u Ústavního soudu je zcela
pochopitelná. To, aby se volby odehrávaly podle pravidel, která si společnost určila, však
považujeme za stejně významné, jako volby samotné. Jinak by se mohly stát svou vlastní
karikaturou. Máme pochopení pro uvažování většiny, ale historie i zkušenost současného světa
nás pak učí, že cesta k popření principů právního státu bývá často lemována patníky
demokratických voleb. S názorem na ústavnost zákona, který nutí soud k předstírání fakticky
neexistující ochrany nebo pouze k formálnímu respektování zákona, proto nadále nesouhlasíme.
74. S velkým politováním přitom konstatujeme, že se tak děje při příležitosti zákonného
provedení vážné změny české Ústavy v době, kdy uplynulo 20 let od jejího schválení. Zavedení
přímé volby prezidenta republiky občany, tedy nový proces kreování jednoho z nejdůležitějších
ústavních činitelů, mělo být ukázkou pevných, jasných, srozumitelných a jednoznačných pravidel,
navíc včas schválených. Bylo úkolem zákonodárce, aby naplnil čl. 56 Ústavy a na základě
zmocnění jejího čl. 58 upravil mimo jiné zákonný postup ověření skutečně projevené vůle voličů.
Namísto toho je výsledkem legislativního procesu zákon, který je „ozdoben“ mnoha tolikrát
kritizovanými nedostatky již chronicky provázejícími platný právní řád. Nejednoznačně znějící,
nejasný a nesrozumitelný, nenaplňující požadavek ústavního zmocnění, místy mlčící
a (s přiznáním samotného předkladatele ve své důvodové zprávě) přijímaný ve chvatu.
75. Aplikace tohoto zákona v podobě úkonů prováděných jednotlivými aktéry ucházejícími
se o možnost kandidatury na funkci prezidenta republiky, i postupů ministerstva vnitra, pouze
zvýraznily vady v intenzitě neústavnosti. Veřejná moc, ať už zákonodárná nebo výkonná, nemůže
rezignovat na naplnění ústavní normy stanovící jako podmínku kandidatury projevenou vůli
nejméně 50 000 voličů. Splnění této podmínky musí být garantováno na zákonné úrovni
a následně praktickou činností správního orgánu v ověření (byť v rozsahu reprezentativního
vzorku) nejen úplnosti, ale i správnosti údajů prokazujících projevenou vůli voličů (petentů).
76. Opustit tento požadavek, resp. ustat při kontrole a srovnání s úředními evidencemi jen
na zjištění, zda osoby, jejichž údaje jsou na petičních arších uvedeny, existují, znamená připustit
nebezpečí, které příště může přinést přímé zneužití zákonné procedury, např. tím, že potenciální
kandidát se omezí jen na sběr a shromáždění dostatečného počtu osobních údajů o voličích, bez
toho, že by ti skutečně projevili svou vůli jeho kandidaturu osobně podpořit. Platná právní
úprava tomu nebrání.
77. Soud provádějící přezkum aktů jiných orgánů veřejné moci by neměl projevovat
nadměrné „předporozumění“ či dokonce pochopení, a to i za situace, kdy jeho kroky by mohly
znamenat, že volby prezidenta republiky se podle těchto pravidel v původně naplánovaném
termínu neuskuteční. Cestou není ani použití soudního rozhodnutí jaké jakési hojivé náplasti,
která pro tento případ „vyléčí“ zákon z jeho protiústavní podoby tím, že do soutěže zařadí
všechny kandidáty, kteří předložili k registraci petiční archy s údaji o občanech, kteří je podpořili,
i když nedosáhli potřebného minimálního počtu.
V Brně dne 13. prosince 2012
JUDr. Josef Baxa
JUDr. Radan Malík
JUDr. Jan Passer