ECLI:CZ:NSS:2014:9.AS.56.2014:28
sp. zn. 9 As 56/2014 – 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., a JUDr. Naděždy Řehákové v právní věci žalobce: A. D., zast.
JUDr. Dalilou Pelechovou, advokátkou se sídlem Čs. legií 1364/20, Ostrava - Moravská Ostrava, proti
žalovanému: Povodí Odry, státní podnik, se sídlem Varenská 3101/49, Ostrava - Moravská Ostrava,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 10. 2013, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Krajského soudu v Ostravě ze dne 20. 12. 2013, č. j. 22 A 150/2013 – 11,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 20. 12. 2013, č. j. 22 A 150/2013 – 11,
se z r ušuj e a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) e-mailovou zprávou ze dne 18. 10. 2013 zaslal žalovanému
žádost o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „informační zákon“), které žalovaný nevyhověl e-mailovou
zprávou ze dne 23. 10. 2013 s odůvodněním, že není povinným subjektem dle informačního zákona
a jím uzavřené smlouvy nezveřejňuje a neposkytuje údaje z nich třetím osobám. Téhož dne stěžovatel
podal odvolání proti zamítnutí jeho žádosti.
[2] V reakci na to sdělil žalovaný stěžovatelovi přípisem ze dne 24. 10. 2013, že není povinným
subjektem ve smyslu informačního zákona a není ani subjektem, kterému zákon svěřil rozhodování
o právech, právech chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti
veřejné správy, a nevydává tedy žádná rozhodnutí.
[3] Proti tomuto přípisu, označenému stěžovatelem jako „rozhodnutí“, podal správní žalobu, kterou
Krajský soud v Ostravě (dále jen „krajský soud“) podle §46 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), odmítl. V posuzovaném
případě byl totiž napadán přípis, kterým žalovaný popírá, že by byl jakožto subjekt soukromého práva
povinen vést řízení o žádosti o poskytnutí informací dle informačního zákona. O žádosti o poskytnutí
informací přípisy nerozhodl a pouze jimi sděloval, že ani do budoucna rozhodnout nechce. Soud proto
dovodil, že napadený přípis není rozhodnutím v materiálním smyslu, o němž by bylo možné vést řízení
dle §65 a násl. s. ř. s. V takové situaci je možné podat žalobu na nečinnost správního orgánu, nikoliv
však žalobu proti jeho rozhodnutí.
[4] Proti tomuto usnesení krajského soudu stěžovatel brojí kasační stížností.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[5] Stěžovatel v kasační stížnosti označuje napadené usnesení krajského soudu za nepřiléhavé,
nedostatečné a popírající výkladová pravidla. Krajský soud měl chybně posoudit napadené rozhodnutí,
když se nezabýval jeho obsahovou stránkou. Žalovaný sice poučil stěžovatele o jeho názoru na povinné
subjekty dle informačního zákona, ale fakticky žádosti nevyhověl, a to již v prvém jeho rozhodnutí
ze dne 23. 10. 2013. Z toho je třeba dovodit vydání faktického rozhodnutí.
[6] Žalovaný je dle stěžovatelova názoru povinným subjektem dle §2 odst. 1 informačního zákona
a jeho přípis ze dne 24. 10. 2013 je zamítavé rozhodnutí o žádosti o poskytnutí informace, které
je nezákonné.
[7] K poučení soudu, že měl podat žalobu na ochranu před nečinností správního orgánu, uvádí,
že žalovaný není správním orgánem ve smyslu §178 zákona č. 500/2004, správního řádu, ve znění
pozdějších předpisů, ale veřejnou institucí, tedy žalobou na nečinnost správního orgánu by se těžko
domohl pozitivního rozhodnutí. V podrobnostech odkazuje na rozsudky Krajského soudu v Hradci
Králové ze dne 18. 6. 2013, č. j. 31 A 7/2013 – 47, ze dne 18. 6. 2013, č. j. 31 A 8/2013 – 45, a ze dne
1. 4. 2008, ve věci vedené pod sp. zn. 30 Ca 162/2007.
[8] Proto s ohledem na shora uvedené navrhl, aby Nejvyšší správní soud usnesení krajského soudu
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[9] Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že stěžovatel nevylíčil, jaké konkrétní nezákonnosti se měl
krajský soud dopustit. V kasační stížnosti se v bodu 5 na jedné straně uvádí, že žalovaný není správním
orgánem, na druhou stranu se v bodu 7 rozporně podává, že vydal rozhodnutí, jako by tedy správním
orgánem byl.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a konstatoval,
že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je přípustná, a stěžovatel je zastoupen
advokátkou. Zdejší soud proto mohl přezkoumat napadené usnesení v mezích kasační stížnosti.
Zároveň zkoumal, zda usnesení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[11] Kasační stížnost sice neobsahuje formální označení kasačního důvodu, nicméně z jejího
obsahu lze dovodit, že napadá nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu, tj. kasační důvod dle
§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[12] Podle §103 zákona č. 99/1963, občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů,
za použití §64 s. ř. s. jsou soudy ve správním soudnictví povinny přihlížet kdykoliv za řízení k tomu,
zda jsou splněny podmínky, za nichž mohou rozhodnout ve věci samé (podmínky řízení). Správní soud
je z úřední povinnosti povinen v průběhu celého řízení až do vyhlášení rozhodnutí zkoumat, zda
je dána jeho pravomoc a věcná příslušnost, a to i tehdy, pokud nerozhoduje meritorně. Jestliže by totiž
věc rozhodl soud, který by k tomu neměl pravomoc nebo by nebyl věcně příslušný, postupoval
by v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, dle kterých lze státní
moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.
[13] Dle §2 s. ř. s. soudy ve správním soudnictví (tedy správní úseky krajských soudů a Nejvyšší
správní soud) poskytují ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob.
Pravomoc soudů ve správním soudnictví vymezuje, a tím pádem i omezuje, §4 s. ř. s., podle kterého
soudy rozhodují mj. o žalobách proti rozhodnutím správních orgánů, o ochraně proti nečinnosti
správních orgánů a o ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu. Pokud by žalovaný nebyl
vůbec způsobilý vrchnostensky rozhodovat a tudíž i být nečinný ohledně takového rozhodování
či nezákonně zasahovat do veřejných subjektivních práv stěžovatele, nebyla by žaloba projednatelná
ve správním soudnictví.
[14] Proto v řízeních, která se týkají žádostí o poskytnutí informací dle informačního zákona, je pro
posouzení pravomoci soudů ve správním soudnictví klíčová úvaha, zda se nachází žalovaný, po kterém
jsou požadovány informace, v postavení povinného subjektu dle §2 odst. 1, 2 informačního zákona.
Pokud povinným subjektem je, je nutné na něho nahlížet v souladu s definici obsaženou v §4 odst. 1
písm. a) s. ř. s. jako na správní orgán, který může autoritativně působit v oblasti veřejných subjektivních
práv a povinností (viz bod [15]). V opačném případě by soud musel žalobu odmítnout, byť by tak mohl
učinit - v daném případě poněkud nezvykle - až poté, kdy by postavení žalovaného z pohledu
informačního zákona vyhodnotil hmotněprávně. Bez odpovědi na tuto otázku však není postaveno
najisto, zda je vůbec dána pravomoc soudů ve správním soudnictví.
[15] Vymezení povinných subjektů v informačním zákoně se může na první pohled jevit jako širší
než vymezení správních orgánů obsažené v s. ř. s. Povinným subjektem podle §2 odst. 1 informačního
zákona je například i veřejná instituce, která není uvedená v definici správního orgánu obsažené
v §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Pokud je však určitý subjekt veřejnou institucí ve smyslu informační
zákona, zákon mu svěřuje, aby rozhodoval mj. o odmítnutí žádosti o poskytnutí informací [a to podle
správního řádu – viz §20 odst. 4 písm. a) informačního zákona] – tedy o právu v oblasti veřejné správy.
Jedná se zároveň o kategorii správního orgánu, kterou §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. vymezuje jako „fyzickou
nebo právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických
a právnických osob v oblasti veřejné správy“. Jeho postavení coby správního orgánu je však v takovém případě
omezeno právě jen na oblast postupu podle informačního zákona. Obdobné platí i v případě státního
orgánu (dle §2 odst. 1 informačního zákona), který není orgánem moci výkonné [podle §4 odst. 1
písm. a) s. ř. s.].
[16] V nyní souzené věci usnesení krajského soudu postrádá posouzení povahy žalovaného jakožto
povinného subjektu dle informačního zákona. Není možné vyloučit, že se touto otázkou soud tacitně
zabýval, aniž by ji vtělil do textu rozhodnutí. Z jeho odůvodnění je totiž patrné, že krajský soud
připouští, že stěžovatel by se v obecné rovině mohl domáhat ochrany před správními soudy,
ale v posuzovaném případě svým podáním zahájil špatný typ řízení. Dovodil totiž, že sice není možné
vést řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu dle §65 a násl. s. ř. s., ale že v tomto případě
by bylo možné vést řízení o ochraně proti nečinnosti správního orgánu dle §79 a násl. s. ř. s. Bez
výslovné úvahy v tomto směru se jedná o spekulaci. Z odůvodnění rozhodnutí nelze jednoznačně
seznat, zda soud tuto otázku posuzoval, a pokud ano, jak a s jakým výsledkem.
[17] Krajský soud v napadeném usnesení pouze vyslovil, že zde není úkon, kterým by bylo jakkoliv
rozhodováno. Otázka, zda je možno žalovaného považovat za povinný subjekt podle informačního
zákona, a (ne)existence jeho úkonu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva a povinnosti
jsou spolu spjaty. Posouzení povahy žalovaného musí být výchozí úvahou, od které se odvíjí oprávnění
vydat rozhodnutí, proti kterému by bylo možné brojit v řízení dle §65 a násl. s. ř. s., či jehož vydání
by bylo možné se domáhat nečinnostní žalobou dle §79 a násl s. ř. s. Závěr o povaze přípisu ze dne
24. 10. 2013 nemůže bez odpovědi na primární otázku, zda je žalovaný povinným subjektem a zda
je vůbec dána pravomoc soudů ve správním soudnictví, sám o sobě vést k závěru, který z žalobních
typů měl být stěžovatelem aplikován. Rozhodnutí krajského soudu je proto nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů.
[18] Obecně lze konstatovat, že zpravidla výslovná úvaha ohledně pravomoci soudů ve správním
soudnictví nebude potřebná, a to i pokud jde o povahu žalovaného jako povinného subjektu
dle informačního zákona. Tehdy, pokud je povaha žalovaného zjevná a není rozporována, by byla
taková úvaha nadbytečná. V posuzovaném případě však postavení žalovaného, jako povinného
subjektu ve smyslu informačního zákona na první pohled zjevné není a mezi účastníky panovaly
rozdílné názory, jak ostatně plyne z jejich vzájemné komunikace, která předcházela podání žaloby
i ze žaloby samotné. Jednalo se tedy o spornou otázku, na jejímž výsledku závisel další postup soudu
a jako taková měla být zodpovězena v odůvodnění usnesení.
[19] Napadené usnesení krajského soudu tak postrádá esenciální úvahu ohledně postavení
žalovaného z pohledu informačního zákona, která je klíčová pro posouzení otázky, zda soudy
ve správním soudnictví mají pravomoc o této věci rozhodovat. Bez této úvahy je proto usnesení
krajského soudu nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Pro tuto vadu, ke které je Nejvyšší správní
soud povinen přihlédnout podle §109 odst. 4 s. ř. s. z úřední povinnosti, je napadené usnesení
o odmítnutí žaloby ve smyslu §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. nezákonné. Uvedený důvod v sobě zahrnuje
mj. i případ nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí.
[20] Vzhledem k vadě řízení před krajským soudem se Nejvyšší správní soud nezabýval námitkami
vznesenými v kasační stížnosti; mimo jiné proto neposuzoval povahou žalovaného, když k této otázce
se zatím nevyjádřil krajský soud, či povahou napadeného přípisu, když posouzení této otázky je namístě
až poté, co bude posouzena povaha žalovaného. Avšak na okraj podotýká, že relativně
podobnou situaci jako v nyní souzené věci v minulosti rozhodoval např. v rozsudku ze dne 28. 3. 2014,
č. j. 5 As 75/2013 – 53. Závěry v tomto rozsudku vyslovené mohou být v mnohém pro posouzení
nynější věci významné.
IV. Závěr a náklady řízení
[21] Z výše uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soud kasační stížností napadené usnesení
krajského soudu podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a současně vrátil věc tomuto soudu k dalšímu
řízení. V něm je soud vázán právním názorem kasačního soudu tak, že si nejprve vyhodnotí, zda je věc
projednatelná ve správním soudnictví.
[22] V novém rozhodnutí pak krajský soud rozhodne podle ust. §110 odst. 2 s. ř. s. i o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. prosince 2014
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu