ECLI:CZ:NSS:2014:7.AS.53.2014:79
sp. zn. 7 As 53/2014 - 79
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobce: Ing. V. Š.,
zastoupený JUDr. Rostislavem Puklem, advokátem se sídlem Svatoplukova 519, Veselí
nad Moravou, proti žalovanému: Ministerstvo obrany, se sídlem Tychonova 1, Praha 6, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 2. 2014,
č. j. 11 Ad 13/2012 – 177,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Odměna advokáta JUDr. Rostislava Pukla se u r č u je částkou 6.800 Kč. Tato
částka bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 13. 2. 2014, č. j. 11 Ad 13/2012 – 177, zamítl
žalobu, kterou se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného
(dále jen „ministerstvo“) ze dne 14. 6. 2012, č. j. 1888-29/2012-1140 a č. j. 1888-32/2012-1140,
a současně ochrany proti nečinnosti správního orgánu. Rozhodnutím č. j. 1888-29/2011-1140
(dále jen „rozhodnutí č. 29“) bylo zamítnuto odvolání stěžovatele a potvrzeno usnesení ředitele
Vojenského zpravodajství (dále jen „ředitel“) ze dne 14. 2. 2012, č. j. 137-2/2012-4730,
kterým zastavil řízení o žádosti stěžovatele o vyplacení odměny před odchodem do zálohy
za řádné a příkladné plnění služebních povinností na základě služebního hodnocení.
Rozhodnutím č. j. 1888-32/2011-1140 (dále jen „rozhodnutí č. 32“) bylo vyhověno odvolání
stěžovatele a zrušeno rozhodnutí ředitele ze dne 21. 6. 2011, č. j. 6-26/2011-4730-VB, kterým
byla zamítnuta žádost stěžovatele o doplacení nevyplacené části platu od 31. 5. 2010 do zániku
služebního poměru. V odůvodnění rozsudku městský soud uvedl, že neshledal žádné nedostatky
odůvodnění napadených rozhodnutí ani jim předcházejícího řízení, které by způsobovaly jejich
nicotnost. Pokud jde o rozhodnutí č. 29, mohou být vojákům z povolání poskytnuty dva druhy
odměn – kázeňské odměny podle ust. §53 zákona č. 221/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o vojácích z povolání“), a odměny podle ust. §13 zákona č. 143/1992 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o platu“). Ministerstvo řádně a podrobně vyložilo,
že z právní úpravy nevyplývá právní nárok na poskytnutí uvedených odměn. Jestliže právní
úprava neumožňuje vojákovi domáhat se vyplacení odměny právní cestou za situace,
kdy o udělení odměny nebylo rozhodnuto příslušným nadřízeným, je závěr o právní
nepřípustnosti této části žádosti stěžovatele správný. Nepřísluší-li tedy stěžovateli právní nárok
na vyplacení odměny, ministerstvo správně aplikovalo ust. §66 odst. 1 písm. b) zákona
č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád), a bylo na místě rozhodnout
o zastavení řízení z důvodu nepřípustnosti žádosti. Pokud jde o rozhodnutí č. 32, není zřejmé,
v čem tkví stěžovatelem tvrzená nesprávnost právního názoru, když ministerstvo zavázalo
služební orgán rozhodující v I. stupni povinností zjistit skutečný stav ve věci, tj. zda došlo
k právní události, která má vliv na výši vypláceného služebního příjmu, zda její účinky trvaly
po celé zmíněné období, jaký osobní statut má stěžovatel a povinností identifikovat konkrétní
služební a právní normy, které se situace stěžovatele týkají. Smyslem a důvodem procesního
postupu ministerstva v případě tohoto rozhodnutí bylo zjištění, že napadené rozhodnutí
služebního funkcionáře bylo vydáno v rozporu s právními předpisy. V uvedeném postupu
městský soud neshledal nesprávnost napadeného rozhodnutí o odvolání. Nedůvodnou shledal
městský soud rovněž žalobní námitku, v níž stěžovatel poukázal na to, že z postupu ministerstva
vůbec není zřejmé, jakým způsobem bylo naloženo s celým rozsahem podaného odvolání, ani zda
odvoláním napadené výroky prvostupňového rozhodnutí byly potvrzeny. Podle názoru
městského soudu došlo k vymezení předmětu odvolacího řízení a nesouhlas stěžovatele s tímto
vymezením za situace, kdy se sám také významným způsobem podílel na obtížnosti stanovení
předmětu odvolacího řízení svými nejasnými, neurčitými a četnými podáními, neshledal důvodem
pro zrušení napadeného rozhodnutí. Městský soud zdůraznil, že předmět řízení byl vymezen
především prvostupňovým rozhodnutím ze dne 21. 6. 2011. Jestliže správní orgán I. stupně
rozhodl o žádosti stěžovatele o doplacení nevyplacené části platu od 31. 5. 2010 do zániku
služebního poměru, dal tím jednoznačně najevo, o jakém z uplatněných nároků rozhodl. Pokud
stěžovatel uplatnil v odvolání námitky i proti jiným rozhodnutím, lze očekávat, že se odvolací
orgán těmito námitkami bude zabývat v dalších řízeních, která jsou o stěžovatelových žádostech
vedena. Byla-li předmětem řízení žádost o doplacení nevyplacené části platu od 31. 5. 2010
do zániku služebního poměru, pak nelze ministerstvu vytýkat, že takto vymezený předmět řízení
respektovalo a rozhodlo v tomto rozsahu. Městský soud v případě obou napadených rozhodnutí
neshledal důvodnou ani žalobní námitku nezákonnosti, že ministerstvo v odvolacím řízení
meritorně o nárocích stěžovatele nerozhodlo, neboť ze žádného právního ustanovení obecně
závazných právních předpisů tato stěžovatelem tvrzená povinnost nevyplývá. Pokud jde
o stěžovatelem namítanou nečinnost ministerstva, kterou dovozoval z toho, že napadená
rozhodnutí nelze považovat za rozhodnutí ve věci samé, městský soud v posuzovaném případě
nečinnost ministerstva neshledal. Je tomu tak proto, že ministerstvo jako odvolací správní orgán
nezůstalo nečinné, činilo konkrétní a určité úkony směřující k tomu, aby obě řízení o nárocích
stěžovatele byla meritorně ukončena. Názor stěžovatele, že nečinnost správního orgánu je dána
vždy, kdy není rozhodnuto meritorně, tj. ve věci samé, nemá oporu v zákoně. Městský soud
neshledal nezákonným ani postup ministerstva, jestliže rozhodovalo o jednotlivých uplatněných
nárocích v samostatných řízeních, když je ze stěžovatelových podání zřejmé, že jde v řadě
případů o nároky různorodé a lze předpokládat, že i posuzování podmínek případné výplaty
jednotlivých nároků je rozdílné.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. V kasační stížnosti poukázal na to, že podal
služebnímu orgánu žádost o doplacení nevyplaceného platu od 31. 5. 2010 do zániku služebního
poměru. Své nároky pak podrobně specifikoval v 11 bodech. Z obsahu sdělení ředitele
ze dne 21. 6. 2011, č. j. 6-26/2011-4730-VB nelze vůbec dovodit, kterých nároků stěžovatele
se vyjádřené závěry týkají a jakým způsobem tedy bylo o žádosti stěžovatele rozhodnuto.
Z těchto důvodů stěžovatel usuzuje, že nelze vůbec toto sdělení považovat za individuální právní
akt, který by se jakýmkoliv způsobem dotýkal veřejných subjektivních práv stěžovatele. Městský
soud tedy dospěl k nesprávnému právnímu závěru, že sdělení ředitele je deklaratorním
rozhodnutím, neboť fakticky se jednalo o „projev neochoty“ zabývat se podanou žádostí.
Z tohoto důvodu stěžovatel dovozoval i případnou nicotnost správního aktu služebního orgánu
I. stupně pro nedostatek projevu vůle. Proto měl městský soud dospět k právnímu závěru,
že napadené rozhodnutí č. 32 je nicotné, neboť zde není právního podkladu - rozhodnutí,
o němž by mohlo být vedeno odvolací řízení a vydáno rozhodnutí. Je nepochybné,
že z předmětného sdělení ředitele nelze žádným způsobem dovodit, kterých nároků stěžovatele
se jeho oznámení týkalo, z jakého důvodu o nich nelze rozhodovat a které právní normy
aplikoval na předmětný případ. Sdělení ředitele jakožto rozhodnutí, by mělo ve smyslu ust. §68
správního řádu obsahovat výrok, odůvodnění a poučení o opravném prostředku. I přesto,
že formální vady napadených rozhodnutí byly stěžovatelem namítány, městský soud se nezabýval
absencí náležitostí správního rozhodnutí, jakož i absencí řízení, které mělo předcházet vydání
deklaratorního rozhodnutí správního orgánu I. stupně o podané žádosti. V tomto směru
je napadený rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. S ohledem na konstantní
judikaturu Nejvyššího správního soudu, kdy mohou být posuzovány jako rozhodnutí podle
ust. §65 odst. 1 s. ř. s. rovněž přípisy či sdělení správního orgánu, které nemají formu
rozhodnutí, podal stěžovatel z opatrnosti proti sdělení ředitele ze dne 21. 6. 2011 odvolání,
a to i přesto, že má za to, že citované sdělení nemůže být považováno ani za deklaratorní správní
rozhodnutí, které by jakýmkoliv způsobem bylo způsobilé zasáhnout do jeho právní sféry.
Ministerstvo mělo tento procesní prostředek vyhodnotit jako obranu stěžovatele proti pokračující
nečinnosti, a s ohledem na skutečnosti, že ředitel v nečinnosti pokračoval, mohlo ministerstvo
usnesením převzít věc a rozhodnout samo, což však neučinilo. Z výše uvedených důvodů
stěžovatel podal žalobu na zrušení rozhodnutí ministerstva podle 65 s. ř. s. a současně navrhl,
aby soud učinil opatření proti nečinnosti služebních orgánů, a to dospěje-li k závěru, že napadená
rozhodnutí ministerstva nejsou správními rozhodnutími, resp. vysloví jejich nicotnost.
Ministerstvo v průběhu odvolacího řízení přikázalo služebnímu orgánu „oddělit“ řízení
o jednotlivých náležitostech (pravděpodobně nárocích) uváděných v podání ze dne 21. 9. 2011,
podle stavu v jakém se uplatnění jednotlivých nároků nachází. Konkrétně nařídilo předat část
podání odvolatele ze dne 21. 9. 2011, která se týká nároku na doplacení nevyplacené části platu
od 31. 5. do 31. 10. 2010, jako odvolání proti rozhodnutí služebního orgánu ze dne 21. 6. 2011,
č. j. 6-26/2011-4730-VB. Stěžovatel má za to, že takový postup je nezákonný, neboť sdělení
ředitele je tak abstraktní, že z něj nelze vůbec dovodit, jakých nároků se týkalo, natož aby mohl
v odvolacím řízení být měněn obsah takového rozhodnutí a poté tedy změněn i předmět
odvolacího řízení. Ani z napadeného rozhodnutí č. 32 není možné jednoznačně a bez jakýchkoliv
pochybností dovodit, o kterých z 11 uplatněných nároků bylo rozhodnuto. Ministerstvo rozhodlo
tak, že „odvolání vyhovuji, rozhodnutí ředitele Vojenského zpravodajství č.j. 6-26/2011-4730-VB
ze dne 21. června 2011 v části, kde bylo rozhodnuto o zamítnutí žádosti odvolatele o doplacení nevyplacené části
platu od 31. května 2010 do zániku služebního poměru ruším“. Přitom v odůvodnění rozhodnutí č. 32
ministerstvo výslovně uvedlo „Tu část dopisu služebního orgánu, která obsahuje zamítavý výrok
s náznakem odůvodnění týkajícího se nároku na doplacení nevyplacené části platu od 31. května 2010 do 31.
října 2010, je nutné považovat z materiálního hlediska za rozhodnutí, proti kterému je možné se odvolat
v souladu s příslušnými ustanoveními zákona č. 500/2004 Sb.“. K takovému závěru však nemohlo
ministerstvo nikdy dospět, neboť ve sdělení ředitele není nikde uveden údaj „do 31. 10. 2010“.
Je tedy zřejmé, že napadené rozhodnutí č. 32 je nepřezkoumatelné pro svoji nesrozumitelnost
a nedostatek důvodů. S těmito námitkami se však řádně nevypořádal ani městský soud,
což způsobuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Řízení před správními orgány však
trpí i zásadními vadami, kdy na základě jedné žádosti probíhalo společné řízení o všech
uplatněných nárocích, avšak v průběhu odvolacího řízení došlo nezákonným postupem v rozporu
s ust. §140 odst. 3 správního řádu k údajnému vyloučení věcí k samostatným řízením,
aniž by pro to byly vážné důvody. O tomto postupu nebylo ani vydáno usnesení, kterým by byly
specifikovány vyloučené části žádosti k samostatným řízením. V případě, že ministerstvo dospělo
k závěru, že sdělení ředitele je rozhodnutím, mělo je zrušit pro jeho nepřezkoumatelnost
a nedostatek formy v celém rozsahu a věc vrátit zpět k dalšímu řízení prvoinstančnímu
služebnímu orgánu, který poté mohl vyloučit jednotlivé stěžovatelovy nároky k samostatnému
řízení podle ust. §140 odst. 3 správního řádu.
Dále stěžovatel uvedl, že dne 14. 2. 2012 ředitel navzdory překážce litispendence rozhodl
o totožné žádosti ze dne 5. 6. 2011 usnesením č. j. 137-2/2012-4730, a to v době odvolacího
řízení proti rozhodnutí ze dne 21. 6. 2011, č. j. 6-26/2011-4730-VB. Podle názoru stěžovatele
je rozhodnutí ředitele č. j. 6-26/2011-4730-VB i rozhodnutí ministerstva č. 29 nesprávné
a nezákonné. Příkazem k odstranění nečinnosti ze dne 10. 1. 2012, č. j. 1888-15/2011-1140
ministerstvo nařídilo řediteli, aby rozhodl o žádostech ze dne 5. 6. 2011. Je proto nesporné,
že ministerstvo tímto příkazem fakticky potvrdilo názor stěžovatele, že sdělení ředitele
č. j. 6-26/2011-4730-VB nelze považovat za rozhodnutí. Přitom na druhé straně vydalo zcela
nepochopitelně napadené rozhodnutí č. 32, kterým naopak uzavřelo, že předmětné sdělení
ředitele je nutno považovat za deklaratorní rozhodnutí. Z toho je zřejmé, že řízení
před služebními orgány je zcela zmatečné a nezákonné, když o jedné žádosti byla vydána dvě
vzájemně rozporná a zcela odlišná rozhodnutí. Přitom také zde byla dána překážka litispendence
ve smyslu ust. §48 správního řádu. Již s ohledem na tyto skutečnosti je stěžovatel ve zcela
nejistém právním postavení, kdy není najisto postaveno, který úkon služebního orgánu
je rozhodnutí, které nikoliv a v jakém rozsahu a jakým způsobem byla vyřízena jeho žádost
ze dne 5. 6. 2011. Správní řízení před služebními orgány jsou tak postiženy zásadními procesními
vadami, které způsobují nezákonnost rozhodnutí. Nelze dále souhlasit se závěry ministerstva,
že žádost stěžovatele ze dne 5. 6. 2011 je zjevně právně nepřípustná. Stěžovatel podal žádost
o vyplacení části platu a odměn v souladu ust. §2 odst. 5 ve spojení s §159 odst. 4 zákona
o vojácích z povolání, když nesouhlasil s výši určeného platu a odměn vydanými rozkazy
služebního orgánu. Tedy se zákonem stanoveným způsobem domáhal svého práva na odstranění
důsledků nerovného zacházení a práva na vydání rozhodnutí o odměně odrážející jeho vynikající
služební hodnocení. Služební orgány jsou povinny o uplatněných nárocích rozhodnout buď
zamítnutím žádosti, nebo přiznáním uplatněných nároků. Rozhodnutí ředitele je však
nepřezkoumatelné a nezákonné, neboť správní řízení o žádosti stěžovatele bylo zcela svévolně
zastaveno, aniž by se služební orgán řádně a věcně zabýval uplatněnými nároky. Stěžovatel
má za to, že služební orgány v jeho případě porušují ust. §2 odst. 3 zákona o vojácích z povolání,
které jim ukládá povinnost shodného přístupu a rovného zacházení se všemi vojáky, a to jak
ohledně pracovního zařazení či dosažení služebního postupu, ale i při rozhodování
o odměňování, jiných peněžitých plnění a plněních peněžité hodnoty. Stěžovateli má podle
ust. §2 odst. 5 zákona o vojácích z povolání právo domáhat se, aby bylo upuštěno od nerovného
přístupu či zacházení a aby byly odstraněny důsledky tohoto jednání. Důkazem nerovného
přístupu služebních orgánů ke stěžovateli při odměňování a jiných peněžitých plnění je ustálená
správní praxe služebních orgánů při odměňování a plnění jiných peněžitých nároků u jiných
vojáků. Stěžovatel sice nemá přímo ze zákona nárok na uplatněnou konkrétní výši odměn a části
platu, avšak má právo na legitimní očekávání, že služební orgány budou při jeho odměňování
postupovat stejně jako v jiných obdobných případech u jiných vojáků. V napadených
rozhodnutích ministerstva i podřízených služebních orgánů nejsou uvedeny žádné věcné
a legitimní důvody, které by prolomily legitimní stěžovatelovo očekávání, že bude o jeho
uplatněných nárocích rozhodnuto stejně jako u jiných vojáků. Služební orgány se svým
nezákonným postupem vůči stěžovateli dopustily zjevné libovůle, která je nepřípustná. Princip
vázanosti služebního orgánu vlastní správní praxí je vyjádřen i v ust. §2 odst. 4 správního řádu.
Podle stěžovatele není z napadeného rozsudku zřejmé, jakým způsobem se městský soud
vypořádal s namítanou litispendencí a neurčitostí napadených rozhodnutí. Městský soud pouze
stroze konstatoval, že rozhodnutí ředitele č. j. 6-26/2011-4730-VB je deklaratorním
rozhodnutím, přičemž zcela opomněl, že samo ministerstvo uvedlo, že se v daném případě
jednalo o nečinnost podřízeného služebního orgánu. Městský soud se také nevypořádal
s namítanou diskriminací, tj. nerovným přístupem služebních orgánu k nárokům stěžovatele.
Neprovedl ani navrhované důkazy týkající se zjištění přístupu služebních orgánu při stejných
či obdobných nárocích uplatněných jinými vojáky a ani neuvedl, z jakých důvodů tyto důkazy
nepovažuje pro vydání rozhodnutí za významné. Při ústním jednání městský soud rozhodl
o vyloučení části předmětu žaloby o eventuálním učinění opatření proti nečinnosti ministerstva
k samostatnému řízení. Z výroku ani z odůvodnění rozsudku však není zřejmé, v jaké přesně
vymezené části byla žaloba vyloučena k samostatnému řízení a o jaké části bylo meritorně
rozhodnuto. O tomto postupu nebylo vydáno žádné usnesení, v němž by tento postup byl přesně
specifikován. Z těchto důvodů stěžovatel není schopen ani zjistit, v jaké konkrétní části byla jeho
žaloba zamítnuta a o jaké její bude probíhat jiné samostatné řízení. Výroková část rozsudku
je v tomto směru nepřezkoumatelná, a to i s ohledem na záhlaví rozsudku u označení předmětu
sporu. Tyto skutečností způsobují i podstatné vady v řízení před soudem. Připustil-li městský
soud, že napadená rozhodnutí nelze věcně přezkoumávat, tak ve svém důsledku konstatoval,
že činnost ministerstva je absolutně nekontrolovatelná, a to ani v mezích správního uvážení.
Avšak i rozhodnutí vydané na základě absolutně volného správního uvážení musí být
přezkoumatelné a musí být zřejmé, že orgán vydávající takové rozhodnutí z mezí a hledisek
správního uvážení nevybočil. Ze všech výše uvedených důvodů proto stěžovatel navrhl,
aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu
řízení.
Ministerstvo ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedlo, že stěžovatel vede proti němu
značné množství soudních sporů, a to jak o přezkoumání rozhodnutí služebních orgánů,
tak i občanskoprávních. Stěžovatel zahlcuje služební orgány různých stupňů velkým množstvím
různých obsahově nepřehledných a často se prolínajících podání, žádostí, stanovisek, odvolání
a různých doplnění a odůvodňování předchozích podání čítajících desítky stran textu a množství
často nesouvisejících příloh, takže mnohdy bylo jen s obtížemi pochopitelné, co je vlastně jejich
obsahem, což nasvědčuje snaze vyvolávat všemožná řízení, tato protahovat a znepřehledňovat.
Je pravdou, že ministerstvo zastávalo názor, že v řízení ve věcech služebního poměru vojáka
z povolání se rozhoduje pouze ve věcech uvedených v ust. §145 zákona o vojácích z povolání,
že tedy citované ustanovení je výčtem taxativním, a že v jiných věcech se řízení ve věcech
služebního poměru vojáků z povolání nevede a formalizované rozhodnutí se nevydává.
Po zhodnocení novější judikatury správních soudů v obdobných věcech však uvedený názor
přehodnotilo, a proto jsou znovu postupně řešena i dřívější stěžovatelova podání v řízení
ve věcech služebního poměru, na která bylo dříve reagováno pouze jako na stížnosti či žádosti
(viz usnesení č. j. 1888-39/2011-1140, 1888-40/2011-1140 a 1888-41/2011-1140). Stěžovatel
napadá všechny úkony ministerstva odvoláními, a to i v případech, kdy tyto úkony nezasahovaly
do stěžovatelovy právní sféry (jednalo se např. o pouhé informace) a dokonce napadá odvoláními
a žalobami i ta rozhodnutí, ve kterých bylo jeho odvoláním vyhověno. Takto stěžovatel vedená
řízení znepřehledňuje a protahuje, aby pak následně uplatňoval u soudů nároky na náhradu
nemajetkové újmy za průtahy v řízeních. Ministerstvo má za to, že městský soud v napadeném
rozsudku vyčerpávajícím způsobem zdůvodnil výrok rozhodnutí a že vycházel ze správně
zjištěného stavu. Napadený rozsudek je tedy v souladu s právem. Z výše uvedených důvodů
proto navrhlo, aby kasační stížnost byla jako nedůvodná zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti,
a přitom neshledal vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle obsahu správního spisu stěžovatel podáním ze dne 5. 6. 2011 adresovaným řediteli
a nazvaným „Žádost o vyplacení nevyplacené části platu a nevyplacených peněžních náležitostí“
uplatnil množství různých peněžitých nároků, které rozčlenil do 11 bodů. Na toto podání
reagoval ředitel dopisem ze dne 21. 6. 2011, č. j. 6-26/2011-4730-VB, ve kterém stěžovatele
mimo jiné informoval, že „Ve věci Vaší žádosti o vyplacení dosud nevyplacených peněžitých náležitostí,
nevyplacení přiznaných jiných peněžitých plnění a plnění peněžité hodnoty Vám sděluji, že nadále platí již dříve
vydané rozkazy a nelze tedy rozhodovat znovu v téže věci.“ Proti tomuto sdělení podal stěžovatel
odvolání, které ministerstvo jako odvolací orgán posoudilo zčásti jako stížnost podle ust. §153
zákona o vojácích z povolání, a to ve vztahu k uplatněnému nároku na náhradu zvýšených
životních nákladů, na vyplacení doplatku do nesníženého platu a na odměnu při odchodu
do zálohy, a zčásti jako odvolání, a to ve vztahu k nároku na doplacení nevyplacené části platu
od 31. 5. do 31. 10. 2010, a příkazem ze dne 10. 1. 2012, č. j. 1888-15/2011-1140 nařídilo řediteli,
aby vydal o těchto nárocích rozhodnutí a aby učinil potřebná opatření ke zjednání nápravy
ve věci uplatněného nároku na osobní příplatek. Usnesením ředitele ze dne 14. 2. 2012,
č. j. 137-2/2012-4730, pak bylo zastaveno řízení o žádosti stěžovatele o vyplacení nevyplacené
odměny před odchodem do zálohy za řádné a příkladné plnění služebních povinností na základě
služebního hodnocení. Proti tomuto usnesení podal stěžovatel odvolání, které bylo zamítnuto
napadeným rozhodnutím ministerstva č. 29. Druhým napadeným rozhodnutím ministerstva č. 32
bylo vyhověno odvolání a rozhodnutí ředitele ze dne 21. 6. 2011, č. j. 6-26/2011-4730-VB v části,
kde byla zamítnuta stěžovatelova žádost o doplacení nevyplacené části platu ode dne 31. 5. 2010
do zániku služebního poměru, bylo zrušeno. O ostatních stěžovatelem uplatněných peněžitých
nárocích bylo rozhodováno v samostatných řízeních.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku pro nedostatek důvodů, která měla podle stěžovatele spočívat v tom, že se městský
soud detailně nevypořádal se všemi argumenty obsaženými v žalobě.
Problematikou nepřezkoumatelnosti spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí
se Nejvyšší správní soud ve své judikatuře opakovaně zabýval (viz např. rozsudky
ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73,
č. 787/2006 Sb. NSS, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, č. 689/2005 Sb. NSS, všechna
dostupná na www.nssoud.cz). Rozhodnutí soudu je třeba považovat za nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů, pokud například není zřejmé, na základě jakých úvah soud dospěl
ke svému právnímu závěru, z jakého důvodu považoval žalobní námitky za nedůvodné či mylné,
proč nepovažoval za důvodnou právní argumentaci obsaženou v žalobě nebo proč podřadil daný
skutkový stav pod určitou právní normu. O nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů se jedná
rovněž i v případě, kdy soud opomněl některou z uplatněných námitek vypořádat. Meritorní
přezkum rozhodnutí je tak možný pouze za předpokladu, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné,
které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč soud rozhodl tak,
jak je uvedeno ve výroku jeho rozhodnutí.
Jak rovněž vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek
ze dne 25. 4. 2013, č. j. 6 Ads 17/2013 - 25), s tímto stížním důvodem je nutno zacházet
obezřetně, neboť zrušením rozhodnutí soudu pro nepřezkoumatelnost se oddaluje okamžik,
kdy věc bude správními soudy pravomocně rozhodnuta, což není v zájmu ani účastníků řízení,
protože jako nositelé veřejných subjektivních práv je jejich základním právem, aby věc byla
projednána bez zbytečných průtahů (čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod),
resp. v přiměřené lhůtě (čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod),
a ani ve veřejném zájmu na hospodárnosti řízení. Přestože je třeba z hlediska ústavních principů
důsledně trvat na povinnosti dostatečného odůvodnění rozhodnutí, nemůže být tato povinnost
chápána dogmaticky. Rozsah této povinnosti se totiž může měnit podle povahy rozhodnutí
a musí být posuzován s ohledem na okolností každého jednotlivého případu. Podstatné podle
názoru Nejvyššího správního soudu je, aby se soud v rozhodnutí vypořádal se všemi stěžejními
námitkami účastníka řízení, což může v některých případech konzumovat i vypořádání některých
námitek dílčích a souvisejících.
Nejvyšší správní soud v postupu městského soudu neshledal žádné z výše uvedených
pochybení, neboť je z odůvodnění napadeného rozsudku zcela zřejmé, jakými úvahami byl
městský soud při posouzení věci veden a jaký závěr na jejich základě učinil. Z odůvodnění
napadeného rozsudku rovněž vyplývá, že se městský soud zabýval stěžejními žalobními
námitkami. Nejvyšší správní soud se zřetelem na shora uvedené dospěl k závěru, že absence
výslovného posouzení dílčích žalobních námitek, které souvisely s námitkou stěžejní, za situace,
kdy městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku dospěl k věcně správnému závěru,
nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost. V této souvislosti lze odkázat např. na nález Ústavního
soudu ze dne 21. 12. 2004, sp. zn. II. ÚS 67/04, v němž bylo zdůrazněno, že z hlediska splnění
náležitostí rozhodnutí není povinností soudu se v jeho odůvodnění speciálně vyjadřovat ke všem
jednotlivým argumentům účastníka podporujícím jeho konkrétní a z hlediska sporu pouze dílčí
tvrzení, pokud stanovisko k nim jednoznačně a logicky vyplývá ze soudem učiněných závěrů.
Námitka stěžovatele týkající se nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku je proto nedůvodná.
Dále stěžovatel namítal, že postup ministerstva, které v průběhu odvolacího řízení
přikázalo řediteli oddělit řízení o jednotlivých peněžitých nárocích, je nezákonný. V této
souvislosti je třeba zdůraznit, že stěžovatel uplatnil v jednom podání (ze dne 5. 6. 2011) množství
různých vzájemně nesouvisejících peněžitých nároků. S ohledem na charakter těchto nároků
nebyly splněny podmínky uvedené v ust. §140 správního řádu pro společné řízení, a proto nelze
správním orgánům vytýkat, že jsou vedena samostatná řízení o jednotlivých uplatněných
nárocích. Tím, že o uplatněných nárocích bylo rozhodováno v samostatných řízeních, nebyl
stěžovatel nijak zkrácen na svých právech. Tato námitka je proto nedůvodná.
V daném případě byly předmětem soudního přezkumu dvě rozhodnutí ministerstva.
Pokud se jedná o rozhodnutí č. 29, které se týkalo stěžovatelem uplatněného nároku na vyplacení
odměny před odchodem do zálohy za řádné a příkladné plnění služebních povinností na základě
služebního hodnocení, pak je třeba v souladu s městským soudem uvést, že jak z ust. §53 zákona
o vojácích z povolání, tak z ust. §13 zákona o platu, nevyplývá právní nárok vojáka z povolání
na vyplacení předmětné peněžité odměny, kterého by se mohl domáhat. Jedná se totiž
o nenárokovou část platu, jejíž přiznání záleží pouze na individuálním posouzení příslušného
nadřízeného. Podaná žádost o přiznání odměny je tedy právně nepřípustná, a proto Nejvyšší
správní soud neshledal pochybení v postupu správních orgánů, jestliže bylo řízení o stěžovatelově
žádosti podle ust. §66 odst. 1 písm. b) správního řádu zastaveno. Namítal-li stěžovatel v této
souvislosti, že služební orgány musí o jeho žádosti na vyplacení odměny před odchodem
do zálohy meritorně rozhodnout, tj. odměnu přiznat nebo žádost zamítnout, pak tato
stěžovatelem tvrzená povinnost správním orgánům ze zákona nevyplývá.
Rozhodnutí č. 32 se týkalo žádosti stěžovatele o doplacení nevyplacené části platu ode
dne 31. 5. 2010 do zániku služebního poměru, tj. do 31. 10. 2010. Tímto rozhodnutím bylo
vyhověno odvolání stěžovatele a sdělení ředitele ze dne 21. 6. 2011 bylo pro nepřezkoumatelnost
zrušeno s tím, že se věc vrací služebnímu orgánu I. stupně k novému projednání. Z obsahu
tohoto rozhodnutí ministerstva je zřejmé, že sdělení ředitele posoudilo z materiálního hlediska
jako rozhodnutí, proti kterému se lze odvolat, ale pouze v rozsahu, který se týkal nároku
na doplacení nevyplacené části platu za období od 31. 5. 2010 do zániku stěžovatelova služebního
poměru. Ve vztahu k ostatním uplatněným nárokům byla totiž již dříve konstatována nečinnost
služebního orgánu I. stupně (viz příkaz ministerstva ze dne 10. 1. 2012, č. j. 1888-15/2011-1140).
Důvodem zrušení sdělení ředitele ze dne 21. 6. 2011 byly chybějící náležitosti správního
rozhodnutí, tzn. výroková část, neuvedení podkladů rozhodnutí, úvah, kterými byl služební orgán
veden při hodnocení důkazů, a právních předpisů, na základě kterých rozhodoval, což mělo
za následek jeho nepřezkoumatelnost. Vydáním napadeného správního rozhodnutí č. 32 se tak
věc vrátila do stadia řízení u správního orgánu I. stupně, kde o ní bude znovu meritorně
rozhodováno. Napadeným rozhodnutím č. 32 tak nebyl stěžovatel nijak dotčen na svých
subjektivních veřejných právech, neboť se jím s konečnou platností práva a povinnosti účastníků
správního řízení nezakládají, nemění, neruší ani závazně neurčují. Stěžovatel tak má možnost
svou procesní aktivitu uplatnit v pokračujícím správním řízení, v němž teprve bude rozhodováno
o oprávněnosti jeho nároku.
Nejvyšší správní soud rovněž nesdílí stěžovatelův názor, že není najisto postaveno,
v jakém rozsahu a jakým způsobem byla vyřízena jeho žádost ze dne 5. 6. 2011. Z výše
uvedených skutečností je zřejmé, že o jednotlivých jím uplatněných nárocích jsou vedena
samostatná správní řízení, přičemž s výjimkou rozhodnutí č. 29 a 32 nejsou rozhodnutí v nich
vydaná předmětem soudního přezkumu v dané věci.
Stěžovatel dále namítal, že městský soud neprovedl navrhované důkazy týkající se zjištění
přístupu služebních orgánů při stejných či obdobných nárocích uplatněných jinými vojáky.
Jak vyplývá ze soudního spisu, stěžovatel v řízení o žalobě proti rozhodnutím ministerstva č. 29
a 32 provedení takových důkazů nenavrhl. Návrh na provedení těchto důkazů je obsažen
v žalobě ze dne 29. 10. 2012, kterou se stěžovatel domáhal zrušení rozhodnutí ministerstva
ze dne 13. 9. 2012, č. j. 1888-39/2011-1140, č. j. 1888-40/2011-1140 a č. j. 1888-41/2011-1140,
která však nebyla předmětem přezkumu v dané věci. Tato námitka je proto nedůvodná.
Stěžovatel rovněž namítal, že městský soud u ústního jednání rozhodl o vyloučení části
předmětu žaloby o eventuálním učinění opatření proti nečinnosti ministerstva k samostatnému
řízení, avšak z výroku ani z odůvodnění rozsudku není zřejmé, v jaké přesně vymezené části byla
žaloba vyloučena k samostatnému řízení a o jaké části bylo meritorně rozhodnuto výrokem
I. rozsudku. Ze zvukového záznamu z jednání, které se konalo dne 13. 2. 2014 v 10 hod.
u městského soudu je zřejmé, že k vyloučení části žalobního návrhu k samostatnému projednání
a rozhodnutí v průběhu tohoto jednání nedošlo. Nedošlo k němu ostatně ani jindy v průběhu
řízení před městským soudem. Tomu nasvědčuje i obsah odůvodnění napadeného rozsudku,
ve kterém se městský soud vypořádal jak s argumentací stěžovatele směřující proti oběma
napadeným správním rozhodnutím, tak i s namítanou nečinností správního orgánu. Tato námitka
je proto nedůvodná.
S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je nedůvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.). Ve věci rozhodl v souladu
s ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti
zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů
nepřiznal, protože stěžovatel v řízení úspěch neměl a ministerstvu žádné náklady s tímto řízením
nevznikly.
Stěžovateli byl pro řízení o kasační stížnosti ustanoven zástupcem advokát a podle
ust. §35 odst. 8 s. ř. s. platí v takovém případě odměnu advokáta včetně hotových výdajů stát.
Podle ust. §9 odst. 4 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů, náleží
advokátovi odměna za dva úkony právní služby (první porada s klientem včetně převzetí
a přípravy zastoupení, písemné podání ve věci) ve výši 2 x 3.100 Kč [§11 odst. 1 písm. b) a d)
citované vyhlášky] a náhrada hotových výdajů ve výši 2 x 300 Kč (§13 odst. 3 citované vyhlášky),
celkem tedy 6.800 Kč. Zástupce stěžovatele požadoval odměnu v částce 13.000 Kč
s odůvodněním, že předmětem řízení byl přezkum dvou správních rozhodnutí, a proto by jeho
odměna měla být vypočtena za dvě spojené věci do jednoho řízení (§12 odst. 3 citované
vyhlášky). Nejvyšší správní soud v požadované výši odměnu nepřiznal, protože v řízení o kasační
stížnosti nebylo rozhodnuto o spojení dvou věcí ke společnému projednání a jeho předmětem byl
přezkum jednoho rozsudku městského soudu.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. prosince 2014
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu