ECLI:CZ:NSS:2013:9.AS.43.2013:48
sp. zn. 9 As 43/2013 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobce:
DEICHMANN-OBUV s. r. o., se sídlem Londýnské nám. 853/1, Brno – Štýřice,
zast. Mgr. Tomášem Pelikánem, advokátem se sídlem Újezd 450/40, Tyršův dům, Malá Strana,
Praha 1, proti žalovanému: Generální ředitelství cel (dříve Celní ředitelství v Hradci Králové),
se sídlem Budějovická 7, Praha 4, proti rozhodnutí Celního ředitelství v Hradci Králové ze dne
11. 4. 2011, č. j. 3028-2/2011-060100-21, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 28. 3. 2013, č. j. 30 Af 22/2011 – 75,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 28. 3. 2013, č. j. 30 Af 22/2011 – 75,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
uvedeného usnesení Krajského soudu v Hradci Králové (dále jen „krajský soud“), kterým byla pro
nepřípustnost podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s ustanovením §70 písm. b) a §68
písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“), odmítnuta jeho žaloba proti shora označenému rozhodnutí žalovaného. Tímto
rozhodnutím bylo k odvolání stěžovatele změněno rozhodnutí Celního úřadu Svitavy (dále též
„CÚ Svitavy“), ze dne 22. 2. 2011, č. j. 1843-03/2011-116400-033, kterým bylo rozhodnuto podle
ustanovení §9 odst. 1 zákona č. 191/1999 Sb., o opatřeních týkajících se dovozu, vývozu,
a zpětného vývozu zboží porušujícího některá práva duševního vlastnictví a o změně některých
dalších zákonů, ve znění účinném za posuzované období (dále jen „zákon o opatřeních“),
o zadržení zboží. Změna se týkala výrokové části rozhodnutí, kdy žalovaný výrok rozhodnutí
CÚ Svitavy doplnil o identifikaci stěžovatele, ustanovení §23 odst. 6 zákona č. 634/1992 Sb.,
o ochraně spotřebitele, ve znění účinném za posuzované období (dále jen „zákon o ochraně
spotřebitele“), množství, popis zadrženého zboží a další část výroku zůstalo beze změny.
I. Vymezení věci
Předmětem sporu je posouzení otázky, zda zajištění (zadržení) výrobků nebo zboží dle §23
odst. 6 zákona o ochraně spotřebitele je či není rozhodnutím předběžné povahy a jedná se tak
o rozhodnutí, které je ze soudního přezkumu dle §70 odst. 1 písm. b) s. ř. s. vyloučeno.
Krajský soud měl za to, že celní orgány mohly při zajištění zboží podezřelého z porušování
práv duševního vlastnictví postupovat pouze dle zákona o ochraně spotřebitele, nikoli také dle
zákona o opatřeních. Uvedené pochybení však neshledal pro posouzení věci relevantním.
Při posuzování sporné otázky vycházel z rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 27. 10. 2009, č. j. 2 Afs 186/2006 - 54, podle kterého musí rozhodnutí předběžné
povahy kumulativně naplňovat tři podmínky: časovou, věcnou a osobní. Dle krajského soudu
rozhodnutí CÚ Svitavy naplňuje všechny tři uvedené podmínky. Rozhodnutí je dočasné, celní úřad
rozhodl na základě zákonného zmocnění, uvedl důvod, pro který bylo zboží zajištěno, a upozornil
stěžovatelku na to, že může být uloženo propadnutí zboží nebo rozhodnuto o jeho zabrání.
Z uvedených skutečností krajský soud dovodil, že rozhodnutí celního úřadu o zajištění výrobků
je rozhodnutím pouze předběžným, které nepředurčuje definitivní rozhodnutí o právech
a povinnostech právnické nebo fyzické osoby. Proto rozhodl o odmítnutí žaloby jako nepřípustné
podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §70 písm. b) a §68 písm. e) s. ř. s.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
Proti usnesení krajského soudu brojí stěžovatel kasační stížností, jejíž důvody podřazuje pod
ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s. Je přesvědčen, že krajský soud měl žalobu projednat
meritorně a nikoliv ji odmítnout. Stěžovatel upozorňuje na nález Ústavního soudu ze dne
3. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 8/99, v němž Ústavní soud vymezil, které znaky musí současně
rozhodnutí předběžné povahy splňovat. Namítá, že v daném případě nebyl naplněn tzv. procesní
znak rozhodnutí předběžné povahy, tj. možnost bránit se proti zajištění v následném řízení před
správním orgánem a soudem. S ohledem na ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod je pak nutno v pochybnostech jakékoliv výluky ze soudního přezkumu interpretovat
restriktivně. Faktické dopady napadeného rozhodnutí jsou okamžité a ve vztahu k zajištěnému
zboží de facto trvalé.
Dále upozorňuje na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 10. 2009, č. j. 2 Afs 186/2006-54, ve kterém je uvedeno, že rozhodnutí o zajištění vybraných
výrobků nebo dopravního prostředku podle §42 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních,
nelze posoudit jako rozhodnutí předběžné povahy. Dle jeho názoru se jedná o skutkově velmi
obdobný případ projednávané věci.
Rozhodnutí o zajištění zboží je předběžným opatřením ve smyslu ustanovení §61 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Dle odst. 3
citovaného ustanovení zruší správní orgán předběžné opatření bezprostředně poté, jakmile pomine
důvod, pro který bylo nařízeno, tj. nikoliv výlučně v následujícím správním řízení, ale i dříve.
Ze skutečnosti, že předběžné opatření je vydáváno před skončením správního řízení, nelze dovodit,
že by je bylo možno vydat jen v průběhu již zahájeného správního řízení.
S ohledem na uvedené navrhuje stěžovatel Nejvyššímu správnímu soudu, aby napadené
usnesení zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření k podané kasační stížnosti uvádí, že závěry krajského soudu považuje
za věcně správné a ztotožňuje se s nimi. Krajský soud dostatečně ověřil a prokázal, že rozhodnutí
CÚ Svitavy je pouze úkonem předběžné povahy, vyloučeným ze soudního přezkumu. Institut
zajištění podle §23 odst. 6 zákona o ochraně spotřebitele je výhradně úkonem předběžné povahy,
neboť po zajištění musí následovat meritorní rozhodnutí ve věci, kterým je propadnutí nebo
zabrání zajištěných věcí. Účelem zajištění je umožnit ověření rozhodných skutečností pro
posouzení, zda zboží porušuje práva duševního vlastnictví. Procesně se jedná o správní řízení, které
se řídí správním řádem, který obsahuje i lhůty pro vydání rozhodnutí. Do subjektivních práv
žalobce bylo zasaženo až vydáním rozhodnutí Celního úřadu Svitavy o pokutě a propadnutí obuvi
ze dne 30. 6. 2011, č. j. 3623-15/2011-116400-021. Samotné rozhodnutí CÚ Svitavy o zajištění
obuvi je rozhodnutím sui generis a nelze jej podřazovat pod §61 správního řádu. Žalovaný také
konstatoval, že zajištění vybraných výrobků dle zákona o spotřebních daních není s ohledem
na rozdílnou právní úpravu možné směšovat s rozhodnutím posuzovaným v projednávané věci.
Navrhuje kasační stížnost zamítnout.
Proti vyjádření podal stěžovatel repliku, ve které polemizuje se závěry žalovaného.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a konstatoval,
že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadené usnesení
krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom,
zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Kasační stížnost podaná stěžovatelem podřazuje důvody kasační stížnosti pod ustanovení
§103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s. Nejvyšší správní soud předem dalšího odůvodnění konstatuje,
že byla-li žaloba odmítnuta, přichází pojmově v úvahu pouze kasační důvod podle §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s., jako zvláštní ustanovení ve vztahu k ostatním důvodům podle §103 odst. 1 s. ř. s.
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 – 98, všechna
zde uvedená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou též dostupná na www.nssoud.cz).
Pro přehlednost věci považuje kasační soud za vhodné shrnout relevantní skutečnosti
zjištěné z předložených správních spisů. Celní úřad Svitavy provedl dne 22. 2. 2011 v provozovně
stěžovatele ve Svitavách kontrolu dle §23 odst. 6 zákona o ochraně spotřebitele. Na základě této
kontroly vydal téhož dne rozhodnutí o zadržení zboží, konkrétně 39 párů bot, dle §9 odst. 1
zákona o opatřeních, s přihlédnutím k §23 odst. 6 zákona o ochraně spotřebitele. Stěžovatel
se bránil odvoláním k Celnímu ředitelství Hradec Králové, které bylo rozhodnutím ze dne
11. 4. 2011, č. j. 3028-2/2011-060100-21, shledáno nedůvodným s poukazem na předběžný
charakter rozhodnutí, s tím, že námitky stěžovatele budou též řešeny prvoinstančním orgánem
v rámci řízení o správním deliktu. Z obdobných důvodů nebyl stěžovatel úspěšný ani v řízení před
krajským soudem, jehož odmítavé usnesení je předmětem přezkumu v nyní projednávané věci.
Námitka stěžovatele, dle které je nutno na projednávanou věc aplikovat závěry týkající
se soudního přezkumu rozhodnutí podle §42 zákona o spotřebních daních o zajištění vybraných
výrobků, není důvodná. Rozhodujícím důvodem pro soudní přezkum tohoto rozhodnutí byl
v tomto případě úmysl zákonodárce, který předmětné rozhodnutí v §42 odst. 6 zákona
o spotřebních daních výslovně podrobil soudnímu přezkumu, nikoli povaha posuzovaného
rozhodnutí.
Nedůvodná je také námitka, dle které je rozhodnutí o zajištění zboží předběžným opatřením
dle §61 správního řádu. Zajištění zboží dle §23 odst. 6 zákona o ochraně spotřebitele se neřídí
správním řádem, ale je speciálně upraveno v zákoně o opatřeních. Mimo výše uvedené je nutno
stěžovatele upozornit na to, že účelem předběžného opatření dle §61 správního řádu je zatímně
upravit poměry účastníků nebo zajistit provedení exekuce, pokud existuje obava, že by bylo
ohroženo. Svou povahou tak spadá do kategorie rozhodnutí předběžné povahy vyloučených
ze soudního přezkumu dle §70 písm. b) s. ř. s., což také výslovně uvedl zdejší soud již v uváděném
rozsudku rozšířeného senátu. Argumentace stěžovatele jde tedy ve prospěch závěru, ke kterému
dospěl krajský soud, nikoliv v jeho neprospěch.
Důvodnou je však námitka, dle které rozhodnutí o zajištění zboží podezřelého z porušování
práv duševního vlastnictví nemá charakter předběžného rozhodnutí, neboť stěžovatel nemá
zaručenou možnost bránit se proti zajištění v následném řízení před správním orgánem a soudem.
Podle shora uváděného rozsudku rozšířeného senátu se o rozhodnutí předběžné povahy
jedná, pokud ve vztahu k rozhodnutí konečnému splňuje kumulativně tři podmínky: věcnou, osobní
a časovou.
Podmínka věcná je splněna, jsou-li v konečném rozhodnutí zahrnuty otázky, o kterých bylo
rozhodnuto zatímně. Podmínka osobní je splněna, bylo-li konečné rozhodnutí adresováno stejnému
subjektu, jako rozhodnutí předběžné. Podmínka časová je splněna, je-li rozhodnutí vydáno v již
zahájeném řízení o vydání rozhodnutí konečného nebo je zákonem stanovena přiměřená lhůta
pro zahájení takového řízení. Účinky předběžného rozhodnutí musí být omezeny do vykonatelnosti
rozhodnutí konečného.
K časové podmínce dále rozšířený senát uvedl, že souvisí s dočasným charakterem
rozhodnutí předběžné povahy. Aby však tato dočasnost byla skutečná, vyžaduje tato podmínka
bližší konkretizaci. Rozhodnutí předběžné povahy musí předcházet rozhodnutí konečnému,
na jehož vydání má osoba dotčená předběžným rozhodnutím nárok. Toto konečné rozhodnutí
musí podléhat soudnímu přezkumu.
Rozhodnutí předběžné povahy může být vydáno v rámci již zahájeného řízení před
správním orgánem, v němž bude následně vydáno rozhodnutí konečné. V tomto případě
je „dočasnost“ předběžného rozhodnutí zajištěna tím, že se jednotlivec může soudně domáhat
ochrany před nečinností správního orgánu.
Pokud je rozhodnutí předběžné vydáno mimo takové řízení před správním orgánem, musí
být jeho „dočasnost“ garantována tím, že zákon jednoznačně stanoví lhůtu, v níž musí být zahájeno
řízení a vydáno rozhodnutí konečné. Pokud by taková lhůta pro zahájení řízení před správním
orgánem a vydání konečného rozhodnutí (ovšem v délce odpovídající požadavku Ústavního soudu
na včasnost soudní ochrany) zákonem stanovena nebyla, nelze takové zajišťovací či mezitímní
rozhodnutí správního orgánu považovat za rozhodnutí předběžné povahy vyloučené ze soudního
přezkumu ve smyslu §70 písm. b) s. ř. s. Zákon dále musí omezovat účinky rozhodnutí
předběžného pouze na období do vydání rozhodnutí konečného.
Podle §5 odst. 2 zákona o ochraně spotřebitele se za klamavou obchodní praktiku považuje
také nabízení nebo prodej výrobků nebo služeb porušujících některá práva duševního vlastnictví,
jakož i skladování takových výrobků za účelem jejich nabízení nebo prodeje a dále neoprávněné
užívání označení chráněného podle zvláštního právního předpisu v obchodním styku.
V případě zjištění výrobků nebo zboží, které naplňují znaky porušení uvedeného ustanovení
je podle §23 odst. 6 zákona o ochraně spotřebitele celní úřad oprávněn takovéto výrobky nebo
zboží zajistit a následně rozhodnout o jejich propadnutí nebo zabrání.
Zákon o ochraně spotřebitele upravoval procesní pravidla při zajištění zboží celními úřady,
a to od 29. 5. 2006 (účinnost zákona č. 229/2006 Sb.) až do přijetí zákona č. 36/2008 Sb., kterým
byl s účinností od 12. 2. 2008 novelizován zákon o ochraně spotřebitele. Tato novelizace upravila
znění §23 odst. 6 do současné podoby a zrušila ustanovení §23b a §23c, v nichž byly upraveny
procesní otázky a postup celních orgánů při provádění zajištění.
V §23c zákona o ochraně spotřebitele bylo uvedeno, že zajištění výrobků nebo zboží trvá
do doby, než bude pravomocně rozhodnuto o jejich propadnutí nebo zabrání, případně do doby,
kdy bude prokázáno, že se nejedná o výrobky nebo zboží porušující některá práva duševního
vlastnictví. Zrušení opatření o zajištění výrobků nebo zboží, o kterých se prokáže, že neporušují
některá práva duševního vlastnictví, provede písemně ředitel celního úřadu. Rozhodnutí se doručí
kontrolované osobě. Pokud bylo zrušeno opatření o zajištění, musí být kontrolované osobě
zajištěné výrobky nebo zboží bez zbytečných průtahů vráceny v neporušeném stavu, s výjimkou
výrobků nebo zboží použitých pro posouzení. O vrácení sepíše celník písemný záznam.
Z důvodové zprávy k zákonu č. 36/2008 Sb. vyplývá, že procesní ustanovení §23b a 23c
zákona o ochraně spotřebitele byla zrušena pro jejich nesystémové zařazení do zákona o ochraně
spotřebitele, neboť taková ustanovení mají být upravena ve zvláštních zákonech. Po zrušení
uvedených ustanovení byl postup celních orgánů při zajištění zboží podezřelého z porušení práv
duševního vlastnictví v posuzovaném období upraven pouze v zákoně o opatřeních, který se dle §1
vztahuje také na provádění dozoru podle zákona o ochraně spotřebitele.
Z §33 od st. 6 zákona o opatřeních vyplývá, že pro zadržení zboží, ničení padělků
a nedovolených napodobenin, poskytnutí upravených padělků k humanitárním účelům, propadnutí
a zabrání zboží a pro odvolání proti rozhodnutí celních orgánů platí obdobně ustanovení §9, 14,
14a, 28a, 28b a 31a tohoto zákona.
Podle §9 odst. 5 zákona o opatřeních se zadržené zboží vrátí osobě, které bylo zadrženo,
uplynula-li lhůta pro zadržení zboží, nebo nelze-li u zadrženého zboží uložit sankci propadnutí nebo
ochranné opatření zabrání zboží podezřelého z porušení práv k duševnímu vlastnictví v řízení
o správním deliktu, nebo rozhodnout o jeho zničení podle §14 zákona o opatřeních. Pro úplnost
Nejvyšší správní soud uvádí, že ustanovení §29 až 31c, která v současné době upravují dozor
a kontrolu celních úřadů podle zákona o ochraně spotřebitele, byla do části čtvrté zákona
o opatřeních vtělena až zákonem č. 219/2011 Sb., účinným od 1. 8. 2011.
Existuje-li podezření, že zboží nabízené k prodeji vykazuje znaky klamavé obchodní
praktiky (padělku), lze z právní úpravy účinné v posuzovaném období dovodit oprávnění celních
úřadů takové zboží zajistit (zadržet) a následně rozhodnout o jeho propadnutí, zabrání či vrácení.
Skutečnost, že zákon o ochraně spotřebitele používá pojem „zajištění“, zatímco zákon o opatřeních
v roce 2007 tento pojem opustil a nahradil jej pojmem „zadržení“, je pouhou nedůsledností
zákonodárce, bez jakéhokoliv významu.
Soulad výluky soudního přezkumu rozhodnutí předběžné povahy s ústavou je podle
stěžovatelem uváděného nálezu Ústavního soudu podmíněn tím, že předběžné, soudně
nepřezkoumatelné rozhodnutí, musí být následováno správním rozhodnutím konečným, v rámci
jehož přezkumu se právům jednotlivce dostane soudní ochrany, a to i ve vztahu k účinkům
rozhodnutí předběžného. Použitelnost této výluky je dále limitována i tím, že jednotlivec má právo
na soudní ochranu, která však musí být včasná a účinná. Takové podmínky rozhodnutí o zajištění
zboží dle §23 odst. 6 zákona o ochraně spotřebitele nesplňuje.
Zatímco rozhodnutí o propadnutí či zabrání zboží lze nepochybně napadnout žalobou
u správního soudu a v rámci tohoto přezkumu posoudit i zákonnost jeho zajištění, rozhodnutí
o vrácení zboží lze žalobou napadnout jen výjimečně. Tak tomu bude např. v případě, že došlo
k vrácení nesprávného počtu zajištěného zboží. V případě, kdy naopak proti vrácení zboží nebude
žádný důvod brojit, nemá osoba, které bylo zboží zajištěno, proti samotnému zajištění žádnou
možnost ochrany, včetně nemožnosti uplatnit případný nárok na náhradu škody způsobené
nezákonným rozhodnutím dle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou
při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Tato skutečnost již
sama o sobě vylučuje předběžnou povahu rozhodnutí o zajištění.
Z ustanovení §23 odst. 6 zákona o ochraně spotřebitele a z příslušných ustanovení zákona
o opatřeních navíc vyplývá, že o zajištění zboží je rozhodováno zpravidla na základě kontroly
prováděné v rámci celního dohledu, tj. mimo řízení před správním orgánem, v němž bude následně
vydáno rozhodnutí konečné. V žádném z uvedených předpisů pak není stanovena lhůta, v níž musí
být zahájeno řízení a vydáno rozhodnutí konečné, tj. rozhodnutí o propadnutí, zabrání nebo vrácení
zboží. Tvrzení žalovaného, že procesně se jedná o správní řízení, ovládané správním řádem, který
stanoví lhůty pro vydání rozhodnutí, není relevantní. Přestože lze správní řád považovat
za subsidiární k řízení o zajištění dle §23 odst. 6 zákona o ochraně spotřebitele, žádné z jeho
ustanovení neuvádí lhůtu, ve které by byl správní orgán povinen zahájit řízení o propadnutí, zabrání
či vrácení zboží a vydat konečné rozhodnutí, kterým bude rozhodnuto o osudu zajištěného zboží.
IV. Závěr
S ohledem na vše výše uvedené lze jednoznačně dojít k závěru, že rozhodnutí podle §23
odst. 6 zákona o ochraně spotřebitele o zajištění výrobků nebo zboží není rozhodnutím předběžné
povahy podle §70 písm. b) s. ř. s.
Usnesení krajského soudu Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu
vrátil k dalšímu řízení. V souladu s ustanovením §110 odst. 4 s. ř. s. je krajský soud závěrem
uvedeným v tomto rozhodnutí vázán. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne
krajský soud v novém rozhodnutí, jak je stanoveno v §110 odst. 3 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. prosince 2013
JUDr. Radan Malík
předseda senátu