ECLI:CZ:NSS:2012:VOL.13.2012:36
sp. zn. Vol 13/2012 - 36
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Zdeňka Kühna, JUDr. Radana Malíka,
JUDr. Jana Passera a JUDr. Petra Průchy v právní věci navrhovatelek: a) Ing. Jana Bobošíková,
b) Eva Morávková, proti odpůrci: Ministerstvo vnitra, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha
4, v řízení o návrhu na vydání rozhodnutí o povinnosti registrovat kandidátní listinu,
takto:
I. Rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 23. 11. 2012, č. j. MV-123093-12/VS-2012,
se ruší .
II. Ministerstvo vnitra je p o v i n n o zaregistrovat kandidátní listinu kandidátky
na funkci prezidenta republiky Ing. Jany Bobošíkové.
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení a obsah návrhu
[1.] Dne 28. 11. 2012 navrhovatelky podaly Nejvyššímu správnímu soudu návrh na vydání
rozhodnutí o povinnosti správního orgánu registrovat kandidátní listinu podle ustanovení
§65 odst. 1 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky a o změně některých zákonů
(zákon o volbě prezidenta republiky). Tímto návrhem brojí proti rozhodnutí Ministerstva vnitra
ze dne 23. 11. 2012, č. j. MV-123093-12/VS-2012, kterým byla odmítnuta kandidátní listina
na funkci prezidenta republiky Ing. Jany Bobošíkové, navržené Evou Morávkovou.
[2.] Z odůvodnění předmětného rozhodnutí plyne, že důvod odmítnutí kandidátní listiny
spočíval v ustanovení §26 odst. 2 písm. d) cit. zákona, podle něhož Ministerstvo
vnitra rozhodne o odmítnutí kandidátní listiny, jestliže „k ní není přiložena příloha podle §25 odst. 3
nebo je-li na petici po odečtení občanů podle §25 odst. 5 a 6 méně než požadovaných 50.000 občanů“. V daném
případě ministerstvo dospělo k závěru, že z předložených petičních archů sice byl zjištěn celkový
počet 56.725 záznamů, nicméně u 534 občanů byly uvedeny neúplné údaje, resp. tyto údaje
chyběly zcela. Ze zbývajících 56.191 podepsaných občanů byl náhodně vybrán první kontrolní
vzorek 8.500 podpisů a jeho prověřením bylo zjištěno, že u 530 podpisů byly neověřené
a u 121 podpisů neplatné údaje. Celková chybovost tohoto vzorku proto činila 7,659 %.
V souladu s ustanovením §25 odst. 6 cit. zákona proto ministerstvo provedlo kontrolu druhého
vzorku podpisů rovněž v počtu 8.500 a zjistilo zde 599 neověřených a 378 neplatných údajů.
Chybovost tohoto druhého kontrolního vzorku proto činila 11,494 %.
[3.] Na základě těchto zjištění ministerstvo aplikovalo následující vzorec:
V
p
=
C
p
- C
p
.
(C
1
+C
2
)/100,
kde V
p
je výsledný počet započtených občanů;
C
p
je celkový počet občanů podepsaných
na peticích;
.
C
1
je relativní chybovost kontrolního vzorku č. 1 v procentech a C
2
je relativní
chybovost kontrolního vzorku č. 2 v procentech. Postupem podle popsaného vzorce dospělo
ministerstvo k závěru, že výsledný počet započtených občanů podepsaných na petici činí 45.429,
což je méně, než požaduje Ústava a zákon.
[4.] Navrhovatelky zásadně nesouhlasí s výkladem ustanovení §25 odst. 6 poslední věta zákona
o volbě prezidenta republiky tak, jak jej v napadeném rozhodnutí provedlo Ministerstvo vnitra.
Podle tohoto ustanovení totiž platí, že „[z]jistí-li Ministerstvo vnitra postupem podle odstavce 5 nesprávné
údaje u 3 % nebo více než 3 % podepsaných občanů, provede kontrolu u dalšího vzorku stejného rozsahu (dále jen
„druhý kontrolní vzorek“). Zjistí-li Ministerstvo vnitra, že druhý kontrolní vzorek vykazuje chybovost u méně
než 3 % občanů podepsaných na petici, nezapočítá Ministerstvo vnitra občany z obou kontrolních vzorků
do celkového počtu občanů podepsaných na petici. Zjistí-li Ministerstvo vnitra, že druhý kontrolní vzorek vykazuje
chybovost u 3 % nebo více než 3 % občanů podepsaných na petici, odečte od celkového počtu občanů podepsaných
na petici počet občanů, který procentuálně odpovídá chybovosti v obou kontrolních vzorcích.“
[5.] Určení celkového odečtu občanů, jejichž údaje jsou považovány za chybné, se totiž mělo
provést zprůměrováním zjištěného procenta chybných údajů z obou kontrolních vzorků
a výsledný údaj měl být použit pro odečet občanů, jejichž údaje jsou takto považovány za chybné.
V použitém vzorci proto měl být součet veličin C
1
a C
2
vydělen dvěma. Teprve na základě takto
určené veličiny pak mělo dojít k odečtu občanů s chybnými údaji od jejich celkového počtu
na petici. V daném případě se tak mělo od čísla 56.191 odečíst číslo 5.381 a výsledné číslo 50.810
představuje dostatečný počet občanů pro registraci kandidátky ing. Bobošíkové.
[6.] Výklad Ministerstva vnitra odporuje základním výkladovým principům. Při vyšší chybovosti
kontrolních vzorků by mohl vést dokonce k závěru, že součet procentuální chybovosti obou
kontrolních vzorků přesáhne 100 %. Takový závěr je však zcela nesmyslný. Navrhovatelky tvrdí,
že ze shora citovaného ustanovení §25 odst. 6 nelze jazykovým výkladem dovodit, že by celková
procentuální chybovost měla být součtem procentuální chybovosti zjištěné v obou kontrolních
vzorcích. Zákonodárcem zvolená kontrola má totiž vést k určení domnělého počtu chybných
údajů, a je proto třeba, aby údaje plynoucí z ověření správnosti údajů z kontrolních vzorků byly
co nejvěrněji přeneseny do posouzení petice jako celku. Postup ministerstva však v daném
případě odporoval i zásadě materiální pravdy, když za chybné považovalo údaje od 19,084 %
občanů, tzn. 10.762,23 občanů.
[7.] Lze sice připustit dvojí výklad citovaného zákonného ustanovení, a to navíc s přihlédnutím
k okolnostem historicky první přímé volby prezidenta republiky. Za situace možného dvojího
výkladu je nicméně třeba zvolit takový, který je příznivější pro adresáta právní normy – tedy
kandidátku ing. Bobošíkovou.
[8.] Navrhovatelky dále uvádějí, že zákon neumožnil kandidátům údaje uváděné občany
na petičních listinách jakkoliv ověřovat. Kandidáti se tak museli spolehnout na dobrou vůli
občanů a důvěřovat, že údaje uvedli správně. Není proto možno ani zjistit, zda vysoký počet
nesprávných údajů byl dán omylem anebo úmyslem poškodit daného kandidáta. Za těchto
okolností je však nepřípustné, aby namísto zohlednění složitého postavení kandidátů došlo
k neopodstatněnému a naprosto neúměrnému navýšení chybovosti v nekontrolované části
podpisových archů oproti dvěma kontrolovaným vzorkům. Zákonná úprava přitom nedává
možnost kandidátům kontrolovat postup ministerstva, zejména jak byly vybrány kontrolní vzorky
a jak byly kontrolovány jednotlivé údaje.
[9.] Navrhovatelky poukazují rovněž na čl. 21 Listiny základních práv a svobod,
v jehož kontextu se jeví podmínka 50.000 podpisů příliš přísnou, zejména pokud nelze ověřit
správnost údajů uváděných občany. Navíc, v letošních volbách nabyl zákon o volbě prezidenta
republiky účinnost teprve 1. 10. 2012, takže byl dán velmi krátký časový prostor pro podávání
kandidátních listin, což ještě více znevýhodnilo tzv. nezávislé kandidáty, resp. kandidáty
neparlamentních politických stran.
II. Vyjádření Ministerstva vnitra
[10.] Ministerstvo vnitra ve vyjádření k návrhu uvedlo, že ustanovení §25 odst. 6 zákona o volbě
prezidenta republiky setrvale vykládá tak, že se zjištěná procenta chybovosti sčítají, což plyne
ze znění tohoto ustanovení i z důvodové zprávy. O uvedeném svědčí rovněž to, že součástí
smlouvy o dodávce služeb za účelem realizace veřejné zakázky s názvem „Automatizace ověření
petice pro přímou volbu prezidenta“ je i Metodický pokyn ke kontrole petic, který obsahuje
vzorec založený právě na součtu procent chybovosti z obou kontrolních vzorků. Ministerstvo
proto považuje za nesprávné, aby od počátku zastávaný výklad byl účelově měněn v průběhu
volebního procesu, zjistí-li se např., že chybovost v peticích kandidátů je větší,
než se předpokládalo, anebo že dosažení požadované hranice 50.000 podpisů na petici
je obtížnější.
[11.] Odpůrce dále uvádí, že použití prostého průměru, tak jak požadují navrhovatelky,
by nevedlo ke správnému výsledku reflektujícímu chybovost v celé petici. Zjištěné chyby lze totiž
rozdělit na nezávislé (např. chybějící státní občanství, občan je neztotožněn atp.) a závislé
na velikosti kontrolního vzorku. Závislými chybami jsou tzv. duplicity a zde je zřejmé, že zatímco
u prvního kontrolního vzorku dochází k identifikaci chyb pouze porovnáním ztotožněných
záznamů, jde u druhého vzorku již o hledání duplicit se znalostí vzorku prvního.
Jakkoliv ministerstvo konstatuje, že nelze vytvořit zcela přesný model duplicit (případně triplicit),
bylo u kandidátky ing. Bobošíkové v prvním vzorku zjištěno 0,95 % duplicit a ve druhém vzorku
2,46 %. Celkové odhadované procento duplicit by proto mělo činit 6,30 %.
[12.] S ohledem na velké množství variabilních parametrů zřejmě není vhodné takto odhadnuté
procento použít pro vlastní výpočet celkové chyby. Alternativou proto může být užití průměru
všech chyb mimo duplicit mezi oběma kontrolními vzorky a přičíst chybu duplicit ve druhém
kontrolním vzorku. Takový postup by vedl k výsledku, podle něhož by celkový počet
započtených podpisů na peticích u této kandidátky činil 49.964, tedy ani v tomto případě
by nedosáhla stanoveného minimálního počtu podpisů.
[13.] K dalším námitkám navrhovatelek ministerstvo konstatuje, že ověřit všechny řádky petice
podle zákona provést nemohlo a v maximální míře se snažilo o zjištění skutečného stavu věci.
Podmínky pro sběr podpisů i jejich ověřování jsou nastaveny pro všechny kandidáty stejně
a je proto zachována zásada rovnosti přístupu k veřejným funkcím. Kandidátka sice nemohla být
přítomna při zjišťování výsledného počtu započtených občanů, nicméně měla možnost nahlížet
do spisu a ověřit si tak veškerou dokumentaci, na základě které bylo vydáno napadené
rozhodnutí.
[14.] K námitce vysokého počtu 50.000 podpisů na petici poukazuje odpůrce na úpravu
obsaženou přímo v Ústavě. Ohledně nedostatečné lhůty pro sběr podpisů je třeba vycházet
z ustanovení §75 zákona o volbě prezidenta republiky, podle něhož nezbytné úkony spojené
s volbou prezidenta republiky učiněné přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se považují
za úkony učiněné podle tohoto zákona. Sběr podpisů tak bylo možno zahájit ještě před účinností
citovaného zákona a o této možnosti ministerstvo informovalo na svých internetových stránkách.
Jako referenční kritérium pro zahájení sběru podpisů bylo stanoveno 12. 3. 2012, kdy vstoupil
v platnost ústavní zákon č. 71/2012 Sb., který přímou volbu prezidenta zakotvil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[15.] Nejvyšší správní soud poté, co konstatoval splnění všech podmínek řízení
(zejm. navrhovatelky jsou aktivně legitimovány, návrh byl podán v zákonné lhůtě a jeho obsah
i petit odpovídají tomuto typu řízení), přistoupil k meritornímu posouzení projednávané věci.
[16.] V případě navrhování kandidátů na funkci prezidenta republiky Ústava v čl. 56 odst. 5
stanoví, že je k tomu oprávněn každý státní občan, dosáhl-li věku 18 let, podpoří-li jeho návrh petice
podepsaná nejméně 50.000 občany oprávněnými volit prezidenta republiky. Navrhovat kandidáta
je oprávněno rovněž nejméně 20 poslanců nebo nejméně 10 senátorů. Ústavní úprava tedy
umožňuje dva typy navrhovatelů, které lze s určitou mírou nadsázky označit za privilegované
(poslanci a senátoři) a neprivilegované (petice nejméně 50.000 občanů). Nejvyšší správní soud
tuto ústavní úpravu plně respektuje (ohledně bližší argumentace k této otázce lze odkázat
na usnesení z dnešního dne sp. zn. Vol 6/2012).
[17.] Zákon o volbě prezidenta republiky vychází z toho, že kontrola správnosti se neprovede
u všech podpisů, ale jen u kvalifikovaného vzorku (k tomu podrobněji viz níže). Soud
proto zvažoval, zda je namátková kontrola správnosti podpisů dle zákona o volbě prezidenta
republiky souladná s ústavním požadavkem 50.000 podpisů na petici.
[18.] Soud nemá za to, že ústavnímu požadavku 50.000 podpisů na petici odpovídá jen norma
zavazující ministerstvo provést kontrolu správnosti všech podpisů. Nelze dovozovat, že ústavní
norma obsažená v čl. 56 odst. 5 má jen jednu jedinou správnou zákonnou implementaci. Sebrání
jednotlivých podpisů se odehrálo v minulosti. Jako taková proto tato v minulosti proběhlá
skutečnost není jednoduše verifikovatelná prostým zkontrolováním každého jednotlivého
podpisu. Skutečné zjištění, zda bylo dosaženo hranice 50.000 podpisů, by předpokládalo
i ověřování autenticity podpisů, tedy otázky, zda každý podpis je vskutku podpisem občana,
který je na petici uveden. Jediný naprosto spolehlivý způsob ověření autenticity by byl spojen
s požadavkem legalizace každého podpisu, tedy jeho úředním ověřením. Takovéto řešení by však
s ohledem na ústavní požadavek 50.000 podpisů značně znesnadnilo až znemožnilo efektivní
sběr podpisů mezi občany v „terénu“, na náměstích atd. Ostatně zahraniční úpravy, které sbírání
podpisů mezi občany spojují s legalizací, stanoví kvalitativně menší limity (srov. např. požadavek
6.000 podpisů v úpravě prezidentské volby v Rakousku).
[19.] Zákonodárce tedy disponoval několika možnostmi, jak konkretizovat ústavní požadavek
50.000 podpisů. Ústavně konformní by byla 1) úprava stanovící povinnost ověřit správnost údajů
u každého jednotlivého podpisu a současně ověřit jeho autenticitu, 2) úprava stanovící povinnost
kontroly správnosti údajů u všech občanů podepsaných na každé petici, ale i 3) úprava,
která s ohledem na procentuální chybovost údajů v relevantním vzorku dovozuje průměrnou
chybovost celé petice. Oba posléze uvedené modely vychází z premisy, že zákonem požadované
údaje zná obvykle jen daná osoba. Podle soudu třetí úprava, kterou vzal za svou zákon o volbě
prezidenta republiky, není modelem méně odrážejícím skutečný počet hlasů. V krajním případě
totiž ministerstvo kontroluje náhodným výběrem až 17.000 podpisů, což činí u petice opatřené
60.000 podpisy bezmála jejich třetinu. To zaručuje určit chybovost celé petice s vysokou mírou
určitosti, samozřejmě za podmínky zachování náhodnosti výběru kontrolovaných podpisů.
Konečně jde o řešení, které „neprivilegovaným“ navrhovatelům nevytváří další překážky
pro vstup do politické soutěže nad rámec požadavku zmíněného přímo Ústavou. S ohledem
na to, že zvolené řešení není s to určit všechny duplicity (opakované podpisy stejného občana)
v rámci celé petice, ale jen v rámci kontrolovaného vzorku maximálně 17.000 podpisů, bude takto
určená průměrná chybovost jednotlivé kandidáty pravidelně zvýhodňovat, nikoliv znevýhodňovat
ve srovnání se skutečným stavem.
[20.] V neposlední řadě nutno zdůraznit, že toliko namátková kontrola správnosti údajů
je obvyklá nejen v České republice, ale i v zemích Evropské unie a ve Spojených státech
amerických. Například nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 211/2011 ze dne
16. února 2011, o občanské iniciativě, v bodě 18 odůvodnění uvádí, že vzhledem k nutnosti
omezit jejich administrativní zátěž by členské státy měly provést ověření podpisů na základě
vhodných kontrol, které mohou být prováděny na náhodně vybraném vzorku. Podobně v USA se někde
množství podpisů na petici ověřuje kontrolou všech podpisů, ve větších státech (Kalifornie,
Illinois) však jen kontrolou náhodně vybraného vzorku podpisů. V některých státech je kontrola
náhodně vybraného vzorku rovnocenná kontrole všech podpisů a záleží na uvážení správního
orgánu, jakou metodu zvolí (Nevada, Washington). Kontrolované vzorky jsou ve státech USA
vesměs v jednotkách procent a zdaleka se neblíží cca třetinovému vzorku českému (srov. k tomu
http://www.ncsl.org/legislatures-elections/elections/verifying-signatures.aspx).
[21.] Soud tedy činí dílčí závěr, že zákon o volbě prezidenta upravující namátkovou kontrolu
správnosti podpisů je jednou z možných zákonných cest, jak ověřit naplnění ústavního
požadavku 50.000 podpisů. V tomto směru ho proto nelze považovat za protiústavní. Jiná je však
samozřejmě otázka jeho výkladu a aplikace v konkrétním případě, čímž se bude soud zabývat
dále.
[22.] V nyní projednávané věci soud předně konstatuje, že navrhovatelky nijak nezpochybňují
skutkové okolnosti nyní projednávaného případu. To konkrétně znamená, že i navrhovatelky
vycházejí ze skutkových zjištění tak, jak se podávají z napadeného rozhodnutí Ministerstva vnitra,
a zjevně akceptují i údaje o zjištěných neúplných a nesprávných údajích na petičních listinách,
a to co do jejich počtu i povahy.
[23.] Ze shora provedené rekapitulace je tak zřejmé, že spornou otázkou je mezi účastníky
pouze způsob promítnutí zjištěných chyb ve dvou kontrolních vzorcích do celkového počtu
odevzdaných podpisů. Právě v tomto bodu totiž spočívá názorová odlišnost navrhovatelek
a Ministerstva vnitra: zatímco Ministerstvo vnitra má za to, že zjištěná procenta nesprávných
údajů z obou kontrolních vzorků se musí nejprve sečíst a poté promítnout do celkového počtu
odevzdaných podpisů; tvrdí navrhovatelky, že z celkového počtu odevzdaných podpisů
se má odečíst pouze tolik podpisů, kolik odpovídá procentuálnímu průměru obou zjištěných
kontrolních vzorků.
[24.] Jednoduše řečeno, zatímco Ministerstvo vnitra aplikovalo vzorec, dle něhož se zjištěné
výsledky relativní chybovosti obou kontrolních vzorků sečetly (7,659 % + 11,494 %),
takže se od celkového počtu podepsaných občanů občanů odečetl počet podpisů odpovídající
součtu relativní chybovosti obou kontrolních vzorků (19,153 %), tedy celkem 10.762,262
občanů, a výsledný počet podpisů občanů, u nichž se neuplatnila presumpce chybovosti, tak činil
45.428,77 (po zaokrouhlení na celá čísla 45.429) podpisů občanů. Tento počet nedosahuje
ústavně a zákonem stanovené podmínky nejméně 50.000 podpisů, a kandidátka ing. Bobošíková
proto nemohla být ministerstvem zaregistrována.
[25.] Oproti tomu navrhovatelky mají za to, že znění i smyslu ustanovení §25 odst. 6 věta
poslední zákona o volbě prezidenta republiky odpovídá zprůměrování procentuální chybovosti
zjištěné v obou kontrolních vzorcích. To v daném případě znamená, že z celkového počtu hlasů
56.191 je možno odečíst pouze 5.381,1311 podpisů (9,5765 %). Výsledný počet podpisů,
u nichž platí domněnka o jejich správnosti, tak činí 50.809,869, tzn. po zaokrouhlení 50.810.
Tento počet podpisů pro registraci kandidátky na funkci prezidenta republiky ing. Bobošíkové
postačuje.
[26.] Ke srovnání obou shora popsaných výkladů a použití ustanovení §25 odst. 6 cit. zákona
soud uvádí, že z jeho výlučně gramatického znění lze dovodit obě výkladové možnosti. Pokud
totiž tato norma stanoví, že se „odečte od celkového počtu občanů podepsaných na petici počet občanů,
který procentuálně odpovídá chybovosti v obou kontrolních vzorcích“, lze si jistě představit výklad tendující
k součtu i ke zprůměrování procentuální chybovosti obou vzorků.
[27.] Jak nicméně plyne z právní teorie i z rozhodovací činnosti Ústavního soudu (zejména nález
sp. zn. Pl.ÚS 33/97; veškerá judikatura Ústavního soudu viz http://nalus.usoud.cz), gramatické
znění právní normy slouží toliko k prvotnímu přiblížení se k jeho obsahu. Pro správný a funkční
výklad právní normy (jejíž formulace není zcela jednoznačná a nevylučuje tedy výklady
alternativní) proto zpravidla nepostačuje toliko znalost jejího přesného znění, nýbrž je zapotřebí
toto znění vykládat v souladu s účelem dané normy, s jejím systematickým začleněním, je nutno
hledat její logické opodstatnění, vazbu na normy jiné a pominout nelze ani výklad pomocí
tzv. historického zákonodárce. Zejména pak je třeba zdůraznit, že každé zákonné ustanovení
je nutno vykládat ústavně konformně, tedy způsobem, který odpovídá smyslu a účelu ústavní
úpravy. Pokud tedy nejednoznačné znění zákonného ustanovení nabízí vícero možných výkladů,
nicméně některé z nich se jeví být protiústavními, je nutno je vykládat tím způsobem,
který protiústavní není.
[28.] Z důvodové zprávy k předmětnému zákonnému ustanovení (poznámka soudu: v návrhu
zákona se jednalo o §23 odst. 6, nicméně stejného znění) plyne, že „vzhledem ke krátkosti času není
možné zkontrolovat všechny údaje na petici. Zjistí-li Ministerstvo vnitra nesprávné údaje u více než 3 %
podepsaných občanů, provede kontrolu u dalšího vzorku stejného rozsahu. Zjistí-li Ministerstvo vnitra, že druhý
kontrolní vzorek vykazuje chybovost u méně než 3 % občanů podepsaných na petici, nezapočítá Ministerstvo
vnitra občany z obou kontrolních vzorků do celkového počtu občanů podepsaných na petici. Zjistí-li Ministerstvo
vnitra, že druhý kontrolní vzorek vykazuje chybovost u více než 3 % občanů podepsaných na petici, odečte
od celkového počtu občanů podepsaných na petici počet občanů, který procentuálně odpovídá chybovosti v obou
kontrolních vzorcích (například bude-li chybovost v obou kontrolních vzorcích takto zjištěná celkem 10 %, odečítá
se 10 % občanů podepsaných na petici)” (viz tisk č. 613, Poslanecká sněmovna, 2012, VI. volební
období in: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=6&CT=613&CT1=0). Je tak zřejmé,
že ani z důvodové zprávy nelze bez jakýchkoliv rozumných pochybností dovozovat, že postup
ministerstva v nyní projednávaném případě odpovídal úmyslu navrhovatele zákona. Zvolenou
dikci, podle níž „bude-li chybovost v obou kontrolních vzorcích takto zjištěná celkem 10 %, odečítá se 10 %
občanů podepsaných na petici”, totiž lze vykládat tak, že součet chybovosti v obou zkoumaných
vzorcích činí 10 %, a proto se od celé množiny podpisů odečte právě 10 %; stejně však i tak,
že je tato chybovost v každém z kontrolních vzorků právě 10%, a proto od celého souboru
je nutno odečíst 10% podpisů. I pokud by nicméně soud přijal výklad, že obsah důvodové zprávy
svědčí spíše pro výklad zvolený ministerstvem, je třeba připomenout tezi G. Radbrucha,
přijímanou Ústavním soudem, podle níž „vůle zákonodárce není metodou výkladu, nýbrž cílem výkladu
a výsledkem výkladu, výrazem pro apriorní nezbytnost systémově nerozporného výkladu celého právního řádu.
Je proto možné konstatovat jako vůli zákonodárce to, co nikdy jako vědomá vůle autora zákona nebylo
přítomno. Interpret může rozumět zákonu lépe, než mu rozuměl jeho tvůrce, zákon musí být moudřejší
než jeho autor – on právě musí být moudřejší než jeho autor” (citováno podle nálezu Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 14/02).
[29.] V daném případě nicméně považuje Nejvyšší správní soud za klíčová ústavní východiska
zakotvená především v čl. 4 Ústavy ČR a v čl. 21 odst. 4 a čl. 22 Listiny základních práv a svobod.
Významná je zejména zásada, podle níž výklad a používání zákonné úpravy všech politických
práv a svobod musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické
společnosti. Základním úkolem soudů je pak ochrana ústavně zaručených základních práv
a svobod.
[30.] V případě navrhování kandidátů na funkci prezidenta republiky Ústava v čl. 56 odst. 5
stanoví, že je k tomu oprávněn každý státní občan, dosáhl-li věku 18 let, podpoří-li jeho návrh
petice podepsaná nejméně 50.000 občany oprávněnými volit prezidenta republiky. Navrhovat
kandidáta je oprávněno rovněž nejméně 20 poslanců nebo nejméně 10 senátorů.
[31.] Ústavní úprava tedy umožňuje dva typy navrhovatelů, které lze s určitou mírou nadsázky
označit za privilegované (poslanci a senátoři) a neprivilegované (petice nejméně 50.000 občanů).
Nejvyšší správní soud tuto ústavní úpravu plně respektuje a samotnou existenci privilegovaných
a neprivilegovaných navrhovatelů nepovažuje za a priori chybnou či diskriminační (ohledně bližší
argumentace k této otázce lze odkázat na usnesení sp. zn. Vol 6/2012). Současně je však třeba
říci, že výklad zákona musí být takový, aby těmto „neprivilegovaným“ navrhovatelům nevytvářel
překážky pro vstup do politické soutěže nad rámec citovaného požadavku zmíněného přímo
Ústavou.
[32.] V tomto směru je vhodné odkázat rovněž na konstantní judikaturu Ústavního soudu,
z níž plyne, že čl. 22 Listiny „je závaznou směrnicí nejen pro moc zákonodárnou při vytváření zákonů,
ale i pro moc výkonnou a soudní při používání a výkladu zákonů. Svobodná soutěž politických sil nacházející
svůj výraz především ve volbách, je základním předpokladem fungování demokratického státu a společnosti,
a to je důvodem, aby interpretační pravidlo obsažené v článku 22 Listiny nacházelo uplatnění obzvláště
u volebních zákonů“ (viz např. nález sp. zn. II. ÚS 275/96). V jiném nálezu Ústavní soud
akcentoval, že článek 22 Listiny „vyžaduje, aby případná sporná ustanovení zákona o volbách
do Parlamentu ČR, ale i zákonů souvisejících, byla vykládána a používána ve prospěch účelu a smyslu těchto
zákonů. Přitom účel a smysl zákona nelze hledat jen ve slovech a větách předpisu. V právním předpisu jsou
a musí vždy být obsaženy i principy uznávané demokratickými právními státy. Za takový stát se Česká
republika také prohlašuje v čl. 1 své Ústavy. Jestliže tedy účelem zákona o volbách do Parlamentu ČR
je realizovat a blíže upravit základní politické právo volit a být volen, pak sporná ustanovení musí vždy být
vykládána k tomuto právu vstřícně - tedy tak, aby pokud možno bylo umožněno volit či být volen a ne naopak.
Kromě tohoto speciálního interpretačního pravidla pro práva politická opírá Ústavní soud svůj názor
I o ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny, které stanoví, že při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod
musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu” (sp. zn. IV. ÚS 275/96).
[33.] Je zřejmé, že zmíněný požadavek petice představuje apriorní omezení pro navrhování
kandidátů na funkci prezidenta republiky. Smysl tohoto omezení spočívá ve dvou směrech:
(1.) jedná se o projev vážnosti úmyslu kandidovat, kdy získání potřebného počtu podpisů
vyžaduje značné úsilí (a také nesporně též finanční náklady), a (2.) tento počet podpisů
prokazuje alespoň minimální apriorní politickou podporu. Souběh těchto důvodů by měl snížit
riziko podávání kandidátních listin takových kandidátů, kteří svoji kandidaturu považují
např. spíše za recesi, resp. jedná se o návrhy zcela zjevně bezúspěšné. Jak plyne z důvodové
zprávy k vládnímu návrhu ústavního zákona, kterým byla přímá volba prezidenta zavedena, počet
podpisů na petici je stanoven tak, aby deklaroval „dostatečně silnou podporu kandidáta a zamezil
nadměrnému užívání tohoto práva” (viz tisk č. 415, Poslanecká sněmovna, 2011, VI. volební období,
in: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=6&CT=415&CT1=0).
[34.] Současně však platí, že u údajů obsažených na těchto peticích je třeba vycházet
z presumpce jejich správnosti. To znamená, že každý navrhovatel, který předloží nejméně 50.000
podpisů na těchto peticích, je předkládá s tím, že je přesvědčen o jejich správnosti, a splnil tak své
„břemeno tvrzení“ a je věcí ministerstva, aby do celkového počtu nezapočetlo takové údaje,
které jsou neúplné či nesprávné. Důkazní břemeno v tomto směru spočívá samozřejmě
na ministerstvu.
[35.] Ze zákona o volbě prezidenta republiky plyne, že ministerstvo nejprve prověřuje úplnost
předložených údajů (§25 odst. 4), když do celkového počtu občanů nezapočte takové,
u nichž chybí některý z požadovaných údajů anebo je tento údaj uveden neúplně. Teprve poté
ministerstvo ověřuje správnost údajů na peticích, a to nejprve na náhodně vybraném vzorku 8.500
občanů; zjistí-li ministerstvo nesprávné údaje u 3 % nebo více podepsaných občanů, provede
kontrolu u dalšího vzorku stejného rozsahu a nezapočítává tyto občany, u nichž byly zjištěny
nesprávné údaje, do celkového počtu občanů podepsaných na petici. Zjistí-li Ministerstvo vnitra,
že druhý kontrolní vzorek vykazuje chybovost alespoň u 3 % občanů podepsaných na petici,
odečte od celkového počtu občanů podepsaných na petici počet občanů, který procentuálně
odpovídá chybovosti v obou kontrolních vzorcích (odst. 6 cit. ustanovení).
[36.] Jakkoliv Nejvyšší správní soud uznává, že výklad provedený v projednávaném případě
Ministerstvem vnitra je z čistě jazykového hlediska možný, nemůže obstát při použití ostatních
výkladových metod.
[37.] Základním problémem tohoto zvoleného způsobu výkladu je to, že presumuje nesprávnost
předkládaných údajů dokonce nad rámec exaktních zjištění plynoucích z obou prověřovaných
vzorků. Jestliže totiž smysl namátkového ověřování správnosti údajů na peticích spočívá v tom,
aby kandidáti tuto zákonnou podmínku dodržovali a aby předložením petic se stanoveným
počtem podpisů doložili výše zmíněnou vážnost vůle kandidovat i apriorní politickou podporu,
je namístě, aby ministerstvo při této kontrole odečetlo jen ty údaje, které se mu podaří zásadním
způsobem zpochybnit, a aby toto zjištění promítlo do zbývajícího počtu údajů. Jinak řečeno,
přístup ministerstva musí být založen na presumpci správnosti předkládaných údajů; nikoliv
na myšlence, že mají být kandidáti nějakým způsobem sankcionováni za to, že některé údaje
se ukážou být neúplnými či nesprávnými. V tomto směru je ostatně třeba plně přisvědčit
navrhovatelkám, pokud argumentují velmi malými možnostmi prověřovat správnost údajů,
které občané zapisují do petičních archů, a také velmi krátkou dobou, kterou mohli
neprivilegovaní kandidáti s ohledem na nabytí účinnosti zákona o volbě prezidenta republiky
pro sběr podpisů využít.
[38.] Zákonný mechanismus plynoucí z ustanovení §25 odst. 5 a 6 cit. zákona vychází z toho,
že ministerstvo neprověřuje úplně všechny předložené údaje, nýbrž vybere si nejprve jeden
vzorek podpisů o velikosti 8.500 a pokud v něm zjistí chybovost nejméně 3 %, přistoupí
k prověření dalšího stejně velkého vzorku. Pokud i v tomto případě dosahuje chybovost nejméně
3 %, další zjišťování ministerstvo neprovádí a zákon mu umožňuje presumovat obdobnou
chybovost i ve zbývající části odevzdaných podpisů.
[39.] Samotnou možnost presumpce nesprávnosti předložených údajů na peticích považuje soud
za ústavněprávně přípustnou. Při její aplikaci je však namístě maximální míra restriktivnosti. Jinak
řečeno, pokud by ministerstvo vykládalo tuto zákonnou úpravu v neprospěch kandidátů
a dovozovalo by neúplnost či nesprávnost uváděných údajů na peticích bez výslovné zákonné
opory, případně svým postupem by porušovalo zásadu proporcionality, dopouštělo
by se pochybení dosahující protiústavní intenzity.
[40.] Právě proto považuje soud způsob výkladu a aplikace citovaného ustanovení §25 odst. 6
zákona o volbách prezidenta republiky provedený v nyní projednávaném případě odpůrcem
za jednoznačně protiústavní a také nelogický. Pokud totiž ministerstvo provedlo namátkové
prověřování obou vzorků podpisů za účelem zjištění statistické míry chyb, nedává žádný smysl,
aby byla zjištěná procentuální pochybení z obou vzorků mechanicky sečtena a poté promítnuta
do celého souboru odevzdaných podpisů.
[41.] Smysl zjištění průměrné chyby totiž nespočívá v ničem jiném, než v nastavení
pravděpodobnostního odhadu chybovosti zbytku souboru, u něhož správnost předkládaných
údajů již není samostatně zkoumána. Úvaha, podle níž se do zbytku této množiny nepromítá
průměrná hodnota chybovosti získaná z obou zkoumaných vzorků, však v tomto kontextu
viděno popírá smysl předchozího zjišťování statistických chyb. Pokud by totiž měl být postup
ministerstva principielně správný či alespoň obhajitelný, pak by to např. znamenalo, že k oběma
zjištěným sečteným procentuálním výsledkům chyb by se musely logicky přičítat procentuální
výsledky další, pakliže by ministerstvo pokračovalo v přezkoumávání dalších vzorků. Tento
postup však zcela popírá smysl a význam zjištěných procentuálních chyb u náhodně
prověřovaných vzorků: ten totiž spočívá pouze a jedině v tom, že s velkou mírou
pravděpodobnosti lze očekávat, že stejná či alespoň podobná procentuální chybovost existuje
též u zbývajících údajů, které již samostatně prověřovány nejsou.
[42.] Navrhovatelky správně poukázaly na další absurdní výsledek, který by mohl nastat tím,
že by součet procentuální chybovosti u obou zkoumaných vzorků přesáhl 100 %. Například
za situace, kdy by kandidát na funkci prezidenta republiky předložil petice s celkovým počtem
150.000 podpisů, nicméně u prvního kontrolního vzorku by byla zjištěna chybovost 48 %
a u druhého 53 %, znamenalo by to při součtu obou údajů nutně, že mu nemůže být uznán jediný
podpis na petici, ačkoliv se lze důvodně domnívat, že se počet správných a úplných podpisů
pohybuje kolem 75.000. Tento modelový příklad názorně ukazuje nesmyslnost postupu
Ministerstva vnitra.
[43.] Závadnost postupu ministerstva lze vyložit rovněž na tom, že v důsledku použitého vzorce
dochází k navýšení počtu chybných údajů i u toho prověřeného kontrolního vzorku, kde byla tato
chybovost prokazatelně nižší. Konkrétně to v nyní projednávaném případě znamená, že byla-li
zjištěna chybovost prvního kontrolního vzorku 7,659 % (chyby byly zjištěny u celkem 651
občanů) a druhého vzorku 11,494 % (977 občanů), představuje součet obou chybovostí 19,153
%. Takto zjištěná procentuální chybovost však v nyní řešeném případě nebyla promítnuta jen do
té části údajů, které ministerstvo vůbec neprověřovalo (a kde se proto měla dovodit určitá
domnělá míra nesprávnosti), nýbrž také do údajů obsažených v obou již prověřovaných vzorcích
v celkovém počtu 17.000.
[44.] Jinak řečeno, jestliže v daném případě ministerstvo zjistilo, že v obou vzorcích bylo
obsaženo celkem 1.628 chybných údajů (a stejný počet občanů tedy měl být správně odečten
od součtu občanů z obou kontrolních vzorků – tedy od 17.000); vedl postup ministerstva
k absurdnímu závěru, že z těchto obou kontrolních vzorků bylo odečteno celkem 3.256 občanů,
což odpovídá součtu obou zjištěných průměrů chybovosti. Z rozdílu obou čísel tak plyne závěr,
že 1.628 občanů bylo odečteno, ačkoliv u nich předtím ministerstvo nezjistilo žádnou chybu.
K odpočtu proto došlo ve zcela evidentním a vědomém rozporu se zjištěným skutkovým stavem.
[45.] Na závadnosti postupu ministerstva nemůže nic změnit ani jeho argumentace obsažená
ve vyjádření k návrhu, v níž poukazuje na problém tzv. duplicit podpisů. Jestliže totiž provádí
„alternativní kalkulaci“ a nabízí tak úplně jinou metodiku výpočtu, založenou na oddělení
tzv. závislých a nezávislých chyb a jejich oddělené promítnutí do celého souboru obdržených
údajů, je třeba konstatovat, že se tato dodatečně uplatněná argumentace jeví soudu jako značně
účelová a nemůže mít v tomto řízení žádnou relevanci. Úkolem soudu je totiž přezkoumat
napadené rozhodnutí Ministerstva vnitra, kterým byla odmítnuta kandidátní listina ing. Jany
Bobošíkové na funkci prezidenta republiky, a to z hlediska jím zvoleného postupu v této
konkrétní věci, a nikoliv domýšlet možné alternativní způsoby řešení. Zvolená metodika měla být
ostatně nastavena předem tak, aby odpovídala požadavkům transparentnosti a předvídatelnosti,
a nelze ji dodatečně měnit v závislosti na tom, jaké výsledky jsou dosahovány.
[46.] Soud proto uzavírá, že na základě ústavně konformního výkladu a použití ustanovení §25
odst. 6 zákona o volbě prezidenta, kdy je namísto chybného součtu průměrné chybovosti z obou
kontrolních vzorků správně použit jejich průměr, dosahuje výsledný počet podpisů na petičních
listinách kandidátky na funkci prezidenta republiky ing. Jany Bobošíkové celkem 50.810 podpisů,
což překračuje minimální požadovaný počet podpisů a kandidátka proto měla být zaregistrována.
Za této situace a s ohledem na uplatněné námitky soud v plném rozsahu vyhověl podanému
návrhu a nemusel se již zabývat dalšími okolnostmi postupu ministerstva při registraci
kandidátních listin, neboť by to bylo v tomto projednávaném případě nadbytečné a nemohlo
by to žádným způsobem ovlivnit výsledek tohoto řízení.
IV. Závěr
[47.] Ze všech výše uvedených důvodů soud dospěl k závěru, že postup zvolený ministerstvem
v projednávané věci byl protiústavní a odporující rovněž smyslu a účelu aplikovaného ustanovení
§25 odst. 5 a 6 zákona o volbách prezidenta republiky. Proto soud v souladu s ustanovením
§65 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky ve spojení s §89 odst. 2 s. ř. s. rozhodl
o povinnosti ministerstva kandidátní listinu kandidátky na funkci prezidenta republiky ing. Jany
Bobošíkové registrovat.
[48.] Současně soud zrušil napadené rozhodnutí Ministerstva vnitra tak, jak navrhovatelka
požadovala. Jakkoliv totiž sice zákonná úprava pravomoc soudu takové rozhodnutí zrušit
výslovně nestanoví, vycházel soud z dříve vysloveného právního názoru Nejvyššího správního
soudu (rozsudek ze dne 25. 11. 2009, č. j. 7 Afs 111/2009 - 64, publ. pod č. 2017/2010 Sb. NSS
a na www.nssoud.cz), podle něhož „při vymezení pravomocí správních orgánů je nutno striktně trvat
na ústavním požadavku, aby byly dostatečně určitě a jasně stanoveny zákonem (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2
Listiny základních práv a svobod). Znamená to, že taková pravomoc musí být zásadně výslovně v zákoně
zakotvena, a to s patřičnou mírou konkrétnosti a určitosti, aby bylo již ze samotné dikce zákona ve všech
podstatných rysech zřejmé, jakým způsobem a za jakých podmínek může orgán veřejné moci jednat a svým
jednáním zasahovat do právní sféry soukromých osob. Výjimky z uvedeného pravidla platí pouze
pro tzv. „implicitní pravomoci“, tedy pravomoci, které sice výše uvedeným způsobem nejsou zakotveny,
avšak které jsou nezbytně třeba k řádnému uplatňování jiných, ústavně předepsaným způsobem zakotvených
pravomocí, bez jejichž existence by jiné pravomoci nemohly být řádně uplatňovány, a které jsou obsahově vymezeny
tak, že se striktně drží ústavně legitimního účelu, k jehož realizaci jsou uplatňovány a který je shodný či úzce
spojený s účelem oněch jiných pravomocí, a pouze tím nejšetrnějším rozumně dosažitelným způsobem zasahují
do právní sféry soukromých osob.“ V nyní projednávaném případě proto soud napadené rozhodnutí
ministerstva zrušil i bez výslovné zákonem stanovené pravomoci, neboť dospěl k závěru,
že je to opodstatněno zájmem na právní jistotě. V opačném případě by totiž soud pouze uložil
povinnost ministerstvu provést registraci kandidátky, nicméně i nadále by formálně existovalo
předchozí rozhodnutí ministerstva, vydané ve stejné věci, které by tomuto novému rozhodnutí
ministerstva, vázaného právním názorem soudu, zcela evidentně protiřečilo.
[49.] O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §93 odst. 4 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. prosince 2012
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu
Soudci JUDr. Josef Baxa, JUDr. Radan Malík a JUDr. Jan Passer uplatnili odlišné
stanovisko podle §55a s. ř. s. k výroku I. a II. tohoto usnesení.
V odlišném stanovisku přiměřeně odkazujeme na odlišné stanovisko uplatněné proti usnesení
ze dne 13. 12. 2012, sp. zn. Vol 11/2012 (kandidát Tomio Okamura).
JUDr. Josef Baxa
JUDr. Radan Malík
JUDr. Jan Passer