ECLI:CZ:NSS:2014:4.ADS.211.2014:36
sp. zn. 4 Ads 211/2014 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců Mgr. Aleše Roztočila a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce: město
Rakovník, se sídlem Husovo nám. 27, Rakovník, proti žalovanému: Státní úřad inspekce
práce, se sídlem Horní nám. 103/2, Opava, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Ostravě ze dne 25. 9. 2014, č. j. 38 Ad 16/2011 - 219,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Shrnutí dosavadního řízení
[1] Rozhodnutím ze dne 16. 11. 2010, č. j. 6500/7. III/10/14.3 - 14, uznal Oblastní
inspektorát práce pro Ústecký kraj a Liberecký kraj žalobce vinným ze spáchání správního deliktu
podle §24 odst. 1 písm. d) zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, a uložil mu pokutu ve výši
80.000 Kč a náhradu nákladů řízení ve výši 1.000 Kč. Žalobce se měl deliktu dopustit tím,
že neprojednal podle §14 odst. 3 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, stížnost zaměstnankyně
J. T. na jejího nadřízeného F. F. ze dne 23. 2. 2009.
[2] Žalovaný rozhodnutím ze dne 18. 1. 2011, č. j. 3206/1.30/10/14.3 (dále jen „napadené
rozhodnutí“), zamítl odvolání žalobce a potvrdil shora uvedené rozhodnutí oblastního
inspektorátu práce. V odůvodnění mj. uvedl, že předmětem řízení nebylo posouzení důvodnosti
stížnosti zaměstnankyně, týkající se údajně nevhodného chování nadřízeného k ní, které nazývala
bossingem, nýbrž pouze to, zda byla stížnost žalobkyně projednána tak, jak zaměstnavateli ukládá
zákoník práce. V dané věci bylo zjištěno, že stížnost vůbec projednána nebyla.
[3] Proti napadenému rozhodnutí žalovaného podal žalobce dne 10. 3. 2011 žalobu
u Krajského soudu v Ostravě. V žalobě uvedl, že spatřuje procesní pochybení v porušení místní
příslušnosti, neboť namísto místně příslušného Oblastního inspektorátu práce pro Středočeský
kraj byla kontrola provedena a následně i rozhodnutí v prvním stupni vydáno Oblastním
inspektorátem pro Ústecký kraj a Liberecký kraj. „Prolomení místní příslušnosti“ (tj. delegace)
se dle žalobce vztahovalo pouze na podnět č. 2882, který však nebyl řešen. K neprojednání
stížnosti došlo výlučně z důvodů, které nebyly na straně žalobce (pracovní neschopnost paní T.,
odmítnutí odborové organizace účastnit se projednání stížnosti). Žalobce nemohl v době podání
stížnosti předvídat, jak dlouho bude pracovní neschopnost zaměstnankyně trvat. Žalobce
poukázal na to, že ustanovení §14 odst. 3 zákoníku práce nestanoví žádnou lhůtu k projednání
stížnosti zaměstnance. Žalobce dále polemizoval s odůvodněním výše uložené pokuty. Namítl, že
povinnost dodržovat pracovněprávní předpisy je povinností každého zaměstnavatele, proto
nedává smysl postihovat žalobce přísněji proto, že vykonává veřejnou správu. Žalovaný měl jako
polehčující okolnost zohlednit obstrukční chování paní T. (pracovní neschopnost, množství
různých podání adresovaných žalobci) a nejasnosti ohledně duševního zdraví zaměstnankyně.
Dále žalobce uvedl, že má za prokázané, že žalovaný ve srovnatelných případech ukládá mnohem
mírnější pokuty, v čemž spatřoval svoji diskriminaci a porušení §2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. To dokládal statistikou rozhodovací praxe příslušného oblastního inspektorátu,
z níž vyplývá, že za příslušný delikt byla ukládána sankce v rozmezí 18.000 až 22.000 Kč.
[4] Krajský soud rozsudkem ze dne 27. 12. 2012 žalobu zamítl. Proti rozsudku krajského
soudu ze dne 27. 12. 2012 podal žalobce včasnou kasační stížnost. Svou kasační stížnost
odůvodnil žalobce důvodem podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní (dále též s. ř. s). Žalobce krajskému soudu vytkl, že se v napadeném rozsudku vůbec
nezabýval jeho žalobními námitkami ohledně nepříslušnosti Oblastního inspektorátu práce
pro Ústecký kraj a Liberecký kraj, neboť šetřený podnět byl dle vlastních písemností žalovaného
podnětem ze dne 9. 2. 2010 a u tohoto podnětu nedošlo k prolomení místní příslušnosti. Žalobce
dále zopakoval svou argumentaci uplatněnou v žalobě, že v projednání stížnosti zaměstnankyně
mu bránily objektivní okolnosti, které byly mimo dispozici žalobce, a to pracovní neschopnost
zaměstnankyně, neznalost jejího skutečného zdravotního stavu, respektive agresivní chování
paní T. vůči kolegům na pracovišti. Rovněž namítl neprovedení důkazů jím navržených, které
měly osvětlit soudu důvody postojů stěžovatele vůči paní T. v rozhodné době. Krajský soud dále
při posuzování zákonnosti uložené pokuty nerozlišil mezi postavením žalobce, kdy v přenesené
působnosti vykonává veřejnou správu a neodlišil jej od (horizontálního vztahu) žalobce jakožto
zaměstnavatele s jeho zaměstnanci. Konečně se krajský soud nijak nezabýval ani námitkami
žalobce týkajícími se porušení ustálené praxe oblastního inspektorátu při ukládání pokut za
správní delikty na úseku rovného zacházení se zaměstnanci, respektive excesivní výše pokuty
uložené v posuzované věci.
[5] Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu ze dne 27. 12. 2012, č. j. 4 Ads 9/2013 -
32, zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud uvedl, že rozsudek krajského
soudu je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Krajský soud se totiž nevypořádal dostatečně
se dvěma v žalobě uplatněnými námitkami. Jedná se o námitku, že kontrolu provedl a rozhodnutí
v prvém stupni vydal místně nepříslušný orgán, tedy Oblastní inspektorát práce pro Ústecký kraj
a Liberecký kraj, neboť ve věci byl podle zákona místně příslušný Oblastní inspektorát práce pro
Středočeský kraj. Druhá opomenutá námitka se týkala toho, že výše uložené pokuty
několikanásobně překračuje pokuty ukládané žalovaným v rozhodné době za obdobné delikty.
Další námitky uplatněné žalobcem v prvé kasační stížnosti shledal Nejvyšší správní soud
nedůvodnými. Nejvyšší správní soud tak v prvé řadě nepřisvědčil žalobci, že v projednání
stížnosti zaměstnankyně mu bránila pracovní neschopnost paní T. a její údajné agresivní chování.
Krajský soud nepochybil ani v tom, že neprováděl dokazování spisem Okresního soudu
v Rakovníku ve věci sp. zn. 9 C 132/2009. Překážkou pro projednání stížnosti zaměstnankyně
podle Nejvyššího správního soudu nebyla ani neochota příslušné odborové organizace zúčastnit
se projednání stížnosti. Nejvyšší správní soud konečně přitakal i správnosti úvahy žalovaného a
krajského soudu, že okolnost, že žalobce je subjektem vykonávajícím veřejnou správu představuje
přitěžující okolnost, která může být zohledněna při stanovení výše pokuty.
[6] Krajský soud v Ostravě následně rozsudkem ze dne 31. 10. 2013, č. j. 38 Ad 16/2011 -
130 (dále jen „napadený rozsudek“), žalobu opět zamítl a rozhodl, že žádný z účastníků nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Krajský soud v odůvodnění uvedl, že neshledal důvod
pro provedení navržených důkazů. I žalobce totiž připustil, že žalovaný v některých případech
ukládal pokuty vyšší než v projednávaném případě. Krajský soud shledal irelevantním poukaz
žalobce na seznam rozhodnutí, z něhož vyplývá, že na úseku rovného zacházení (tj. podle §24
zákona o inspekci práce) byly ukládány pokuty v rozmezí 18.000 až 22.000 Kč) a že v období
let 2008 až 2010 z celkem 455 rozhodnutí o uložení pokuty žalovaným (za jakékoli delikty)
byla uložena pokuta vyšší než v projednávaném případě pouze ve 22 případech, přičemž nižší
pokuty byly ukládány dle žalobce i za delikty typově mnohem společensky škodlivější než tomu
bylo v projednávané věci. Z tohoto tvrzení totiž nelze dovodit závažnost deliktů ani okolnosti,
za nichž byly spáchány. Toto tvrzení je dle krajského soudu zcela nekonkrétní a obecné.
Z přehledu rozhodnutí o uložených pokutách nelze dovodit, že by žalovaný posuzoval skutkově
obdobné případy rozdílně a nelze ani dovodit, že by výše uložené pokuty byla ojedinělá.
Soud tedy dovodil, že žalobce neprokázal, že by žalovaný v této věci porušil ustálenou správní
praxi týkající se výše ukládaných pokut. Dále krajský soud vypořádal námitku místní
nepříslušnosti správního orgánu prvého stupně.
[7] Žalobce rozsudku krajského soudu ze dne 31. 10. 2013 podal kasační stížnost. Uvedl,
že krajský soud opětovně nesprávně posoudil přiměřenost uložené pokuty. Žalobce uvedl,
že doložil a prokázal, že ve srovnatelných případech byly za správní delikty na úseku rovného
zacházení oblastním inspektorátem ukládány pokuty nižší, které se pohybovaly kolem 20.000 Kč.
K uvedené hladině ukládaných pokut se vztahovalo i legitimní očekávání žalobce. Nesouhlas
vyjádřil žalobce i s vypořádáním své námitky týkající se místní nepříslušnosti oblastního
inspektorátu práce k provedení kontroly. Žalobce poukázal i na to, že krajský soud neprovedl jím
navržené důkazy, čímž zatížil řízení procesní vadou.
[8] Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 14. 2. 2014, č. j. 4 Ads 118/2013 - 33, rozsudek
krajského soudu opět zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud se přitom
nezabýval opětovně uplatněnými námitkami, které již byly posouzeny v předchozím zrušovacím
rozsudku. Jako nedůvodné byly posouzeny námitky týkající se nesprávného označení žalobce
za správní orgán a místní nepříslušnosti správního orgánu prvního stupně. Nejvyšší správní soud
však shledal důvodnou námitku žalobce, že krajský soud nesprávně posoudil otázku porušení
zásady, podle níž má správní orgán dbát na to, aby při rozhodování obdobných věcí nevznikaly
nedůvodné rozdíly (§2 odst. 4 správního řádu). Uvedl, že správní delikty podle §24 odst. 1
zákona o inspekci práce se sice mohou od sebe po stránce skutkové i právní odlišovat, avšak
to, že zákonodárce pro tyto delikty stanovil společnou sazbu sankce, vyjadřuje na druhou stranu,
že tyto delikty mají společnou typovou společenskou nebezpečnost. Proto poukaz žalobce na výši
pokut ukládaných v rozhodném období za tyto delikty není zcela irelevantní a může se jednat
o ustálenou správní praxi, která by založila legitimní očekávání žalobce ohledně výše sankce
ukládané za tento delikt. Krajský soud proto pochybil, pokud neprovedl důkazní návrhy žalobce,
na základě nichž by teprve bylo možné usoudit, zda zde byla ustálená aplikační praxe ohledně
výše pokut ve srovnatelných případech, které by se žalobce mohl dovolávat. Podle Nejvyššího
správního soudu „je tedy třeba souhlasit s tím, že stanovení výše pokuty v rámci zákonné sazby je věcí
správního uvážení, které podléhá pouze omezenému soudnímu přezkumu (srov. usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS), je třeba
vzít v úvahu i to, že správní orgán svou rozhodovací praxí tomuto svému uvážení sám stanoví určité meze a musí
být schopen souladnost své rozhodovací činnosti před soudem obhájit. Při posuzování přiměřenosti výše uložené
pokuty hraje srovnání s jinými pokutami uloženými ve více či méně srovnatelných věcech důležitou úlohu.“
[9] Krajský soud v Ostravě v dalším řízení rozsudkem ze dne 25. 9. 2014, č. j. 38 Ad 16/2011
- 219, žalobu opět zamítl a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Krajský soud v souladu se závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu provedl
žalobcem navržené dokazování rozhodnutími správního orgánu prvního stupně ve věcech deliktů
podle §24 odst. 1 zákona o inspekci práce vydaných v době před 18. 1. 2011, kdy bylo
rozhodnuto v nyní posuzované věci. Zjistil, že ve věci sp. zn. 4901/7.III/08 dne 15. 10. 2008
Oblastní inspektorát práce pro Ústecký kraj a Liberecký kraj příkazem uložil zaměstnavateli
pokutu ve výši 100.000 Kč, za to, že nezabezpečil svým zaměstnancům přiděleným dočasně
k jinému zaměstnavateli, aby jejich mzdové podmínky nebyly horší než mzdové podmínky jiných
zaměstnanců na pracovišti, kam byli dočasně přiděleni, dále zaměstnavatel porušil i právní
předpisy o odměňování za práci v noci, přesčas a ve svátek a nezajistil lékařské vyšetření a
předepsané přestávky zaměstnanců. Ve věci sp. zn. 4903/7.III/08 byla zaměstnavateli dne 3. 10.
2008 zaměstnavateli příkazem uložena pokuta ve výši 30.000 Kč za to, že jednomu zaměstnanci
neposkytl příplatek za práci v noci a nezabezpečil zaměstnancům přiděleným dočasně k jinému
zaměstnavateli, aby byli odměňováni srovnatelně jako pracovníci zaměstnavatele, k němuž byli
dočasně přiděleni.
[10] Krajský soud k tomu uvedl, že v těchto jediných dvou případech, kdy byla správním
orgánem prvého stupně ukládána pokuta za delikt dle §24 odst. 1 zákona o inspekci práce, byly
posuzovány skutkově zcela odlišné případy. Případ srovnatelný s nyní řešeným (tj. neprojednání
stížnosti zaměstnance na diskriminační jednání ze strany vedoucího pracovníka) správní orgán
prvého stupně dle vyjádření žalovaného dosud neřešil. Krajský soud odmítl argumentaci žalobce,
že oba zkoumané případy představovaly delikty společensky mnohem nebezpečnější a spáchané
v souběhu s dalšími delikty. Soud konstatoval, že zde tedy nebyla žádná ustálená rozhodovací
praxe správního orgánu, na základě níž by mohlo žalobci vzniknout legitimní očekávání ohledně
výše uložené pokuty. Spravedlnost vyžaduje, aby se srovnatelnými věcmi zacházelo srovnatelným
způsobem, rubem této zásady pak je, že s nesrovnatelnými věcmi má být zacházeno nestejným
způsobem. Podle krajského soudu se u posuzovaných případů uložení pokuty jedná o takovou
nesrovnatelnou věc.
[11] K výši pokuty krajský soud uvedl, že správní orgány se zabývaly polehčujícími
i přitěžujícími okolnostmi a sazbu pokuty přezkoumatelným způsobem odůvodnily. Pokuta
neplní reparační, nýbrž preventivní a represivní funkci a musí být dostatečně vysoká,
aby právnické osoby a podnikatelé byli odrazeni od případného porušování předpisů.
Výše sankce proto nesmí být zanedbatelná. Zároveň musí být přiměřená a zohledňovat
majetkové poměry postihovaného subjektu. Pokuta ve výši 80.000 Kč nebyla shledána
nepřiměřenou. Žalobce je veřejnoprávní korporace a prostřednictvím svých orgánů
je vykonavatelem veřejné správy. Jako takový by měl jít příkladem v dodržování právních
předpisů včetně předpisů pracovněprávních. Pokuta není ani likvidační, byla uložena v 1/5
zákonné maximální výše. Soud má za to, že pokuta je zanedbatelná ve srovnání s ročním
rozpočtem žalovaného, který nijak nedoložil, že by tato částka byla pro něj likvidační.
Jak bylo výše uvedeno, krajský soud neshledal pokutu ani nepřiměřenou s přihlédnutím
k aplikační praxi správních orgánů, neboť ve výčtu projednaných deliktů předloženém žalobcem
se nejedná o případy srovnatelné s posuzovanou věcí, navíc je zřejmé, že v některých případech
byly ukládány pokuty vyšší, jindy nižší než v posuzované věci.
[12] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) opět kasační stížnost.
Podle stěžovatele bylo dokazováním zjištěno, že v jiných případech byly správními orgány
ukládány pokuty nesrovnatelně nižší. Delikty na úseku rovného zacházení vykazují obdobnou
typovou společenskou nebezpečnost. Pokud správní orgány v rozhodném období ukládaly
za tyto delikty sankce v určité výši, a následně v případě stěžovatele, který nebyl ničím
mimořádný, ve výši několikanásobně vyšší, aniž by vysvětlily důvod takto odlišného zacházení,
je jejich rozhodnutí nezákonné. Stěžovatel upozornil, že ve dvou případech posuzovaných
krajským soudem byla pokuta uložena za sbíhající delikty dle §26 odst. 1 písm. c), e) a f) zákona
o inspekci práce, za něž je možné uložit pokutu do výše 2 milionů Kč. Pokuty 100.000 a 30.000
Kč pak představovaly 5%, respektive 1,5 % této maximální sazby. Stěžovatel by pokládal ve svém
případě za přiměřenou pokutu ve výši odpovídající stejnému procentu z maximální sazby 400.000
Kč, tj. mezi 6.000 a 20.000 Kč. Stěžovatel tak namítá, že v jeho případě porušil žalovaný ústavní
zásadu rovnosti, neboť v obou srovnávaných věcech byla za závažnější delikt spáchaný
v souběhu s dalšími delikty a vůči většímu počtu zaměstnanců uložena pokuta de facto mírnější.
Stěžovatel dále poukázal na to, že navrhoval kromě provedených důkazů i důkaz přílohou
1 odpovědi na jeho žádost o informace, která obsahuje přehled podnětů podaných u správního
orgánu prvého stupně, u nichž nebylo zahájeno správní řízení. Stěžovatel má za to, že v případě
podnětů týkajících se méně závažných porušení pracovněprávních předpisů správní orgán
řízení vůbec nezahajoval a pokuty neukládal. Stěžovatel je přesvědčen, že takto mělo
být postupováno i v jeho případě. Podle stěžovatele krajský soud nerespektoval závazný
právní názor vyjádřený ve zrušovacím rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 12. 2013,
č. j. 4 Ads 118/2013 - 33, v bodech 18 až 21.
[13] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že odkazuje na své rozhodnutí
a předchozí podání učiněné v soudním řízení. Odmítá, že by v případě stěžovatele vybočil z mezí
správního uvážení a že porušil zásadu rovnosti vyjádřenou v §2 odst. 4 správního řádu. Pokud
by stěžovateli byla uložena pokuta ve výši 6000 Kč, kterou stěžovatel pokládá za přiměřenou,
nebyla by splněna preventivní a represivní funkce pokuty. Žalovaný popřel, že by existovala praxe
odkládat i důvodné podněty týkající se méně závažných porušení pracovněprávních předpisů
a označil tvrzení stěžovatele v tomto směru za spekulativní a povrchní. Stěžovatelem navržené
dokazování podanými podněty týkajícími se porušování povinností zaměstnavatelů na úseku
rovného zacházení by bylo rozsáhlé a naprosto by nesouviselo s předmětem probíhajícího
soudního řízení. Důvody řešení či neřešení některých podnětů jsou různé, nejde jen o jejich
oprávněnost, nýbrž i o kapacitu příslušných orgánů. Žalovaný uvedl, že delikt spočívající
v neprojednání stížnosti zaměstnance na diskriminační jednání nadřízeného v jiném
než stěžovatelově případě dosud nebyl řešen, proto nelze usuzovat, že by žalovaný rozhodl
v rozporu s ustálenou správní praxí.
II.
Posouzení kasační stížnosti
[14] Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a stěžovatele zastupuje
zaměstnanec s vysokoškolským právnickým vzděláním (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[15] Kasační stížnost není důvodná.
[16] Z výše uvedené rekapitulace je zřejmé, že v rozhodované věci jde, poté co v předchozích
dvou rozsudcích Nejvyššího správního soudu byla jako nedůvodná shledána řada dílčích námitek
stěžovatele proti napadenému rozhodnutí žalovaného, především o posouzení otázky
přiměřenosti výše uložené pokuty a to i ve vztahu k aplikační praxi správního orgánu prvého
stupně, tak jak byla zjištěna krajským soudem.
[17] Nejvyšší správní soud především souhlasí se závěrem krajského soudu, že z provedeného
dokazování nevyplývá, že by správní orgány ve věci stěžovatele rozhodly v rozporu s ustálenou
správní praxí a že by zklamaly legitimní očekávání stěžovatele. Krajský soud správně vyhodnotil,
že z přehledu správních řízení vedených správním orgánem prvého stupně mohou být
pro posouzení věci relevantní pouze rozhodnutí vydaná správním orgánem prvního stupně
v době před vydáním přezkoumávaného rozhodnutí správního orgánu ve věci deliktů podle §24
odst. 1 zákona o inspekci práce. Taková rozhodnutí byla zjištěna pouze dvě, přičemž v obou
případech došlo k souběhu s jinými delikty [podle §26 odst. 1 písm. c), resp. f) zákona o inspekci
práce], a v souladu s absorpční zásadou tedy nebyla ukládána pokuta podle §24 odst. 2, nýbrž
podle §26 odst. 2 písm. c) zákona o inspekci práce, jejíž horní hranice činí 2.000.000 Kč. Proto
z těchto rozhodnutí nelze činit závěry ohledně ustálené správní praxe týkající se ukládání pokut
podle §24 odst. 2 zákona o inspekci práce, kterou lze uložit do výše 400.000 Kč.
[18] Jak správně uvedl krajský soud, pro posouzení otázky, zda jde o podobný případ
ve smyslu §2 odst. 4 správního řádu, není rozhodující pouhá úvaha stěžovatele o závažnosti
deliktu a procento odpovídající poměru uložené pokuty a maximální sazby stanovené zákonem.
Aby bylo možné uvažovat o srovnatelnosti posuzovaných případů, muselo by se jednat o delikty
obdobné způsobem spáchání, okolnostmi, za nichž byly spáchány, osobou odpovědnou za delikt
apod. V obou srovnávaných případech se především jednalo o zcela odlišný delikt, za který
byli zaměstnavatelé primárně postihováni, byť spáchaný v souběhu s deliktem dle §24 odst. 1
zákona o inspekci práce. Odlišné byly ale i další výše uvedené prvky, určující srovnatelnost
případů: Zaměstnavatelem byl soukromý subjekt, postihovaným jednáním byly nedostatky
v odměňování zaměstnanců, jednalo se o dočasné přidělení zaměstnanců k jinému
zaměstnavateli. Srovnávat by tak bylo možné do určité míry obě rozhodnutí správního orgánu
prvého stupně ze dne 15. 10. 2008 a ze dne 3. 10. 2008, z nichž lze dovodit, že i v rámci těchto
obdobných případů pokut ukládaných podle §26 odst. 2 písm. c) zákona o inspekci práce správní
orgán uložil pokuty v rozdílné výši, přičemž využil prostor k úvaze za účelem individualizace
ukládané sankce (např. zohlednění počtu poškozených zaměstnanců, délku protiprávního stavu
apod.). V jednom případě byla uložena pokuta vyšší, v jednom případě nižší, než ve věci
stěžovatele. Vzhledem k tomu, že se jednalo o zcela jiné postihované jednání, nelze
ani jednoznačně vyhodnotit, zda míra společenské nebezpečnosti deliktu v obou srovnávaných
případech byla vyšší než u stěžovatele, jak činí stěžovatel v kasační stížnosti. Společenská
nebezpečnost deliktního jednání není totiž exaktně kvantifikovatelnou veličinou, pomocí
níž by bylo možné přesně srovnávat zcela odlišné delikty, přičemž typová společenská
nebezpečnost určitého jednání, zpravidla vyjádřená zákonnou sazbou sankce, kterou
lze za určitý delikt uložit, nemusí přesně korespondovat s nebezpečností konkrétního jednání,
za něž je individualizovaná sankce (samozřejmě v zákonném rozmezí) ukládána. Nejvyšší správní
soud proto uzavírá, že z dokazování, které krajský soud v souladu se závazným právním názorem
Nejvyššího správního soudu vyjádřeným ve zrušovacím rozsudku provedl, nevyplynuly žádné
skutečnosti, ze kterých by mohla být dovozována ustálená správní praxe či legitimní očekávání
stěžovatele ohledně výše pokuty.
[19] Krajský soud nepochybil ani v tom, že zamítl návrh stěžovatele na dokazování přehledem
podnětů podaných u správního orgánu prvého stupně, u nichž nebylo zahájeno správní řízení.
Podle stěžovatele měla být tímto způsobem dokázána správní praxe spočívající v tom,
že v případě méně závažných porušení povinností zaměstnavatelů nebylo zahajováno správní
řízení a nebyla ukládána pokuta. Nejvyšší správní soud má za to, že takový důkaz
by byl ve vztahu k projednávané věci irelevantní. I kdyby snad takové případy existovaly a bylo
možné je zjistit z navrženého důkazu, o čemž má Nejvyšší správní soud pochybnosti, nevyplývala
by z toho nezákonnost postupu správních orgánů v nyní rozhodované věci. Ustálená praxe, která
váže správní orgány a zakládá legitimní očekávání jednotlivců, totiž může existovat pouze
intra legem, tedy v mezích volnosti jednání, vyplývajících správním orgánům z právních předpisů.
Naopak jednání správních orgánů v rozporu se zákonem nemůže založit legitimní očekávání
jednotlivců, kterého by se mohli před soudy dovolat. Tato zásada, která limituje ústavní zásadu
rovnosti, je vyjádřena v německé maximě „Keine Gleichheit im Unrecht“. Je zřejmé, že správní
orgány, v jejichž kompetenci je provádění dohledu nad dodržováním pracovněprávních předpisů,
jsou povinny zahájit správní řízení, pokud zjistí skutečnosti, z nichž vyplývá, že došlo ke spáchání
deliktu. Nejsou nadány volnou úvahou, zda v takovém případě správní řízení zahájí nebo zda
benevolentně celou věc přejdou (zásada legality, zásada inkviziční). I pokud by správní orgány
ponechávaly vědomě a opakovaně určité delikty nepotrestány, nemohlo by to zaručit beztrestnost
dalších přestupců, respektive, ti by se nemohli úspěšně dovolat toho, že jiné srovnatelné případy
porušení zákona ponechaly správní orgány bez stíhání a trestu. Stejně tak by se nemohl
stěžovatel, který spáchal správní delikt, domoci beztrestnosti s poukazem na jiné případy, v nichž
správní orgánům bylo známo, že byl spáchán obdobný delikt, avšak správní řízení nezahájily
a pokutu neuložily.
[20] Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že nyní napadený rozsudek i ve spojení s protokoly
z obou jednání konaných před krajským soudem je v tomto ohledu i zcela srozumitelný,
i stěžovateli je zřejmé, který jeho návrh na dokazování krajský soud zamítl, s čímž stěžovatel
věcně polemizuje. Rovněž důvody, proč krajský soud takto postupoval, lze seznat. Nelze proto
dovozovat nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu. Rovněž Nejvyšší správní soud
neshledal, že by krajský soud nerespektoval závazný právní názor vyslovený Nejvyšším správním
soudem v předchozích zrušovacích rozsudcích.
[21] Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou přiměřenosti výše uložené pokuty.
[22] Podle §36 odst. 1 zákona o inspekci práce při určení výše pokuty právnické osobě se přihlédne
k jejím poměrům, k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům
a k okolnostem, za nichž byl spáchán.
[23] Nejvyšší správní soud vyšel z ustálené judikatury správních soudů. Již v rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 16. 11. 2004, č. j. 10 Ca 250/2003 - 48, č. 560/2005 Sb. NSS,
se uvádí: „preventivní úloha postihu spočívá netoliko v účinku vůči žalobci, ale musí mít sílu odradit
od nezákonného postupu i další adresáty stejných zákonných povinností; tento účinek pak může vyvolat toliko
postih odpovídající významu chráněného zájmu, včas a věcně správně vyvozený. Jde – li o finanční postih, musí
být znatelný v majetkové sféře delikventa, tedy být nikoli pro něho zanedbatelný, a tak nutně musí v sobě
obsahovat i represivní složku. V opačném případě by totiž postih delikventa smysl postrádal.“ V rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2012, čj. 7 As 22/2012-23, č. 2672/2012 Sb. NSS,
se dále uvádí: „Smyslem a účelem moderace totiž není hledání „ideální“ výše sankce soudem místo správního
orgánu, ale její korekce v případech, že by sankce, pohybující se nejen v zákonném rozmezí a odpovídající i všem
zásadám pro její ukládání a zohledňující kritéria potřebná pro její individualizaci, zjevně neodpovídala
zobecnitelné představě o adekvátnosti a spravedlnosti sankce.“ Toto platí tím spíše v případě
nyní rozhodované věci, kde stěžovatel v žalobě nenavrhl moderaci uložené pokuty, a kde
tedy Nejvyšší správní soud pouze posuzuje, zda správní orgány při stanovení
výše pokuty nepřekročily zákonné meze správního uvážení. V rozsudku ze dne 3. 4. 2012, č. j. 1
Afs 1/2012 - 36, č. 2671/2012 Sb. NSS, k tomu zdejší soud dále uvedl: „Z judikatury Nejvyššího
správního soudu přitom vyplývá, že při posuzování zákonnosti uložené sankce správní soud k žalobní námitce
přezkoumá, zda správní orgán při stanovení výše sankce zohlednil všechna zákonem stanovená kritéria, zda jeho
úvahy o výši pokuty jsou racionální, ucelené, koherentní a v souladu se zásadami logiky, zda správní orgán
nevybočil z mezí správního uvážení nebo jej nezneužil, ale rovněž, zda uložená pokuta není likvidační [srov. např.
usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 - 133, publikované pod č. 2092/2010 Sb.
NSS, www.nssoud.cz, nebo nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 3/02 ze dne 13. 8. 2002 (N 105/27
SbNU 177; 405/2002 Sb.), nebo sp. zn. Pl. ÚS 38/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 36/32 SbNU 345;
299/2004 Sb.); oba dostupné na http://nalus.usoud.cz]. Při hodnocení zákonnosti uložené sankce správními
soudy není dán soudu prostor pro změnu a nahrazení správního uvážení uvážením soudním, tedy ani prostor pro
hodnocení prosté přiměřenosti uložené sankce.“ Ostatně i v nyní posuzované věci Nejvyšší správní soud
v předchozím zrušovacím rozsudku zdůraznil, že při posuzování přiměřenosti uložené pokuty je
ze strany soudu namístě zdrženlivost (srov. rozsudek z 14. 2. 2014, č. j. 4 Ads 118/2013 - 33, bod
21).
[24] Nejvyšší správní soud má za to, že krajský soud v napadeném rozsudku v souladu s výše
uvedenými zásadami dostatečným způsobem přezkoumal přiměřenost pokuty uložené stěžovateli
za správní delikt a dospěl ke správnému závěru, že uložená pokuta není zjevně nepřiměřená
a nezákonná. To platí tím spíše, že stěžovatel se v žalobě nedomáhal moderace uloženého trestu,
a správní soudy tedy přezkoumávají pouze, zda správní orgány při stanovení výše uložené pokuty
nepřekročily meze správního uvážení. Pro takový závěr však nejsou žádné důvody. Správní
orgány výši pokuty dostatečným způsobem odůvodnily a uvedly, v čem shledávají polehčující
a přitěžující okolnosti, přičemž Nejvyšší správní soud se již v minulosti námitkami stěžovatele,
kterými brojil proti skutečnostem, které správní orgány zohlednily při stanovení výše pokuty
k tíži stěžovatele, zabýval a tyto vyvrátil. Správní orgány tak mohly přihlédnout ke skutečnosti,
že stěžovatel je územní samosprávný celek (obec s úřadem s rozšířenou působností), který
se prostřednictvím svých orgány podílí na výkonu veřejné správy, včetně státní správy
vykonávané v přenesené působnosti. Po stěžovateli tedy lze spravedlivě požadovat,
aby v dodržování pracovněprávních předpisů šel ostatním zaměstnavatelům příkladem.
[25] Správní orgány a krajský soud rovněž nepochybily, pokud v souladu se zásadou
individualizace trestu přihlédly k tomu, že stěžovatel disponuje značným majetkem a jeho
rozpočtem protékají významné finanční prostředky, a uložená pokuta tedy není pro stěžovatele
likvidační. Za tímto účelem nebyly správní orgány povinny provádět dokazování, neboť se jedná
o skutečnost obecně známou (§50 odst. 1 správního řádu, resp. v případě soudu §121 zákona
č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve spojení s §64 s. ř. s.). Jakkoli mohou majetkové
a finanční poměry obcí vykazovat značné rozdíly, je každému průměrně informovanému
občanovi známo, že stěžovatel je okresní město střední velikosti, jehož úřad je obecním úřadem
s rozšířenou působností. Takové obce vedle vlastního majetku a příjmů z rozpočtového určení
daní jsou příjemci dalších prostředků ze státního rozpočtu, které jsou určeny právě k pokrytí
finančních nároků spojených s personálním zajišťováním výkonu přenesené působnosti.
Srovnatelné obce tedy zpravidla disponují každoročně rozpočtovými prostředky v rozsahu
desítek až stovek milionů korun. Z těchto okolností je zřejmé, že uložená pokuta ve výši 80 000
Kč nemůže být pro stěžovatele likvidační, na druhou stranu je citelná v souladu s represivní
a preventivní funkcí pokuty, takže je s to odradit jak stěžovatele, tak i další potenciální pachatele
deliktu od protiprávního jednání.
[26] V rozporu se závěrem o tom, že pokuta není zjevně nepřiměřená a nezákonná, není ani
to, že Nejvyšší správní soud v předchozím zrušujícím rozsudku z 14. 2. 2014 uvedl, že delikt
spáchaný stěžovatelem nevykazuje mimořádnou závažnost z hlediska způsobu spáchání deliktu
a jeho následků a okolností, za nichž byl spáchán. Tento závěr však neznamená bagatelizování
deliktu, jak dovozuje stěžovatel. Pouze z hlediska těchto zákonných kritérií pro stanovení výše
pokuty nebyly shledány skutečnosti odůvodňující případně tvrdší postup při stanovení sazby
pokuty oproti jiným možným případům ukládání sankce za obdobné delikty, jejichž údajné
existence se stěžovatel dovolával, což se však v rámci dokazování nepotvrdilo, jak je uvedeno
výše. Nejvyšší správní soud má za to, že uložená pokuta odpovídající jedné pětině maximální
zákonné sazby je v konkrétním případě přiměřená zjištěným okolnostem zohledněným správními
orgány ve prospěch i v neprospěch stěžovatele.
III.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení.
[27] Nejvyšší správní soud proto s přihlédnutím k výše uvedenému dospěl k závěru, že kasační
stížnost je nedůvodná a zamítl ji (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[28] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60
odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci úspěch neměl, proto nemá ani právo
na náhradu nákladů řízení. Procesně úspěšnému žalovanému pak uplatnitelné náklady nad rámec
běžné úřední činnosti nevznikly. Žádný z účastníků řízení tedy nemá právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. prosince 2014
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu