ECLI:CZ:NSS:2013:7.AS.45.2013:20
sp. zn. 7 As 45/2013 - 20
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce: B. K.,
zastoupen Mgr. Reném Gemmelem, advokátem se sídlem K. Sliwky 126/18, Karviná - Fryštát,
proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117,
Ostrava - Moravská Ostrava, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Ostravě ze dne 11. 4. 2013, č. j. 22 A 222/2011 – 25,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem ze dne 11. 4. 2013, č. j. 22 A 222/2011 – 25, zamítl Krajský soud v Ostravě
žalobu podanou žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí Krajského úřadu
Moravskoslezského kraje (dále jen „krajský úřad“) ze dne 26. 10. 2011, č. j. MSK 171421/2011,
kterým bylo zamítnuto odvolání stěžovatele a potvrzeno rozhodnutí Magistrátu města Karviné
ze dne 13. 9. 2011, č. j. MMK/118983/2011, o zadržení stěžovatelova řidičského průkazu.
V odůvodnění napadeného rozsudku krajský soud uvedl, že řízení o zadržení řidičského
průkazu bylo řádně zahájeno, protože v případě lhůty stanovené v ust. §118c odst. 1 zákona
č. 361/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o silničním provozu“), se jedná
o lhůtu pořádkovou a jejím uplynutím nenastávají právní následky v podobě zániku práva
správního orgánu rozhodnout o zadržení řidičského průkazu. Jinak je tomu prekluzivní lhůty,
u níž spojuje zákon její marné uplynutí s určitými právními důsledky. Stěžovateli bylo oznámení
o zahájení řízení řádně doručeno i přesto, že lhůta 5 pracovních dnů pro zahájení předmětného
řízení marně uplynula dříve, než bylo stěžovateli oznámení doručeno.
Stěžovatel v kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě uplatnil důvod podle
ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a namítal, ale krajský soud rozhodl o povaze lhůty v ust. §118c
odst. 1 zákona o silničním provozu i přesto, že daná otázka nebyla mezi účastníky spornou,
když oba považovali lhůtu za prekluzivní. Sporné mezi nimi bylo, zda došlo k doručení oznámení
jeho vypravením či jeho doručením stěžovateli. Stěžejní stížní námitkou proto je, že krajský soud
nesprávně posoudil právní otázku povahy lhůty v ust. §118c odst. 1 zákona o silničním provozu.
V trestním právu správním platí zásada „v nejistotě ve prospěch obviněného“. Proto v případě
zadržení řidičského průkazu, kdy je zásadním způsobem zasahováno do práv obviněného řidiče,
je nutno tento institut vykládat restriktivně, k tíži správního orgánu a v ústavních limitech čl. 2
odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož lze státní moc uplatňovat jen v případech
a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který stanoví zákon. Je-li v ust. §118c odst. 2
písm. a) zákona o silničním provozu stanovena povinnost správního orgánu vrátit řidičský
průkaz, pokud nerozhodne podle odst. 1 citovaného ustanovení, musí správní orgán rozhodnout
striktně podle regulí odst. 1 citovaného ustanovení nebo vrátit řidičský průkaz. Citované
ustanovení vyžaduje, aby správní orgán nejen rozhodl o zadržení řidičského průkazu, ale aby tak
učinil na základě řízení zahájeného do 5 pracovních dnů. Opačná interpretace by u obviněného
vytvářela stav právní nejistoty. Obviněný musí mít jistotu, že správní orgán v konkrétní zákonné
lhůtě buď řízení zahájí nebo řidičský průkaz vrátí. Z výše uvedených důvodů stěžovatel navrhl,
aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení.
Krajský úřad ve vyjádření ke kasační stížnosti poukázal na stanovisko ministerstva
dopravy, které pokládá lhůtu stanovenou v ust. §118c odst. 1 zákona o silničním provozu
za pořádkovou, ale sám považuje lhůtu za prekluzivní. Hlavním důvodem je závažnost zásahu
do práv účastníka řízení v podobě faktického zabránění v řízení motorových vozidel. Krajský
úřad vyjádřil nesouhlas s názorem krajského soudu, že předmětná lhůta je pořádková pouze
na základě skutečnosti, že za její překročení nejsou stanoveny žádné právní následky. Má totiž
za to, že příslušná ustanovení mají být vykládána tak, aby byl institut zadržení řidičského průkazu
v praxi reálně aplikovatelný. Ztotožnil se proto se závěry Krajského soudu v Plzni vyslovenými
v rozsudku ze dne 31. 5. 2010, sp. zn. 30 Ca 93/2008, že ve lhůtě 5 pracovních dnů od doručení
oznámení o zadržení řidičského průkazu musí správní orgán alespoň vypravit oznámení
o zahájení řízení, jinak je povinen zadržený řidičský průkaz vrátit.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ust. §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel
v podané kasační stížnosti, přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle obsahu správního spisu byl stěžovateli dne 16. 8. 2011 zadržen řidičský průkaz.
Dne 18. 8. 2011 udělil státní zástupce v souladu s ust. §118c odst. 1 zákona o silničním provozu
souhlas se zahájením řízení, na základě něhož lze rozhodnout o zadržení řidičského průkazu.
Následně dne 19. 8. 2011 bylo vypraveno oznámení o zahájení řízení o zadržení řidičského
průkazu, které si stěžovatel nepřevzal. Proto byla poštovní zásilka uložena na poště. Stěžovatel
si oznámení vyzvedl dne 29. 8. 2011. Poté byl dne 2. 9. 2011 doručen Magistrátu města Karviné
stěžovatelův návrh na zastavení řízení z důvodu nesplnění podmínek pro rozhodnutí o zadržení
řidičského průkazu, jelikož mu bylo doručeno oznámení o zahájení řízení až po uplynutí lhůty
podle ust. §118c odst. 1 zákona o silničním provozu. Magistrát města Karviné rozhodl
dne 13. 9. 2011 o zadržení řidičského průkazu s tím, že lhůta pro zahájení předmětného řízení
byla dodržena, protože oznámení bylo vypraveno v pětidenní lhůtě, což pokládá za souladné
s citovaným ustanovením a judikaturou Krajského soudu v Plzni. Dne 14. 9. 2011 podal
stěžovatel proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně odvolání z důvodu nesprávného právního
posouzení věci v důsledku chybné aplikace zákona. Krajský úřad napadeným rozhodnutím
odvolání zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil.
Podle ust. §118c odst. 1 zákona o silničním provozu obecní úřad obce s rozšířenou
působností do 5 pracovních dnů ode dne doručení oznámení o zadržení řidičského průkazu
podle §118b zahájí řízení, na základě něhož lze rozhodnout o zadržení řidičského průkazu
do doby pravomocného rozhodnutí o přestupku nebo o trestném činu; jde-li o podezření
ze spáchání trestného činu, zahájí řízení po předchozím souhlasu státního zástupce. Rozhodl-li
obecní úřad obce s rozšířenou působností o zadržení řidičského průkazu, oznámí
to bez zbytečného odkladu obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností příslušnému k vedení
registru řidičů držitele řidičského oprávnění a postoupí mu zadržený řidičský průkaz k úschově.
Podle odst. 2 písm. a) citovaného ustanovení obecní úřad obce s rozšířenou působností
vrátí zadržený řidičský průkaz bez zbytečného odkladu jeho držiteli, jestliže nerozhodne
o zadržení řidičského průkazu podle odstavce 1.
Podle ust. §46 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„správní řád“) je řízení z moci úřední zahájeno dnem, kdy správní orgán oznámil zahájení řízení
účastníkovi uvedenému v §27 odst. 1 doručením oznámení nebo ústním prohlášením, a není-li
správnímu orgánu tento účastník znám, pak kterémukoliv jinému účastníkovi. Oznámení musí
obsahovat označení správního orgánu, předmět řízení, jméno, příjmení, funkci nebo služební
číslo a podpis oprávněné úřední osoby.
Protože zákon o silničním provozu neupravuje, kdy je řízení o zadržení řidičského
průkazu zahájeno, použije se subsidiárně správní řád. Pojem zahájení řízení tedy musí být
vykládán v souladu s ust. §46 odst. 1 správního řádu. Nejvyšší správní soud se proto ztotožňuje
se stěžovatelem v tom, že řízení o zadržení jeho řidičského průkazu bylo zahájeno až doručením
oznámení o zahájení řízení jeho právnímu zástupci.
Pokud by Nejvyšší správní soud přistoupil na argumentaci stěžovatele a krajského úřadu,
že se v případě ust. §118c odst. 1 zákona o silničním provozu jedná o lhůtu prekluzivní,
znamenalo by to, že by v daném případě správní orgán nemohl správní řízení zahájit. V této
souvislosti lze poukázat na to, že Nejvyšší správní soud se již k povaze lhůt vyjádřil v rozsudku
ze dne 11. 9. 2012, č. j. 9 As 114/2011 - 58, tak, že [t]eorie rozlišuje dva druhy lhůt. Jsou jimi lhůty
hmotněprávní a procesní. Hmotněprávní lhůty jsou lhůty, jejichž běh je stanoven zákonem a zpravidla jej nelze
ovlivnit jednáním adresátů příslušných právních norem. Konec lhůty je absolutní a jejich zmeškání má za následek
zánik práva. Tyto lhůty nelze navracet ani prominout. Jedná se o lhůty prekluzivní, neboli propadné. Procesní
lhůty mohou být zákonné (stanoveny přímo zákonem) nebo soudcovské (stanoveny soudem, příp. předsedou
senátu). Tyto lhůty mají svůj význam především ve vztahu k efektivitě řízení a jejich zmeškání nemusí mít
za následek ztrátu práva. S nedodržením těchto lhůt zákon přímo nespojuje žádné právní následky pro věc samu.
Přitom je nutno podotknout, že v případě zákonných lhůt právní normy obvykle výslovně nestanoví, zda se jedná
o lhůtu propadnou, či pořádkovou. Určení povahy lhůty je proto záležitostí výkladu konkrétní právní normy
upravující předmětnou lhůtu. Přesto lze v souladu s krajským soudem konstatovat, že ustanovení upravující lhůty
propadné stanoví s jejich uplynutím konkrétní právní důsledek, který je zpravidla vyjádřen slovy, že po uplynutí
těchto lhůt již nelze něco nadále vykonat či činit, či naopak, že pouze do uplynutí lhůty něco činit lze. Typickým
příkladem lhůty propadné je např. lhůta zakotvená v §47 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků nebo §148
odst. 1 daňového řádu, jakož i lhůta podle §20 odst. 1 zákona o přestupcích, jak správně uvedl krajský soud.
V daném případě je tedy nutné určit, zda zákon spojuje s nedodržením lhůty nějaké právní
následky.
Stěžovatel tvrdí, že právní následek nerespektování lhůty stanovené v ust. §118c odst. 1
zákona o silničním provozu ve vztahu k zahájení řízení je uveden v odst. 2 písm. a) citovaného
ustanovení, jenž stanoví povinnost vrátit zadržený řidičský průkaz. Povinnost vrátit řidičský
průkaz však zákon spojuje pouze se skutečností, že po přijetí oznámení o zadržení řidičského
průkazu podle ust. §118b zákona o silničním provozu nebylo zahájeno řízení, na základě něhož
lze rozhodnout o zadržení řidičského průkazu do doby pravomocného rozhodnutí o přestupku
nebo o trestném činu. Zákon nespojuje povinnost vrátit řidičský průkaz „automaticky“ s marným
uplynutím pětidenní lhůty, nýbrž výslovně příslušný orgán zavazuje rozhodnout jedním nebo
druhým způsobem. Orgán obce s rozšířenou působností je tak povinen po přijetí oznámení
o zadržení řidičského průkazu podle ust. §118b zákona o silničním provozu buď zahájit řízení
o zadržení řidičského průkazu do doby pravomocného rozhodnutí o přestupku nebo o trestném
činu, anebo řidičský průkaz vrátit. Pětidenní lhůta, v níž má orgán obce s rozšířenou působností
zahájit řízení, s sebou nenese žádný „automatický“ důsledek, nýbrž pouze mu ukládá, aby ve věci
konal s nejvyšším urychlením v řádu dní tak, aby řidič, jemuž byl zadržen řidičský průkaz podle
ust. §118b zákona o silničním provozu, byl co možná nejkratší dobu omezen v oprávnění řídit
motorové vozidlo a v nejistotě ohledně toho, zda bude nebo nebude smět řídit motorové vozidlo
i nadále. Podobně i v ust. §118c odst. 2 zákona o silničním provozu je akcentována rychlost
postupu správního úřadu, když je v něm stanoveno, že vrácení zadrženého řidičského průkazu
jeho držiteli má následovat bez zbytečného odkladu, jestliže nebylo rozhodnuto o zadržení
řidičského průkazu podle odstavce 1 nebo jestliže v pravomocně skončeném řízení o skutku, pro
který byl řidičský průkaz zadržen, nebyl uložen trest nebo sankce zákazu činnosti spočívající
v zákazu řízení motorových vozidel. Obecně lze konstatovat, že veškeré úkony policisty či
správních orgánů podle ust. §118a až §118c zákona o silniční dopravě musí být prováděny
s nejvyšším urychlením, což je akcentováno výslovným stanovením velmi krátkých pořádkových
lhůt k příslušnému úkonu.
Pětidenní lhůta stanovená v ust. §118c odst. 1 zákona o silničním provozu tedy nemá jiný
význam než vymezení časového rámce pro správní orgán, v němž je povinen určitým způsobem
konat. Porušení povinnosti konat předepsaným způsobem v tomto časovém rámci však nevede
k prekluzi práva příslušného orgánu zahájit řízení, na základě něhož lze rozhodnout o zadržení
řidičského průkazu do doby pravomocného rozhodnutí o přestupku nebo o trestném činu,
nýbrž k jiným právním následkům (např. odpovědnost státu za škodu způsobenou nesprávným
úředním postupem či možnost držitele řidičského průkazu domáhat se bezprůtahového postupu
příslušných správních orgánů). Nejvyšší správní soud tak setrvává na svých závěrech ohledně
povahy propadných a pořádkových lhůt, jak byly vysloveny zejména v rozsudku
ze dne 22. 3. 2012, č. j. 7 As 77/2011 – 76, nebo v rozsudku ze dne 11. 9. 2012,
č. j. 9 As 114/2011 – 58.
Ze všech výše uvedených důvodů není kasační stížnost důvodná, a proto ji Nejvyšší
správní soud podle ust. §110 odst. 1 poslední věta s. ř. s. zamítl. O kasační stížnosti rozhodl
bez jednání, protože mu takový postup umožňuje ust. §109 odst. 2 s. ř. s.
Výrok o nákladech řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s., podle
kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch právo
na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci
úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů nepřiznal,
protože stěžovatel v řízení úspěch neměl a krajskému úřadu žádné náklady s tímto řízením
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou přípustné opravné prostředky.
V Brně dne 28. listopadu 2013
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu