ECLI:CZ:NSS:2013:4.AS.90.2012:66
sp. zn. 4 As 90/2012 - 66
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar Nygrínové
a soudců JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobkyň: a) LONDA spol. s r. o.,
se sídlem Křemencova 4, Praha 1, zast. JUDr. Tomášem Jindrou, advokátem, se sídlem U Prašné brány
1079/3, Praha 1, b) EVROPA 2, spol s r. o., se sídlem Wenzigova 4/1872, Praha 2, c) Frekvence 1,
a.s., se sídlem Wenzigova 4/1872, Praha 2, žalobkyně b) a c) zast. JUDr. Ladislavem Břeským,
advokátem, se sídlem Botičská 1936/4, Praha 2, proti žalované: Rada pro rozhlasové a televizní
vysílání, se sídlem Škrétova 44/6, Praha 2, zast. JUDr. Zdeňkem Hromádkou, advokátem, se sídlem
Rašínova 522, Zlín, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Radio Investments s.r.o., se sídlem
Říčanská 2399/3, Praha 10 (dříve BROADCAST MEDIA, s. r. o., se sídlem Říčanská 2399/3, Praha 10),
zast. JUDr. Pavlem Dobiášem, advokátem, se sídlem Ostrovského 253/3, Praha 5, o kasační stížnosti
osoby zúčastněné na řízení a o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
30. 10. 2012, č. j. 6 A 105/2012 – 59,
takto:
I. V řízení b u d e p o k r a č o v á n o na straně osoby zúčastněné na řízení s Radio
Investments s.r.o., se sídlem Říčanská 2399/3, Praha 10.
II. Kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení se zamítá .
III. Kasační stížnost žalované se zamítá .
IV. Osoba zúčastněná na řízení je povinna zaplatit žalobkyni a) na náhradě nákladů řízení
4114 Kč do patnácti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobkyně a) JUDr.
Tomáše Jindry, advokáta, se sídlem U Prašné brány 1079/3, Praha 1.
V. Žalovaná je povinna zaplatit žalobkyni a) na náhradě nákladů řízení 4114 Kč do patnácti
dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobkyně a) JUDr. Tomáše Jindry,
advokáta, se sídlem U Prašné brány 1079/3, Praha 1.
VI. Žalobkyně b) nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
VII. Žalobkyně c) nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Předcházející řízení a obsah kasačních stížností
[1] Rozhodnutím ze dne 12. 6. 2012, sp. zn. 2011/938/zab, č. j. STR/2183/2012, žalovaná
v souladu s §21 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání
a o změně dalších zákonů, ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí (dále jen „zákon
o vysílání“), udělila osobě zúčastněné na řízení souhlas ke změně skutečností uvedených v žádosti
o licenci k provozování rozhlasového vysílání prostřednictvím vysílačů programu Radio Beat
(licence ze dne 12. 6. 2001, Ru/138/01), spočívající ve změně technických parametrů licence
a územního rozsahu vysílání, s přidělením kmitočtu Rosice 91,4 MHz / 100 W, souřadnice
WGS 84: 16 25 50 / 49 11 36 (dále též „kmitočet Rosice“). Vycházejíc ze základních kritérií §17
odst. 1 zákona o vysílání žalovaná na základě ústního odborného vyjádření znalce vyhodnotila
soubor technických parametrů kmitočtu Rosice (vysíláním zásobeno 75 909 obyvatel)
jako nedostatečně bonitní na to, aby mohl být předmětem licenčního řízení, a dospěla k závěru,
že o žádosti osoby zúčastněné na řízení tak lze rozhodnout jako o změně v intencích
původně udělené licence. Nedílnou součástí rozhodnutí učinila mapu územního rozsahu,
v němž je zaručena hranice minimální úrovně chráněné intenzity elektromagnetického pole
příslušného vysílače.
[2] V odůvodnění rozhodnutí žalovaná vyšla z výčtu kmitočtů, jejichž prostřednictvím je
vysílán program Radia Beat, a to na základě licence ze dne 12. 6. 2001, č. j. Ru/138/01, udělené
osobě zúčastněné na řízení jako provozovateli. Poukázala na §21 odst. 1 písm. b) zákona
o vysílání a věnovala pozornost posouzení bonity kmitočtu, a to s odkazem na závěry rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 3. 2012, č. j. 1 As 37/2012 – 42, podle něhož lze jako
bonitní vyhodnotit takový soubor technických parametrů (kmitočet), který by umožňoval
provozovat rozhlasové vysílání beze ztráty zcela novému provozovateli rozhlasového vysílání.
Bylo tak třeba vyjít z údajů o předpokládaných příjmech provozovatele a nákladech spojených
s provozováním vysílání na daném kmitočtu. Bonitu kmitočtu Rosice žalovaná posoudila
na základě ústního vyjádření odborného znalce znaleckého ústavu RSM TACOMA a.s., se sídlem
Karolinská 661, Praha 8 (dále též „znalecký ústav“); s vyjádřením znalce se seznámila na svém
11. zasedání konaném dne 12. 6. 2012. Znalec vyšel z bonitního modelu, jak byl zkonstruován
pro účely znaleckého posudku 39-11/2012, a vyslovil svůj odborný názor, že požadovaný soubor
technických parametrů není bonitní.
[3] Proti rozhodnutí žalované se žalobkyně bránily žalobou ze dne 20. 7. 2012,
ve které navrhly, aby soud napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení
a současně uložil žalované povinnost nahradit žalobkyním náklady řízení. Uvedly, že svoji žalobní
legitimaci odvozují od toho, že jsou držitelkami licencí k provozování rozhlasového vysílání
[žalobkyně a) programu Rádio Impuls, žalobkyně b) programu Evropa 2, žalobkyně c) programu
Frekvence 1)], přičemž jejich práva byla zkrácena již tím, že žalovaná v rozporu se zákonem
neprovedla licenční řízení (kterého by se účastnit mohly), nýbrž postupovala prostřednictvím
změny původně udělené licence, kde jediným účastníkem byla osoba zúčastněná na řízení
jako držitel původní licence. Brojily proti tomu, že osobě zúčastněné na řízení bylo, obdobně
jako v nyní projednávané věci, z celkových 41 kmitočtů uděleno 35 kmitočtů mimo licenční řízení
(změnou územního rozsahu v intencích původně udělené licence), přičemž však zákon předjímá,
že se má jednat toliko o postup výjimečný. Jsou přesvědčeny, že předmětný kmitočet je natolik
bonitní, že měl být předmětem samostatného licenčního řízení. Namítaly nepřezkoumatelnost
napadeného rozhodnutí, které je založeno výhradně na ústním vyjádření znalce
a jehož odůvodnění nezkoumá všechny okolnosti významné pro stanovení bonity kmitočtu.
Vedle ústního vyjádření znalce žalovaná odkázala na znalecký posudek 39-11/2012, který však
není součástí správního spisu. Žalobkyně zpochybnily oprávnění k vypracování znaleckého
posudku znaleckého ústavu, který má akreditaci pro obor ekonomika, nikoli však pro kultura,
a zdůraznily, že důkaz nebyl proveden v zákonné formě písemného znaleckého posudku;
žalovaná jako specializovaný orgán by mimoto měla sama disponovat odbornými znalostmi,
potřebnými pro posouzení věci.
[4] Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 30. 10. 2012, č. j. 6 A 105/2012 – 59, rozhodnutí
žalované zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení; současně žalované uložil povinnost zaplatit
žalobkyním náhradu nákladů řízení. V odůvodnění poukázal na závěry rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 24. 2. 2011, č. j. 7 As 111/2010 – 163, z nichž dovodil, že žalobkyním je
třeba přiznat aktivní legitimaci k podání žaloby. Podotkl, že předmětem nynějšího řízení
nemohou být dřívější rozhodnutí žalované, kterými byly měněny skutečnosti uvedené v žádosti
o licenci osoby zúčastněné na řízení jako provozovatele. Co do merita věci městský soud vyšel
z konstantní judikatury správních soudů, podle níž u žádostí o souhlas se změnou územního
rozsahu vysílání musí být posouzeno, zda požadovaný kmitočet nemá takovou bonitu, že by jeho
přidělení mělo být předmětem samostatného licenčního řízení, neboť jinak by se jednalo
o obcházení zákona. Poukázal na znění §56 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), z něhož dovodil, že znalecký posudek musí být vždy
vypracován v písemné podobě. Vyjádření znalce k takovému (již zpracovanému) znaleckému
posudku je možné, není však přípustné podání samotného znaleckého posudku formou ústního
vyjádření, byť by toto bylo zachyceno v protokolu sepsaném správním orgánem. Mimoto je třeba
rozlišovat, zda znalecký posudek vypracoval znalec jako fyzická osoba (který k němu podává
vyjádření sám) nebo znalecký ústav jako právnická osoba (který může k vyjádření zmocnit
fyzickou osobu, postavení znalce však i nadále přísluší znaleckému ústavu). V daném případě
není ve správním spise založen žádný doklad o tom, že by znalecký ústav RSM TACOMA a.s. byl
ustanoven jako znalec, žádný znalecký posudek tímto ústavem vypracovaný, jakož ani zmocnění
Ing. P. S., který poskytl předmětné ústní vyjádření znalce ze dne 12. 6. 2012. Toto vyjádření
mimoto neobsahuje žádné konkrétní údaje, které byly hodnoceny, nýbrž je ve své podstatě jen
popisem použité metody hodnocení. Městský soud zdůraznil, že znalec může být ustanoven
k posouzení ekonomických hledisek (předpokládaných příjmů a výdajů provozovatele
rozhlasového vysílání za podmínek daných v místě pokrytém určitým kmitočtem), samotný závěr
o bonitě kmitočtu však přísluší žalované; k této právní otázce se znalci vyjadřovat nepřísluší.
Uzavřel, že napadené rozhodnutí, které v podstatě neobsahuje vlastní úvahy žalované,
nýbrž pouze přebírá závěry vyslovené Ing. S., je nepřezkoumatelné.
[5] Proti rozsudku Městského soudu v Praze se osoba zúčastněná na řízení jako stěžovatelka
č. 1 (dále též „stěžovatelka č. 1“) bránila kasační stížností ze dne 13. 12. 2012, podanou z důvodů
podle §103 odst. 1 písm. a), c) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), ve které navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení; současně navrhla, aby byl kasační
stížnosti přiznán odkladný účinek. Namítala, že napadeným rozhodnutím nemohlo dojít
k nezákonnému zvýhodnění její osoby; odepřením vydat rozhodnutí by naopak byla
diskriminována, neboť i žalobkyním byly v minulosti uděleny souhlasy ke změně skutečností
uvedených v žádosti o licenci. Polemizovala s tvrzeními v žalobě, týkajícími se nedostatků
odborné způsobilosti znaleckého ústavu. Namítala, že protokol o ústním vyjádření znalce ze dne
12. 6. 2012 a znalecký posudek č. 39-11/2012, z něhož toto vyjádření vychází, zohledňuje
mj. i kritéria počtu provozovatelů vysílajících ve zkoumaném regionu a jejich poslechovost. Je
přesvědčena, že důkaz ústním vyjádřením znalce, resp. znaleckého ústavu byl proveden
zcela v souladu s §51 odst. 1 správního řádu, který obsahuje toliko demonstrativní výčet
důkazních prostředků. Bonitu kmitočtu přitom nemohla vyhodnotit sama žalovaná, nýbrž bylo
třeba si opatřit vyjádření znaleckého ústavu. Řízení před městským soudem bylo navíc podle
stěžovatelky č. 1 zmatečné, neboť žalobkyně nebyly aktivně legitimovány k podání žaloby,
když se jednalo toliko o drobnou změnu územního rozsahu vysílání, nikoli o přidělení
tzv. dokrývacího kmitočtu. Městský soud nezohlednil, že v řízení nebylo třeba postupovat
striktně podle §56 správního řádu, a to zvláště za situace, kdy odborné vyjádření znalce bylo
založeno na znaleckém posudku, který požadavky tohoto ustanovení splňuje, a žalovaný věc
vyhodnotil sám, podle vlastního uvážení.
[6] Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 26. 2. 2013, č. j. 4 As 90/2012 – 49, kasační
stížnosti nepřiznal odkladný účinek.
[7] Proti rozsudku Městského soudu v Praze se bránila rovněž žalovaná jako stěžovatelka č. 2
(dále též „stěžovatelka č. 2“), a to kasační stížností ze dne 17. 12. 2012, ve znění doplnění kasační
stížnosti ze dne 7. 2. 2013, podanou z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., ve které
navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu
k dalšímu řízení. Namítala, že městský soud posoudil otázku dokazování před správním orgánem
příliš formálně a restriktivně. Pokud zákon nenařizuje posouzení věci právě na základě
znaleckého posudku, bylo možno použít (i jen) odborné vyjádření znalce. Právní názor vyslovený
v napadeném rozsudku podle stěžovatelky č. 2 opomíjí ustanovení §51 odst. 1 správního řádu,
neboť za účelem vydání rozhodnutí nebylo třeba zadávat vypracování znaleckého posudku. Bylo
přípustné vycházet z vyjádření znalce jako listinného důkazu. Jeho použití je odůvodněno
i zásadou hospodárnosti řízení, neboť předmětem rozhodovací činnosti stěžovatelky č. 2 je velké
množství obdobných žádostí. Rozhodovací činnost Městského soudu v Praze je navíc
nejednotná, když v rozsudku ze dne 14. 11. 2012, č. j. 10 A 140/2012 – 52, bylo použití
odborného vyjádření znalce akceptováno. Stěžovatelka č. 2 dále namítala, že odborné vyjádření
znalce řádně vyhodnotila, přičemž posouzení bonity kmitočtu bylo na základě vyjádření znalce
zřejmé bez dalšího.
[8] Žalobkyně a) ve vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatelky č. 1 ze dne 22. 1. 2013 navrhla,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl a přiznal žalobkyni a)
náhradu nákladů řízení. Ohradila se proti námitce, že nevydání napadeného rozhodnutí by
představovalo diskriminaci stěžovatelky č. 1, když ohledně jiných provozovatelů bylo
rozhodováno v jiných řízeních a za odlišných podmínek. Podle žalobkyně a) nebylo možné
postupovat tak, že stěžovatelka č. 2 jako správní orgán provedla důkaz svědeckou výpovědí
podle §55 odst. 1 správního řádu, jak uvedla v oznámení o provádění důkazu ze dne 7. 6. 2012.
Znalecký posudek č. 39-11/2012 pak nebylo možno použít, neboť jeho předmětem je posouzení
bonity zcela odlišného kmitočtu. Žalobkyně a) je přesvědčena, že pokud je prováděn důkaz
znaleckým posudkem, pak tento musí být v intencích §56 správního řádu zpracován vždy
písemně. Napadený rozsudek je podle ní přezkoumatelný, neboť v něm byla přesně
identifikována pochybení žalované.
[9] Stěžovatelka č. 2 v replice k vyjádření žalobkyně a) ze dne 12. 2. 2013 zdůraznila,
že v dané věci vůbec neprováděla důkaz znaleckým posudkem ve smyslu §56 správního řádu;
vycházela z odborného vyjádření znalce, které má podle jejího názoru povahu listinného důkazu,
který je podle §51 odst. 1 správního řádu přípustný.
[10] Žalobkyně a) ve vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatelky č. 2 ze dne 21. 3. 2013 navrhla,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl a přiznal žalobkyni a)
náhradu nákladů řízení. Upozornila, že institut odborného vyjádření znalce je novum,
které se v rozhodovací praxi objevilo od roku 2012. Formalizovaný postup podle §56 správního
řádu, jak na něm trvá městský soud v napadeném rozsudku, podle ní slouží k tomu, aby byla
zaručena správnost závěrů vyslovených znalcem, resp. znaleckým ústavem. Pokud bylo
v minulosti rozhodováno o tak velkém pokrytí (v daném případě 75 909 obyvatel), byla
standardně vypisována licenční řízení. Bonitu kmitočtu je podle žalobkyně a) třeba zkoumat
i s ohledem na kritérium doplnění portfolia stávajících provozovatelů. Upozornila, že ve věci
bylo v mezidobí vydáno nové rozhodnutí ze dne 18. 12. 2012, sp. zn. 2011/938/zab,
č. j. zab/157/2013.
[11] Stěžovatelka č. 1 ve vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatelky č. 2 ze dne 25. 3. 2013
konstatovala, že kasační stížnost podporuje její vlastní argumentaci. Odborné vyjádření znalce je
i podle ní třeba interpretovat jako listinný důkaz, přípustný podle §51 odst. 1 správního řádu.
[12] Podle §107 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších
předpisů, „jestliže účastník ztratí po zahájení řízení způsobilost být účastníkem řízení dříve, než řízení bylo
pravomocně skončeno, posoudí soud podle povahy věci, zda v řízení může pokračovat. Není-li možné v řízení ihned
pokračovat, soud řízení přeruší. O tom, s kým bude v řízení pokračováno, soud rozhodne usnesením.“ Podle
odst. 3 téhož ustanovení „ztratí-li způsobilost být účastníkem řízení právnická osoba a umožňuje-li povaha
věci pokračovat v řízení, jsou jejím procesním nástupcem, nestanoví-li zákon jinak, ti, kteří po zániku právnické
osoby vstoupili do jejích práv a povinností, popřípadě ti, kteří po zániku právnické osoby převzali práva
a povinnosti, o něž v řízení jde.“ Toto ustanovení je přitom podle §120 ve spojení s §64 s. ř. s. třeba
přiměřeně aplikovat i na řízení o kasační stížnosti.
[13] Nejvyšší správní soud z obchodního rejstříku zjistil, že BROADCAST MEDIA, s.r.o.,
jako osoba zúčastněná na řízení byla zrušena bez likvidace a zanikla v důsledku vnitrostátní fúze
sloučením se sedmi dalšími zanikajícími společnostmi a se společností Radio Investments s.r.o.
jako nástupnickou společností, na kterou přešlo jmění všech zanikajících společností. Uvedené
skutečnosti byly do obchodního rejstříku zasány dne 31. 8. 2013 a téhož dne byla BROADCAST
MEDIA, s.r.o. z obchodního rejstříku vymazána. Vzhledem k tomu, že BROADCAST MEDIA,
s.r.o. k uvedenému dni ztratila způsobilost být účastníkem řízení o kasační stížnosti,
přičemž do jejího právního postavení vstoupila k témuž dni Radio Investments s.r.o., Nejvyšší
správní soud výrokem I. rozhodl, že v řízení bude pokračováno na straně osoby zúčastněné
na řízení s Radio Investments s.r.o.
II.
Posouzení kasačních stížností
[14] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že rozsudek Městského soudu v Praze ze dne
30. 10. 2012 byl napaden dvěma samostatnými kasačními stížnostmi, a sice kasační stížností
osoby zúčastněné na řízení jako stěžovatelky č. 1 ze dne 13. 12. 2012 a kasační stížností žalované
jako stěžovatelky č. 2 ze dne 17. 12. 2012. Vzhledem k tomu, že obě stěžovatelky brojí především
proti právním závěrům napadeného rozsudku, týkajícím se povahy odborného vyjádření znalce
a jeho použití při vydání napadeného rozhodnutí stěžovatelky č. 2, přičemž obě kasační stížnosti
jsou ohledně této námitky rovněž založeny na obdobné právní argumentaci, budou obě kasační
stížnosti vypořádány ve společném odůvodnění.
[15] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasačních stížností
a konstatoval, že tyto byly podány včas, osobami oprávněnými, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, přičemž obě stěžovatelky jsou
v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s. zastoupeny advokátem. Poté přezkoumal důvodnost obou
kasačních stížností v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., a to vždy v mezích rozsahu
dané kasační stížnosti a důvodů v ní uplatněných. Ohledně ani jedné z kasačních stížností přitom
neshledal vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[16] Z obsahu kasačních stížností vyplývá, že byly v obou případech stěžovatelkami podány
z důvodů uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Podle písm. a) tohoto
ustanovení lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené „nezákonnosti spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.“ Nesprávné posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení spočívá v tom, že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován
nesprávný právní názor. Podle písm. d) téhož ustanovení lze kasační stížnost podat z důvodu
tvrzené „nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci
samé.“ Kasační stížnost stěžovatelky č. 1 byla mimoto podána z důvodu podle §103 odst. 1
písm. c) s. ř. s., podle něhož lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené „zmatečnosti řízení
před soudem spočívající v tom, že chyběly podmínky řízení, ve věci rozhodoval vyloučený soudce nebo byl soud
nesprávně obsazen, popřípadě bylo rozhodnuto v neprospěch účastníka v důsledku trestného činu soudce.“
[17] Po přezkoumání kasačních stížností dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost stěžovatelky č. 1 ani kasační stížnost stěžovatelky č. 2 nejsou důvodné.
[18] Stěžejní kasační námitkou, uplatněnou v obou kasačních stížnostech, stěžovatelky brojí
proti závěru městského soudu, že stěžovatelka č. 2 nebyla při vydání napadeného rozhodnutí
oprávněna vycházet z ústního vyjádření znalce ze dne 12. 6. 2012, nýbrž byla povinna nechat
vypracovat znalecký posudek v písemné podobě. Stěžovatelky namítaly, že městský soud
posoudil otázku dokazování před správním orgánem příliš formálně a restriktivně; podle jejich
názoru zákon nenařizuje posouzení věci právě na základě znaleckého posudku, a bylo proto
možno použít (i jen) odborné vyjádření znalce. V intencích demonstrativního výčtu důkazních
prostředků v §51 odst. 1 správního řádu nebylo za účelem vydání rozhodnutí třeba zadávat
vypracování znaleckého posudku, nýbrž bylo přípustné vycházet z odborného vyjádření znalce.
[19] Nejvyšší správní soud neshledal tuto námitku důvodnou.
[20] Podle §51 odst. 1 správního řádu „k provedení důkazů lze užít všech důkazních prostředků,
které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy. Jde
zejména o listiny, ohledání, svědeckou výpověď a znalecký posudek.“ Podle §56 téhož zákona „závisí-li
rozhodnutí na posouzení skutečností, k nimž je třeba odborných znalostí, které úřední osoby nemají, a jestliže
odborné posouzení skutečností nelze opatřit od jiného správního orgánu, správní orgán usnesením ustanoví znalce.
Usnesení se oznamuje pouze znalci. O zamýšleném ustanovení znalce, popřípadě o ustanovení znalce správní
orgán vhodným způsobem účastníky vyrozumí. Správní orgán znalci uloží, aby posudek vypracoval písemně
a předložil mu jej ve lhůtě, kterou současně určí. Může znalce také vyslechnout.“ Podle §66 věta první
zákona o vysílání se v řízení, vedoucím k vydání napadeného rozhodnutí stěžovatelky č. 2,
postupuje podle správního řádu.
[21] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že stěžovatelky interpretují ustanovení správního
řádu přiléhavě potud, že výčet důkazních prostředků v §51 odst. 1 je třeba pojímat jako výčet
demonstrativní. To však nemění nic na tom, že pokud bylo rozhodnutí stěžovatelky č. 2 závislé
na posouzení skutečností, k nimž je třeba odborných znalostí, které nemají úřední osoby u ní
působící a které nebylo lze opatřit ani od jiného správního orgánu, v daném případě
na posouzení, zda je daný kmitočet natolik bonitní, že jej nelze přidělit prostřednictvím
rozhodnutí o změně územního rozsahu vysílání ve smyslu §21 odst. 1 písm. b) zákona o vysílání,
nýbrž výhradně prostřednictvím řádného rozhodnutí o udělení licence podle §18 téhož zákona,
byla stěžovatelka č. 2 podle §56 správního řádu povinna za účelem posouzení těchto skutečností
ustanovit znalce (popř. znalecký ústav) a tomuto uložit, aby vypracoval znalecký posudek,
a to písemně. Poslední věta ustanovení §56 sice správnímu orgánu umožňuje znalce rovněž
vyslechnout jako svědka podle §55 správního řádu, takové ústní vyjádření se však musí vztahovat
k obsahu znaleckého posudku, který byl předtím pro posouzení dané věci zpracován; při vydání
rozhodnutí nelze namísto znaleckého posudku vycházet toliko z ústního odborného vyjádření
znalce jako svědka. (srov. VEDRAL, J. Správní řád: Komentář. 2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012,
s. 546-547).
[22] Nejvyšší správní soud konstatuje, že požadavek zákona na zpracování písemného
znaleckého posudku nelze obejít výslechem znalce jako svědka podle §55 správního řádu,
jak učinila stěžovatelka č. 2 v řízení k vydání napadeného rozhodnutí. Institut důkazu svědeckou
výpovědí je vyhrazen pro zjištění stavu věci co do poznatků, které svědek získal na základě
vlastních smyslových vjemů a rozumových vývodů učiněných na jejich základě. Nemůže
se však jednat o poznatky získané za použití odborných (profesních) znalostí znalce jako svědka;
pro získání poznatků tohoto druhu musí správní orgány postupovat prostřednictvím ustanovení
znalce podle §56 správního řádu.
[23] V této souvislosti lze dodat, že ve správním spise nelze nalézt oporu pro tvrzení, že důkaz
odborným vyjádřením znalce ze dne 12. 6. 2012 byl proveden ve formě listinného důkazu
podle §53 správního řádu, jak argumentují stěžovatelky v kasačních stížnostech a navazujících
podáních. Pro takovou interpretaci nepostačuje, že do správního spisu byl založen protokol
o ústním odborném vyjádření znalce, v němž je obsah vyjádření zachycen písemně. V připojeném
protokolu o provedení důkazu navíc stěžovatelka č. 2 úkon výslovně charakterizovala jako
dokazování ústním vyjádřením znalce podle §55 správního řádu; totožně byl pojmenován rovněž
v oznámení o provádění důkazu ze dne 7. 6. 2012. Ani pokud by byl důkaz odborným vyjádřením
znalce proveden jako důkaz listinný podle §53 správního řádu, nebylo by však takový postup
možno hodnotit jako souladný se zákonem. Provedení důkazu prostým písemným vyjádřením
znalce, jehož předmětem by byly jeho odborné znalosti a poznatky, by bylo – stejně jako
provedení důkazu ústním vyjádřením znalce jako svědka – nutno hodnotit jako faktické
obcházení požadavků zákona na zpracování znaleckého posudku ve smyslu §56 správního řádu.
[24] Postup stěžovatelky č. 2 nelze ospravedlnit ani odkazem na znalecký posudek
č. 39-11/2012, jehož předmětem je vymezení obecných kritérií pro posouzení bonity kmitočtů
(tzv. bonitního modelu). Nejen totiž, že tento znalecký posudek není součástí správního spisu,
ale především tento znalecký posudek byl zpracován pro posouzení odlišné věci a pro účely
jiného řízení. Ani poukazem na tento znalecký posudek tak nebylo možno zhojit pochybení,
spočívající v provedení důkazu ústním odborným vyjádřením znalce namísto řádného znaleckého
posudku. Na nezákonnosti postupu stěžovatelky č. 2 pak nemůže nic změnit ani odkaz na zásadu
hospodárnosti řízení a vysoký počet řízení tohoto druhu. Zájem na hospodárnosti řízení nemůže
totiž zcela převážit nad zájmem na řádném zjištění skutkového stavu, respektujícím požadavky
zásady materiální pravdy. V daném případě lze zvýšený zájem na řádném posouzení bonity
kmitočtu spatřovat i v tom, že kmitočet Rosice, o jehož přidělení bylo v řízení rozhodováno,
umožňuje pokrytí značného počtu 75 909 obyvatel, jakož i poměrně rozsáhlého území.
Pokud pak bylo namítáno, že bonitu kmitočtu nemohla vyhodnotit sama stěžovatelka č. 2,
nýbrž bylo třeba si opatřit vyjádření znaleckého ústavu, pak s tímto argumentem nelze
než souhlasit, posouzení znalcem (resp. znaleckým ústavem) však bylo nutno získat ve formě
řádného znaleckého posudku, nikoli toliko ve formě ústního odborného vyjádření znalce jako
svědka.
[25] Výše uvedený závěr je rovněž v souladu s předcházející rozhodovací činností Nejvyššího
správního soudu, který k totožnému posouzení dané právní otázky dospěl již v rozsudku ze dne
19. 9. 2013, č. j. 7 As 189/2012 – 69. Stejné stanovisko zaujal již dříve i Městský soud v Praze,
který v rozsudku ze dne 29. 1. 2013, č. j. 6 A 157/2012 – 61, vyslovil, že „je-li správním orgánem
vyžádán znalecký posudek (§56 správního řádu z roku 2004), musí být vždy vypracován v písemné podobě.
Vyjádření znalce k němu je možné, ale není přípustné samotné podání znaleckého posudku formou ústního
vyjádření, byť by bylo zachyceno v protokolu sepsaném správním orgánem. Dále je třeba rozlišovat, kdo znalecký
posudek vypracoval. Jestliže znalecký posudek vypracoval znalec – fyzická osoba, podává k němu vyjádření sám
znalec. Jestliže je však znalecký posudek vypracován znaleckým ústavem – právnickou osobou, může vyjádření
k němu podat fyzická osoba, která je k takovému úkonu znaleckým ústavem zmocněna. Tato osoba však není
v postavení znalce, toto postavení stále přísluší znaleckému ústavu.“
[26] Nejvyšší správní soud neshledal důvodnými ani další námitky stěžovatelek.
[27] Zdejší soud se předně ztotožnil se závěrem městského soudu, že znalec může být
ustanoven k posouzení ekonomických hledisek (v daném případě předpokládaných příjmů
a výdajů provozovatele rozhlasového vysílání spojených s provozováním kmitočtu Rosice),
samotný závěr o bonitě kmitočtu však přísluší především správnímu orgánu. I pokud byl způsob,
jakým by mělo být o bonitě kmitočtu Rosice rozhodnuto, z posouzení znalcem zřejmý
a jednoznačný, stěžovatelka č. 2 nebyla oprávněna toliko převzít jeho závěry a odkazem na ně
fakticky nahradit odůvodnění svého rozhodnutí. Stěžovatelka č. 2 byla bez ohledu na vývody
znalce povinna v rámci odůvodnění napadeného rozhodnutí respektovat požadavky §68 odst. 3
správního řádu a v jeho intencích uvést důvody výroku rozhodnutí, podklady pro jeho vydání
a zejména vlastní úvahy, kterými se řídila při hodnocení podkladů a při výkladu právních
předpisů, a příp. též informace o tom, jak se vypořádala s návrhy a námitkami účastníků a s jejich
vyjádřením k podkladům rozhodnutí. Povinnosti řádně odůvodnit vlastní rozhodnutí se nelze
zprostit prostým odkazem na závěry znalce, což městský soud stěžovatelce č. 2 oprávněně vytkl.
[28] Vzhledem k povaze porušení zákona, pro které nezbylo, než se ztotožnit s postupem
městského soudu, který napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil stěžovatelce č. 2 k dalšímu řízení,
bylo již nadbytečné zabývat se polemikou stěžovatelky č. 1 s námitkami uplatněnými v žalobě,
týkajícími se nedostatků odborné způsobilosti znaleckého ústavu, když tato otázka vůbec nebyla
předmětem posuzování městským soudem. Stejně je třeba hodnotit rovněž úvahy stěžovatelky
č. 1, zabývající se otázkou, zda byl některý účastník řízení zvýhodněn vydáním napadeného
rozhodnutí, popř. který účastník by byl zvýhodněn, pokud by k jeho vydání bylo nedošlo,
jakož i argument, že znalec ve svém odborném vyjádření zohlednil mj. i kritéria počtu
provozovatelů vysílajících ve zkoumaném regionu a jejich poslechovost. Na právním posouzení
věci Nejvyšším správním soudem rovněž nemohlo nic změnit, pokud Městský soud v Praze
ve svém dřívějším rozhodnutí přistupoval k hodnocení obdobného postupu méně striktně.
[29] Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani s námitkou zmatečnosti řízení před městským
soudem, která měla podle stěžovatelky č. 1 spočívat v nedostatku aktivní procesní legitimace
žalobkyň k podání žaloby. Městský soud vyhodnotil tuto otázku zcela v souladu s konstantní
judikaturou Nejvyššího správního soudu, jejíž znalost lze očekávat rovněž od stěžovatelky č. 1,
která po řadu let podniká v segmentu rozhlasového vysílání a účastní se značného množství řízení
před správními orgány i soudy. V této souvislosti lze poukázat na závěry rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 24. 2. 2011, č. j. 7 As 111/2010 – 163, podle nichž „pokud potenciální
účastník licenčního řízení (podle §13 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního
vysílání) tvrdí, že byl zkrácen na svých právech rozhodnutím o schválení změny skutečností uvedených v žádosti
o licenci jiného provozovatele vysílání, a to z toho důvodu, že správně mělo být vedeno licenční řízení, jehož by
se mohl účastnit, a toto tvrzení nelze zjevně a jednoznačně vyloučit, pak je potřeba mít za to, že je aktivně
legitimován k podání žaloby proti danému rozhodnutí na základě §65 odst. 1 s. ř. s. Předchozí účast v řízení
o schválení změny skutečností uvedených v žádosti o licenci zde není podmínkou aktivní procesní legitimace.“
[30] V nyní projednávané věci městský soud správně dovodil aktivní procesní legitimaci
žalobkyň, které identifikoval jako potenciální účastníky licenčního řízení. Žalobkyně v žalobě
tvrdily zkrácení na svých právech žalobou napadeným rozhodnutím stěžovatelky č. 2, kterým byly
schváleny změny skutečností uvedených v žádosti o licenci osoby zúčastněné na řízení jako
jiného provozovatele rozhlasového vysílání, přičemž toto zkrácení na právech spatřovaly v tom,
že správně mělo být ohledně daného kmitočtu vedeno řádné licenční řízení, jehož by
se žalobkyně mohly účastnit. Tvrzení žalobkyň přitom nebylo lze zjevně a jednoznačně vyloučit.
Na tomto závěru nemůže nic změnit argument stěžovatelky č. 1, že se jednalo toliko o drobnou
změnu územního rozsahu vysílání, nikoli o přidělení tzv. dokrývacího kmitočtu, neboť právě tuto
otázku mínily žalobkyně učinit předmětem soudního přezkumu.
[31] Nejvyšší správní soud vyhodnotil jako nadbytečné, blíže se zabývat tvrzeními
žalobkyně a) ve vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatelky č. 2 ze dne 21. 3. 2013, konkrétně
že v minulosti bylo o pokrytí takového počtu obyvatel standardně rozhodováno v rámci řádného
licenčního řízení. Pro posouzení věci bylo stejně tak nerozhodné tvrzení žalobkyně a), že bonita
kmitočtu by měla být zkoumána mj. i s ohledem na kritérium doplnění portfolia vysílačů,
které již mají k dispozici stávající provozovatelé.
[32] Nejvyšší správní soud uzavírá, že pokud bylo stěžovatelkou č. 2 ve věci v mezidobí
rozhodnuto znovu (rozhodnutím ze dne 18. 12. 2012, sp. zn. 2011/938/zab, č. j. zab/157/2013),
není Nejvyšší správní soud povolán toto nové rozhodnutí jakýmkoli způsobem přezkoumávat,
a to ani co do jeho souladu s právním názorem vysloveným v tomto rozsudku či rozsudku
městského soudu, kterým bylo zrušeno předcházející rozhodnutí stěžovatelky č. 2 v dané věci.
Posouzení zákonnosti nového rozhodnutí přísluší výhradně příslušnému krajskému soudu
(Městskému soudu v Praze), a to k případně podané žalobě.
III.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[33] Na základě výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud po přezkoumání
napadeného rozsudku Městského soudu v Praze, napadeného rozhodnutí žalované a další spisové
dokumentace k závěru, že nebyly naplněny tvrzené důvody podání kasační stížnosti osoby
zúčastněné na řízení ani kasační stížnosti žalované podle §103 odst. 1 písm. a), c) a d) s. ř. s.,
za použití ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. Kasační stížnost osoby zúčastněné nařízení
ani kasační stížnost žalované proto nejsou důvodné a Nejvyšší správní soud je podle §110 odst. 1
poslední věty s. ř. s. výroky II. a III. zamítl.
[34] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud na základě
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. tak, že žalobkyně a), která byla v řízení zastoupena
advokátem a měla ve věci plný úspěch, má právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
proti osobě zúčastněné na řízení i proti žalované, které ve věci úspěch neměly. Žalobkyně a) má
vůči každé z těchto osob právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení, a to za jeden
úkon právní služby – vyjádření ke kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení ze dne 22. 1. 2013,
resp. vyjádření ke kasační stížnosti žalované ze dne 21. 3. 2013 – ve výši 3100 Kč [11 odst. 1
písm. d) ve spojení s §7 položkou 5. a §9 odst. 4 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátní
tarif, ve znění pozdějších předpisů], a dále na náhradu hotových výdajů – režijní paušál ve výši
1 x 300 Kč podle §13 odst. 3 téže vyhlášky. Žalobkyně a) tedy má jednak proti osobě zúčastněné
na řízení a jednak proti žalované právo na náhradu odměny za zastupování a hotových výdajů
ve výši 3400 Kč. Jelikož zástupce žalobkyně a) doložil, že je plátcem daně z přidané hodnoty,
zvyšuje se jeho nárok podle §35 odst. 8 věty druhé s. ř. s. o částku odpovídající této dani,
která činí 21 % z částky 3400 Kč, tj. 714 Kč. Nejvyšší správní soud proto uložil výrokem IV.
osobě zúčastněné na řízení jako stěžovatelce č. 1 a výrokem V. žalované jako stěžovatelce č. 2,
aby zaplatily žalobkyni a) na náhradě nákladů řízení po 4114 Kč, a to do patnácti dnů od právní
moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobkyně a).
[35] Vzhledem k tomu, že žalobkyni b) ani žalobkyni c) žádné důvodně vynaložené náklady
řízení nevznikly a tyto ani žádné takové náklady netvrdily, Nejvyšší správní soud rozhodl výroky
VI. a VII. tak, že žalobkyně b) a c) nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. listopadu 2013
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu