ECLI:CZ:NSS:2014:6.ADS.80.2013:41
sp. zn. 6 Ads 80/2013 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky, soudce
zpravodaje JUDr. Tomáše Langáška a soudkyně Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: A. M.,
zastoupený JUDr. Jiřím Gottweisem, advokátem, se sídlem Kapucínské nám. 5, 602 00 Brno,
proti žalovanému: Státní úřad inspekce práce, se sídlem Horní náměstí 103/2, 746 01 Opava,
týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 25. března 2013, č. j. 688/1.30/13/14.3,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 9. října 2013,
č. j. 31 A 30/2013 – 104,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 9. října 2013, č. j. 31 A 30/2013 - 104,
a rozhodnutí Státního úřadu inspekce práce ze dne 25. března 2013,
č. j. 688/1.30/13/14.3 se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o žalobě a o kasační
stížnosti celkem 26 456 Kč k rukám zástupce žalobce JUDr. Jiřího Gottweise, advokáta,
do jednoho měsíce od právní moci rozsudku.
III. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Dne 5. června 2012 provedli zaměstnanci Oblastního inspektorátu práce
pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj se sídlem v Brně (dále jen „oblastní inspektorát“) státní
kontrolu u žalobce v prodejním stánku s ovocem a zeleninou č. 40 a č. 3 na adrese Z. B. Kontrola
byla zaměřena zejména na dodržování pracovněprávních předpisů. Podle záznamu o zahájení
kontroly zde pracoval pan P. S., který do záznamu uvedl a svým podpisem stvrdil, že vypomáhá
s prodejem ovoce, zeleniny, pracuje na zkoušku, pracovněprávní vztah uzavřen nemá, je podřízen
panu M. a pracovní dobu má od 7 hod do 17 hod. Pracuje teprve druhý den, peníze dosud
nedostal a zkoušku bude mít zaplacenou v hotovosti. Je v evidenci úřadu práce. Žalobce jako
kontrolovaná osoba poskytl kontrolnímu orgánu informaci, že nemá zaměstnance v pracovním
poměru, jednoho zaměstnance má na zkoušku, žádnou pracovní smlouvu, dohodou o pracovní
činnosti nebo dohodu o provedení práce s žádnou fyzickou osobou uzavřenou nemá.
[2] Žalobce se druhý den dostavil na oblastní inspektorát práce a sdělil, že neporozuměl
otázkám kladeným v průběhu kontroly. Předložil dohodu o provedení práce, kterou údajně
již dne 4. června 2012 uzavřel s panem S. s tím, že v době kontrolního šetření ji ani on, ani pan S.
u sebe neměli. Oblastní inspektorát této verzi událostí neuvěřil a dne 19. prosince 2012 vydal
rozhodnutí č. j. 11831/9.30/12/14.3-RZ, kterým žalobce shledal vinným ze správního deliktu
spočívajícího v umožnění výkonu nelegální práce podle §140 odst. 1 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném v době vydání rozhodnutí. Za to oblastní inspektorát
uložil žalobci pokutu ve výši 250 000 Kč a povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč.
Pokuta byla stanovena na samé dolní hranici zákonného rozmezí, které podle §140 odst. 4
písm. f) zákona o zaměstnanosti, ve znění účinném do 19. října 2014, činilo 250 000 až
10 000 000 Kč.
[3] Žalobce se neúspěšně bránil proti uložené sankci odvoláním ke Státnímu úřadu inspekce
práce a následně žalobou ke Krajskému soudu v Brně (dále též „krajský soud“). Ani krajský soud
mu však nedal za pravdu a jeho žalobu zamítl svým rozsudkem uvedeným v návětí. Soud
konstatoval, že kontrola u žalobce byla provedena v souladu se zákonem a nelegální práce byla
provedenou kontrolou prokázána, jak vyplynulo ze správního spisu. Tvrzená neznalost
aktuálního českého pracovního práva žalobce neomlouvá. Pokud jde o výši sankce, ta byla podle
názoru krajského soudu „uložena také s přihlédnutím na všechny polehčující i přitěžující okolnosti v této věci“.
II. Kasační stížnost a řízení o ní
[4] Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas kasační
stížnost. V kasační stížnosti uvedl, že žalovaný správní orgán, a v důsledku toho i soud, vycházely
z nedostatečně zjištěného skutkového stavu. Podle stěžovatele nebylo vůbec prokázáno,
že přítomnost pana S. na stánku naplňovala skutkovou podstatu deliktu, za který byl stěžovatel
postižen. Správní orgán se spokojil s povšechnými zjištěními obsaženými v protokolu o kontrole
a neobjasnil dostatečně všechny okolnosti působení pana S. u prodejního stánku stěžovatele.
V této souvislosti stěžovatel poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30.
prosince 2010, č. j. 4 Ads 44/2010 - 132, v němž zdejší soud podle stěžovatele řešil obdobný
případ.
[5] Žalovaný správní orgán a následně soud podle stěžovatele jeho jednání také nesprávně
kvalifikovaly po právní stránce. Podle stěžovatele „přítomnost pana P. S. na stánku s ovocem a zeleninou
nebyla spojena s plnohodnotným výkonem práce v režimu závislé činnosti, ale byla pouze seznamováním
potencionálního pomocníka a hledaného zástupce místo péčí o dítě zaneprázdněné manželky s podmínkami
výkonu takové specifické práce. Schopnost uchazeče by pak vedla k založení či naopak k nezaložení
pracovněprávního vztahu. K žádné systematické práci pana S. pak ani nemohlo pro krátkost času dojít, protože
se dostavila kontrola. Ta pak z deliktně neuvažujících účastníků vytěžila informace použitelné pro konstrukci
o spáchání přestupku umožnění výkonu nelegální práce.“ Stěžovatel v této souvislosti poukázal též na
§31 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů: „Před uzavřením pracovní
smlouvy je zaměstnavatel povinen seznámit fyzickou osobu s právy a povinnostmi, které by pro ni z pracovní
smlouvy, popřípadě ze jmenování na pracovní místo vyplynuly, a s pracovními podmínkami a podmínkami
odměňování, za nichž má práci konat, a povinnostmi, které vyplývají ze zvláštních právních předpisů vztahujících
se k práci, která má být předmětem pracovního poměru.“ Vedle těchto meritorních námitek označil
stěžovatel rozsudek Krajského soudu v Brně též za nepřezkoumatelný, jelikož podle stěžovatele
„odůvodnění rozsudku obsahuje popis obsahu žaloby a vyjádření žalovaného k žalobě, které je shrnuto
konstatováním, že soud přijímá zjištěné skutečnosti i právní závěr žalovaného.“
[6] Stěžovatel žádal o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti s tím, že by mu zaplacení
uložené pokuty mohlo znemožnit další výkon podnikání. Tuto žádost Nejvyšší správní soud
zamítl usnesením ze dne 20. listopadu 2013, č. j. 6 Ads 80/2013 - 16, jelikož stěžovatel svá
tvrzení týkající se neexistence finančních rezerv, nedostatečné výše příjmů z podnikání,
skutečnosti, že vozidlo užívané k podnikatelské činnosti je předmětem nájmu, a další tvrzení
nikterak neprokázal.
[7] Žalovaný se ke kasační stížnosti na výzvu Nejvyššího správního soudu nevyjádřil.
[8] Usnesením ze dne 13. února 2014, č. j. 6 Ads 80/2013 - 33 přerušil Nejvyšší správní soud
podle §48 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“), aplikovaného per analogiam, řízení ve věci. Důvodem pro přerušení
řízení byl fakt, že plénu Ústavního soudu byla návrhem ze dne 7. listopadu 2013 Městským
soudem v Praze (a 12. prosince 2013 Krajským soudem v Hradci Králové) předložen návrh
na zrušení §140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších
předpisů, pro rozpor s ústavním pořádkem České republiky. Nejvyšší správní soud rozhodl,
že by nebylo procesně ekonomické, aby podal vlastní návrh na zrušení napadeného ustanovení,
ale že zcela postačí, když řízení přeruší až do vydání předmětného nálezu Ústavního soudu.
V uvedené věci rozhodl Ústavní soud nálezem ze dne 16. září 2014, sp. zn. Pl. ÚS 52/13, kterým
napadené ustanovení zrušil; nález je vykonatelný publikací ve Sbírce zákonů, k čemuž
došlo dne 20. října 2014 pod č. 219/2014 Sb. Jelikož důvod pro přerušení řízení odpadl, Nejvyšší
správní soud dne 20. října 2014 rozhodl usnesením č. j. 6 Ads 80/2013 - 36 podle §48 odst. 5
s. ř. s., že v řízení se pokračuje.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud shledal, že podmínky řízení jsou splněny, a kasační stížnost
vyhodnotil jako přípustnou. Nejvyšší správní soud poté kasační stížnost posoudil a dospěl
k závěru, že je důvodná.
[10] Nejvyšší správní soud nejprve uvádí, že pokud jde o námitku nepřezkoumatelnosti, zde
nemohl dát stěžovateli za pravdu. Nepřezkoumatelnými pro nedostatek důvodů jsou zejména
taková rozhodnutí, u nichž z odůvodnění není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil
při hodnocení skutkových i právních otázek a jakým způsobem se vyrovnal s argumenty
účastníků řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. července 2004,
č. j. 4 As 5/2003 - 52). V nyní posuzovaném případě však krajský soud neshledal důvodnými
výhrady žalobce k zákonnosti provedené státní kontroly a dospěl k závěru, že z této kontroly
vyplývají skutková zjištění, o něž se opírá žalovaný v napadeném rozhodnutí. Konstatoval také,
že se shoduje se žalovaným v tom, že zjištěný skutkový stav lze podřadit pod skutkovou podstatu
správního deliktu umožnění nelegální práce, přičemž reagoval na konkrétní námitky žalobce,
že si jako právní laik nebyl vědom požadavků (v době skutku čerstvě novelizované) právní úpravy
na úseku práce a zaměstnávání. K tomu nutno poznamenat, že pouze samotný fakt, že soud
nenalezne dostatek nových slov k vyjádření závěrů vyslovených již odvolacím správním orgánem
a namísto toho se s odůvodněním přezkoumávaného správního rozhodnutí výslovně ztotožní,
nepřezkoumatelnost jeho rozsudku způsobit nemůže (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 27. července 2007, č. j. 8 Afs 75/2005 - 130, publ. pod č. 1350/2007 Sb. NSS, nebo
rozsudky č. j. 6 As 43/2013 - 68 ze dne 27. května 2014 a č. j. 6 As 54/2013 - 128
ze dne 12. listopadu 2014). S ohledem na tento závěr se Nejvyšší správní soud mohl dále zabývat
výhradami stěžovatele vůči rozsudku krajského soudu věcně.
IIIa. Naplnění znaků nelegální práce
[11] Nejvyšší správní soud neshledal důvodnými výhrady stěžovatele proti právní kvalifikaci
jeho jednání. Stěžovatel nikterak nerozporuje skutkový stav zjištěný státní kontrolou. Zejména
se již nijak ve své kasační stížnosti nevrací k faktu, že dodatečně předložil oblastnímu
inspektorátu dohodu o provedení práce uzavřenou údajně den před provedením státní kontroly
s panem S. Svou obranu v kasační stížnosti zaměřil na to, že činnost pana S. se sice neopírala
o pracovní smlouvu, avšak přesto ji nelze právně kvalifikovat jako nelegální práci, neboť se
jednalo jen o seznamování potencionálního zaměstnance s podmínkami výkonu práce v souladu s
§31 zákoníku práce.
[12] Této právní argumentaci nemůže Nejvyšší správní soud přisvědčit. Ostatně, dostal
by se tak do rozporu se svou dosavadní judikaturou. Nelegální práce je definována v §5 písm. e)
bod 1 zákona o zaměstnanosti tak, že jde o „výkon závislé práce fyzickou osobou mimo pracovněprávní
vztah.“ Stěžovatel, jak již bylo výše uvedeno, v kasační stížnosti nezpochybňuje, že mezi ním
a panem S. pracovněprávní vztah uzavřen nebyl. Výhrady však má proti posouzení činnosti pana
S. jako výkonu závislé práce. Otázce, co je již nutno považovat za závislou práci z hlediska §2
zákoníku práce (ve znění účinném od 1. ledna 2012) se Nejvyšší správní soud věnoval ve svém
rozsudku ze dne 13. února 2014, č. j. 6 Ads 46/2013 - 35, kde dospěl k následujícímu závěru:
„Společným rysem a jakýmsi leitmotivem všech znaků závislé práce vymezených (nově) v §2 odst. 1 zákoníku
práce, je osobní či hospodářská závislost zaměstnance na zaměstnavateli. Tyto znaky slouží k odlišení závislé
práce od jiných ekonomických aktivit (zejména samostatného podnikání), ale také od aktivit jiného charakteru
(zejména mezilidské výpomoci). Proto musí správní orgány při postihování nelegální práce v řízení obviněnému
prokázat naplnění všech těchto znaků – zaměstnanec osobně a soustavně vykonává práci jménem zaměstnavatele
a podle jeho pokynů, přičemž se vůči zaměstnavateli nachází v podřízeném vztahu. Odměna tedy sice přísně vzato
nepředstavuje samostatný definiční znak závislé práce (jde o povinnost, která zaměstnavateli na základě výkonu
práce vzniká), avšak pokud jedna osoba poskytne nebo přislíbí druhé za její činnost odměnu, jde o významnou
skutečnost pro posouzení, zda mezi nimi existuje vztah nadřízenosti a podřízenosti vyplývající z hospodářské
závislosti zaměstnance na zaměstnavateli.“ Ačkoliv Nejvyšší správní soud v dané věci řešil případ, který
nakonec posoudil jako přátelskou výpomoc, dotkl se ve svých úvahách též tzv. práce na zkoušku:
„Samozřejmě zaměstnanec může být ke vstupu do podřízeného vztahu vůči zaměstnavateli motivován i jinak –
typicky příslibem uzavření pracovněprávního vztahu v budoucnu (tzv. „práce na zkoušku“ je jedním z klasických
způsobů zastírání nelegální práce). I to může založit určitou formu osobní závislosti na zaměstnavateli a z toho
vyplývající snahu vyhovět jeho pokynům. … Inspekční kontrola zpravidla odhalí jen činnost prováděnou v době
kontroly samotné; na její soustavnější charakter je možno usuzovat až z dalších skutečností zjištěných, například
z výpovědi obviněného, z výslechu svědků či ze situace na místě (charakter činnosti, množství již provedené práce
apod.). Na závadu nemusí být ani to, že se činnost dosud soustavnou stát nestihla (jedná se například teprve
o první den práce „na zkoušku“), jestliže se takovou podle vůle stran následně stát měla (srov. k tomu Stádník,
J., Kontrolní činnost inspekce práce v oblasti agenturního zaměstnávání a nelegální práce, Sborník příspěvků
z mezinárodní vědecké konference Pracovní právo 2012 na téma Závislá práce a její podoby, Brno: Masarykova
univerzita, 2012, 254 s.).“
[13] Citované obecné závěry následně Nejvyšší správní soud rozvinul v dalších kauzách,
z nichž některé vykazují významnou skutkovou podobnost s nyní projednávaným případem.
V rozsudku ze dne 10. července 2014, č. j. 3 Ads 101/2013 - 28 Nejvyšší správní soud
konstatoval, že v době státní kontroly „byl (v provozovně) přítomen i M. P., který vykonával pracovní
činnost pro žalobce jako obsluha za barem - číšník. … Do protokolu uvedl, že práci vykonává jenom
na zkoušku, nemá uzavřen pracovněprávní vztah ke kontrolované osobě a je evidován u Úřadu práce. Již z tohoto
zjištění bylo tedy zřejmé, že M. P. pro žalobce vykonával práci se znaky závislé práce bez uzavřeného
pracovněprávního vztahu.“ Obdobně v rozsudku ze dne 8. srpna 2013, č. j. 4 Ads 36/2013 - 38:
„Stěžovatel … prostřednictvím svého pracovníka pana M. do Záznamu o poskytnutí informací provedeného
v rámci kontroly dodržování pracovněprávních předpisů uvedl, že s paní K. nemá uzavřen žádný pracovněprávní
vztah a byla u něho v den kontroly na pracovišti jen ‚na zkoušku‘. Stěžovatel tedy ve stanovené lhůtě nebyl
schopen doložit existenci pracovněprávního smluvního vztahu mezi ním a paní K. Dohodu o provedení práce
s paní K. stěžovatel správnímu orgánu prvního stupně předložil spolu se svým čestným prohlášením
až dne 14. 2. 2012, tj. poté co obdržel protokol o výsledku kontroly dne 9. 2. 2012, v němž je uvedeno,
že umožnil paní V. K. výkon nelegální práce.“ V obou případech dospěl Nejvyšší správní soud
k závěru, že se o umožnění výkonu nelegální práce s ohledem na skutkové okolnosti jednalo a že
dohody o provedení práce, které žalobci v obou případech dodatečně doložili, jsou nevěrohodné.
[14] Jediný případ, kdy Nejvyšší správní soud navzdory podezření, že šlo o práci na zkoušku,
vrátil věc k novému posouzení a došetření s tím, že by se o nelegální práci jednat nemuselo,
se od nyní projednávané kauzy výrazně skutkově odlišoval. V době kontroly totiž dotčená osoba,
která měla vykonávat nelegální práci, působila podle provedených důkazů na pracovišti teprve
dvě hodiny. Zaměstnavatel se hájil tím, že výkon práce byl součástí přijímacího pohovoru.
Nejvyšší správní soud považoval s ohledem na tyto okolnosti závěry správních orgánů
a krajského soudu o spáchání správního deliktu za předčasné, neboť měl totiž pochybnosti
o tom, že předmětná činnost naplňovala znak soustavnosti. V předmětném rozsudku
ze dne 30. července 2014, č. j. 3 Ads 111/2013 - 31 proto Nejvyšší správní soud uvedl: „Právě
soustavnost vykonávané práce může být znakem, na základě něhož lze odlišit závislou činnost, respektive
nelegální práci, od … ověřování určitých předpokladů zájemce o práci či jiných druhů činnosti, které není možné
za závislou práci považovat. Takovou činností může být v konkrétních případech právě také pracovní pohovor
vykonávaný na pracovišti, jehož součástí je zkouška z konkrétních pracovních dovedností. Správný výběr
zaměstnance je nepochybně klíčový pro řádný chod prakticky jakéhokoli provozu, a je proto přirozené, jestliže
se zaměstnavatel snaží odhalit silné a slabé stránky zaměstnance již v průběhu výběrového řízení. Pro výběrové
řízení je na jedné straně typické, že probíhá pouze omezenou dobu (zpravidla v řádu desítek minut až jednotek
hodin), na druhou stranu není výjimečné, že obsahuje výkon požadovaných činností prováděný pod dohledem
zkušenějšího pracovníka, který hodnotí pracovní schopnost uchazeče o zaměstnání – tak tomu mělo být i v daném
případě. Postihovat takovou činnost jako nelegální práci by odporovalo právu zaměstnavatele na výběr
zaměstnance (§30 odst. 1 zákoníku práce) i hospodářským zájmům zaměstnavatelů, které ve svém důsledku
dopadají i na zaměstnance. Nelze jistě vyloučit snahu zaměstnavatele zakrývat nelegální zaměstnávání osob,
avšak taková praxe nemůže být konstatována na základě neúplného dokazování.“ Nutno ještě pro úplnost
podotknout, že v uvedené věci se obviněný po celou dobu konzistentně držel své procesní
obrany spočívající v tom, že prováděl výběrové řízení. Nepředkládal ani po ukončení kontroly,
ani po zahájení řízení o správním deliktu žádnou pracovní smlouvu předcházející datu provedené
kontroly (předložil pouze smlouvu, kterou se zájemkyní uzavřel v den kontroly na základě toho,
že ve výběrovém řízení uspěla).
[15] V nyní projednávané věci nemá Nejvyšší správní soud o zjištěném skutkovém stavu
a jeho subsumpci pod skutkovou podstatu spočívající v umožnění výkonu nelegální práce žádné
pochybnosti. Pan S. (osoba provádějící pro stěžovatele práci u jeho stánku) uvedl, a stěžovatel to
nepopírá, že v den kontroly tam pracoval již druhý den. To podle názoru Nejvyššího správního
soudu značně přesahuje časový rozsah pouhého ověřování schopností zaměstnance na pozici
stánkového prodavače v rámci výběrového řízení. Také o tom, že by šlo o seznamování
budoucího zaměstnance s pracovními podmínkami ve smyslu §31 zákoníku práce, jak tvrdí
stěžovatel v kasační stížnosti, lze za daných okolností těžko uvažovat. Z kontrolních zjištění
vyplývá, že pan S. aktivně vykonával pracovní činnost, nebyl tedy pouhým pasivním příjemcem
informací od budoucího zaměstnavatele, jak by tomu mělo být u osoby seznamované
s podmínkami na pracovišti, která dosud pokynům zaměstnavatele nepodléhá. Pan S. tedy
jednoznačně vykonával pro stěžovatele činnost naplňující znaky závislé práce, za niž mu měla
náležet odměna, čemuž konec konců odpovídá i jeho tvrzení, že odměnu za „zkoušku“ bude mít
vyplacenou v hotovosti. Nelze než konstatovat, že stěžovatel umožnil panu S. výkon závislé práce
spočívající ve výpomoci s prodejem ovoce a zeleniny u stěžovatelova stánku, a to mimo
pracovněprávní vztah. Jakkoliv nelze vyloučit, že se tak stalo z neznalosti příslušné právní úpravy,
k naplnění skutkové podstaty správního deliktu, vymezeného v §140 odst. 1 písm. c) zákona
o zaměstnanosti, to postačuje.
[16] Pro úplnost Nejvyšší správní soud podotýká, že stěžovatelův poukaz na rozsudek
zdejšího soudu ze dne 30. prosince 2010, č j. 4 Ads 44/2010 - 132 považuje za nepřípadný.
Nejvyšší správní soud v něm sice shledal, že kontrolní protokol není postačujícím důkazem
pro prokázání, že došlo k umožnění výkonu nelegální práce, učinil tak však nikoliv obecně,
ale s ohledem na konkrétní důkazní situaci. Osoba, která měla nelegální práci provádět, totiž
od počátku konzistentně tvrdila, že prodejnu, v níž byla kontrola provedena, pouze pohlídala
na žádost majitele, který musel nečekaně odjet s dítětem k lékaři a nemohl prodejnu zavřít,
protože objednaná zákaznice si měla přijít vyzvednout sukni. Z kontrolního protokolu přitom
nevyplývaly žádné informace o tom, že by ve skutečnosti osoba přítomná v prodejně obsluhovala
zákazníky nebo prováděla jinou činnost příslušející prodavačce. Situace v nyní řešené kauze
je však zcela jiná, neboť kontrolní protokol svědčí o výkonu pracovní činnosti, pan S. to svým
vyjádřením pro kontrolní pracovníky potvrdil a nepopírá to ostatně ani sám stěžovatel. Sporné
bylo z pohledu stěžovatele pouze právní hodnocení této činnosti, zde mu však Nejvyšší správní
soud z výše uvedených důvodů nemohl dát za pravdu.
IIIb. Odůvodnění výše pokuty
[17] Ačkoliv Nejvyšší správní soud shledal, že napadený rozsudek krajského soudu
je (v intencích právní úpravy platné v době jeho přijetí) dostatečně odůvodněný a též věcně
správný, přesto musí přistoupit k jeho zrušení a ke zrušení jemu předcházejícího správního
rozhodnutí. Činí tak v důsledku výše citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 52/13,
kterým byl zrušen §140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve slovech
„nejméně však ve výši 250 000 Kč“. Na základě tohoto nálezu by totiž připadalo v úvahu
i uložení nižší pokuty než 250 000 Kč. Logicky však – protože k vydání citovaného nálezu
Ústavního soudu došlo až v průběhu řízení před Nejvyšším správním soudem – ani žalobou
napadené správní rozhodnutí ani kasační stížností napadený rozsudek neobsahují odůvodnění
toho, proč byla zvolena pokuta ve výši 250 000 Kč, s výjimkou prostého konstatování,
že jde o pokutu na samé spodní hranici (tehdy platného) zákonného rozmezí, čímž měly být
zohledněny i všechny případné polehčující okolnosti.
[18] Nelze samozřejmě oprávněně tento nedostatek žalovanému správnímu orgánu ani soudu
vzhledem k okolnostem vytýkat. Zároveň však ani nemohou jejich rozhodnutí z tohoto hlediska
obstát. Naopak, důsledky zrušujícího nálezu Ústavního soudu je nutno uplatnit ve všech
probíhajících řízeních před orgány veřejné moci bez ohledu na to, v jaké procesní fázi
se nacházejí, řízení o kasační stížnosti nevyjímaje. To vyplývá z nálezu Ústavního soudu
sp. zn. IV. ÚS 1777/07 ze dne 18. prosince 2007 (N 228/47 SbNU 983) bod 19, kde se uvádí:
„Orgány veřejné moci mohou neaplikovat zákon … v případě, že Ústavní soud konstatuje ve svém nálezu,
že příslušný zákon je v rozporu s ústavním pořádkem, a aplikace zákona by v konkrétní věci znamenala
porušení ústavně garantovaného základního práva jednotlivce. Musí se … jednat o zásah do ústavně
garantovaných základních práv jednotlivce takové intenzity, jenž by odůvodňoval zrušení příslušného rozhodnutí
v řízení o ústavní stížnosti.“ Z obdobných pozic vychází i nález Ústavního soudu sp. zn.
Pl. ÚS 72/06 ze dne 29. ledna 2008 (N 23/48 SbNU 263; 291/2008 Sb.), kde se v bodě 52 uvádí:
„S ohledem na čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou důsledky shledané protiústavnosti orgány veřejné moci povinny
promítnout do své rozhodovací praxe, tedy při řešení konkrétních případů citované (pozn.: tímto nálezem
zrušené) ustanovení neaplikovat.“ V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. listopadu 2012
(437/2012 Sb.), bod 338 pak Ústavní soud výslovně uvedl: „V případě §30 odst. 2 písm. d) zákona
o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb., dopadají důvody derogace na všechny případy aplikace,
kdy došlo na základě tohoto ustanovení k vyřazení osoby z evidence uchazečů o zaměstnání. Tím sice není dotčena
platnost rozhodnutí, jimiž bylo rozhodnuto podle tohoto ustanovení, tato skutečnost však nebrání tomu, aby
předmětné derogační důvody byly zohledněny v rámci případného následného přezkumu těchto rozhodnutí,
uplatnila-li proti nim dotčená osoba právní prostředky, jež jí zákon poskytuje k ochraně jejích práv“
(zvýrazněno Nejvyšším správním soudem).
[19] Ustanovení zákona o zaměstnanosti zrušené Ústavním soudem bránilo dosud správním
orgánům užít správního uvážení a přizpůsobit výši sankce osobní a ekonomické situaci
delikventa, což mohlo vést k uložení likvidační pokuty. Takový výsledek správního,
resp. soudního řízení by byl přitom v rozporu s ustálenou judikaturou Ústavního soudu (srov.
např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 3/02 ze dne 13. srpna 2002 [N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.],
sp. zn. Pl. ÚS 38/02 ze dne 9. března 2004 [N 36/32 SbNU 345; 299/2004 Sb.],
sp. zn. I. ÚS 416/04 ze dne 13. prosince 2004 [N 190/35 SbNU 485], sp. zn. Pl. ÚS 12/03
ze dne 10. března 2004 [N 37/32 SbNU 367; 300/2004 Sb.]). Zrušovacím nálezem
sp. zn. Pl. ÚS 52/13 otevřel Ústavní soud cestu k tomu, aby správní orgány tyto skutečnosti nově
zohlednily i při ukládání pokuty stěžovateli za správní delikt umožnění výkonu nelegální práce,
aniž by je při tom limitovala protiústavně zakotvená spodní hranice pokuty ve výši 250 000 Kč.
Pokud by tak neučinily, resp. pokud by je Nejvyšší správní soud nepřiměl tak učinit, hrozil
by zde zásah do ústavně zaručeného práva stěžovatele vlastnit a užívat svůj majetek, zakotveného
v čl. 11 Listiny základních práv a svobod. Tento zásah by přitom byl takové intenzity,
že by odůvodňoval zrušení rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v řízení o ústavní stížnosti.
Tomu nasvědčují skutečnosti uváděné stěžovatelem v žalobě i v kasační stížnosti. Jakkoliv totiž
stěžovatel považoval spodní hranici zákonného rozmezí pro uložení pokuty za danou
a nezpochybňoval proto přímo zákonnost uložené sankce, přesto v žalobě upozorňoval na to,
že výše uložené sankce „je pro něj naprosto likvidační“, což jednak doložil soudu daňovými
přiznáními za roky 2011 a 2012 a jednak poukázal na skutečnosti zjištěné již ve správním řízení,
totiž že splácí hypotéku na dům, leasing na automobil a že jeho manželka, která mu dříve
pomáhala v podnikání, nyní převážně pečuje o dítě. Tyto skutečnosti pak zopakoval i v kasační
stížnosti v souvislosti s žádostí o přiznání jejího odkladného účinku. S ohledem na tyto okolnosti
přistoupil Nejvyšší správní soud ke zrušení napadeného rozsudku i jemu předcházejícího
správního rozhodnutí, aby žalovanému umožnil zohlednit nově ve výši ukládané sankce veškeré
relevantní okolnosti, včetně závažnosti spáchaného deliktu a osobních poměrů stěžovatele.
IV. Závěr a náklady řízení
[20] Nejvyšší správní soud uzavírá, že v daném případě dospěl k závěru, že rozsudek
Krajského soudu v Brně je správný potud, že stěžovatel se dopustil jednání, z něhož byl obviněn
a že toto jednání naplnilo skutkovou podstatu správního deliktu spočívajícího v umožnění
výkonu nelegální práce. Jelikož ale v průběhu řízení před správními soudy byla jako protiústavní
zrušena spodní hranice pokuty za uvedený delikt, zrušil Nejvyšší správní soud jak napadené
rozhodnutí krajského soudu, tak i správní rozhodnutí, neboť v nich (s ohledem na okolnosti)
chybí odůvodnění výše uložené pokuty, zejména pokud jde o vyrovnání se s námitkami žalobce,
že uložená pokuta na něj bude mít s ohledem na jeho majetkové poměry likvidační dopad. Proto
bude muset žalovaný, kterému Nejvyšší správní soud vrátil věc k dalšímu řízení, své úvahy
v novém rozhodnutí o stěžovatelově odvolání doplnit (příp. přehodnotit), pokud jde o výši
uložené sankce.
[21] Pro úplnost Nejvyšší správní soud upozorňuje, že jeho p ravomoc k současnému zrušení
rozhodnutí správního orgánu není vázána na návrh stěžovatele. V daném případě je zřejmé,
že rozhodnutí správního orgánu by muselo být krajským soudem jako nepřezkoumatelné zrušeno
a krajský soud by tedy s odkazem na tento rozsudek pouze přenesl závazný právní názor svým
novým rozsudkem správnímu orgánu. Krajský soud by také jen těžko mohl využít svého práva
změnit pouze výši uložené sankce podle §78 odst. 2 s. ř. s., jelikož tento zákonem předvídaný
postup by v daném případě, kdy úvaha správního orgánu o výši uložené sankce prakticky zcela
chybí, nebyl vhodný. Využitím moderace by krajský soud nahradil správní orgány v jejich roli,
neboť – namísto aby jejich úvahy o výši sankce pouze vhodně korigoval – rozhodoval
by o ní s náležitým odůvodněním vlastně poprvé. Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud podle
§110 odst. 1 s. ř. s. zrušil kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu,
věc mu však nevrátil k dalšímu řízení, neboť podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. současně zrušil
žalobou napadené rozhodnutí žalovaného Státního úřadu inspekce práce. Žalovanému také podle
§78 odst. 4 s. ř. s. věc vrací k dalšímu řízení, v němž je podle odstavce 5 téhož ustanovení vázán
právním názorem v tomto rozsudku vysloveným. Nejvyšší správní soud podotýká,
že ke zvolenému procesnímu řešení přistoupil i s přihlédnutím k tomu, že nehrozí zánik
odpovědnosti stěžovatele za správní delikt, jelikož k jejímu zachování postačí podle §141 odst. 3
zákona o zaměstnanosti (aplikovaného na základě odstavce osmého citovaného ustanovení),
že správní orgán zahájí řízení o deliktu do jednoho roku ode dne, kdy se o něm dozvěděl
(nejpozději však do tří let ode dne, kdy byl spáchán).
[22] Nejvyšší správní soud tak je posledním soudem, který o věci rozhodl, proto musí
rozhodnout též o náhradě nákladů celého soudního řízení. Podle §60 odst. 1 s. ř. s.,
aplikovaného na základě §120 s. ř. s., má úspěšný stěžovatel právo na náhradu důvodně
vynaložených nákladů proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalobce uhradil soudní
poplatek ve výši 3 000 Kč za podání žaloby a ve výši 1 000 Kč za návrh na přiznání odkladného
účinku žalobě, a dále 5 000 Kč za podání kasační stížnosti a ve výši 1 000 Kč za návrh na přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti [položka 18 a 19 přílohy k zákonu č. 549/1991 Sb.,
o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů].
[23] Stěžovatel byl také v obou stupních zastoupen advokátem, který v řízení o žalobě uplatnil
náklady řízení podáním ze dne 20. srpna 2013. Nejvyšší správní soud nepřiznal požadovanou
náhradu nákladů na zastupování žalobce ve správním řízení, neboť se nejedná o náklady řízení
soudního a jejich úhrada se řídí příslušným procesním předpisem (srov. zejm. §79 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů). Přiznal však žalobci náhradu nákladů
na převzetí a přípravu zastoupení navzdory tomu, že stěžovatel byl týmž advokátem zastoupen
již ve správním řízení – Nejvyšší správní soud tak učinil v souladu se svým rozsudkem
ze dne 30. března 2011, č. j. 1 As 21/2011 - 52, na jehož odůvodnění, konkrétně bod [21],
pro stručnost odkazuje. Za zastoupení v řízení před krajským soudem tak přísluší odměna za tři
úkony právní služby: příprava a převzetí zastoupení, sepsání žaloby a replika k vyjádření
žalovaného [§11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších
předpisů]. Za zastoupení v řízení před Nejvyšším správním soudem přísluší odměna za jeden
úkon právní služby, a to sepsání kasační stížnosti [§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu].
Celkem jde tedy o čtyři úkony právní služby. Odměna za jeden úkon činí podle §7 bodu 5,
aplikovaného na základě §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu, 3 100 Kč a podle §13 odst. 3
advokátního tarifu je třeba k ní přičíst 300 Kč na úhradu hotových výdajů, celkem tedy 3 400 Kč.
Protože zmocněný advokát je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se tento nárok o částku
714 Kč odpovídající dani, kterou je advokát povinen z odměny za zastupování odvést podle
zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů,
a to na 4 114 Kč za jeden úkon právní služby. Celkové náklady řízení pro žalobce
tedy představuje částka 26 456 Kč. K jejímu uhrazení byla stanovena přiměřená lhůta jednoho
měsíce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. prosince 2014
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu