ECLI:CZ:NSS:2015:2.AS.49.2013:109
sp. zn. 2 As 49/2013 - 109
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce
a soudců JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobců a) Okrašlovacího
spolku Zdíkovska, spolku se sídlem Zdíkov 235, b) České společnosti ornitologické, spolku
se sídlem Praha 5, Na Bělidle 252/34, obou zastoupených Mgr. Vítězslavem Dohnalem,
advokátem se sídlem Tábor, Příběnická 1908, proti žalovanému Ministerstvu životního
prostředí, se sídlem Praha 10, Vršovická 1442/65, za účasti I. Klubu českých turistů, spolku
se sídlem Praha – Nové Město, Revoluční 1056/8a, zastoupeného JUDr. Milanem Hoke,
advokátem se sídlem Benešov, Tyršova 2071, II. Obce Modrava, se sídlem Modrava 63,
zastoupené JUDr. Tomášem Samkem, advokátem se sídlem Příbram, Pražská 140, III. Správy
Národního parku a chráněné krajinné oblasti Šumava, příspěvkové organizace se sídlem
Vimperk, 1. Máje 260, zastoupené JUDr. et Ing. Petrem Petržílkem, Ph.D., advokátem se sídlem
Úvaly, Dvořákova 1624, v řízení o kasačních stížnostech žalovaného a osob zúčastněných
na řízení proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 8. 7. 2013,
č. j. 10 A 4/2013 - 57,
takto:
I. Kasační stížnosti se zamítají .
II. Žalovaný a osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti.
III. Žalobcům se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím Ministerstva životního prostředí (dále též jen „žalovaný“) ze dne
12. 11. 2012, č. j. 1350/510/2012-2 O 45/12 95429/ENV/2012, byla podle §90 odst. 5 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zamítnuta
odvolání žalobců a dalšího účastníka řízení (Hnutí DUHA – Přátelé Země České republiky),
podaná proti rozhodnutí Správy Národního parku a Chráněné krajinné oblasti Šumava
(dále též jen „Správa NP a CHKO Šumava“ nebo „správní orgán prvního stupně“) ze dne
11. 10. 2012, sp. zn. SZ NP 03911/2012/20-NPS 08060/2012 (dále též jen „rozhodnutí
správního orgánu prvého stupně“), a toto rozhodnutí bylo potvrzeno. Prvostupňovým
rozhodnutím byl ve smyslu ustanovení §5 odst. 2 písm. m) nařízení vlády č. 163/1991 Sb.,
kterým se zřizuje Národní park Šumava a stanoví podmínky jeho ochrany, v platném znění
(dále jen „nařízení vlády“), s přihlédnutím k ustanovení §44 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb.,
o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZOPK“), vydán osobě
zúčastněné na řízení I. souhlas s vyznačením pěší turistické trasy rozcestí Březník – Modrý sloup
standardizovaným způsobem, za splnění čtyř podmínek. Rozhodnutí žalovaného napadli žalobci
žalobou, kterou se domáhali jeho zrušení a rovněž zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně. Rozsudkem Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 8. 7. 2013,
č. j. 10 A 4/2013 – 57, bylo žalobě vyhověno, rozhodnutí žalovaného i správního orgánu prvého
stupně byla zrušena pro vady řízení a nezákonnost a věc byla vrácena žalovanému k dalšímu
řízení.
V napadeném rozsudku se krajský soud nejprve zabýval aktivní legitimací
žalobců k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Konstatoval, že žalobci
jsou občanským sdružením [žalobce a)] a dobrovolným zájmovým sdružením [žalobce b)],
jimž §70 ZOPK přiznává právo účastnit se správních řízení, v nichž se mohou jako účastníci
řízení zasazovat o ochranu životního prostředí; přísluší jim tedy aktivní legitimace dle ustanovení
§65 odst. 2 soudního řádu správního (dále jen „ s. ř. s.“). V případě aktivní legitimace
dle §65 odst. 1 s. ř. s. krajský soud poukázal na judikaturu Ústavního soudu, dle které žalobci
nejsou nositeli práva na příznivé životní prostředí, neboť jsou právnickými osobami,
kterým toto právo pojmově nepřísluší, a nemohlo tedy být do tohoto práva ani zasaženo.
Současně však krajský soud zohlednil fakt, že se předmětná turistická stezka nachází v Národním
parku Šumava, jenž je součástí Evropsky významné lokality Šumava, a jde tedy o zvláště
chráněné území, kde zamýšlená činnost podléhá posouzení vlivu záměru na evropskou
významnou lokalitu a na ptačí oblast. Na daný případ pak dopadá především směrnice
Rady 85/337/EHS o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní
prostředí (dále jen „směrnice o posuzování vlivů“), jejíž čl. 10a, první a třetí pododstavec,
a čl. 1 odst. 2 mohou být (v souladu s citovanou judikaturou Soudního dvora Evropské unie
a Nejvyššího správního soudu) aplikovány přímo, neboť požadavky směrnice nebyly plně
transponovány do vnitrostátní úpravy. Krajský soud tak dospěl k závěru, že žalobci, jako nevládní
organizace, které svou činností směřují k environmentální ochraně (se zaměřením zejména
na řešenou lokalitu), jsou příslušníky směrnicí předvídané „dotčené veřejnosti“; jsou tedy nositeli
veřejného subjektivního práva na zdravé životní prostředí a svědčí jim proto i oprávnění k podání
žaloby dle §65 odst. 1 s. ř. s.
Krajský soud se dále zabýval žalobní námitkou nezákonnosti napadeného rozhodnutí
spočívající v tom, že rozhodnutím správního orgánu prvého stupně (jež bylo žalovaným
potvrzeno) došlo ke schválení záměru vyznačení turistické stezky, aniž by byla udělena výjimka
ze zákazu postupem předvídaným v §56 ZOPK. Krajský soud této námitce přisvědčil,
přičemž se neztotožnil s argumentací žalovaného, dle které zákaz škodlivého zásahu
do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů dle §50 ZOPK není formulován jako zákaz
činnosti, která by mohla mít škodlivý dopad, ale jako zákaz činnosti, která škodlivým zásahem
je. Dle názoru krajského soudu již pouhá eventualita zásahu je důvodem pro zahájení řízení
o výjimce podle §56 odst. 1 ZOPK, neboť až v rámci tohoto řízení může být náležitě
a kvalifikovaně zhodnocena pravděpodobnost a míra škodlivosti posuzované činnosti. Krajský
soud nepřijal ani argumentaci žalovaného, že úvaha o tom, zda je třeba žádat o výjimku ze zákazu
podle §56 ZOPK, je ponechána ryze na žadateli, a proto neobdržel-li správní orgán prvého
stupně žádost osoby zúčastněné na řízení I. o udělení výjimky ze zákazu, nemohl vést
ani příslušné řízení. Teleologickým výkladem tohoto ustanovení dospěl krajský soud k závěru,
že zahájení řízení o udělení výjimky ze zákazu je ovládáno zásadou oficiality a představuje
tak pro správní orgány obligatorní postup i v případech, kdy je zásah do přirozeného vývoje
zvláště chráněných živočichů pouze pravděpodobný.
Dále krajský soud konstatoval, že udělení souhlasu s vyznačením pěší turistické
trasy na území Národního parku Šumava je záměrem ve smyslu §45h odst. 1 ZOPK
a §4 odst. 1 písm. e) zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně
některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o posuzování vlivů
na životní prostředí“). Takový záměr může podléhat dvěma typům hodnocení – hodnocení vlivů
záměru na životní prostředí (dále jen „posouzení EIA“) a hodnocení důsledků záměru na území
evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti (dále jen „naturové posouzení“). Každý záměr
musí být dle §45i odst. 1 ZOPK nejprve jeho předkladatelem předložen orgánu ochrany přírody
ke stanovisku, zda jde o činnost, která může mít (samostatně nebo ve spojení s jinými
koncepcemi nebo záměry) významný vliv na příznivý stav předmětu ochranu, nebo na celistvost
evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti. Pokud významný vliv vyloučen není,
je třeba provést naturové posouzení; o povinnosti provést také posouzení EIA se rozhodne
ve zjišťovacím řízení. V nyní posuzované věci správní orgán prvého stupně na žádost Klubu
českých turistů (osoby zúčastněné na řízení I.) nejprve vydal stanovisko, kterým vyloučil
významný vliv vyznačení turistické stezky na příznivý stav nebo celistvost Evropsky významné
lokality a Ptačí oblasti Šumava, žalovaný následně toto rozhodnutí zrušil a prvostupňový orgán
vyzval ke změně či doplnění příslušného stanoviska pro jeho neúplnost a věcnou nesprávnost.
Správní orgán prvého stupně nicméně své původní stanovisko nezměnil ani nedoplnil a vydal
rozhodnutí o souhlasu s vyznačením turistické stezky. Absence obligatorního postupu v podobě
vydání řádného stanoviska podle §45i odst. 1 ZOPK tak založila další procesní vadu,
jež způsobila nezákonnost rozhodnutí správního orgánu prvého stupně. V dané souvislosti
rovněž krajský soud přisvědčil námitce žalobce a) o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného
a způsob, jakým žalovaný uvedený postup správního orgánu prvého stupně oproti
předcházejícímu řízení obhajuje, označil za nesrozumitelný. Krajský soud tak uzavřel, že správní
orgány při vydání rozhodnutí o udělení souhlasu s vyznačením turistické stezky neměly
k dispozici jako podklad svého rozhodnutí řádné stanovisko orgánu ochrany přírody a nemohly
tedy ani dospět k závěru, že není třeba záměr podrobit naturovému posouzení, případně
posouzení EIA; nejde přitom jen o prosté administrativní pochybení, neboť ignorováním
postupu dle §45i odst. 1 ZOPK se cesta k naturovému posouzení i posouzení EIA uzavře.
Shora uvedené pochybení se dle názoru krajského soudu promítlo i do porušení
ustanovení §45g ZOPK. Ačkoliv totiž správní orgán prvého stupně v odůvodnění svého
rozhodnutí učinil úvahu ve smyslu §45g ZOPK, nebyl připravovaný záměr předmětem
řádného komplexního odborného posouzení z hlediska ochrany přírody, a proto nemohlo
být ani kvalifikovaně prokázáno, že je vyloučeno závažné nebo nevratné poškozování přírodních
stanovišť a biotopů druhů, k jejichž ochraně je evropsky významná lokalita nebo ptačí oblast
určena, a že nedojde k soustavnému nebo dlouhodobému vyrušování druhů na tomto území.
Dále krajský soud shledal důvodnou i námitku porušení práva žalobců vyjádřit
se k podkladům rozhodnutí, když správní orgán prvého stupně ve svém rozhodnutí vyšel
z odborné publikace (Teuscher, M. et all (2011): Modeling habitat suitability for the Capercaillie Tetrao
urologallus in the national parks Bavarian Forest and Šumava), na kterou se v rozhodnutí odvolal
odkazem na příslušné webové stránky. Uvedený dokument se nestal součástí správního spisu,
nebyl zajištěn jeho překlad a účastníci řízení nebyli předem upozorněni, že při vydání rozhodnutí
správní orgán hodlá z těchto podkladů vycházet. Účastníkům proto bylo v rozporu s požadavky
ustanovení §36 odst. 3 správního řádu upřeno právo vyjádřit se ke všem podkladům rozhodnutí
v přiměřené lhůtě.
K námitce žalobce a), týkající se možné podjatosti prvostupňového orgánu, krajský soud
uvedl, že podjatost lze namítat pouze ve vztahu k jednotlivým úředním osobám, a rovněž
(s odkazem na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu) zdůraznil, že podjatost
nevyplývá jen z pouhého pracovního či funkčního zařazení úředních osob. K vyloučení
pro podjatost je třeba vždy nalézt konkrétní zájem na výsledku řízení, pro který lze o nepodjatosti
pochybovat, a faktickou možnost ovlivnění řízení. Za této situace tedy nemůže být bez dalšího
důvodem podjatosti pracovníka správního orgánu prvého stupně pracovní či obdobný vztah
k tomuto orgánu, a to i přes veřejné vystoupení jeho ředitele, týkající se řešené problematiky.
Konečně k žalobní námitce, dle které byla žalobci a) zkrácena lhůta pro vyjádření
k odvolání, krajský soud konstatoval, že žalovaný vydal napadené rozhodnutí dříve (12. 11. 2012),
než uplynula žalobci a) stanovená lhůta k vyjádření k podaným odvoláním (14. 11. 2012). Odmítl
přitom argumentaci žalovaného, dle které měla-li být dodržena lhůta pro vydání rozhodnutí,
muselo by být napadené rozhodnutí vydáno nejpozději dne 12. 11. 2012. Krajský soud poukázal
na ustanovení §90 odst. 6 správního řádu, dle kterého běžela žalovanému třicetidenní lhůta
k rozhodnutí o odvolání až ode dne, kdy mu byl spis s odvoláním předán správním orgánem
prvého stupně, tj. od 7. 11. 2012. Jestliže tedy v dané věci byla stanovena lhůta, v jejímž rámci
žalobce a) mohl zaslat své vyjádření k podaným odvoláním, tzn. doplnit rozhodné skutečnosti,
případně doplnit svou právní argumentaci, avšak žalovaný rozhodl dříve, než tato lhůta uplynula,
jde o procesní pochybení, které mělo vliv na zákonnost následně vydaného rozhodnutí.
Rozsudek krajského soudu byl napaden čtyřmi kasačními stížnostmi různých stěžovatelů.
Správa Národního parku a chráněné krajinné oblasti Šumava [dále
jen „stěžovatelka a)“] uplatňuje kasační důvody podřaditelné pod ustanovení
§103 odst. 1 písm. a), c) a d) s. ř. s.
Především namítá, že se cítí být osobou zúčastněnou na předmětném řízení. Na území
Národního parku Šumava mimo jiné hospodaří s majetkem státu, který zastupuje v rozsahu všech
právních úkonů vlastníka, a proto je bezpochyby vydáním či zrušením rozhodnutí správních
orgánů (potažmo rozsudku krajského soudu) dotčena ve svých právech. Žalobci však nesplnili
svou povinnost dle §34 odst. 1 s. ř. s., a stěžovatelku a) neoznačili jako v úvahu přicházející
osobu zúčastněnou na řízení, ačkoliv jim tato skutečnost musela být známa. Pochybil rovněž
krajský soud, nevyrozuměl-li stěžovatelku a) o probíhajícím řízení a nevyzval ji ve stanovené lhůtě
k tomu, aby oznámila, zda bude uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení, ani ji o jejích
právech nepoučil. Z uvedeného stěžovatelka a) vyvozuje nesplnění podmínek řízení
(nebyla zohledněna její pasivní legitimace), respektive vadu řízení (odepření jejího práva
ovlivňovat průběh řízení), jež má za následek nezákonnost napadeného rozsudku.
Stěžovatelka a) nesouhlasí ani s právním názorem krajského soudu o aktivní legitimaci
žalobců z titulu možného zásahu do jejich hmotných práv a rovněž zpochybňuje i jejich tvrzení,
že byli zkráceni na svých procesních právech, a tím i v právu na spravedlivý proces. Jednotlivé
složky práva na spravedlivý proces vymezuje v čl. 6 „Evropská úmluva o lidských právech“,
z jehož celkového kontextu je zřejmé, že jím lze argumentovat především v trestněprávních
věcech, o kterou se nyní nejedná.
Dále se stěžovatelka a) neztotožňuje s názorem krajského soudu, že zahájení řízení
o udělení výjimky dle §56 ZOPK je ovládáno zásadou oficiality. V případě, že stěžovatelka a)
rozhoduje dle §5 odst. 2 nařízení vlády a §44 odst. 3 ZOPK, uvedenou výjimku nepotřebuje,
neboť v souladu se zásadou hospodárnosti, racionality a koncentrace správního řízení platí,
že při udělování souhlasu byl brán zřetel na veškeré zájmy ochrany přírody, tedy i na případné
škodlivé zásahy do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů. Uvedenou argumentaci
opírá o §57 odst. 1 správního řádu, na jehož základě si na předběžnou otázku může správní
orgán učinit úsudek sám. Stěžovatelka a) tedy při svém rozhodování posoudila otázku
(ne)dovolenosti zásahu do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů správně,
neboť dle §50 odst. 2 ZOPK je zakázáno jen škodlivě zasahovat do přirozeného vývoje;
a contrario zásah, který není škodlivý, není zakázaný. Jestliže tedy správní orgány dospěly k závěru,
že se nejedná o škodlivý zásah, pak ani nebyl důvod k zahájení řízení o udělení výjimky
dle §56 odst. 1 ZOPK. Obecně platí, že přípustná míra zasahování do přirozeného vývoje
výjimku nepotřebuje. ZOPK obsahuje řadu institutů, jak návštěvnost předmětné stezky v zájmu
ochrany zvláště chráněných živočichů a rostlin regulovat.
Stěžovatelka a) dále namítá nesprávnost závěru krajského soudu, že záměr vyznačení
turistické stezky je záměrem podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, respektive
směrnice o posuzování vlivů, a že tedy vyžaduje vydání stanoviska podle §45i odst. 1 ZOPK.
Dle názoru stěžovatelky a) z §45h odst. 1 ZOPK a §3 písm. a) zákona o p osuzování vlivů
na životní prostředí vyplývá, že za záměr nelze považovat nic jiného, než pouze stavby, činnosti
a technologie uvedené v taxativním výčtu přílohy č. 1 tohoto zákona. To vyplývá nejen
z výslovného odkazu v poznámce pod čarou č. 19c) u pojmu „záměr“ v §45h odst. 1 ZOPK,
ale rovněž z Metodiky hodnocení významnosti vlivů při posuzování dle §45i ZOPK
(částka 11/2007 Věstníku Ministerstva životního prostředí). Z uvedeného tedy vyplývá,
že předmětné stanovisko orgánu ochrany přírody se nemůže týkat žádných jiných činností,
které by nebyly takovým záměrem, což potvrzuje i právní nauka (Sobotka, M., in Damohorský, M.
a kol. Právo životního prostředí. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010, s. 217 – 218).
Podle názoru stěžovatelky a) krajský soud také promiscue zaměňuje instituty uvedené
v §45i a §45g ZOPK. Je však třeba rozlišovat mezi obligatorní povinností oznamovatele danou
§45i, pokud jde o posuzování vlivů definovaných záměrů, od dispozitivního práva správního
orgánu provést naturové posouzení, má-li za to, že není vyloučeno závažné nebo nevratné
poškození přírodních stanovišť a biotopů příslušných druhů. §45i je speciálním ustanovení vůči
§45g, což mimo jiné vyplývá z dikce „nestanoví-li §45i jinak“.
Pokud jde o krajským soudem konstatované porušení práva žalobců vyjádřit
se k podkladům rozhodnutí, to považuje stěžovatelka a) za marginální ve vztahu k meritornímu
posouzení otázky působnosti směrnice o posuzování vlivů a k navazující otázce aktivní legitimace
žalobců.
V doplnění kasační stížnosti stěžovatelka a) dále uvedla, že není dostatečně zřejmé,
zda byla žaloba v dané věci návrhem na zahájení řízení proti rozhodnutí správního orgánu
či návrhem ve věci ochrany před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního
orgánu; odkazuje totiž současně na ustanovení týkající se obou druhů návrhů, což jí činí vnitřně
rozpornou a zmatečnou. V případě, že žaloba je návrhem dle §65 a násl. s. ř. s., musí splňovat
náležitosti dle §71 s. ř. s. V žalobě však není uvedeno, které výroky rozhodnutí žalovaného
žalobci napadají; z petitu lze pouze nepřímo dovodit, že se jedná o všechny výroky. Pokud
jde o skutkové důvody podané žaloby, věcné odůvodnění musí spočívat v popisu skutkových
dopadů rozhodnutí žalovaného na zákonem chráněný objekt a toto tvrzení musí být doloženo.
Žaloba však žádný důkaz neobsahuje a žalobci tak neunesli důkazní břemeno. Tvrzení,
že Národní park Šumava je zařazen do soustavy NATURA 2000, je sice pravdivé, ale z hlediska
konstatování nezákonnosti či nicotnosti rozhodnutí žalovaného zcela nepodstatné. Žaloba
tak neobsahuje zákonné náležitosti, avšak krajský soud usnesením žalobce nevyzval k opravě
či odstranění vad podání, proto stěžovatelka a) považuje řízení před krajským soudem
za zmatečné a napadený rozsudek za nepřezkoumatelný.
Klub českých turistů [dále jen „stěžovatel b)“] napadá rozsudek krajského soudu
z důvodů uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Především namítá, že napadený rozsudek nevzal v úvahu veřejný zájem na zpřístupnění
dané lokality pro pěší turistiku (jde o potřebnou, historicky doloženou trasu, jejíž znepřístupnění
bylo v minulosti dáno ryze politickými důvody), který dle jeho názoru vysoko převyšuje zájem
ochrany přírody (tetřev hlušec se v okolí trasy prakticky nevyskytuje).
Stěžovatel b) se cítí být poškozen napadeným rozsudkem také proto, že v důsledku
zrušení rozhodnutí žalovaného fakticky uvedl veřejnost v omyl zprávou o otevření předmětné
trasy a vyvolal tak kritiku občanů, že se neúspěšně stará o veřejný zájem práva vstupu do volné
přírody; rovněž způsobil náklady těm, kteří se nechali zmást klamavou reklamou. Se souhlasem
správního orgánu prvého stupně stěžovatel b) zanesl do české sítě značených turistických
tras uvedenou stezku, promítl ji do kartografických podkladů, předávaných i smluvním orgánům
v sousedních zemích, a rovněž do české turistické mapy dané lokality, čímž uvedl v omyl
uživatele mapy a způsobil jim případné konflikty s orgány, které budou na základě napadeného
rozsudku prosazovat neplatnost mapy. Na své náklady provedl též vyznačení předmětné
turistické trasy, která však nebyla zpřístupněna.
Dále stěžovatel b) poukazuje na fakt, že se na základě výzvy soudu přihlásil „mezi účastníky
řízení“, ale vzápětí, aniž mohl využít s tím spojených procesních oprávnění, mu byl doručen
napadený rozsudek.
V doplnění kasační stížnosti stěžovatel b) nesouhlasí s názorem krajského soudu,
že se na vyznačení uvedené turistické trasy, jež je součástí evropsky významné lokality, vztahuje
povinnost naturového posouzení a posouzení EIA, z čehož dovodil aktivní legitimaci žalobců.
Ve shodě s kasační stížností stěžovatelky a) považuje stěžovatel b) za nepřípadnou argumentaci
krajského soudu článkem 6 „Evropské úmluvy o lidských právech“ (Úmluva o ochraně lidských práv
a základních svobod – pozn. NSS), neboť jí se lze dovolávat vesměs v trestních věcech;
rovněž pak odmítá závěr krajského soudu, že by žalobci byli zkráceni na svých procesních
právech.
Stejně jako stěžovatelka a) nesouhlasí stěžovatel b) ani se závěrem krajského soudu,
že řízení o udělení výjimky dle §56 ZOPK je ovládáno zásadou oficiality. Pokud správní orgán
rozhoduje dle §44 odst. 3 ZOPK, předmětnou výjimku nepotřebuje, neboť v souladu se zásadou
hospodárnosti a koncentrace správního řízení byl již brán zřetel na veškeré zájmy ochrany
přírody, včetně případných škodlivých zásahů do přirozeného vývoje zvláště chráněných
živočichů. O řešení předběžné otázky si může správní orgán dle §57 odst. 1 písm. c) správního
řádu učinit úsudek sám. Dále uvádí, že ve smyslu §50 odst. 2 ZOPK jsou zakázány škodlivé
zásahy; opačně tedy musí platit, že zásah, který není škodlivý, nemůže být zakázaný.
Jestliže správní orgány dospěly k závěru, že se v případě předmětné turistické trasy nejedná
o zásah škodlivý, nebyl dán důvod k zahájení řízení o udělení výjimky ze škodlivých zásahů
ve smyslu §56 odst. 1 ZOPK. Krajský soud přitom vůbec nezohlednil, že pohyb po předmětné
turistické stezce nebude permanentní po celý rok, a rovněž nereflektoval, že pásmo Šumavy
pokračuje na území Spolkové republiky Německo, kde zvlášť chráněný živočich (tetřev hlušec)
rovněž žije (zřejmě v obdobném počtu), avšak že se síť značených a veřejnosti přístupných
turistických tras nachází i zde. Stěžovatel b) je tudíž přesvědčen, že v daném případě nehrozí
vyhubení zvlášť chráněného živočicha, neboť jeho výskyt u turistické trasy je mizivý,
protože zde nemá příznivé podmínky pro život; to mohlo prokázat šetření na místě samém.
Zásadní pochybení krajského soudu pak stěžovatel b) spatřuje v nesprávném posouzení
právní otázky, zda vyznačení předmětné turistické trasy je záměrem ve smyslu zákona
o posuzování vlivů na životní prostředí a směrnice o posuzování vlivů, s nímž se pojí postup
dle §45i ZOPK. Záměrem je totiž pouze to, co je taxativně uvedeno v příloze č. 1 zákona
o posuzování vlivů; vyznačení dané turistické trasy však nespadá pod žádnou činnost
zde uvedenou.
Stěžovatel b) má dále za to, že krajský soud nerozlišuje obligatorní povinnost
oznamovatele dle §45i ZOPK v případě posuzování vlivů definovaných záměrů (přičemž zastává
názor, že předmětná turistická trasa záměrem není), od dispozitivního práva správního orgánu
provést naturové posouzení dle 45g ZOPK (pro které také nejsou splněny podmínky).
Zcela shodně jako stěžovatel a) se stěžovatel b) staví k otázce porušení práva žalobce a)
na vyjádření se k podkladům rozhodnutí. Namítá, že se žalobce a) nevyjádřil včas
(do data 14. 11. 2012 nebylo jeho vyjádření doručeno); vydání rozhodnutí dne 12. 11. 2012
je jen podružnou otázkou ve vztahu k meritornímu posouzení otázky působnosti směrnice
o posuzování vlivů a z ní dovozené aktivní legitimace žalobců.
Rozsudek krajského soudu napadá kasační stížností též osoba zúčastněná
na řízení II. - Obec Modrava [dále jen “stěžovatel c)”], a to rovněž z důvodů podřaditelných
pod ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Ve shodě s kasačními stížnostmi předchozích stěžovatelů uvádí, že premisa krajského
soudu, dle které je vyznačení předmětné turistické trasy záměrem ve smyslu §45h odst. 1 ZOPK,
z hlediska zákona neobstojí. Záměrem ve smyslu citovaného ustanovení je totiž taková činnost,
která je dle §4 odst. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí definována v příloze
č. 1 tohoto zákona. Záměrem tak nemůže být žádná jiná činnost, byť by mohla mít vliv
na předmět ochrany, respektive na zvláště chráněné území. Vyznačení předmětné turistické trasy
nelze subsumovat pod žádnou z činností uvedenou v příloze; nemůže být tedy ani záměrem
dle §45h odst. 1 ZOPK. Takový závěr nelze dovodit ani z čl. 4 a příloh I a II směrnice
o posuzování vlivů. Z uvedeného důvodu se stěžovatel c) nemůže ztotožnit s výkladem
§50 odst. 2 ZOPK podaným krajským soudem, dle kterého je zásahem ve smyslu citovaného
ustanovení každý, byť i jen potenciální, negativní zásah do přirozeného vývoje zvláště
chráněných živočichů. Dle názoru krajského soudu každá aktivita, ať již jakékoli intenzity,
která by mohla rušit zvláště chráněné živočichy, je zakázaná a její provádění lze uskutečnit pouze
prostřednictvím výjimky podle §56 odst. 2 ZOPK. To stěžovatel c) považuje za absurdní.
Za diskriminační pak označuje závěr krajského soudu, že již rozhodnutím správního orgánu
prvého stupně došlo v rozporu s §50 odst. 2 ZOPK ke schválení vyznačení turistické trasy
bez stanovení výjimky.
Dle názoru stěžovatele c) dále platí, že pokud orgány ochrany přírody (tedy žalovaný
a správní orgán prvého stupně) rozhodují dle §5 odst. 2 nařízení vlády a §44 odst. 3 ZOPK,
pak samy posuzují, zda předmětná činnost podléhá zákazu dle §50 odst. 2 ZOPK
a zda je pro její povolení zapotřebí výjimky dle §56 ZOPK. Regulaci dle §50 odst. 2 ZOPK
podléhá totiž jen taková činnost nebo rušení, která z vědeckého i zákonného hlediska relevantně
zasahuje do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů, a to prokazatelným způsobem.
Stěžovatel c) se navíc domnívá, že za zásah nebo rušení nelze bez dalšího považovat činnost,
která vede k naplňování cílů uvedených v §1 a §15 ZOPK; v nyní posuzované věci přispívá
vyznačení turistické stezky k výchově obyvatel k ochraně přírody, ke zprostředkování poznání
chráněných ekosystémů a k zohlednění sociálních a kulturních potřeb.
V této souvislosti hodnotí stěžovatel c) odůvodnění napadeného rozsudku ve vztahu
ke škodlivosti vlivu člověka na tetřeva hlušce jako zmatečné. Závěr krajského soudu
by byl správný pouze v případě, pokud by bylo relevantně prokázáno, že vyznačením pěší
turistické trasy dojde k nepřijatelnému či škodlivému zásahu do biotopu tetřeva hlušce,
respektive, že regulovaná pěší turistika v dané oblasti může, byť jen mírně, negativně ovlivnit
jeho populaci. Závěry krajského soudu, který pěší turistiku bez dalšího považuje za rušení
populace tohoto živočicha, však vycházejí pouze z aktivistických prohlášení, vyčleňujících člověka
z přírody, a a priori předpokládajících, že jakákoliv přítomnost člověka v přírodě je jejím rušením,
což je absurdní. K rajský soud chybně odmítl argumentaci správních orgánů, které se otázkou
možnosti vlivu dané lidské aktivity v dotčeném území zabývaly, když v rámci svých rozhodnutí
vycházely ze znalosti faktického stavu a poměrů v území. V rámci vědeckých studií nikdy
nebylo soužití s člověkem prokázáno jako důvod odhrožení populace tetřeva hlušce.
Stěžovatel c) konečně namítá, že krajský soud při posuzování dané otázky zcela opomenul
důvody, které se dají klasifikovat jako požadavek na zohlednění hospodářských,
sociálních a kulturních potřeb obyvatel území a regionálních a místních poměrů ve smyslu
§1 ZOPK a směrnice Rady 92/43/EHS o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů
a planě rostoucích rostlin (dále jen „směrnice o ochraně stanovišť“), které rovněž představují
veřejný zájem, a které stěžovatel c) v podobě svých obyvatel také reprezentuje.
Rozsudek krajského soudu napadá kasační stížností konečně i žalovaný
[dále jen „stěžovatel d)“], přičemž se odvolává na důvody uvedené v ustanovení
§103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Stěžovatel d) především uvádí, že mu v nyní posuzované věci nelze vytýkat ignorování
postupu dle §45h a §45i ZOPK, neboť si k vyznačení předmětné turistické trasy
vyžádal stanovisko příslušného orgánu ochrany přírody (správní orgán prvého stupně),
jímž byl dle §45i odst. 1 uvedeného zákona vyloučen významný vliv posuzovaného záměru
na příznivý stav předmětu ochrany nebo celistvost evropsky významné lokality a ptačí oblasti.
Přestože byl příslušný orgán ochrany přírody vyzván k opravě nebo zrušení tohoto stanoviska,
což nerespektoval, nelze z této skutečnosti soudit, že řádným stanoviskem by významný vliv
vyloučen nebyl a nezbytným podkladem pro vydání souhlasu by tudíž bylo naturové, respektive
EIA posouzení, jehož absenci v napadeném rozsudku krajský soud vytýká. Krajský soud
nebyl oprávněn učinit si úsudek, že výsledkem řádného stanoviska by bylo nevyloučení
vlivu a z toho důvodu vytýkat nedostatek posouzení dle §45i odst. 2 ZOPK. Za matoucí
považuje stěžovatel d) rovněž výtku krajského soudu, že správní orgán prvého stupně vydal
rozhodnutí o souhlasu s vyznačením turistické stezky, aniž by si nechal vypracovat stanovisko
ve smyslu §45i odst. 1 ZOPK. Vypracování stanoviska totiž spadá do působnosti
příslušného orgánu ochrany přírody, tedy téhož orgánu, který vydal v prvním stupni rozhodnutí
o souhlasu, do něhož začlenil úvahu vyžadovanou §45g citovaného zákona. Krajský soud
dovodil, že souhlas s vyznačením stezky byl vydán, aniž by byla dodržena podmínka
§45g ZOPK, protože záměr nebyl předmětem řádného komplexního odborného posouzení
z hlediska ochrany přírody (posouzení dle §45i odst. 2 a násl. ZOPK), avšak tato
argumentace překračuje rámec zákona, který postup vyžadující posouzení záměru upravuje
v §45h a §45i ZOPK, zatímco §45g ZOPK představuje určitou všeobecnou pojistku,
a to i pro ostatní případy, kdy posouzení dle §45i odst. 2 ZOPK není pořizováno. Z dikce
§45g ZOPK nelze dovodit, že jediným podkladem, na základě kterého se orgán ochrany přírody
ujistí, že nedojde mimo jiné k trvalému nebo nevratnému poškození či soustavnému vyrušování,
je posouzení dle §45i odst. 2 a násl. ZOPK či nějaké jiné odborné posouzení. Ustanovení
§45g ZOPK představuje zákonnou podmínku pro veškeré správní akty týkající se činností
se zákonem stanovenými dopady na evropsky významné lokality a ptačí oblasti
(nadto v §45g jsou dopady popsány odlišně od §45h a §45 i ZOPK) a orgán ochrany přírody
musí splnění této podmínky řádně odůvodnit. Zákon však nestanoví, že i pro úvahu
dle §45g ZOPK musí být prováděno komplexní odborné hodnocení. Správní orgán může
vycházet ze všech podkladů a důkazů podstatných pro posouzení podmínky a není vázán pouze
na posouzení dle §45h ZOPK. Nicméně pokud jsou k dispozici věcně správná a odůvodněná
stanoviska dle §45i odst. 1 či 2 ZOPK, je na místě, aby z nich orgán ochrany přírody vycházel.
Dále stěžovatel d) nesouhlasí s krajským soudem, který v plném rozsahu přijal
žalobní námitky týkající se ochrany zvláště chráněného živočicha tetřeva hlušce
dle §50 odst. 2 ZOPK a s tím související nezbytnosti předchozího povolení výjimky
dle §56 ZOPK, jako podmínky vydání souhlasu s vyznačením turistické stezky. Řízení o povolení
výjimky má jistě preventivní charakter, což ale dle stěžovatele d) neznamená, že by mělo
být vedeno pro jakoukoli činnost; předpokládá se pouze pro takovou činnost, jejíž realizací
budou porušeny zákonem stanovené základní ochranné podmínky zvláště chráněného druhu.
V daném případě, kdy se jedná o možné porušení zákazu škodlivého zásahu do přirozeného
vývoje živočicha jeho rušením, je nezbytné k tomu, aby bylo vůbec možné uvažovat
byť jen o možném porušení zákazu, zohlednit věcný charakter činnosti. Na základě takové věcné
úvahy správní orgán vyhodnotí, zda je vůbec dán důvod pro zahájení řízení o povolení výjimky.
Veškerá řízení jsou podle ZOPK až na výjimky návrhová. Zákon tedy předpokládá,
že je odpovědností každého, aby znal důsledky své činnosti, respektoval zákonem stanovené
základní ochranné podmínky zvláště chráněných druhů a v případě, že by předmětná činnost
vedla k jejich rušení, postupoval v souladu s §56 ZOPK. Pokud krajský soud v napadeném
rozsudku uvádí, že se správní orgány měly řízením dle §56 ZOPK zabývat a posoudit důvody
pro povolení výjimky (tj. zda zpřístupnění stezky představuje naléhavý důvod sociální povahy
s výrazně převažujícím zájmem nad zájmem ochrany přírody a zda jsou naplněny další
podmínky), není stěžovateli d) zřejmé, na základě čeho a v jakém procesu by se tak mělo stát,
nebyla-li podána žádost o povolení výjimky v návrhovém řízení dle §56 ZOPK. Zákon nedává
orgánu ochrany přírody možnost řízení zahájit z vlastního podnětu.
Závěrem kasační stížnosti stěžovatel d) odmítá názor krajského soudu o absurditě situace,
k níž by vedlo ponechání zahájení řízení o výjimce na volné úvaze soukromých subjektů
(žadatelů), jejichž zájmy se mohou ocitnout v kolizi se zájmy veřejnými. Poukazuje přitom
na ustanovení §66 ZOPK, které představuje nástroj, jímž lze podobné případy eliminovat.
Výjimka ze zákazu není nástrojem k identifikaci činností, které by mohly mít škodlivý vliv
na zvláště chráněné živočichy, naopak je to nástroj, jak v nutných případech a v souladu
s podmínkami zákona připustit škodlivé jednání, jestliže někdo prokáže, že jeho realizace
je nezbytná.
Žalobci se ke kasačním stížnostem nevyjádřili.
Stěžovatelka a) považuje kasační stížnosti stěžovatelů b), c) i d) za komplementární
se svou kasační stížností, a proto se svého práva vyjádřit se k uvedeným kasačním stížnostem
vzdává.
Stěžovatel b) se ke kasačním stížnostem stěžovatelů a), c) i d) vyjadřuje tak, že obsah
těchto stížností podporuje jím podanou kasační stížnost; tyto kasační stížnosti se doplňují,
byť místy akcentují i jiné či další pohledy na věc.
Stěžovatelé c) a d) práva vyjádřit se ke kasačním stížnostem nevyužili.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval tím, zda může stěžovatelka a) v dané věci
vystupovat v pozici osoby zúčastněné na řízení. Tato otázka je z pohledu jejího procesního
postavení v řízení o kasační stížnosti klíčová a její zodpovězení má vliv na posouzení
projednatelnosti její kasační stížnosti.
K této otázce se zdejší soud vyjádřil již ve svém rozsudku ze dne 13. 8. 2014,
č. j. 3 As 75/2013 - 112 (citovaná rozhodnutí tohoto soudu jsou dostupná
z http://www.nssoud.cz), kde konstatoval, že Správa NP a CHKO Šumava vystupuje
v trojjediném postavení. Je jednak orgánem státní správy na úseku ochrany přírody a krajiny
(§78 odst. 1 ZOPK), jednak odbornou organizací na tomto úseku (§78 odst. 7 ZOPK),
ale současně je též subjektem hospodařícím se státními lesy, kdy na území Národního parku
Šumava zastupuje vlastníka lesa – stát (§22 odst. 2 ZOPK). V této instituci je tak propojena
státní správa na úseku ochrany přírody a krajiny na území Národního parku Šumava s činností
zahrnující soukromoprávní hospodaření s majetkem státu. Nachází-li se v konkrétních případech
v postavení posledně uvedeném, nevystupuje jako orgán veřejné správy, ale jako jakýkoli jiný
subjekt vykonávající vlastnická práva na území Národního parku Šumava. V takovém případě
stěžovatelce a) náleží i právo účastnit se soudního řízení ve věci žaloby proti rozhodnutí
správního orgánu, dotýká-li se toto rozhodnutí právní sféry vlastníka pozemků na zmiňovaném
území (státu), kterého dle výslovné dikce zákona zastupuje.
Samotná potencialita dotčení na právech však pro vznik postavení osoby zúčastněné
na řízení nestačí. Jak již zdejší soud konstatoval například v rozsudku ze dne 17. 12. 2010,
č. j. 7 As 70/2009 - 170 (publikovaném pod č. 2341/2011 Sb. NSS), „[t]eprve kumulativním splněním
materiální (dotčení na právech) a formální (výslovné oznámení) podmínky stanovené v §34 odst. 1 s. ř. s. se určitý
subjekt stává osobou zúčastněnou na řízení.“. Jelikož se tedy stěžovatelka a) v řízení před krajským
soudem tohoto postavení nedomáhala (ač tak při přiměřené obezřetnosti učinit mohla), nelze
než konstatovat, že v řízení před krajským soudem postavení osoby zúčastněné na řízení neměla.
Tato skutečnost nicméně neznamená, že by do tohoto procesního postavení nemohla vstoupit
až v řízení o kasační stížnosti. Z ustanovení §34 odst. 1 s. ř. s. v tomto smyslu nevyplývá žádná
omezující lhůta a takovému postupu tak nic nebrání (srov. shodně rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 12. 2007, č. j. 8 Aps 8/2007 - 90).
Jelikož je tedy z podání (kasační stížnosti) stěžovatelky a) zřejmé, že se domáhá
toho, aby v řízení před zdejším soudem vystupovala jako osoba zúčastněná na řízení,
Nejvyšší správní soud považuje obě shora zmíněné podmínky pro vznik tohoto postavení
za splněné a jako s osobou zúčastněnou na řízení s ní proto nadále jednal.
Shora uvedený závěr ovšem nelze bez dalšího vykládat tak, že lze též automaticky věcně
projednat i kasační stížnost stěžovatelky a). Kasační stížnost je mimořádný opravný prostředek
proti rozhodnutí krajského soudu ve správním soudnictví, jímž se účastník řízení, z něhož toto rozhodnutí vzešlo,
nebo osoba zúčastněná na řízení (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení soudního rozhodnutí (§102 věta první
s. ř. s.). Z uvedeného je zřejmé, že kasační stížnost může podat pouze taková osoba zúčastněná
na řízení, která se v tomto postavení nacházela již v řízení před krajským soudem. To ovšem není
případ stěžovatelky a), která, jak již bylo výše uvedeno, do postavení osoby zúčastněné na řízení
vstoupila až v řízení o kasační stížnosti (absence formální podmínky v řízení o žalobě). Z tohoto
důvodu proto Nejvyšší správní soud přistoupil k obsahu jí podané kasační stížnosti
jako k vyjádření osoby zúčastněné na řízení, podané v rámci tohoto řízení.
Shora uvedený závěr se opírá i o zhodnocení důvodů, pro které stěžovatelka a) nevyužila
svého oprávnění přihlásit se jako osoba zúčastněná na řízení již v řízení před krajským soudem.
Pokud by totiž bylo zjištěno, že stěžovatelka a) nemohla tohoto oprávnění využít z důvodů
stojících na straně chybného postupu krajského soudu, jednalo by se o vadu řízení,
implikující nezákonnost následně vydaného rozsudku pro popření procesních práv stěžovatele
[§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Ustálená judikatura vychází z toho, že je povinností krajského
soudu (předsedy senátu) vyrozumět o možnosti využití tohoto procesního postavení (a práv s tím
souvisejících) každou osobu, která splňuje podmínky uvedené v ustanovení §34 odst. 1 s. ř. s.,
(tedy bez ohledu na to, zda tyto osoby žalobce v žalobě označil), je-li toto postavení
u konkrétních osob z okolností věci zjevné (viz například usnesení rozšířeného senátu zdejšího
soudu ze dne 23. 5. 2006, č. j. 8 As 32/2005 - 81, či rozsudek zdejšího soudu ze 2. 5. 2007,
č. j. 5 As 3/2007 - 68). O takový případ se nicméně v dané věci nejedná, protože stěžovatelka a)
v předcházejícím správním řízení zjevně vystupovala v postavení správního orgánu prvého
stupně; v takovém případě je pojmově vyloučeno uvažovat o tom, že by splňovala podmínky
ustanovení §34 odst. 1 s. ř. s., neboť správní orgán není nositelem žádných veřejných
subjektivních práv či povinností (srov. §2 s. ř. s.), na kterých by vydáním rozhodnutí žalovaného
či jeho zrušením mohl být přímo dotčen. Fakt, že stěžovatelka a) mohla v předcházejícím řízení
vystupovat i jako subjekt zastupující stát, jakožto vlastník lesa na území národního parku,
nepovažuje zdejší soud za zjevný; výše zmiňovaná trojjedinost postavení tohoto subjektu
je v praxi značně matoucí, v českém právním řádu zcela nestandardní, nesystémová a celkově
problematická, na což zdejší soud již upozorňoval ve svém rozsudku ze dne 30. 8. 2013,
č. j. 8 Aps 7/2012 - 52. Lze tedy konstatovat, že eventualita stěžovatelky a) coby osoby
zúčastněné na řízení nebyla pro krajský soud prima facie zřejmá (nic takového se nepodávalo
ani z žaloby) a krajskému soudu tak nelze klást k tíži, že stěžovatelku a) nevyzval v souladu
s požadavky ustanovení §34 odst. 2 věty druhé až páté s. ř. s. Stěžovatelkou a) vytýkané procesní
pochybení, zakládající procesní vadu ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.,
tedy zdejší soud neshledal.
Nejvyšší správní soud následně přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu zbývajících
podaných kasačních stížností (§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů
v nich uvedených (§109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl
bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících z §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
Kasační stížnosti nejsou důvodné.
Námitkou objevující se ve všech kasačních stížnostech je námitka nepřezkoumatelnosti
napadeného rozsudku, respektive dílčích částí jeho odůvodnění [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Z povahy věci se Nejvyšší správní soud zabýval nejprve těmito námitkami, neboť zpravidla
teprve poté, dospěje-li k závěru, že napadené rozhodnutí přezkoumatelné je, se může zabývat
stížnostními námitkami dalšími (viz například rozsudek zdejšího soudu ze dne 8. 3. 2005,
č. j. 3 As 6/2004 - 105, publikovaný pod č. 617/2005 Sb. NSS).
Problematikou nepřezkoumatelnosti se zdejší soud zabýval v řadě svých
dřívějších rozhodnutí (viz například rozsudky ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75,
ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73,
č. 787/2006 Sb. NSS, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne
25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005 - 245, a ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 – 64). V těchto
rozhodnutích vyložil, že za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost lze považovat takové
rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vůbec soud rozhodl, tj. zda žalobu zamítl,
odmítl, nebo jí vyhověl, případně, jehož výrok je vnitřně rozporný. Do této kategorie spadají
i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení
a kdo byl rozhodnutím zavázán. O nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost lze hovořit
také tehdy, je-li odůvodnění rozhodnutí soudu vystavěno na rozdílných a vnitřně rozporných
právních hodnoceních téhož skutkového stavu (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 31. 1. 2008, č. j. 4 Azs 94/2007 - 107). Co se týče nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
pro nedostatek důvodů, pod tento termín spadají nedostatky důvodů skutkových. Bude se typicky
jednat o případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované,
případně zjištěné v rozporu se zákonem, anebo kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy v řízení
byly provedeny.
Stěžovatel b) vytýká krajskému soudu, že v odůvodnění svého rozsudku nereflektoval
skutečnost, že pohyb po předmětné turistické stezce nebude permanentní a že síť turistických
tras pokračuje do Spolkové republiky Německo navzdory výskytu tetřeva hlušce v dané
lokalitě. Je skutečně pravdou, že krajský soud se v pasáži věnované aplikaci §56 ZOPK
(strany 12 až 14 odůvodnění napadeného rozsudku) omezil pouze na konstatování, že vyznačení
turistické stezky se může negativně projevit jako hrozba rušení přirozeného vývoje
zvláště chráněného živočicha, avšak jednotlivé aspekty této hrozby, včetně okolností,
které její potenciální vznik vyvracejí, v podrobnostech nezkoumal. Z celkového kontextu
odůvodnění je nicméně zřejmé, že podstatou argumentace krajského soudu je právní názor,
že v souzené věci nebylo zahájeno řízení o výjimce podle §56 ZOPK, ačkoli je takový postup
obligatorní i v případech, kdy je zásah do přirozeného vývoje zvláště chráněného živočicha pouze
pravděpodobný. Z takto koncipovaného odůvodnění pak implicitně vyplývá, že k vyvracení
či potvrzení potenciální hrozby rušení přirozeného vývoje tetřeva hlušce mělo sloužit právě
toto řízení o výjimce, které neproběhlo. Uvedl-li tedy krajský soud v závěrečném shrnutí
na straně čtrnácté v odstavci prvním, že bylo „povinností prvoinstančního orgánu, resp. žalovaného,
aby náležitě na základě odborných vyjádření zvážili, zda zpřístupnění stezky k turistickým účelům představuje
důvod sociální povahy s výrazně převažujícím veřejným zájmem nad zájmem ochrany přírody, zda neexistuje jiné
uspokojivé řešení a zda bude populace chráněných druhů udržena v příznivém stavu z hlediska jejich ochrany.“,
jasně vyjádřil, že riziko rušení přirozeného vývoje zvláště chráněného živočicha měl primárně
posoudit orgán ochrany přírody a krajiny, nikoli soud v soudním řízení správním. Správní orgán
prvního stupně (a nikoli krajský soud) tedy byl rovněž tím subjektem, který se měl zabývat
hlediskem veřejného zájmu na zpřístupnění dané lokality pro pěší turistiku, na nějž poukazuje
ve své kasační stížnosti stěžovatel b).
Stejný závěr lze učinit i ve vztahu k další dílčí námitce nepřezkoumatelnosti, uplatněné
rovněž ve vztahu k závěru krajského soudu o nutnosti vést řízení o povolení výjimky
podle §56 ZOPK; podle názoru stěžovatele c) krajský soud při zodpovězení otázek souvisejících
s aplikací §56 ZOPK zcela opomenul důvody, které se dají klasifikovat jako požadavek
na zohlednění hospodářských, sociálních a kulturních potřeb obyvatel území a dále regionálních
a místních poměrů ve smyslu §1 ZOPK a směrnice o ochraně stanovišť. I v tomto případě platí,
že krajský soud (byť spíše implicitně, v odstavci třetím na straně třinácté odůvodnění napadeného
rozsudku) vyslovil názor, dle kterého hospodářské, sociální, kulturní a regionální faktory
má zohlednit správní orgán prvního stupně v řízení o výjimce ze zákazů [byť v rámci
této výjimky primárně bere v úvahu kritéria a hlediska jiná než ta, která zmínil stěžovatel c)]
a správní soud nemůže činnost správních orgánů suplovat.
Konečně postrádá-li i stěžovatel d) v napadeném rozsudku podrobnější rozbor důvodů
pro povolení výjimky podle §56 ZOPK a hlubší vysvětlení, na základě čeho a v jakém procesu
se tak mělo stát [nebyla-li podána žádost o povolení výjimky a nelze-li, jak se stěžovatel d)
domnívá, zahájit řízení podle §56 ZOPK z moci úřední], pak je opět na místě odkázat
na odstavec první strany čtrnácté, v němž krajský soud jasně vyslovil, že správní orgány
v posuzované věci ignorovaly postup předvídaný ustanovením §56 ZOPK, a proto zatížily řízení
vážnou procesní vadou. Jestliže tedy krajský soud dospěl k závěru, že správní orgány
na obligatorní postup podle §56 ZOPK rezignovaly, neznamená to nic jiného, než že z jejich
strany žádný rozbor důvodů pro povolení či nepovolení výjimky podán nebyl; krajský soud,
jak již bylo řečeno výše, nemůže tuto povinnost převzít na sebe a jejich činnost suplovat.
Očekával-li navíc stěžovatel d) v napadeném rozsudku detailní teoretický rozbor řízení o výjimce
ze zákazů podle §56 ZOPK, reagující na každou myslitelnou otázku, pochybnost i nejasnost,
která může vyvstat (ať již ve smyslu subsidiární aplikace obecných předpisů o správním řízení
či konkrétních procesních kroků a výstupů, které je třeba v rámci tohoto řízení učinit), pak zdejší
soud odkazuje například na svůj rozsudek ze dne 28. 5. 2009, č. j. 9 Afs 70/2008 – 130,
v němž vyslovil, že „[p]řestože je třeba na povinnosti dostatečného odůvodnění rozhodnutí z hlediska ústavních
principů důsledně trvat, nemůže být chápána zcela dogmaticky. Rozsah této povinnosti se totiž může měnit
podle povahy rozhodnutí a musí být posuzován ve světle okolností každého jednotlivého případu. Zároveň tento
závazek nemůže být chápán tak, že vyžaduje za všech okolností podrobnou odpověď na každý jednotlivý
argument účastníka.“. Obdobně se z rozsudku ze dne 25. 3. 2010, č. j. 5 Afs 25/2009 – 98,
publikovaného pod č. 2070/2010 Sb. NSS, podává, že „[s]oud, který se vypořádává s (…) argumentací,
ji nemůže jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí také uvést, v čem konkrétně její nesprávnost spočívá (…).
Na druhou stranu podle ustálené judikatury nelze povinnost soudu řádně odůvodnit rozhodnutí chápat
tak, že musí být na každý argument strany podrobně reagováno.“. Nejvyšší správní soud na tomto
podkladě tedy uzavírá, že námitky nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku neshledal
důvodnými.
V kasační stížnosti stěžovatele c) se objevuje také zmínka o „zmatečnosti“ odůvodnění
napadeného rozsudku a rovněž odkaz na ustanovení §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Tvrzení,
která se „zmatečností“ stěžovatel spojuje, však představují spíše nepřezkoumatelnost napadeného
rozhodnutí pro nedostatek důvodů či pro nesrozumitelnost [tedy kasační důvod ve smyslu
ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], k níž se zdejší soud vyjádřil výše. Pouze pro úplnost
proto Nejvyšší správní soud uvádí, že pod pojem „zmatečnost“ podle soudního řádu správního
spadají jen vady taxativně vypočtené v zákoně, tedy případy, kdy chyběly podmínky řízení, ve věci
rozhodoval vyloučený soudce nebo byl soud nesprávně obsazen, popřípadě bylo rozhodnuto
v neprospěch účastníka v důsledku trestného činu soudce. I když občanský soudní řád
jako subsidiárně použitelný právní předpis (§64 s. ř. s.) pod zmatečnost zahrnuje i jiné porušení
procesních práv účastníka, definice zmatečnosti v soudním řádu správním je komplexní a navíc
soudní řád správní nepřipouští ani přiměřené použití ustanovení čtvrté části občanského
soudního řádu, v níž je upravena žaloba pro zmatečnost a vymezen pojem zmatečnosti pro účely
občanského soudního řízení.
Pod kasační důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze dále podřadit
i zpochybnění aktivní (věcné) legitimace obou žalobců stěžovatelem b). K tomu je především
vhodné uvést, že se zdejší soud obdobnou problematikou zabýval ve svém nedávném rozsudku
ze dne 13. 8. 2014, č. j. 3 As 75/2013 - 112. I v tomto případě vystupovala v pozici žalobce
právnická osoba hájící zájem veřejnosti na ochraně přírody a krajiny (Hnutí Duha – Přátelé země
Česká republika), jejíž aktivní legitimaci Nejvyšší správní soud dovodil z čl. 10a směrnice
o posuzování vlivů. V tomto článku směrnice o posuzování vlivů se podle názoru Nejvyššího
správního soudu promítá ustanovení Aarhuské úmluvy do práva EU a jeho cílem je zajistit
tzv. „dotčené veřejnosti“ přístup k soudnímu přezkumu ve věcech spadajících do působnosti
této směrnice.
Závěry uvedeného rozsudku ze dne 13. 8. 2014, č. j. 3 As 75/2013 - 112, jsou navíc plně
konzistentní s nálezem Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, kterým tento
soud zrušil rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2013, č. j. 5 Aos 3/2012 – 36
(publikovaný pod č. 2976/2014 Sb. NSS). Ačkoli se citovaný nález Ústavního soudu vztahuje
na řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, a vyslovuje se tedy k aktivní legitimaci
spolků chránících zájmy ochrany přírody a krajiny v procesu územního plánování, není pochyb
o tom, že přiměřeně dopadá také na činnost těchto spolků v jiných typech správních řízení,
v nichž zastupují a hájí právo svých členů (zde právo na příznivé životní prostředí), viz například
rozsudek zdejšího soudu ze dne 25. 6. 2015, č. j. 1 As 13/2015 – 295. V citovaném nálezu
Ústavní soud přehodnotil svůj dlouholetý názor o nezpůsobilosti právnických osob být nositelem
ústavně zaručeného práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny a uznal,
že fyzické osoby mohou toto právo realizovat i prostřednictvím spolků. Uvedl, že závazkům
vyplývajícím z Aarhuské úmluvy nepřiznal v žádném z jejích ustanovení přímý účinek, nicméně
cítil se povinen vyložit ustanovení ústavního pořádku, jež se dotýkají práva na soudní ochranu,
takovým způsobem, aby byla umožněna účinná ochrana práv fyzických a právnických osob.
Je-li tedy možné interpretovat vnitrostátní normy vícero možnými způsoby, má přednost
ten výklad, který naplňuje požadavky Aarhuské úmluvy. Přestože tedy nejsou splněny podmínky
přímého účinku [dostatečná jasnost a bezpodmínečnost; srov. věc Van Gend en Loos (26/62)
či věc Becker v. Finanzamt Münster-Innenstadt (C-8/81)], mají orgány členských států (soudy
pochopitelně nevyjímaje) povinnost souladného výkladu, tj. povinnost vykládat vlastní
právní úpravu v souladu s mezinárodněprávním závazkem Evropského společenství
[srov. věc Parfums Christian Dior SA (C-300/98 a C-392/98)].
Dále Ústavní soud v citovaném nálezu shrnul, že jeho judikatura prošla ve vztahu
k problematice aktivní legitimace občanských sdružení ve věcech, v nichž je obsažen aspekt
základního práva na příznivé životní prostředí (čl. 35 odst. 1 Listiny), určitým vývojem.
Od konstatování, že práva vztahující se k životnímu prostředí přísluší jen osobám fyzickým
[usnesení ze dne 6. 1. 1998 sp. zn. I. ÚS 282/97 (U 2/10 SbNU 339)], dospěl Ústavní soud
k závěru, že „v demokratickém právním státě je životní prostředí hodnotou, jejíž ochrana má být realizována
za aktivní participace všech složek občanské společnosti, včetně občanských sdružení a nevládních organizací,
které mají povahu právnických osob. Diskurs v rámci otevřené společnosti, realizovaný případně též právními
prostředky a v řízení před soudy, je pak účinnou zárukou ochrany přírodního bohatství státu (čl. 7 Ústavy).“
[usnesení ze dne 28. 6. 2005 sp. zn. I. ÚS 486/04]. V dalších rozhodnutích se pak Ústavní soud,
jak již bylo uvedeno, přihlásil k postulátu interpretace vnitrostátních norem, dotýkajících
se životního prostředí, v souladu s Aarhuskou úmluvou. Kromě nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/07
tak učinil též v nálezu sp. zn. IV. ÚS 2239/07, podle něhož má výklad konformní s Aarhuskou
úmluvou v případě interpretačních alternativ přednost.
Ústavní soud v citované věci dále vyslovil, že si je vědom toho, že aktivní legitimace
spolků, které byly založeny za účelem ochrany přírody a krajiny, nemůže být bez hranic.
Co se týče podmínek, které musí být na straně spolku splněny, Ústavní soud konstatoval,
že na prvním místě musí spolek dožadující se zrušení opatření obecné povahy tvrdit,
že byl tímto opatřením dotčen na svých subjektivních právech. Další podmínkou zde musí
nepochybně být místní vztah navrhovatele k lokalitě regulované územním plánem. Má-li spolek
sídlo na tomto území nebo jsou-li jeho členové vlastníky nemovitostí potenciálně dotčených
opatřením plynoucím z územního plánu, pak by mu v zásadě měla svědčit aktivní legitimace
k podání návrhu. Věcné (materiální) legitimační důvody, vycházející z předmětu činnosti spolku,
se pak odvozují právě od místního vztahu k napadenému opatření obecné povahy. V některých
případech mohou působit místní a věcné důvody v synergii a nemusí jít ani o „ekologický“ spolek.
Založí-li tedy například občané žijící v určitém městě nebo jeho městské části spolek k ochraně
svých zájmů a územní plán by měl zasáhnout do rekreační zóny, v níž jsou zvyklí trávit svůj volný
čas, pak připadá v úvahu přiznat takovému spolku aktivní legitimaci bez ohledu na detaily
vymezení jeho předmětu činnosti. V jiných situacích může pro účely posouzení aktivní legitimace
spolku sehrát důležitou roli zaměření spolku na aktivitu, která má lokální opodstatnění (ochrana
určitého druhu živočichů, rostlin). Obecně lze říci, že z hlediska posouzení zákonné podmínky
zkrácení na právech bude věrohodnější místní „zavedenost“, tedy již delší časové působení spolku.
Není však možné vyloučit ani založení spolku ad hoc za účelem vážícím se k územnímu plánu.
Ústavní soud na tomto podkladě uzavřel, že skutečnost, že občan dá přednost prosazování svého
zájmu formou sdružení se s jinými občany, nelze přičítat k jeho tíži.
I tyto závěry lze nepochybně přiměřeně vztáhnout na postavení obou žalobců v dané
věci. O splnění obou podmínek, tj. jak (obavy ze) zkrácení práva spolku (respektive jeho členů)
na příznivé životní prostředí, tak o existenci úzkého vztahu obou spolků k řešené lokalitě,
zde nevyvstaly žádné pochybnosti. Stěžovatel b) ke zpochybnění těchto podmínek
svou stížnostní argumentací nesměřuje; nerozporuje zavedenost obou žalobců v řešené lokalitě,
stejně jako dobu jejich působení v dotčené oblasti. Krajský soud proto aktivní legitimaci obou
žalobců správně dovodil z ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s čl. 10a směrnice
o posuzování vlivů. Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že aktivní legitimace žalobců
nachází dostatečnou oporu v ustanoveních směrnice o posuzování vlivů a Aarhuské úmluvy,
a proto ji není již třeba podpůrně dovozovat z čl. 6 „Evropské úmluvy o lidských právech“.
Další stížnostní námitkou, naplňující kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.,
je tvrzení stěžovatele b), že byl zkrácen na svých procesních právech účastníka řízení. Zdejší soud
předně s odkazem na §33 odst. 1 s. ř. s. upozorňuje, že stěžovatel b) nemohl v soudním řízení
správním vystupovat ani jako žalobce [nejenže žalobu podali jiní účastníci předchozího správního
řízení, ale nadto byl stěžovatel b) ve správním řízení procesně úspěšný, a tudíž z materiálního
hlediska nemohl být dotčen na svých právech v předcházejícím správním řízení],
natož jako žalovaný, neboť není správním orgánem ve smyslu §69 s. ř. s. V úvahu tedy
pro stěžovatele b) přicházela pouze procesní role osoby zúčastněné na řízení podle §34 s. ř. s.;
takto s ním také krajský soud jednal.
Podle ustanovení §34 odst. 1 s. ř. s. jsou osobami zúčastněnými na řízení osoby,
které byly přímo dotčeny ve svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí
nebo tím, že rozhodnutí nebylo vydáno, a dále osoby, které mohou být přímo dotčeny
jeho zrušením nebo vydáním podle návrhu výroku rozhodnutí soudu, nejsou-li účastníky řízení
a oznámily-li výslovně, že budou v řízení práva osob zúčastněných na řízení uplatňovat. Právní
úprava osob zúčastněných na řízení je konstruována tak, že ten, kdo tvrdí, že byl přímo dotčen
na svých právech a povinnostech vydáním napadeného správního rozhodnutí a ve lhůtě
stanovené předsedou senátu (§34 odst. 2 s. ř. s.) výslovně oznámil, že bude v řízení uplatňovat
práva osoby zúčastněné na řízení, se bez dalšího touto osobou zúčastněnou na řízení
stává a náleží mu práva uvedená v §34 odst. 3 s. ř. s. (a dále například práva uvedená
v §35, §45, §49 odst. 1 a 5 či §60 odst. 5 téhož zákona ). Podle §34 odst. 3 s. ř. s. má osoba
zúčastněná na řízení právo předkládat písemná vyjádření, nahlížet do spisu, být vyrozuměna
o nařízeném jednání a žádat, aby jí bylo při jednání uděleno slovo. Doručuje se jí žaloba, usnesení
o přiznání odkladného účinku, usnesení o předběžném opatření a rozhodnutí, jímž se řízení
u soudu končí. Osoba zúčastněná na řízení ovšem nemůže disponovat předmětem řízení a rozsah
procesních práv, který jí náleží, je oproti rozsahu procesních práv účastníků řízení (tj. žalobce
a žalovaného) užší.
Zdejší soud především k namítanému zkrácení práv uvádí, že tato stížnostní námitka
je formulována natolik nekonkrétně, že se nachází na samé hranici projednatelnosti. Dovozuje
nicméně, že se stěžovatel b) cítí být zkrácen na svých procesních právech tím, že nedostal prostor
vyjádřit se k podané žalobě; prakticky ihned poté, co mu byla doručena žaloba s dotazem,
zda bude uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení, krajský soud vydal rozsudek ve věci samé.
Ze soudního spisu vyplývá, že krajský soud vyzval stěžovatele b) přípisem ze dne
24. 6. 2013 (doručeným dne 26. 6. 2013), aby do jednoho týdne od jeho doručení oznámil,
zda bude práva osoby na řízení zúčastněné uplatňovat; součástí zásilky byla též podaná žaloba.
Současně krajský soud stěžovatele b) poučil, že jako osoba zúčastněná na řízení má právo
předkládat písemná vyjádření, nahlížet do spisu, být vyrozuměn o nařízeném jednání a žádat,
aby mu bylo při jednání uděleno slovo. Dále byl poučen, že mu bude doručeno rozhodnutí,
jímž se řízení u soudu končí. Stěžovatel b) potvrdil v přípisu podaném k poštovní přepravě dne
3. 7. 2013 (tj. posledního dne soudem stanovené týdenní lhůty) a doručeném soudu dne
4. 7. 2013, že tohoto práva využije. Dne 8. 7. 2013 [tj. za čtyři dny po obdržení odpovědi
stěžovatele b)] krajský soud vydal napadený rozsudek, který stěžovateli b) doručil dne 12. 7. 2013.
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 5. 2008, č. j. 1 As 42/2008 - 34, uvedl,
že „[d]oručení žaloby žalovanému (a případně osobám zúčastněným na řízení) až s rozsudkem ve věci samé
je (…) v rozporu se zmiňovanými §36 odst. 1 a §74 odst. 1 s. ř. s., neboť žalovaný se nemohl seznámit
s obsahem žaloby a nemohl k ní podat své vyjádření, k čemuž ho předmětná ustanovení opravňují. Řízení
před soudem tak bylo stiženo závažnou vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé,
a rozsudek krajského soudu proto musí být v kasačním řízení zrušen.“. V rozsudku ze dne 12. 7. 2012,
č. j. 1 Afs 40/2012 – 51, pak zdejší soud upřesnil, že i v případě, kdy časový prostor, který krajský
soud osobě zúčastněné na řízení poskytl k podání vyjádření k žalobě, byl natolik krátký,
že se de facto rovnal situaci, kdy by jí žaloba nebyla doručena vůbec či až s rozhodnutím ve věci
samé, zatížil své řízení vadou ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Z dikce §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. však vyplývá, že pouze vada, která mohla mít
za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé, může být důvodem pro zrušení napadeného
rozsudku krajského soudu. Jak již dříve judikoval zdejší soud v rozsudku ze dne 14. 10. 2005,
č. j. 6 Ads 57/2004 – 59, „[o] vadu řízení, která by mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí
[§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], se nejedná, pokud lze dovodit, že by výrok rozhodnutí byl stejný i za situace,
kdyby k vadě řízení vůbec nedošlo.“ Podstatné v nyní posuzované věci je, že krajský soud zrušil obě
napadená rozhodnutí správního orgánu pro zjištěné závažné vady správního řízení
(včetně nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného) postupem podle §78 odst. 1 a 3 s. ř. s.;
na tomto závěru by vyjádření stěžovatele b) z pozice osoby zúčastněné na řízení stěží mohlo
něčeho změnit (k tomu více viz následující části odůvodnění tohoto rozsudku). Jinými slovy,
i kdyby byla stěžovateli b) zachována přiměřená lhůta pro podání jeho vyjádření k žalobě,
podle názoru zdejšího soudu by toto vyjádření nebylo s to zvrátit výsledek soudního řízení,
jímž je zrušení obou správních rozhodnutí pro předcházející vady správního řízení,
včetně konstatované nepřezkoumatelnosti rozhodnutí. Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že
procesní práva stěžovatele b) sice byla dotčena, avšak nikoli v míře ovlivňující zákonnost
napadeného rozsudku jako celku (srov. obdobně rozsudek NSS ze dne 21. 12. 2005,
č. j. 1 As 39/2004 - 75, publikovaný pod č. 1479/2008 Sb. NSS).
Před samotným posouzením důvodnosti dalších skupin kasačních námitek považuje
zdejší soud za vhodné alespoň stručně shrnout průběh správního řízení. Rozhodnutím ze dne
14. 6. 2012, č. j. SZ NPS 03911/2012/9 – NPS 4810/2012, udělila Správa NP a CHKO Šumava
souhlas stěžovateli b) [osobě zúčastněné na řízení I.] s vyznačením pěší turistické trasy Rozcestí
Březník – Modrý sloup standardizovaným značením KČT podle §44 odst. 3 ZOPK, v návaznosti
na §5 odst. 2 písm. m) nařízení vlády, a v tomto rozhodnutí stanovila též podmínky,
za nichž je tento souhlas udělen. Podkladem tohoto rozhodnutí se stalo stanovisko
Správy NP a CHKO Šumava ze dne 14. 5. 2012, č. j. SZ NPS 02357/2012/3 – NPS 03532/2012,
vydané podle §45i odst. 1 ZOPK, podle něhož lze významný vliv tohoto záměru na příznivý stav
předmětu ochrany nebo na celistvost Evropsky významné lokality a Ptačí oblasti Šumava
vyloučit. Proti rozhodnutí ze dne 14. 6. 2012, č. j. SZ NPS 03911/2012/9 – NPS 4810/2012,
se žalobce a) odvolal a na základě tohoto odvolání žalovaný svým rozhodnutím
ze dne 27. 9. 2012, č. j. 834/510/2012 Lp – 2 O 38/12, v pořadí první prvostupňové
rozhodnutí zrušil a věc vrátil správnímu orgánu prvního stupně k novému
projednání. Poté Správa NP a CHKO Šumava vydala rozhodnutí ze dne 11. 10. 2012,
sp. zn. SZNP 03911/2012/20-NPS 0860/2012, kterým vyslovila souhlas s vyznačením
pěší turistické trasy Rozcestí Březník – Modrý sloup standardizovaným značením KČT
podle §44 odst. 3 ZOPK, v návaznosti na §5 odst. 2 písm. m) nařízení vlády, za splnění
čtyř blíže specifikovaných podmínek. Oproti prvnímu prvostupňovému rozhodnutí byly v novém
rozhodnutí mj. omezeny doby přístupnosti této turistické trasy, se zdůrazněním, že trasa
je zamýšlena pouze pro pěší návštěvníky; nově navíc bez možnosti zřídit poválkový chodník
na dočasně podmáčených místech. Žalovaný následně zamítl odvolání žalobců a účastníka řízení
Hnutí Duha – Přátelé Země Česká republika proti tomuto rozhodnutí a potvrdil jej.
Pokud jde o kasační námitky, podřaditelné pod ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
(nesprávné právní hodnocení věci krajským soudem), námitkou prolínající se všemi kasačními
stížnostmi je nesouhlas stěžovatelů se závěrem krajského soudu, že řízení o udělení výjimky
ze zákazů (zde zákazu škodlivě zasahovat do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů
podle §50 odst. 2 ZOPK), upravené v §56 odst. 1 ZOPK, není možné zahájit z moci úřední;
uvedené řízení naopak chápou jako ryze návrhové. Nejvyšší správní soud má naopak
za to, že závěru, že nezbytnou podmínkou k zahájení řízení o výjimce je existence návrhu
ze strany žadatele, neodpovídá již samotná dikce naposledy uvedeného ustanovení;
zákonodárcem zvolené obecné vyjádření, že „výjimky ze zákazů (…) povoluje orgán ochrany přírody“,
značí, že řízení o výjimce by bez potíží mohlo být zahájeno i z vlastní iniciativy správního orgánu.
Dále zdejší soud dává za pravdu připomínce krajského soudu, že pro pojetí řízení podle
§56 odst. 1 ZOPK jako výlučně návrhového nesvědčí ani výklad teleologický. Zájem na ochraně
životního prostředí, promítající se do zákazu škodlivě zasahovat do přirozeného vývoje zvláště
chráněných živočichů, a případné výjimky z něj svým významem výrazně přesahují individuální
rozměr a zájmy jednotlivce (ať již osoby fyzické, či osoby právnické). V žádném případě
nelze spoléhat na to, že tito jednotlivci, zvlášť budou-li sledovat cíle kolidující s ochranou
životního prostředí, budou bdít nad hájením tohoto veřejného zájmu stejně zodpovědně
a nestraně jako správní orgány k tomu věcně povolané. Označuje-li v této souvislosti stěžovatel
d) ustanovení §66 ZOPK za účinný nástroj, kterým lze podobné případy eliminovat, nerozvíjí
současně v dostatečných podrobnostech, jakým způsobem mohlo v souzené věci k takovému
účelu posloužit. Stejně tak, pokud stěžovatelka a) ve svém podání v obecné rovině naznačuje,
že ZOPK obsahuje i jiné nástroje k regulaci negativních zásahů do jednotlivých složek životního
prostředí, není zřejmé, jaké konkrétní nástroje má na mysli a jakým způsobem mohou negativním
důsledkům zamýšlené činnosti zabránit. Oba stěžovatelé tedy ve svých podáních ustali
na pouhých obecných konstatováních, která uvedenou dílčí námitku činí fakticky
neprojednatelnou.
Klíčovými z úvah krajského soudu však podle míněné zdejšího soudu nejsou
ty, které směřují k zodpovězení otázky, jakým způsobem může být řízení podle
§56 odst. 2 ZOPK iniciováno, nýbrž ty, které mají obhájit finální závěr, že řízení o udělení
výjimky představuje pro správní orgány obligatorní postup (i v těch případech, kdy se zásah
do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů jeví nikoli jako jistý, ale pouze
jako pravděpodobný). Problematika způsobu zahájení řízení o výjimce ze zákazu podle
§50 odst. 2 ZOPK samozřejmě není bez významu, avšak před jejím vyřešením je třeba hledat
odpověď na otázku, zda k činnosti spočívající ve vyznačení turistické trasy v první zóně
NP Šumava a současně v Evropsky významné lokalitě a Ptačí oblasti Šumava vůbec bylo vydání
rozhodnutí o výjimce zapotřebí.
Stěžovatelé b) a c) v souvislosti s touto otázkou poukazují na ustanovení
§44 odst. 3 ZOPK, ve spojení s §5 odst. 2 nařízení vlády, upravující předchozí souhlas orgánu
ochrany přírody k činnostem a zásahům tak, jak jsou vyjmenovány v bližších ochranných
podmínkách zvláště chráněných území [viz §5 odst. 2 písm. m) nařízení vlády,
umožňující vyznačení turistické trasy na území národního parku], a na jejich základě zpochybňuje
tvrzenou obligatorní povahu řízení podle §56 ZOPK. K tomu Nejvyšší správní soud předně
uvádí, že systematika části třetí, hlav první až páté ZOPK počítá pro každou jednotlivou
kategorii zvláště chráněných území (§14 odst. 2 ZOPK) s konkrétním výčtem zákazů
(srov. §16, §26, §29, §34, §35 odst. 2 a §36 odst. 2 ZOPK). V ustanoveních
§43 a §44 ZOPK, zařazených do části třetí, hlavy šesté tohoto zákona, se pak připouští vydávání
výjimek ze zákazů činností ve zvláště chráněných územích, závazných stanovisek k některým
činnostem v těchto územích, nebo předchozích souhlasů k činnostem, které jsou vyhrazeny
v bližších ochranných podmínkách zvláště chráněných území [§5 nařízení vlády, ve spojení
s §44 odst. 3 ZOPK, jichž se stěžovatelka a) na podporu svého procesního postoje dovolává].
Část třetí ZOPK upravuje tedy plošnou ochranu zvláště chráněných území a sama o sobě
nepočítá s ochranou chráněných druhů rostlin a živočichů a s udělováním výjimek
z této ochrany; těm je totiž, v případě jejich výskytu, speciálně věnována část pátá, hlava
první ZOPK.
Právě v systematickém členění ZOPK spatřuje zdejší soud hlavní argument pro závěr,
že je-li ochraně zvláště chráněných druhů živočichů a výjimkám z této ochrany věnována zvláštní
část ZOPK, pak je řízení podle §56 ZOPK nezávislé na jiných řízeních o výjimkách, stanoviscích
nebo souhlasech podle jiných (předchozích) částí ZOPK. Vedení řízení o výjimce podle
§56 ZOPK vedle řízení (respektive před skončením řízení) o udělení souhlasu podle
§44 odst. 3 téhož zákona proto není vyloučeno ani tehdy, je-li v rámci druhého jmenovaného
řízení hodnocen dopad činnosti nebo zásahu na konkrétního zvláště chráněného živočicha.
Shodné úvahové schéma lze uplatnit i ve vztahu k řízením o vydání stanoviska
k záměrům zamýšleným v evropsky významných lokalitách a ptačích oblastech
(§45i odst. 1 ZOPK). V obecném ustanovení §45c ZOPK, upravujícím principy ochrany
evropsky významných lokalit, se v odst. 2 větě poslední výslovně uvádí, že ochrana podle části
druhé a páté tohoto zákona a ustanovení §45h a §45i téhož zákona nejsou (tímto způsobem
ochrany) dotčeny. Jinými slovy, i tehdy, opatří-li si osoba, která zamýšlí v dané lokalitě provést
zásah potenciálně schopný vyvolat negativní účinky na životní prostředí (respektive některou
z jeho složek), souhlas orgánu ochrany přírody k takovému zásahu, neznamená to, že nebude
nutné vést současně řízení o výjimce ze zákazu podle §56 odst. 1 ZOPK ve vztahu k zvláště
chráněnému živočichovi, pokud se v této lokalitě vyskytuje.
Nejvyšší správní soud k aplikaci ustanovení §56 odst. 1 ZOPK tedy ve shodě s krajským
soudem uzavírá, že zahájení řízení o výjimce ze zákazu týkajícího se zvláště chráněného živočicha
je v případě jeho výskytu obligatorní, a dodává, že nemůže být nahrazeno ani institutem
předběžné otázky podle §57 odst. 1 správního řádu. Podle citovaného ustanovení si může
správní orgán učinit úsudek o otázce, kterou mu nepřísluší rozhodnout a o které dosud
pravomocně rozhodnuto nebylo. Je-li však k řízení podle §56 odst. 1 ZOPK i k řízení podle
§45i odst. 2 ZOPK věcně i místně příslušná Správa NP a CHKO Šumava (§78 odst. 10 ZOPK),
nic jí nebrání, aby řízení podle §56 odst. 1 ZOPK sama zahájila a vydala v něm rozhodnutí;
k aplikaci §57 odst. 1 správního řádu tudíž nejsou splněny podmínky. Nejvyšší správní
soud rovněž plně aprobuje závěr krajského soudu, že k zahájení řízení o výjimce
podle §56 odst. 1 ZOPK postačuje pouhá eventualita zásahu do přirozeného vývoje zvláště
chráněného živočicha, a právě pravděpodobnost negativního účinku a míra škodlivosti zásahu
jsou hledisky, s nimiž se musí orgán ochrany přírody v řízení o výjimce ze zákazu náležitě
vypořádat.
Stěžovatel b) namítá, že správní orgán prvního stupně nezahájil řízení o výjimce ze zákazů
podle §56 odst. 2 ZOPK z toho důvodu, že zamýšlený zásah stěžovatele b) nemohl mít jakýkoli
myslitelný škodlivý vliv na zvláště chráněného živočicha (tj. zamýšlenou činností nemohlo dojít
k žádnému z negativních dopadů vyjmenovaných v §50 odst. 2 ZOPK). K tomu Nejvyšší
správní soud uvádí, že situace, kterou stěžovatel b) nastínil, tedy absence jakýchkoli pochybností
na straně správního orgánu, že by vyznačení turistické trasy vůbec mohlo negativně zasáhnout
přirozené prostředí zvláště chráněného živočicha (tetřeva hlušce), v souzené věci evidentně
nenastala. Kromě toho, že na možné rušení tohoto zvláště chráněného druhu výslovně
upozorňovali žalobci, nesvědčí o zjevné absenci jakéhokoli rizika rušení tohoto druhu zvířete
zejména nesporný fakt, že se tetřev hlušec v dané oblasti přirozeně vyskytuje. Jinými
slovy, absolutní rezignace Správy NP a CHKO Šumava na zahájení řízení o výjimce
podle §56 odst. 2 ZOPK by byla ospravedlnitelná pouze v případě, kdy by k vyhodnocení
možnosti negativního dopadu činnosti určitého subjektu na zvláště chráněný druh živočicha
postačovala naprosto jednoduchá, nekomplikovaná a přímočará úvaha (například v situaci,
kdy by absolutně nebylo pochyb o tom, že se v dotčené lokalitě žádný takový zvláště chráněný
živočich nevyskytuje); tomu však skutkový stav v souzené věci nenasvědčuje.
K námitce stěžovatelů b) a c), že záměr vyznačení turistické stezky není záměrem podle
zákona o posuzování vlivů na životní prostředí (respektive podle směrnice o posuzování vlivů),
k jehož realizaci by bylo zapotřebí stanoviska podle §45i odst. 1 ZOPK, připomíná Nejvyšší
správní soud úvodem, že k otázce, co vše lze rozumět pod pojmem „záměr“ a zda je definice
tohoto pojmu determinována výčtem uvedeným v příloze č. 1 zákona o posuzování vlivů
na životní prostředí, se již vyslovil ve výše zmíněném rozsudku ze dne 13. 8. 2014,
č. j. 3 As 75/2013 - 112. V tomto rozsudku uvedl, že při výkladu pojmu „záměr“ ve smyslu
§45h a 45i ZOPK nelze vycházet pouze z definice záměru obsažené v §3 písm. a) zákona
o posuzování vlivů na životní prostředí, ale je třeba vzít v úvahu i §4 tohoto zákona,
který vymezuje, co je předmětem posuzování vlivů záměru na životní prostředí. Uvedené
ustanovení totiž vedle staveb, činností a technologií uvedených v příloze č. 1 zákona
o posuzování vlivů na životní prostředí činí předmětem posuzování i stavby, činnosti
a technologie, které podle stanoviska orgánu ochrany přírody vydaného podle zvláštního
právního předpisu (ZOPK) mohou samostatně nebo ve spojení s jinými významně ovlivnit
území evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti [§4 odst. 1 písm. e) téhož zákona].
Přestože §45i odst. 1 ZOPK odkazuje v poznámce pod čarou na zákon o posuzování vlivů na
životní prostředí a na zákon č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů rozvojových koncepcí
a programů na životní prostředí, zdejší soud již konstantně judikuje, že poznámky pod čarou
nemají normotvorný charakter a nejsou součástí právního předpisu; slouží pouze ke zlepšení
přehlednosti a orientace v právním předpise. Jinými slovy, jedná se o legislativní pomůcku,
která nemůže stanovit závazná pravidla chování nebo pravidla pro interpretaci daného ustanovení
(srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 30. 11. 1999, sp. zn. II. ÚS 485/98, a ze dne 8. 2. 1999,
sp. zn. II. ÚS 22/99). Nejvyšší správní soud nepřijal ani argumentaci dokumentem „Metodické
hodnocení významnosti vlivů při posuzování dle §45i ZOPK“ (11/2007 Věstníku Ministerstva životního
prostředí), neboť i když metodické pokyny či jiná sdělení a doporučení dotvářejí správní praxi
a pokud nevybočují ze zákonného rámce, je třeba k nim při rozhodování přihlédnout (protože
opačný postup by byl v rozporu se zásadou zákazu libovůle a rovného zacházení - srov. rozsudek
zdejšího soudu ze dne 16. 8. 2010, č. j. 2 Afs 53/2010 - 63), interpretace pro věc relevantního
zákonného ustanovení provedená orgánem moci výkonné (zde v pozici žalovaného) nemůže
být pro soud směrodatná.
Jestliže tedy není vyloučeno, aby záměr vyznačení turistické stezky mohl být principiálně
záměrem ve smyslu ustanovení §45h odst. 1 ZOPK, je na místě posoudit, zda má jeho konkrétní
podoba - „Rozcestí Březník – Modrý sloup“ podléhat hodnocení vlivů na životní prostředí
(ať již hodnocení „naturovému“, které vychází z §45h ZOPK a ze směrnice o stanovištích
či hodnocení „EIA“ podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí) a zda za účelem
takového zjištění správní orgány (řádně) provedly procesní postup předvídaný §45i ZOPK.
Podle §45i ZOPK ten, kdo zamýšlí pořídit koncepci nebo uskutečnit záměr uvedený
v §45h odst. 1 (dále jen „předkladatel“), je povinen návrh koncepce nebo záměru předložit orgánu ochrany
přírody ke stanovisku, zda může mít samostatně nebo ve spojení s jinými koncepcemi nebo záměry významný vliv
na příznivý stav předmětu ochrany nebo celistvost evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti. Orgán ochrany
přírody vydá odůvodněné stanovisko do 30 dnů ode dne doručení žádosti.
Z citovaného ustanovení vyplývá, že orgán ochrany přírody musí v prvé řadě zhodnotit,
zda významný vliv záměru na předmět ochrany (zde populaci zvláště chráněného živočicha)
je možné bez rozumných pochybností naprosto vyloučit, anebo zda tento negativní vliv
přinejmenším do určité míry vyloučit nelze; impulzem k postupu podle §45i ZOPK
je přitom návrh předkladatele záměru [v souzené věci jím byla žádost stěžovatele b), tedy
osoby zúčastněné na řízení I.]. Přikloní-li se potom orgán ochrany přírody k variantě druhé,
tj. dospěje-li na podkladě skutkových okolností k přesvědčení, že významný vliv záměru
na předmět ochrany může nastat, postupuje dále podle §45i odst. 2 ZOPK, tedy přistoupí
buď k naturovému hodnocení, nebo ke zjišťovacímu řízení [ve spojení s §4 odst. 1 písm. e)
zákona o posuzování vlivů na životní prostředí]. Jazykovým výkladem §45i odst. 1 in fine ZOPK
(„Orgán ochrany přírody vydá odůvodněné stanovisko do 30 dnů od doručení žádosti“)
a §45i odst. 2 věty první ZOPK [„Jestliže orgán ochrany přírody svým stanoviskem podle odstavce 1
významný vliv podle §45h odst. 1 nevyloučí (…)“]lze dovodit, že stanovisko podle §45i ZOPK
musí být bezpodmínečně vydáno nejen v materiální, ale především ve formální podobě i tehdy,
pokud orgán ochrany přírody dospěje k závěru, že významný vliv záměru na zvláště chráněného
živočicha s jistotou vyloučit lze.
Ačkoli správní orgán prvního stupně nejprve k vydání tohoto stanoviska přikročil
a dospěl k přesvědčení, že záměr vyznačení turistické stezky nemůže mít významný vliv ve smyslu
§45i odst. 1 ZOPK (stanovisko Správy NP a CHKO Šumava ze dne 14. 5. 2012,
č. j. SZ NPS 02357/2012/3-NPS 03532/2012), poté, co rozhodnutí ve věci samé
(o toto stanovisko se opírající) bylo žalovaným zrušeno s pokynem ke změně a doplnění
stanoviska, však správní orgán prvé instance na tento postup rezignoval (nové rozhodnutí ve věci
samé již o žádné stanovisko podle §45i odst. 1 ZOPK opřeno není). Stále tu tedy zůstává
nevyřízená žádost stěžovatele b), s níž se správní orgán prvního stupně nevypořádal zákonem
stanoveným způsobem. Jak již bylo uvedeno, jediným přijatelným způsobem, jakým lze dostát
povinnosti uvedené v naposledy uvedeném ustanovení, je vydání aktu, z něhož bude nejen patrný
postoj orgánu ochrany přírody k existenci významného vlivu záměru na předmět ochrany,
ale v němž bude tento postoj také srozumitelně a přesvědčivě odůvodněn (viz věta druhá
ustanovení §45i odst. 1 ZOPK předpokládající stanovisko odůvodněné). Nelze tedy dát
za pravdu stěžovateli d), který je přesvědčen o nadbytečnosti takového stanoviska a možnosti
jej pouze „začlenit“ do odůvodnění jiného rozhodnutí (například do rozhodnutí podle
§44 odst. 3 ZOPK, jako tomu bylo v posuzovaném případě).
Nejvyšší správní soud se proto plně ztotožňuje s krajským soudem, že absentující úvaha
správního orgánu nad tím, zda záměr vyznačení turistické trasy může mít (samostatně
nebo ve spojení s jinými koncepcemi nebo záměry) významný vliv na příznivý stav populace
zvláště chráněného živočicha (tetřeva hlušce), nevtělená do formálního a řádně odůvodněného
stanoviska, způsobuje rozpor se zákonem, pro který je důvodné zrušit rozhodnutí,
jehož se toto stanovisko mělo stát podkladem. Je však třeba poznamenat, že uvedl-li krajský soud,
že ignorování povinnosti reagovat na žádost osoby zúčastněné na řízení I. způsobem,
který §45i odst. 1 ZOPK předvídá, formálně uzavírá cestu jak k naturovému posouzení
a hodnocení, tak k posouzení a hodnocení EIA, nelze tuto jinak případnou poznámku vykládat
tak, že nečinnost správního orgánu prvního stupně mlčky vyjadřuje, že předmětný záměr žádný
významný vliv na předmět ochrany mít nemůže.
Co se týče vztahu §45i a §45g ZOPK, Nejvyšší správní soud uvádí, že zatímco
§45g ZOPK představuje svého druhu „generální klausuli“, v níž zákonodárce popsal hlavní právní
zásady a cíle, které mají být při ochraně evropsky významných lokalit a ptačích oblastí
respektovány a naplněny a které je vždy třeba brát v úvahu při rozhodování o konkrétních
povoleních, souhlasech, stanoviscích a výjimkách ze zákazů [lze tedy dát v nejobecnější rovině
za pravdu stěžovateli d), který v tomto ustanovení spatřuje zákonnou podmínku pro veškeré
právní akty týkající se činností s dopady na evropsky významné lokality a ptačí oblasti],
praktickou aplikaci těchto obecných zásad upřesňují navazující ustanovení, zejména osobou
zúčastněnou na řízení III. zmíněný §45i odst. 1 a 2 ZOPK. Názor, že povinnost oznamovatele
podle §45i ZOPK je obligatorní, zatímco „naturové“ hodnocení či hodnocení EIA je pouze
fakultativní, není přesný a citovaná ustanovení mu nekorespondují; algoritmus, jakým správní
orgán postupuje poté, co obdrží návrh koncepce nebo záměru, byl však popsán výše,
a proto na něj zdejší soud v podrobnostech odkazuje.
Jak bylo již výše uvedeno, stěžovatelé napadají rozsudek krajského soudu též z důvodu
nesprávného posouzení zákonnosti předcházejícího správního řízení [kasační důvod
dle ustanovení §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.].
Především stěžovatel b) nesouhlasí s tím, že by správní řízení trpělo natolik zásadními
vadami, aby mohly mít vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé a aby musely vést k jeho
zrušení. Nejvyšší správní soud připomíná, že vada řízení, která byla jedním z důvodů,
proč krajský soud obě správní rozhodnutí zrušil, měla spočívat v tom, že správní orgán prvního
stupně své rozhodnutí opřel o odbornou publikaci s názvem „Modelling habitat suitability
for the Capercaillie Tetrao urogallus in the national parks Bavarian Forest and Šumava“ (dále
též jen „odborná studie“), kterou však nezařadil do správního spisu, nezajistil její překlad
do českého jazyka a neumožnil účastníkům řízení se seznámit s jejím obsahem a podat
k ní své vyjádření.
Z předloženého správního spisu Nejvyššímu správnímu soudu vyplynulo, že správní
orgán prvního stupně obdržel dne 30. 10. 2012 odvolání žalobce a) proti svému rozhodnutí
ze dne 11. 10. 2012, sp. zn. SZ NP 03911/2012/20-NPS 0860/2012. V tomto odvolání žalobce
a) mj. věcně napadal odbornou studii. Kromě žalobce a) se proti shora uvedenému rozhodnutí
odvolal též žalobce b) a účastník řízení Hnutí DUHA – Přátelé Země České republiky. Dne
30. 10. 2012 vyhotovil správní orgán prvního stupně dokument nazvaný jako „Vyrozumění
o podaném odvolání a výzva k vyjádření“, v němž účastníkům řízení stanovil lhůtu k podání vyjádření
k odvoláním do pěti dnů od jeho obdržení; žalobce a) převzal zásilku s touto výzvou dne
9. 11. 2012. Již dne 7. 11. 2012 předal správní orgán prvního stupně spisovou dokumentaci
žalovanému, včetně stanoviska k podaným odvoláním. V doplnění odvolání ze dne 9. 11. 2012,
které žalobce a) podal k poštovní přepravě dne 14. 11. 2012 a které bylo správnímu orgánu
prvního stupně doručeno dne 16. 11. 2012, pak uplatnil námitku, že správní orgán prvního
stupně při vydání nového rozhodnutí vycházel z odborné studie jakožto nového podkladu,
který nebyl podkladem předchozího (zrušeného) prvostupňového rozhodnutí; namítal tedy,
že správní orgán prvního stupně hrubě porušil §36 odst. 3 správního řádu. Žalovaný však
o podaných odvoláních rozhodl již 12. 11. 2012, tedy předtím, než žalobci a) vůbec uplynula
lhůta k podání vyjádření k ostatním odvoláním (mělo se tak stát 14. 11. 2012). Dlužno dodat,
že ani sama osoba zúčastněná na řízení III., která vystupovala současně jako správní orgán
prvního stupně, a dokonce ani žalovaný jakožto stěžovatel d) ve své kasační stížnosti nerozporují,
že tímto způsobem postupovaly, a zpochybňují pouze závažnost dopadů takového postupu
na zákonnost finálního rozhodnutí. Nejvyšší správní soud na tomto podkladě dává plně
za pravdu krajskému soudu, který konstatoval porušení procesních práv žalobce a), vyplývajících
z §4 odst. 4 správního řádu a §36 správního řádu, tedy práva navrhovat důkazy, činit návrhy
a uplatňovat námitky kdykoli do vydání rozhodnutí, anebo přinejmenším do uplynutí lhůty,
která mu byla správním orgánem stanovena podle §36 odst. 3 správního řádu.
Uvádí-li dále stěžovatelka a), že z podané žaloby vůbec není zřejmé, zda se jedná o žalobu
proti rozhodnutí (§65 odst. 1 s. ř. s.), či o žalobu na ochranu před nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením správního orgánu (§82 s. ř. s.), uvádí Nejvyšší správní soud pouze
na okraj a při vědomí, že „kasační stížnost“ stěžovatelky a) je pouhým vyjádřením podaným v řízení
o kasační stížnosti (jak bylo vysvětleno výše), že o vyznění žaloby nenabyl žádnou rozumnou
pochybnost. Žalobci v žalobě jednoznačně identifikovali správní rozhodnutí, proti němuž
žalobou míří, a srozumitelně předestřeli nejenom důvody, pro které byli přesvědčeni o své aktivní
legitimaci, ale rovněž důvody, pro které považovali napadené rozhodnutí žalovaného
za nezákonné. Rovněž z žalobního petitu je srozumitelné, že žalobci usilují o zrušení obou
správních rozhodnutí; tímto způsobem specifikovali žalobci sice pouze implicitně, avšak přesto
dostatečně srozumitelně rozsah, v jakém rozhodnutí žalovaného napadají. Ze všech výše
uvedených důvodů lze odkaz žalobců na ustanovení §82 s. ř. s. v textu žaloby (s ohledem na její
celkový kontext) považovat za pouhou chybu v psaní. Nejvyšší správní soud tudíž neshledal,
že by krajský soud pochybil, pokud žalobce nevyzval k doplnění a upřesnění žaloby; stejně jako
krajský soud považuje žalobu za plně projednatelnou.
Stěžovatel b) ve své kasační stížnosti konečně namítá, že se napadeným rozsudkem cítí
být poškozen proto, že po zrušení obou správních rozhodnutí musel čelit kritice ze strany
veřejnosti či konkrétních soukromoprávních subjektů. Přestože Nejvyšší správní soud chápe,
proč stěžovatel b) vnímá výsledek soudního řízení pro svou osobu negativně, je nucen
konstatovat, že takto koncipovaná námitka nepředstavuje způsobilý kasační důvod, předvídaný
ustanovením §103 odst. 1 s. ř. s.
S ohledem na všechny výše uvedené skutečnosti je zřejmé, že Nejvyšší správní soud
žádnou z podaných kasačních stížností neshledal opodstatněnou. Jelikož nosné důvody,
které krajský soud vedly ke zrušení rozhodnutí žalovaného, v rozhodujícím rozsahu obstojí
(srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009,
č. j. 8 Afs 15/2007 - 75, publikované pod č. 1865/2009 Sb. NSS), zdejšímu soudu nezbylo,
než za podmínek vyplývajících z ustanovení §110 odst. 1 in fine s. ř. s., rozsudkem tyto kasační
stížnosti zamítnout.
O náhradě nákladů řízení o kasačních stížnostech bylo mezi jejími účastníky rozhodnuto
ve smyslu ustanovení §60 odst. 1, věty první s. ř. s., ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s.,
dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu
nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Vzhledem
k tomu, že žalovaný byl v řízení o kasační stížnosti procesně neúspěšný, právo na náhradu
nákladů řízení mu nenáleží. Co se týče osob zúčastněných na řízení I. a II., ty v dané věci podaly
kasační stížnosti a staly se tedy (vedle žalobců a žalovaného) účastníkem řízení o kasační stížnosti
(viz ustanovení §102 věty první s. ř. s. a §105 odst. 1 s. ř. s.) a i v jejich případě je tak nutno
rozhodnout o nákladech řízení dle jejich procesní úspěšnosti (srov. rozsudek zdejšího soudu
ze dne 19. 1. 2010, č. j. 2 As 15/2009 - 242, publikovaný pod č. 2020/2010 Sb. NSS). Jelikož
kasační stížnosti těchto osob byly zamítnuty (nebylo jimi tedy dosaženo zrušení rozsudku
krajského soudu, jímž bylo vyhověno žalobcům), je zřejmé, že ani v jejich případě nelze hovořit
o procesní úspěšnosti a právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti jim tak nenáleží.
Pokud jde o náklady řízení týkající se osoby zúčastněné na řízení III., na jejíž podání nazvané
jako „kasační stížnost“ nahlížel zdejší soud jako na vyjádření v rámci řízení o kasační stížnosti,
zde platí, že by jí dle ustanovení §60 odst. 5 s. ř. s. (za použití §120 s. ř. s.) náleželo právo
na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud
uložil; právo na náhradu dalších nákladů jí může soud přiznat jen na návrh a z důvodů hodných
zvláštního zřetele. Jelikož žádná taková povinnost osobě zúčastněné na řízení III. uložena nebyla
a z její strany nebylo žádáno ani o přiznání (dalších) nákladů řízení z důvodů zvláštního zřetele
hodných, Nejvyšší správní soud rozhodl tak, že ani jí právo na náhradu nákladů řízení nenáleží.
Jedinými procesně úspěšnými účastníky řízení před zdejším soudem tak zůstávají žalobci. V jejich
případě však nebylo prokázáno, že by jim v souvislosti s tímto řízením nějaké náklady vznikly.
Nejvyšší správní soud proto v jejich případě rozhodl tak, že se jim náhrada nákladu řízení
nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. prosince 2015
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu