ECLI:CZ:NSS:2013:7.AFS.57.2011:1174
sp. zn. 7 Afs 57/2011 - 1174
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu JUDr. Elišky
Cihlářové a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: České
dráhy, a. s., se sídlem Nábřeží L. Svobody 1222, Praha 1, zastoupený JUDr. Karlem
Muzikářem, L.L.M., advokátem se sídlem Křížovnické nám. 193/2, Praha 1, proti žalovanému:
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem tř. Kpt. Jaroše 1923/7, Brno, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 21. 4. 2011,
č. j. 62 Ca 37/2009 – 680,
takto:
Věc se p o s t u p u je rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I.
Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 21. 4. 2011, č. j. 62 Ca 37/2009 - 680, zamítl
žalobu, kterou se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal zrušení rozhodnutí Úřadu pro ochranu
hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) ze dne 6. 5. 2009, č. j. UOHS-R 155/2008/01-
5485/2009/310/MVr.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel kasační stížnost, v níž mimo jiné namítal (bod
214 a násl.), že správní orgán pochybil při určení rozhodné výše obratu ve smyslu ust. §22 odst. 2
zákona č. 143/2001 Sb., ve znění účinném do 31. 8. 2009, (dále jen „ZOHS“). Podle stěžovatele
měl správní orgán v souladu s citovaným ustanovením vycházet při stanovení výše pokuty
z posledního ukončeného účetního období před vydáním napadeného rozhodnutí, tj. z roku
2008, a nikoliv z posledního ukončeného účetního období před vydáním prvoinstančního
rozhodnutí, tj. z roku 2007. Dále stěžovatel v kasační stížnosti ve vztahu k otázce jednočinného
souběhu komunitárního a vnitrostátního správního deliktu namítal (bod 74 a násl.), že rozkladový
správní orgán postupoval nezákonným a arbitrárním způsobem, když zcela nově strukturoval
souběh deliktů podle vnitrostátní a komunitární úpravy, ačkoliv správní orgán I. stupně se této
otázce nevěnoval. Stěžovatel má za to, že i přes rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 1. 2008, č. j. 5 Afs 9/2008 - 328 je jednočinný souběh komunitárního a vnitrostátního deliktu
vyloučen s ohledem na rozsudek ze dne 10. 4. 2009, č. j. 2 Afs 93/2008 - 945.
Při předběžném hodnocení závěrů vyslovených krajským soudem, vůči nimž směřují výše
uvedené stížní námitky, sedmý senát Nejvyššího správního soudu:
1/ dospěl k odlišnému právnímu názoru než jaký byl vysloven v rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 29. 3. 2012, č. j. 5 Afs 7/2011 - 619 v otázce výkladu, z kterého posledního
ukončeného účetního období má správní orgán vycházet při ukládání pokuty,
2/ zjistil, že v otázce, zda je či není vyloučen jednočinný souběh komunitárního a vnitrostátního
deliktu existuje rozporná judikatura Nejvyššího správního soudu.
II.
Ad 1:
Výklad pojmu „poslední ukončené účetní období“ je sporný v tom smyslu, zda se
v případě, že správní orgán I. stupně rozhoduje v jednom kalendářním roce a o rozkladu
rozhoduje správní orgán v jiném kalendářním roce, bude při stanovení výše pokuty vycházet
z výše čistého obratu dosaženého soutěžitelem za poslední ukončené účetní období předcházející
rozhodnutí prvostupňovému nebo rozkladovému. I když je v dané věci aplikována právní úprava
účinná do 31. 8. 2009, otázka posouzení, z kterého posledního ukončeného účetního období se
při stanovení výše pokuty vychází, je-li sankce ukládána za použití výše čistého obratu
dosaženého soutěžitelem, je aktuální i po novelizaci ZOHS zákonem č. 155/2009 Sb., protože
pojem poslední ukončené účetní období používá zákonodárce v textu zákona i nadále beze
změny. Jak podle ust. §22 odst. 2 ZOHS ve znění účinném do 31. 8. 2009, tak podle ust. §22a
odst. 2 ZOHS ve znění účinném od 1. 9. 2009 lze uložit pokutu v procentuální výši z čistého
obratu dosaženého za poslední ukončené účetní období.
V rozsudku ze dne 29. 3. 2012, č. j. 5 Afs 7/2011 - 619 byl vysloven tento právní názor:
„Jestliže Úřad mohl soutěžitelům uložit pokutu do výše 10 000 000 Kč nebo do výše 10 % z čistého
obratu dosaženého za poslední ukončený kalendářní rok (do 30. 9. 2005), respektive za poslední ukončené
účetní období (od 1. 10. 2005) pak z citovaného ustanovení nelze v žádném případě dovodit, že se mělo jednat o
poslední ukončený kalendářní rok či poslední ukončené účetní období před spácháním deliktu, resp. před
zahájením správního řízení ve věci. Ustanovení §22 zákona č. 143/2001 Sb. (ve znění účinném v době
rozhodování žalovaného, to je ve znění do 31. 8. 2009) upravovalo pokuty a opatření k nápravě, a jestliže v odst.
druhém stanovilo, že Úřad může soutěžitelům uložit pokutu do výše shora uvedené, pak slova „za poslední
ukončený kalendářní rok“ respektive „za poslední ukončené účetní období“ je třeba vztáhnout k době
rozhodování o uložení pokuty, což znamená, že je třeba při ukládání pokuty přihlížet k čistému obratu
dosaženému za poslední ukončený kalendářní rok, respektive k čistému obratu dosaženému za poslední ukončené
účetní období soutěžitele, před uložením pokuty, tedy před vydáním rozhodnutí o uložení pokuty. To platí jak pro
prvostupňový správní orgán, tak pro správní orgán rozhodující o rozkladu účastníka řízení proti prvostupňovému
rozhodnutí, pokud rozhoduje v době pro niž je rozhodující jiné období ve smyslu výše uvedeném. Již prvostupňový
správní orgán pokutu svým rozhodnutím ukládá, přičemž jeho rozhodnutí se může stát pravomocným a
vykonatelným, nebo může být napadeno v daném případě rozkladem o němž rozhodne příslušný orgán. Teprve
materiální právní mocí rozhodnutí o uložení pokuty je dotčena právní sféra toho, kdo má pokutu platit, neboť
tímto okamžikem vznikne povinnost rozhodnutí se podrobit. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
v usnesení ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 - 133, judikoval, že správní orgán při ukládání pokuty by
měl hodnotit osobní a majetkové poměry pachatele správního deliktu ke dni svého rozhodování, nikoliv k
okamžiku spáchání deliktu. Citované ustanovení §22 odst. 2 zákona č. 143/2001 Sb. chápe zdejší soud tak,
že Úřad může uložit pokutu nejvýše do 10 % z čistého obratu soutěžitele dosaženého ve stanoveném období, což
znamená, že uložená pokuta by neměla tuto hranici překročit. Jde o to, aby uložená pokuta nebyla pro toho,
komu je uložena, likvidační. Aby se tak nestalo, musí ten, kdo pokutu ukládá, tedy ten, kdo o ní rozhoduje,
v době svého rozhodování znát aktuální hospodářskou situaci (ve smyslu §22 odst. 2 ZOHS) toho, komu
pokutu ukládá. Zákon o ochraně hospodářské soutěže obsahoval v §22 speciální úpravu ukládání pořádkových
pokut (nyní ji obsahuje v §22 pokud jde o přestupky fyzických osob a v §22a pokud jde o správní delikty
právnických osob a podnikajících fyzických osob).
Krajský soud se zabýval posouzením, zda je pro žalovaného ve smyslu §22 odst. 2 ZOHS určující při
výpočtu pokuty účetní období před samotným uložením pokuty, tj. před vydáním pravomocného rozhodnutí ve věci,
či účetní období před vydáním rozhodnutí v prvním stupni, jak výše je již uvedeno, přičemž dospěl k závěru, že
obdobím rozhodným je účetní období předcházející vydání rozhodnutí v prvním stupni. Dospěl také k závěru, že
postup správního orgánu v dané věci byl správný. Krajský soud tak nepřihlížel k tomu, že první prvostupňové
rozhodnutí o pokutách ze dne 19. 3. 2004 bylo zrušeno žalovaným rozhodnutím ze dne 11. 5. 2005 a že
prvostupňový správní orgán rozhodoval o pokutách znovu dne 18. 7. 2005, přičemž žalovaný o rozkladech
stěžovatelů proti rozhodnutí o pokutách rozhodl 18. 8. 2006 a že v důsledku zrušení rozhodnutí žalovaného
Krajským soudem v Brně rozhodoval žalovaný znovu o rozkladech stěžovatelů dne 2. 2. 2009 nyní
přezkoumávaným rozhodnutím o vině i pokutách, a že správní orgán jako celek stále vycházel při rozhodování o
pokutách z údajů z roku 2002. Krajský soud tedy nevyvodil důsledky z toho, že v daném případě byl pro
správní orgán jako celek rozhodující rok 2002 pro zjištění čistého obratu dosaženého za poslední ukončený
kalendářní rok, respektive pro zjištění čistého obratu dosaženého za poslední ukončené účetní období z důvodů
žalovaným uvedených, ačkoliv správní orgán o pokutách rozhodoval několikrát v období od prvního rozhodnutí o
pokutách v roce 2004 do zatím posledního rozhodnutí o pokutách v roce 2009, že výše uložených pokut se
v průběhu uvedeného období měnila, že žalovaný přihlížel i k jiným skutečnostem než prvostupňový správní orgán
a z toho důvodu jeho rozhodnutí o uložení pokut změnil (snížil jejich výši o 20 %). Závěry krajského soudu tedy
nejsou správné, protože zhodnotil posouzení rozhodného období podle §22 odst. 2 ZOHS žalovaným způsobem,
který neodpovídá posouzení a postupu žalovaného vyjádřených v přezkoumávaném rozhodnutí.“
Krajský soud v napadeném rozsudku (str. 47 a násl.), na rozdíl od pátého senátu
Nejvyššího správního soudu, tuto otázku posoudil
takto:
„Pokud má žalobce za to, že vzhledem k tomu, že napadené rozhodnutí bylo vydáno až v roce 2009,
měla být pokuta počítána z obratu za rok 2008, ani v tomto mu soud nepřisvědčuje (byť nesdílí názor
žalovaného, že podstatný je „soulad s komunitární rozhodovací praxí“, a proto tedy „poslední rok, v němž ještě
jeho deliktní jednání trvalo“, neboť ZOHS v §22 odst. 2 – v rozhodném znění – stanoví, že se počítá z čistého
obratu dosaženého za poslední ukončené účetní období, a to je poslední ukončené účetní období před okamžikem,
kdy se pokuta ukládá).
Pokud jde o rozhodné období, od něhož se má stanovení výše pokuty odvíjet, pak ovšem zdejší soud
považuje postup žalovaného za souladný se zněním §22 odst. 2 ZOHS i procedurou, která bezprostředně
předchází stanovení konkrétní výše uložené pokuty, a nadto podle zdejšího soudu i samotným smyslem ukládání
pokut. Při výkladu zákona je třeba totiž vycházet též z jeho smyslu, a nikoli toliko z jeho textu (Ústavní soud ve
svém nálezu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, publ. pod č. 30/1998 Sb.). Pokud §22 odst. 2
ZOHS stanoví, že se horní hranice pokuty v určitých případech počítá z čistého obratu dosaženého za poslední
ukončené účetní období, pak tímto účetním obdobím je účetní období předcházející roku, v němž bylo rozhodnutí o
uložení pokuty vydáno. Vyvstává nyní otázka, zda je rozhodnutím, kterým je uložena pokuta, míněno
rozhodnutí prvostupňové nebo až rozhodnutí druhostupňové, které prvostupňové rozhodnutí potvrzuje nebo mění.
V případě, že jsou obě rozhodnutí vydána v témže roce, není tato otázka důležitá, neboť se účetní období pro
výpočet horní hranice pokuty nemění. Naopak pokud jsou vydána v letech různých, tak, jako je tomu v právě
posuzované věci, je tato otázka pro posouzení zákonnosti stanovené výše pokuty zcela zásadní. Je obecně známo,
že správní řízení v obou stupních tvoří jeden celek a na správní rozhodnutí obou stupňů je třeba jako na jeden
celek nahlížet.
Z tohoto závěru by bylo lze dovodit, že za rozhodnutí, kterým byla uložena pokuta, by tak mělo být
považováno až rozhodnutí druhostupňové, neboť až doručením druhostupňového rozhodnutí je zasažena
majetková sféra účastníka řízení. Navíc i v řízení o rozkladu je §22 odst. 2 ZOHS přímo aplikován.
Zdejší soud však s tímto názorem nesouhlasí a naopak má za to, že pro výpočet čistého obratu je
rozhodné období předcházející vydání rozhodnutí prvostupňového. K tomuto závěru soud dospívá zejména na
základě smyslu §22 odst. 2 ZOHS. Má-li být horní hranice pokuty za porušení ZOHS odvozena z
hospodářského výsledku účastníka v určitém období, je zcela logické, aby se jednalo o období, v němž se
protisoutěžní jednání uskutečnilo, případně období na ně bezprostředně navazující. Jistě lze namítnout, že je
možné argumentovat i opačně, a to že ukládaná pokuta má odrážet skutečné majetkové poměry delikventa a je
tedy třeba počítat horní hranici pokuty z obratu vztahujícího se k období, které předchází vydání druhostupňového
rozhodnutí. Splnění tohoto požadavku – aby uložená pokuta odpovídala majetkovým poměrům delikventa – však
lze bezezbytku dosáhnout i v případě, že byla horní hranice pokuty stanovena podle obratu v období, které
předcházelo vydání prvostupňového rozhodnutí. Vymezení rozpětí sankční sazby, pro které je určení účetního
období nezbytné, totiž představuje pouze základní „mantinely“, ve kterých se může žalovaný při vyměřování
pokuty pohybovat. Při samotném stanovení výše pokuty pak musí zohlednit všechna pro to nezbytná kriteria, mezi
něž se nepochybně řadí právě i konkrétní majetková situace delikventa. Nelze přehlédnout, že úvahy žalovaného
ohledně stanovení konkrétní výše sankce musí navazovat na skutková zjištění ohledně charakteru posuzovaného
jednání, jeho dopadu na hospodářskou soutěž, majetkových poměrů účastníka správního řízení, přitom tato
skutková zjištění musí vycházet z dokazování, u něhož lze důvodně předpokládat značnou rozsáhlost. Řízení, v
němž je pokuta ukládána, je řízením sankčním, jehož materiálním výsledkem je, je-li spáchání správního deliktu
prokázáno, kromě samotného deklarování spáchání správního deliktu především uložení sankce. Těžiště
dokazování přitom nutně musí být součástí řízení v prvním stupni, neboť jinak by se tím popíral smysl
dvojinstančnosti správního řízení - účastník správního řízení by nutně mohl automaticky ztrácet jednu jeho
instanci. Řízení o rozkladu (stejně jako obecně řízení o odvolání) je ovládáno zásadou úplné revize zákonnosti
rozhodnutí; jestliže ten, kdo rozhoduje o rozkladu, uzná, že ten, kdo rozhodoval v prvním stupni, při rozhodování
pochybil, sám zjedná nápravu (shodně Hendrych, D. a kol.: Správní právo, Obecná část, 6. vydání, Praha:
C.H.Beck, 2006, str. 377).
Jestliže by v řízení ve druhém stupni, pokud by probíhalo v jiném roce, než ve kterém bylo vydáno
rozhodnutí prvostupňové, mělo v tomto ohledu probíhat dokazování zcela nové, v němž by se nově posuzovala
majetková sféra účastníka správního řízení, pak by se podstatné skutečnosti pro závěr, jaký žalovaný ve správním
řízení ohledně sankce učiní, odehrávalo až v řízení o rozkladu; jde totiž fakticky o řízení o výtkách, které
účastník správního řízení uplatnil ve vztahu k závěrům, které žalovaný učinil v řízení prvostupňovém, tedy ve
vztahu k závěrům, které žalovaný učinil poté, kdy ve věci dokazoval, a přeneslo-li by se těžiště v uvedeném ohledu
do řízení o rozkladu, pak by řízení o rozkladu nebylo řízením o výtkách, které byly proti prvostupňovému
rozhodnutí uplatněny, tedy neposuzovalo by se vůbec, zda ten, kdo rozhodoval v prvním stupni, pochybil či nikoli,
nicméně by se skutkové okolnosti významné pro uložení pokuty posuzovaly zcela nově.
Zdejší soud tedy v této otázce uzavírá, že závěr, podle něhož je rozhodnutím o uložení pokuty rozuměno
až rozhodnutí druhostupňové, by vedl v případech, kdy by bylo rozhodnutí prvostupňové vydáno v jednom roce,
zatímco rozhodnutí druhostupňové v roce jiném, k situacím, kdy by předseda žalovaného v řízení o rozkladu
nezkoumal zákonnost uložené pokuty žalovaným, nýbrž by výši pokuty musel vždy sám stanovovat. Došlo-li by
totiž ke změně účetního období, musel by uloženou pokutu přepočítat a stanovit znovu, s ohledem na čistý obrat
dosažený v novém účetním období. Takový postup podle zdejšího soudu není v souladu se smyslem činnosti předsedy
žalovaného, jakožto druhostupňového orgánu, který má přezkoumat správnost a zákonnost prvostupňového
rozhodnutí (tedy včetně výroku o pokutě) a řízení, které mu předcházelo (§89 odst. 2, §152 odst. 4 správního
řádu 2004). Rovněž by tento přístup připravil účastníky o jeden stupeň správního řízení, neboť by výše pokuty
nebyla přezkoumávána, ale zcela nově stanovována. Za situace, kdy je správní řízení ovládáno zásadou
dvojinstančnosti, tedy požadavkem, aby řízení a rozhodnutí prvostupňové podléhalo kontrole druhostupňového
orgánu, je třeba, aby se tak dělo ve vztahu k celému rozhodnutí a nikoli, aby výrok o pokutě byl vydáván pouze v
jednom stupni. Vzhledem k uvedenému má soud za to, že rozhodným účetním obdobím pro stanovení horní
hranice pokuty podle §22 odst. 2 ZOHS je to, které předchází vydání prvostupňového rozhodnutí.
Jestliže však mezi rozhodným obdobím a vydáním napadeného rozhodnutí dojde k takové změně
hospodářské situace, že by pokuta se jevila likvidační nebo zřetelně nespravedlivá – a její výše tedy nepřiměřená,
pak je namístě změnu hospodářské situace zohlednit. Pokud tedy žalovaný vypočítal pokutu z obratu za rok
2007 (obrat převyšoval částku 36.000.000.000,- Kč) a pokud se v období bezprostředně předcházejícím vydání
napadeného rozhodnutí obrat žalobce snížil na cca 16.500.000.000,- Kč), a pokud ve vztahu k původnímu
obratu dosahovala pokuta výše cca 0,75%, a tedy nacházela se pod hranicí 10% maximální možné výše pokuty,
pak ani následné žalobcem namítané snížení obratu nečiní z uložené pokuty pokutu likvidační ani nijak „obecně
nespravedlivou“. K uvedeným závěrům dospívá zdejší soud i se zohledněním přístupu (dnešního) Tribunálu, který
ve věci Britannia Alloys & Chemicals (T-33/02, rozsudek ze dne 29.11.2005) vyslovil právní názor, podle
něhož je třeba se při ukládání sankcí za porušení soutěžních pravidel vyhnout tomu, aby uložená pokuta byla
nepřiměřenou ve vztahu k významu dotyčného soutěžitele, a podle něhož při vymezení „předchozího
hospodářského roku“, ve vztahu k němuž je kalkulována výše pokuty (tam podle čl. 15 odst. 2 nařízení č. 17 ze
dne 6.2.1962), je třeba posoudit dopad na dotyčného soutěžitele, a to zejména s přihlédnutím k obratu, který
odráží skutečnou hospodářskou situaci tohoto soutěžitele během období, kdy k protiprávnímu jednání došlo. Sama
skutečnost, že dotyčný soutěžitel nebyl schopen se předem dozvědět, jaký „referenční rok“ bude určující pro
stanovení pokuty, nepředstavuje podle (dnešního) Tribunálu sama o sobě porušení zásady právní jistoty.“
Sedmý senát se ztotožňuje s právnímu názorem vysloveným krajským soudem,
že posledním ukončeným účetním obdobím se ve smyslu ust. §22 odst. 2 ZOHS rozumí
ukončené účetní období předcházející vydání prvostupňového rozhodnutí. Za klíčový považuje
argument, že v opačném případě by došlo k porušení zásady dvojinstančnosti správního řízení.
Pokud by byl akceptován právní názor pátého senátu, předseda Úřadu by de facto rozhodoval o
výši pokuty zcela „nově“ a jeho úvaha by již ve správním řízení nepodléhala přezkumu. Jednalo
by se tak o jednoinstanční rozhodování. Lze také argumentovat tím, že v případě akciových
společností podléhá účetní závěrka schválení auditora, což znamená, že dosažený čistý zisk
za předcházející kalendářní rok by měl správní orgán k dispozici až ve druhé polovině
následujícího roku. Tento argument ale platí i pro prvostupňové rozhodnutí, a p roto je jeho
relevance relativní.
Ad 2:
Otázka jednočinného souběhu komunitárního a vnitrostátního deliktu je v judikatuře
Nejvyššího správního soudu posuzována rozdílně, a to v rozsudku ze dne 31. 10. 2008,
č. j. 5 Afs 9/2008 - 328 a v rozsudku ze dne 10. 4. 2009, č. j. 2 Afs 93/2008 - 920.
V prvním z citovaných rozsudků pátý senát uvedl:
„V dané věci není pochyb o tom, že stěžovatel byl povinen v daném případě, pokud se rozhodl posuzovat
předmětné jednání z hlediska §11 odst. 1 zákona o hospodářské soutěže a zároveň shledal ve věci komunitární
prvek, vést řízení a následně rozhodnout také o porušení čl. 82 Smlouvy ES, neboť mu to ukládá čl. 3 odst. 1
nařízení č. 1/2003. Z pohledu komunitárního práva se ovšem mohl rovněž omezit pouze na použití čl. 82
Smlouvy ES, neboť komunitární právo nenařizuje souběžnou aplikaci čl. 81 či 82 Smlouvy ES a vnitrostátní
úpravy. (…) [A]le ani ji, za splnění určitých podmínek, nevylučuje.
(…)
Uvedené závěry pak plně potvrzuje i dosavadní judikatura obou komunitárních soudů, tedy Soudního
dvora a Soudu prvního stupně. Evropský soudní dvůr v konzistentní linii judikatury (věci 14/68 Walt Wilhelm,
253/78 a 1/79 až 3/79 Giry a Guerlain, C-137/00 Milk Marque a National Farmers’ Union, C-295/04
až C-298/04 Manfredi) uvádí, že „v souladu s ustálenou judikaturou se právo Společenství a vnitrostátní právo
v oblasti hospodářské soutěže uplatní souběžně, vzhledem k tomu, že se týkají rozdílných aspektů restriktivního
jednání. Zatímco články 81 ES a 82 ES se na toto jednání vztahují z důvodu překážek, které z něj mohou
vyplývat pro obchod mezi členskými státy, vnitrostátní právní předpisy vycházející z úvah, které jsou zvláštní pro
každou vnitrostátní právní úpravu, nahlížejí na restriktivní jednání pouze v tomto rámci“ (citováno dle rozsudku
ze dne 13. 7. 2006 v posledně jmenované věci Manfredi, Sb. rozh. SD, I-6619, bod 38). Byť se rozsudek ve věci
Manfredi vztahoval k protisoutěžnímu jednání, k němuž došlo v době před modernizací komunitárního
soutěžního práva, tj. před účinností nařízení č. 1/2003, Soudní dvůr věc rozhodoval po více než dvou letech od
jeho účinnosti, přičemž necítil potřebu v rozsudku vyjádřit, že by toto nařízení mělo přinést pro posuzování otázky
přípustnosti uplatňování komunitárního a vnitrostátního soutěžního práva na shodné protisoutěžní jednání
jakoukoli zásadní změnu.
Přitom je třeba zdůraznit, že v citovaných věcech se Evropský soudní dvůr nezabýval skutečně souběžnou
(z časového hlediska) aplikací komunitárního a vnitrostátního soutěžního práva jediným orgánem, ale naopak
postupnou aplikací různými orgány, což je zásadní rozdíl. Jak bude dále podrobně vysvětleno, jedině případ, kdy
je se soutěžitelem vedeno řízení o shodném protisoutěžním jednání, o němž již bylo v jiném řízení rozhodnuto, je
možno skutečně poměřovat se zásadou ne bis in idem. Proto Evropský soudní dvůr již ve věci Walt Wilhelm
judikoval, že sice takové dvojí řízení o shodném protisoutěžním jednání je přípustné, ale z obecných zásad
komunitárního práva, zejména z požadavku ekvity vyplývá, že v případě udělení pozdější sankce musí být
přihlédnuto také k sankci předchozí, za toto protisoutěžní jednání již udělené (věc 14/68 Walt Wilhelm, [1969]
ECR 1, bod 11).
(…)
Lze tedy shrnout, že judikatura komunitárních soudů nejenže nevylučuje možnost souběžné aplikace
komunitárního a vnitrostátního soutěžního práva na shodné protisoutěžní jednání, která vyplývá již z nařízení č.
1/2003, ale navíc připouští dokonce i možnost vést řízení podle vnitrostátního práva a řízení podle
komunitárního práva postupně, pouze s tou podmínkou, že orgán, který uděluje pozdější sankci, musí přihlédnout
k sankci za takové jednání již udělené.
(…)
Nejvyšší správní soud se tedy nejprve zabýval tím, zda by souběžné vedení řízení o porušení čl. 82
Smlouvy a §11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže odporovalo ústavnímu pořádku ČR, vedle Listiny
základních práv a svobod tedy především čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě, na nějž se krajský soud v této souvislosti
odvolával a kterým jsou Česká republika a její orgány vázány při aplikaci vnitrostátního práva přímo, a nikoliv
odvozeně prostřednictvím judikatury Soudního dvora, jak je tomu při aplikaci práva komunitárního.
(…)
Nejvyšší správní soud tedy dospěl po důkladném rozboru věci k závěru, že požadavek krajského soudu,
aby stěžovatel aplikoval na dané jednání žalobce pouze čl. 82 Smlouvy ES, a nikoliv §11 odst. 1 zákona o
hospodářské soutěži, nevyplývá z principu ne bis in idem, jak je uznáván v komunitárním právu či v ústavním
pořádku ČR, neboť v daném případě nebylo se stěžovatelem vedeno řízení o věci, o níž již bylo předtím v jiném
řízení pravomocně rozhodnuto. Názor žalobce uvedený v posledním vyjádření ke kasační stížnosti,
že tato interpretace by vedla k obcházení zásady ne bis in idem, neobstojí, neboť hlavním účelem této zásady je
poskytnout právní jistotu tomu, o jehož vině a trestu již bylo jednou pravomocně rozhodnuto, že již nebude
vystaven, pokud nebude dané rozhodnutí cestou mimořádných opravných prostředků zrušeno, novému
(opakovanému) stíhání (řízení) a potrestání. Uplatňování této zásady se liší pouze v tom, jak již bylo řečeno, zda
se garantuje zákaz opakovaného stíhání za stejný skutek, či pouze za stejný delikt. Zatímco čl. 4 Protokolu č. 7
k Úmluvě i čl. 40 odst. 5 Listiny podle mínění Nejvyššího správního soudu v zásadě garantují pro celou
trestněprávní oblast v širším slova smyslu (včetně správního trestání) pouze zákaz opakovaného stíhání za stejný
delikt, ustanovení §11 odst. 1 písm. f) až h) trestního řádu naproti tomu považují za nepřípustné trestní stíhání
pro týž skutek, ovšem pouze v případech v těchto ustanoveních uvedených, byť na druhou stranu trestní řád
z důvodů nutnosti transpozice Schengenské úmluvy a jiných právních instrumentů z oblasti třetího pilíře EU
uznává jakožto překážku věci rozhodnuté i obdobná rozhodnutí soudů a jiných justičních orgánů jiných členských
států Evropské unie (§11 odst. 4 trestního řádu).
(…)
Od primárně procesněprávní zásady ne bis in idem je třeba odlišovat hmotněprávní institut jednočinného
souběhu deliktů, včetně posouzení otázky, zda bylo skutečně jedním jednáním spácháno více deliktů, či zda se ve
skutečnosti jedná o souběh pouze zdánlivý. Odpověď na tuto otázku je z hlediska problému, který ve svém
rozsudku nastolil, ovšem nepřesně vymezil, krajský soud, zcela klíčová.
Nutnost aplikovat tento trestněprávní institut vyplývá z obecné potřeby použít ve prospěch obviněného
analogii z trestního práva ve správním trestání všude tam, kde vzhledem k neexistenci jednotného kodexu
správního trestání v českém právním řádu nejsou výslovně upraveny některé základní zásady a instituty, jež by
měly být zohledněny v případě jakéhokoliv veřejnoprávního deliktu. K této zásadě se již Nejvyšší správní soud
vyslovil např. ve svém rozsudku ze dne 16. 4. 2008, č. j. 1 As 27/2008 - 67, www.nssoud.cz.
(…)
Obdobně tedy musí být trestněprávní teorie i praxe použita při posuzování otázky, zda se v daném
případě jedná o jednočinný souběh více správních deliktů, či zda jde o souběh pouze zdánlivý.
(…)
Nejvyšší správní soud rovněž poznamenává, že se již k pojmu jednočinného souběhu vyjadřoval ve své
judikatuře, konkrétně pak např. ve svém rozsudku ze dne 12. 12. 2003, č. j. 5 A 98/2001 - 36,
www.nssoud.cz.“
(…)
Je však zároveň třeba brát v potaz možnost tzv. zdánlivého souběhu, tj. případy, kdy je jednočinný
souběh vyloučen, ačkoli skutek formálně vykazuje znaky dvou nebo více skutkových podstat deliktů.
Trestněprávní doktrína přitom rozlišuje několik typových situací, kdy je souběh vyloučen: a) delikty jsou navzájem
v poměru speciality, b) delikty jsou navzájem v poměru subsidiarity, c) jde o tzv. faktickou konzumpci, d) jde o
pokračování v deliktu, delikt trvající či delikt hromadný. Nastoupení těchto typových situací způsobuje, že nelze
uvažovat o souběhu, ale o spáchání pouze jediného deliktu (srov. např. NEZKUSIL, J., op. cit., str. 157 a násl.
nebo KRATOCHVÍL, V. a kol., op. cit., str. 222 a násl. či usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 1. 2005,
sp. zn. 8 Tdo 10/2005). Pro rozhodování v tomto případě Nejvyšší soud považuje za relevantní a tudíž také
analyzuje pouze instituty uvedené sub a) – c).
(…)
V poměru speciality jsou skutkové podstaty kvalifikované a privilegované ve vztahu k základní
skutkové podstatě či složené skutkové podstaty vůči skutkovým podstatám, které lze považovat za jejich částI.
Zejména je v tomto ohledu důležité zodpovězení otázky, zda v obou případech je zasažen chráněný zájem
(objekt) pouze jediný, nebo zda je dána mnohost těchto zájmů. V případě, že by došlo k zasažení zájmu pouze
jediného a současně by se nejednalo o situaci, kdy by byl tento zájem chráněný v různých směrech, proti různým
aspektům téhož skutku, bylo by třeba hovořit o deliktu pouze jediném. Tyto závěry lze dovozovat nejenom
z doktríny, ale také z judikatury. Zde je možné uvést např. rozhodnutí Nejvyššího soudu ČSSR sp. zn. 1 Tzf
2/74 (15/74 Sb. rozh. tr.).
(…)
V poměru subsidiarity jsou vzdálenější vývojová stadia vůči stadiu bližšímu k dokonání činu, méně
závažné formy trestné součinnosti v poměru k závažnějším a ustanovení o trestném činu ohrožovacím v poměru
k ustanovení o trestném činu poruchovém.
Společně lze k pojmu speciality i subsidiarity uvést, že jejich důsledky jsou stejné. V obou případech se
užije toho ustanovení, u něhož obsah pojmu je širší a rozsah pojmu užší, tedy ustanovení, jež lépe vystihuje daný
případ a jímž je druhé ustanovení konzumováno.
Co se týká faktické konzumpce, která též vylučuje jednočinný souběh, lze o ní hovořit, když „jeden
trestný čin je prostředkem relativně malého významu ve srovnání se základním trestným činem nebo vedlejším,
málo významným produktem základního trestného činu. Předpoklady faktické konzumpce jsou vytvořeny
faktickým průběhem činu a nevyplývají z poměru skutkových podstat trestných činů nebo jejich trestních sankcí“
(viz ŠÁMAL, P., PÚRY, F., RIZMAN, S., op. cit., str. 29).
(…)
Ještě je možné v souvislosti s výše uvedeným poznamenat, že pojem konzumpce lze chápat v užším a
širším smyslu. V užším smyslu se jedná právě o faktickou konzumpci, v širším smyslu jde také o případy, kdy
delikt speciální „konzumuje“ delikt obecný, poruchový delikt konzumuje delikt ohrožující nebo dokonaný čin
pokus či přípravu (tedy v případě poměru speciality či subsidiarity); (srov. Nezkusil, J., op cit., str. 159).
Vzhledem k výše uvedenému dospěl Nejvyšší správní soud při posouzení, zda se v daném případě jedná o
souběh deliktů, či zda jsou zde okolnosti souběh vylučující, k následujícím závěrům:
Poměr subsidiarity je v daném případě možné vyloučit, neboť obě skutkové podstaty (dle §11 zákona o
ochraně hospodářské soutěže a dle čl. 82 Smlouvy ES) postihují rovněž delikty poruchové (nejen ohrožovací); už
vůbec u nich nelze hovořit o formách součinnosti či o vývojových stadiích.
Pakliže by měl být delikt dle §11 zákona o ochraně hospodářské soutěže fakticky konzumován čl. 82
Smlouvy ES, mělo by k jednání dle §11 zákona o ochraně hospodářské soutěže docházet pravidelně, když
dochází k jednání dle čl. 82 Smlouvy ES. Dále by mělo být jednání (resp. způsobená škoda či jiný škodlivý
následek) dle §11 zákona o hospodářské soutěži „prostředkem nebo vedlejším produktem relativně malého
významu“ ve vztahu k čl. 82 Smlouvy ES.
V daném případě pravidelně, když stěžovatel aplikuje čl. 82 Smlouvy ES, mohl by aplikovat i §11
zákona o ochraně hospodářské soutěže, takže tato podmínka je splněna. Avšak pro posouzení, zda porušení
zákazu dle §11 zákona o ochraně hospodářské soutěže způsobí újmu relativně malého významu ve vztahu
k porušení čl. 82 Smlouvy ES (viz výše rozhodnutí Nejvyššího soudu ČSR, sp. zn. 5 Tz 47/76 [č. 34/77 Sb.
rozh. tr.] či rozhodnutí Nejvyššího soudu SSR ze dne 23. 11. 1972, sp. zn. 1 Tz 68/72 [viz FENYK, J.,
ILLKOVÁ, P.: Rozhodnutí a stanoviska k trestnímu zákonu – Výňatky z hmotněprávních rozhodnutí a
stanovisek 1919 – 1995, I.vydání. Praha: C. H. Beck 1995, str. 12]), je nutné porovnat význam zájmů
chráněných oběma ustanoveními. Pakliže porušení zájmu chráněného §11 zákona o ochraně hospodářské soutěže
by bylo bezvýznamné ve vztahu k porušení zájmu chráněného čl. 82 Smlouvy ES, byl by v tomto případě souběh
vyloučen. Z hlediska těchto kriterií je však Nejvyšší správní soud přesvědčen, že v daném případě nemůže jít o
faktickou konzumpci, jelikož jedno jednání není „prostředkem nebo vedlejším, bezvýznamným produktem“ jiného
jednání (už z hlediska možných sankcí a charakteru jednotlivých deliktů); je tedy nutno konečně zkoumat, zda je
dán poměr speciality.
(…)
Pro posouzení existence poměru speciality je nezbytné porovnat „objekt“, jenž chrání „skutkové podstaty“
dle §11 zákona o ochraně hospodářské soutěže a čl. 82 Smlouvy ES. Pokud by byl objekt totožný, je třeba
zjistit, zda všechny znaky §11 zákona o ochraně hospodářské soutěže jsou obsaženy ve znacích čl. 82 Smlouvy
ES a zda čl. 82 Smlouvy ES konkretizuje a rozvíjí „obecnou skutkovou podstatu“ uvedenou v §11 zákona o
ochraně hospodářské soutěže, popř. zda je totožný zájem „chráněný v různých směrech, tj. proti různým aspektům
téhož jediného skutku“.
(…)
Pokud jsou chráněné zájmy rozdílné (nebo pokud je stejný zájem „chráněný v různých směrech“),
jednočinný souběh není vyloučen. Pokud jsou chráněné zájmy shodné, je třeba posoudit, zda dochází k vyloučení
jednočinného souběhu z důvodu speciality a v tom případě se tedy zjišťuje, zda jedna „skutková podstata”
obsahuje všechny znaky druhé „skutkové podstaty” a upřesňuje jI.
Nejprve se tedy zastavme u zájmu chráněného skutkovou podstatou deliktu spočívajícího ve zneužití
dominantního postavení soutěžitele dle zákona o ochraně hospodářské soutěže. Podle §1 odst. 1 zákona o ochraně
hospodářské soutěže tento zákon upravuje ochranu hospodářské soutěže na trhu výrobků a služeb proti jejímu
vyloučení, omezení, jinému narušení nebo ohrožení dohodami soutěžitelů, zneužitím dominantního postavení
soutěžitelů nebo spojením soutěžitelů. Oba základní delikty dle zákona o ochraně hospodářské soutěže, tj.
kartelové dohody v širším slova smyslu dle §3 odst. 1 cit. zákona a zneužití dominantního postavení na trhu dle
§11 odst. 1 tohoto zákona postihují různé typy jednání, které ovšem ohrožují tentýž objekt vyjádřený již v názvu
zákona, tedy hospodářskou soutěž jako takovou, a to na trhu v rámci České republiky (k tomu srov. §1 odst. 5
a 6 zákona o ochraně hospodářské soutěže).
Zákonem chráněný zájem ostatně vyplývá i z dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu:
„Účelem zákona je ochrana konkurence jako ekonomického jevu, nikoliv ochrana jednotlivých účastníků trhu. Ti
jsou proti narušitelům soutěže nepřímo chráněni výkonem pravomoci Úřadu, vykonávajícího dozor nad tím, zda a
jakým způsobem soutěžitelé plní povinnosti vyplývající pro ně z tohoto zákona nebo z rozhodnutí Úřadu vydaných
na základě zákona o soutěžI. (…) Jak jednoznačně vyplývá z předmětu úpravy zákona, nechrání tento jednotlivé
soutěžitele, nýbrž chrání soutěž na trhu zboží. Jedná se tudíž o objektivní zájem společnosti na zachování účinné
hospodářské soutěže, ale nikoli na subjektivních právech jejich jednotlivých účastníků. Jak vyplývá z ust. §1 odst.
1 zákona, ochrana je prostřednictvím Úřadu poskytována nikoliv individuálním soutěžitelům a jejich zájmům, ale
zachování soutěžního prostředí.“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2004, č. j. 2 A
11/2002-227, publikovaný pod č. 463/2005 Sb. NSS). Také v rozsudku ze dne 9. 2. 2005,
č. j. 2 A 18/2002 - 58, publikovaném pod č. 580/2005 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud poznamenal, že
„účelem protimonopolního zákonodárství je přispívat k tomu, aby nedocházelo k selhání trhu. Když účastníci
soutěže, nebo ti, kteří ji mohou ovlivnit, uzavřou mezi sebou dohodu soutěž narušující, trh selhává, dochází k
omezení nabídky, zvyšují se ceny. Zákon neslouží k tomu, aby prvoplánově chránil soutěžitele, ale je tu proto, aby
prostřednictvím příslušného úřadu ochraňoval soutěž na trhu“ (obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze
dne 12. 5. 2005, č. j. 2 A 19/2002 - 141, www.nssoud.cz, oba rozsudky se týkají ještě předchozí právní
úpravy dle zákona č. 63/1991 Sb., jsou však v tomto ohledu plně použitelné i na zákon stávající).
Právní úprava postihující obdobné formy protisoutěžního jednání na komunitární úrovni (čl. 81 a 82
Smlouvy ES) vyžaduje v daném ohledu hlubší rozbor. Čl. 2 Smlouvy ES obecně definuje cíle a nástroje
Společenství
takto:„Posláním Společenství je vytvořením společného trhu a hospodářské a měnové unie a
prováděním společných politik nebo činností uvedených v čl. 3 a 4 podporovat harmonický, vyvážený a udržitelný
rozvoj hospodářských činností, vysokou úroveň zaměstnanosti a sociální ochrany, rovné zacházení pro muže a
ženy, trvalý a neinflační růst, vysoký stupeň konkurenceschopnosti a konvergence hospodářské výkonnosti, vysokou
úroveň ochrany a zlepšování kvality životního prostředí, zvyšování životní úrovně a kvality života, hospodářskou a
sociální soudržnost a solidaritu mezi členskými státy.“ Základními nástroji pro dosahování takto vymezených cílů
Společenství jsou tedy vytvoření společného trhu, hospodářské a měnové unie a provádění společných politik
Společenství. Tyto obecné nástroje jsou pak konkretizovány v článcích 3 a 4 Smlouvy ES (k tomu viz např.
SVOBODA, P.: Úvod do evropského práva, 1. vydání, C. H. Beck 2004, str. 38-39), přičemž základem
společného trhu je dle čl. 3 odst. 1 písm. c) Smlouvy ES „vnitřní trh, který se vyznačuje odstraněním překážek
volného pohybu zboží, osob, služeb a kapitálu mezi členskými státy“, k fungování společného trhu však dle písm.
g) tohoto ustanovení významnou měrou přispívá také „systém zajišťující, aby na vnitřním trhu nebyla narušována
hospodářská soutěž“. Základem tohoto systému jsou pak mj. čl. 81 a 82 Smlouvy ES.
(…)
Soudní dvůr konstatuje, že „články 81 ES a 82 ES se na toto jednání vztahují z důvodu překážek,
které z něj mohou vyplývat pro obchod mezi členskými státy, vnitrostátní právní předpisy vycházející z úvah, které
jsou zvláštní pro každou vnitrostátní právní úpravu, nahlížejí na restriktivní jednání pouze v tomto rámci“
(rozsudek ve věci Manfredi, op. cit., bod 38). K otázce, kdy protisoutěžní jednání, naplňující ostatní znaky
skutkových podstat dle čl. 81 nebo 82 Smlouvy ES, může ovlivnit obchod mezi členskými státy, existuje rovněž
rozsáhlá judikatura Soudního dvora.
(…)
[Š]iroce vymezený koncept účinků na obchod mezi členskými státy tedy v sobě zahrnuje kritéria jak
kvantitativní, tak kvalitativní, přičemž ke konečnému závěru o existenci, či neexistenci komunitárního prvku ve
věci lze dospět až po zhodnocení každého z těchto kritérií nejen jednotlivě, ale i v jejich vzájemné souvislostI.
(…)
Po zvážení všech uvedených skutečností dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že delikty spočívající ve
zneužití dominantního postavení podle zákona o ochraně hospodářské soutěže a podle Smlouvy ES nejsou
v poměru speciality a nepřichází u nich v úvahu ani jiný z možných případů konzumpce. Jednočinný souběh těchto
deliktů je tedy možný, a to i přesto, že se znaky obou skutkových podstat jinak v zásadě kryjí a liší se právě
pouze v kritériu účinku protisoutěžního jednání na obchod mezi členskými státy na straně jedné (čl. 82 Smlouvy
ES) a účinku protisoutěžního jednání na trh v ČR na straně druhé (§1 odst. 5 a 6 zákona o ochraně
hospodářské soutěže), které však zároveň představují odlišné zájmy Společenství a jeho členského státu. Česká
republika mohla, ale nemusela, pokud jde o ostatní znaky skutkových podstat, harmonizovat svou vnitrostátní
úpravu s čl. 81 a 82 Smlouvy ES. Pokud tak stejně jako některé další členské státy učinila, neznamená to ještě,
že chrání hospodářskou soutěž ze zcela shodných hledisek jako Společenství. Aby totiž došlo k jednočinnému
souběhu, musí být dané jednání způsobilé omezit hospodářskou soutěž na společném trhu tak, aby to mohlo
ovlivnit obchod mezi členskými státy v míře větší než zanedbatelné, na straně druhé musí být takové jednání vždy
způsobilé narušit také hospodářskou soutěž na území ČR. Z toho je zřejmé, že protisoutěžní jednání naplňující
znaky deliktu dle čl. 81 nebo 82 Smlouvy ES bude ve většině případů, kdy bude dána příslušnost stěžovatele
jakožto tzv. dobře umístěného soutěžního úřadu (viz oznámení Komise o spolupráci v rámci Sítě soutěžních úřadů,
Official Journal of the European Union, 27. 4. 2004, č. 2004/C 101/03, body 8 až 15), zároveň naplňovat
znaky příslušného deliktu dle zákona o ochraně hospodářské soutěže, ovšem nemusí tomu tak být vždy.
(…)
Nejvyšší správní soud dodává, že na odlišnosti objektů deliktů dle obou dotčených právních úprav nemůže
nic změnit ani znění důvodové zprávy k návrhu zákona č. 340/2004 Sb., jímž byl novelizován zákon o ochraně
hospodářské soutěže pro účely uplatňování komunitárního soutěžního práva v souladu s nařízením č. 1/2003. Je
pravdou, že tato důvodová zpráva jednoznačně konstatuje, že domácí právní úprava by neměla být vůči
komunitárnímu právu duplicitní a měla by se uplatňovat toliko na jednání soutěžitelů bez komunitárního prvku.
Tento patrně původně zamýšlený záměr zákonodárce však nebyl v konečném znění zákona vyjádřen, byť takovou
možnost zákonodárce jistě měl, neboť jak již bylo řečeno, komunitární právo umožňuje, ale nenařizuje souběžnou
aplikaci vnitrostátního soutěžního práva. Potom ovšem měl zákonodárce v textu zákona použití vnitrostátních
skutkových podstat v případech, kdy je dáno porušení čl. 81 nebo 82 Smlouvy ES, výslovně vyloučit, na obecná
pravidla o jednočinném souběhu deliktů v tomto případě spoléhat nelze, neboť ta vedou, jak již bylo vysvětleno,
k jinému výsledku. Dané možnosti zákonodárce prozatím nevyužil, naopak z dikce §7 odst. 1 a §11 odst. 2
zákona o ochraně hospodářské soutěže vyplývá, že stěžovatel je v případě souběhu obou deliktů vázán zásadou
legality, není tedy na jeho volbě, zda řízení o porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže zahájí, či nikoli,
povinné použití čl. 81 a 82 Smlouvy ES pak vyplývá z čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003 (výjimkou jsou pouze
případy, kdy řízení o témže jednání provádí Komise či soutěžní úřad jiného členského státu – viz čl. 11 odst. 6 a
čl. 13 nařízení 1/2003).
Na základě výše uvedené argumentace byly formulovány právní věty, které byly
publikovány ve Sb. NSS pod č. 1767/2009:
II. Souběžnému vyslovení viny za spáchání uvedených komunitárních a vnitrostátních deliktů v jediném
rozhodnutí správního orgánu nebrání zásada ne bis in idem, jak vyplývá z obecných právních zásad Společenství,
z čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) a z čl.
40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, neboť nejde o situaci, kdy je opakovaně vedeno řízení o téže věci, o
níž již bylo pravomocně rozhodnuto.
III. Jednočinný souběh uvedených komunitárních a vnitrostátních správních deliktů je možný, neboť zájmy
chráněné skutkovými podstatami správních deliktů dle Smlouvy o ES a skutkovými podstatami dle zákona č.
143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, jsou rozdílné.
Proti závěrům vyjádřeným v citovaném rozsudku se vymezil druhý senát, byť ne zcela
kategoricky, v rozsudku ze dne 10. 4. 2009, č. j. 2 Afs 93/2008-920, v němž uvedl:
„K pojetí zásady ne bis in idem v soutěžním právu se již vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ve
věci „RWE Transgas, a. s.“ ze dne 31. 10. 2008, č. j. 5 Afs 9/2008 - 328 (publ. pod č. 1767/2009 Sb.
NSS, dostupné na www.nssoud.cz). (…) Je pravdou, že zmíněný rozsudek se týkal deliktu podle §11 odst. 1
ZOHS a čl. 82 Smlouvy ES, tedy spočíval ve zneužití dominantního postavení na trhu. Jedná se skutečně o
odlišné delikty, přičemž zneužití dominantního postavení v jeho zákonných formách vyžaduje aktivní jednání,
kdežto kartelové jednání s výjimkou aktivity při sjednání smlouvy může ze strany některých účastníků spočívat i
v pasivitě na určitém trhu; to ovšem není rozhodující. Společné oběma je, že mohou být páchány s účinky jen na
národním nebo i na komunitárním trhu. Poukázat je však možno na část III. c) označeného rozsudku, v níž
soud zmínil zásady stanovené Evropským soudním dvorem pro použití principu ne bis in idem: totožnost jednání,
totožnost pachatele a totožnost chráněného zájmu (spojené věci C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-
213/00 P, C-217/00 P a C-219/00 P „Aalborg Portland“, [2004] ECR I-123, bod 338). Pokud jde o
chráněný zájem (část III. g), ten Nejvyšší správní soud shledal v tamní věci rozdílným u deliktu podle §11
ZOHS a podle čl. 82 Smlouvy ES; uzavřel, že se jedná o jednočinný souběh deliktů nebránící vedení souběžného
řízení o porušení obou deliktů (část III. h). Právě myšlenku o dvojím chráněném zájmu by však při řešení této
věci nebylo zřejmě možno plně převzít, neboť se k ní v mezidobí odlišně vyjádřil Evropský soud pro lidská práva
v rozhodnutí ze dne 10. 2. 2009 (věc C-14939/03, „Zolotukhin v. Rusko“) tak, že pro pojem skutku a jeho
potrestání se na odlišné právem chráněné zájmy nehledí. Není tak třeba se ani zabývat vymezením chráněných
zájmů v rozsudku krajského soudu.“
Druhý senát tak v podstatě bez podrobnější argumentace pouze popírá velmi
propracovanou argumentaci pátého senátu. Navíc relativizuje aplikovatelnost závěrů vyslovených
Evropským soudem pro lidská práva ve vztahu k otázce vyloučení souběhu.
Sedmý senát se ztotožňuje s právním názorem vysloveným pátým senátem v rozsudku
ze dne 31. 10. 2008, č. j. 5 Afs 9/2008 - 28, jehož hodnocení otázky jednočinného souběhu
komunitárního a vnitrostátního deliktu považuje za přiléhavé, správné a vyčerpávající.
Vzhledem k tomu, že sedmý senát jednak zaujal v otázce interpretace pojmu poslední
ukončené účetní období právní názor odlišný od názoru vysloveného pátým senátem a jednak,
že došlo k nežádoucímu stavu, kdy k určité otázce byly v judikatuře Nejvyššího správního soudu
vysloveny rozdílné právní názory, byť s poukazem na to, že odlišný právní názor byl vysloven
v návaznosti na v mezidobí vydané rozhodnutí Evropského soudního dvora, přičemž sedmý
senát takovou spornou otázku posuzuje jako další v pořadí, předložil věc podle ust. §17 odst.
1 s. ř. s. k rozhodnutí rozšířenému senátu.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: Josef Baxa, Zdeněk Kühn, Jan Passer,
Barbara Pořížková, Petr Průcha, Karel Šimka, Jaroslav Vlašín. Účastníci mohou namítnout
podjatost těchto soudců (§8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.
Účastníci řízení mají možnost se ve lhůtě deseti dní od doručení tohoto usnesení vyjádřit
k otázkám předloženým rozšířenému senátu.
V Brně dne 19. prosince 2013
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu