ECLI:CZ:NSS:2015:4.AS.166.2015:64
sp. zn. 4 As 166/2015 - 64
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci
žalobce: Bc. M. P., zast. JUDr. Josefem Kopřivou, advokátem, se sídlem Vodičkova 709/33,
Praha 1, proti žalovanému: Hasičský záchranný sbor Ústeckého kraje, se sídlem Horova
1340/10, Ústí nad Labem, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Ústí nad Labem ze dne 29. 6. 2015, č. j. 15 Ad 2/2015 – 30,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Předcházející řízení a obsah kasační stížnosti
[1] Rozhodnutím ze dne 9. 12. 2014, č. j. HSUL-3146-13/KKŘ-2011 (dále též „napadené
rozhodnutí“), změnil žalovaný rozhodnutí ředitelky kanceláře ředitele Hasičského
záchranného sboru Ústeckého kraje ve věcech služebního poměru ze dne 30. 12. 2010, ev. č.
HSUL-4448/2010, o stanovení služebního příjmu žalobce a jeho jednotlivých složek tak, že část,
kterou byl žalobci stanoven osobní příplatek podle ustanovení §122 zákona o služebním poměru
ve výši 3.200 Kč měsíčně, stanovil ve výši 4.500 Kč s účinností od 1. 1. 2011 do 31. 12. 2011.
Dále rozhodl, že rozdíl mezi přiznanými částkami ve výši 16.892 Kč bude po řádném zdanění
žalobci vyplacen společně se služebním příjmem na jeho bankovní účet ve výplatním termínu
Hasičského záchranného sboru Ústeckého kraje po nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.
[2] V odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaný vysvětlil, že prvostupňovým
rozhodnutím byl žalobci na základě ustanovení §113 a násl. zákona č. 361/2003 Sb., o služebním
poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o služebním poměru“), a podle nařízení vlády č. 374/2010 Sb., kterým se stanoví stupnice
základních tarifů pro příslušníky bezpečnostních sborů na rok 2011 (dále jen „nařízení vlády“),
stanoven s účinností od 1. 1. 2011 základní tarif v 8. tarifní třídě a 9. tarifním stupni ve výši
30.280 Kč, dále byly stanoveny ostatní složky služebního příjmu (příplatek za vedení ve výši
3.000 Kč, zvláštní příplatek podle §120 odst. 2 zákona o služebním poměru ve výši 500 Kč,
zvláštní příplatek II. skupiny podle odst. 3 téhož ustanovení ve výši 1.000 Kč a osobní příplatek
ve výši 3.200 Kč). Změna byla provedena jen ve vztahu k výši osobního příplatku, který
byl zvýšen pro dobu od 1. 1. 2011 do 31. 12. 2011 na částku 4.500 Kč měsíčně. Žalovaný
konstatoval, že předchozí rozhodnutí o odvolání žalobce bylo zrušeno rozsudkem Krajského
soudu v Ústí nad Labem sp. zn. 15 Ad 2/2014, protože nebylo řádně odůvodněno a protože
v něm bylo nesprávně argumentováno možností odejmutí či snížení osobního příplatku
z rozpočtových důvodů. Žalovaný vázán tímto názorem krajského soudu uvedl, že nezjistil
skutečnosti nasvědčující tomu, že by u žalobce došlo v roce 2010 ke snížení kvality nebo rozsahu
služby jím vykonávané, proto změnil prvostupňové rozhodnutí v tom směru, že žalobci náleží
osobní příplatek ve výši 4.500 Kč měsíčně s tím, že vzniklý rozdíl činící částku 16.892 Kč bude
žalobci po zdanění vyplacen společně se služebním příjmem.
[3] Žalobce proti napadenému rozhodnutí brojil u Krajského soudu v Ústí nad Labem
žalobou ze dne 29. 1. 2015, v níž tvrdil, že žalovaný nedostatečně respektoval předchozí zrušující
rozsudek krajského soudu. Novým rozhodnutím byl osobní příplatek znovu stanoven na dobu
určitou od 1. 1. 2011 do 31. 1. 2011. Zdůraznil, že právní úprava služebního poměru má kogentní
povahu, která nepřipouští odchylky od znění zákona, přičemž zákon předpokládá, že nároky
a povinnosti příslušníků jsou určovány na dobu neurčitou. Žalovaný proto nemohl časově omezit
dobu platnosti rozhodnutí, resp. dobu platnosti osobního příplatku. Jak přitom dovodil Nejvyšší
správní soud, je stanovení osobního a zvláštního příplatku na dobu určitou nevhodné. Postup
žalovaného proto považoval za úmyslné porušení zákona o služebním poměru. Žalobce proto
navrhoval, aby krajský soud napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
[4] Žalovaný se k žalobě vyjádřil v podání ze dne 10. 3. 2015, v němž podrobně popsal
průběh předchozího správního řízení. Zdůraznil, že napadené rozhodnutí je podle jeho názoru
plně v souladu se závěry předchozího zrušujícího rozsudku krajského soudu, pokud žalobci
stanovil osobní příplatek ve výši 4.500 Kč měsíčně jen pro rok 2011. Dále žalobci přiznal
doplatek ve výši rozdílu, o který byl žalobce na služebním příjmu zkrácen v důsledku
předchozího rozhodnutí. S námitkami žalobce, že neměl stanovit výši osobního příplatku
na dobu určitou, žalovaný nesouhlasil. Žalovaný vyslovil přesvědčení, že nemohl postupovat
jinak, a to ze dvou důvodů. Jednak proto, že předchozí rozhodnutí bylo zrušeno
pro nezákonnost, neboť aprobovalo snížení osobního příplatku beze změny předpokladů
pro jeho přiznání a nikoliv proto, že osobní příplatek byl přiznán na dobu určitou, a dále proto,
že pro další časové období byl žalobci rozhodnutím ředitelky kanceláře ředitele HZS Ústeckého
kraje ze dne 27. 12. 2011, ev. č. HSUL-MO-524/KKŘ/2011, osobní příplatek (a další složky
služebního příjmu) již přiznán s účinností od 1. 1. 2012. Prvostupňové rozhodnutí rovněž
stanovilo osobní příplatek na dobu určitou, což nemohl žalovaný nerespektovat. Navrhoval
proto, aby krajský soud žalobu jako nedůvodnou zamítl.
[5] Žalobce v replice ze dne 2. 4. 2015 poukázal na to, že argumentace žalovaného
dovolávající se možného zpochybnění jiného pravomocného rozhodnutí o stanovení osobního
příplatku je účelová, neboť žalovaný v minulosti původně osobní příplatek stanovil žalobci
na dobu neurčitou, avšak tento postup v roce 2009 změnil.
[6] Krajský soud v Ústí nad Labem rozsudkem ze dne 29. 6. 2015, č. j. 15 Ad 2/2015 – 30,
žalobu jako nedůvodnou zamítl a žádnému z účastníků nepřiznal právo na náhradu
nákladů řízení. Odkázal na svůj předchozí rozsudek týkající se předmětné věci a zdůraznil,
že v něm dospěl k závěru, že praxi v podobě stanovení osobního příplatku na dobu určitou
považuje sice za nevhodnou, nikoli však za nezákonnou. Dle krajského soudu rovněž nedošlo
k žádné změně závěrů vyslovených v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2013,
č. j. 6 Ads 137/2012 – 41, takže krajský soud neměl důvod se od těchto závěrů odchýlit.
Zde Nejvyšší správní soud výslovně konstatoval, že nepovažuje praxi při stanovování zvláštního
příplatku za ideální a vhodnou, nelze ji však označit za nezákonnou. Zvláštní příplatek a osobní
příplatek jsou podle názoru krajského soudu vystaveny na stejném principu, tedy, že jejich
přiznání, změna či odnětí jsou vázány na splnění zákonem stanovených kritérií, tudíž je možné
závěr učiněný Nejvyšším správním soudem použít i na stanovení osobního příplatku na dobu
určitou. Na citovaný rozsudek pak navázal i další rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 4. 2014, č. j. 1 As 34/2014 – 54, který nebyl rovněž dosud překonán, jímž byl ve skutkově
obdobné situaci vytknut krajskému soudu názor, že stanovení osobního a zvláštního příplatku
na dobu určitou, resp. na dobu jednoho kalendářního roku je nezákonné; naopak takový postup
označil Nejvyšší správní soud sice za nepříliš vhodný, ale zákonný. Závěr krajského soudu proto
korigoval. Výslovně k tomu uvedl, že „[p]okud totiž služební funkcionář při stanovení těchto složek příjmu
na nové období řádně odůvodní případnou změnu výše osobního nebo zvláštního příplatku pomocí zákonných
důvodů, není tato praxe v rozporu se zákonem. Krajský soud se proto v této otázce dopustil chybného právního
hodnocení, nejedná se však o takové pochybení, jež by mělo vliv na výsledek řízení o žalobách a nezpůsobuje
ani nezákonnost napadeného rozsudku.“ Proto dospěl krajský soud k závěru, že napadené rozhodnutí
je v souladu se zákonem.
[7] Proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 29. 6. 2015, č. j. 15 Ad 2/2015 – 30,
podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost ze dne 16. 7. 2015 z důvodu uvedeného
v §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“). Setrval na stanovisku, že judikatura Nejvyššího správního soudu ohledně
osobního příplatku dovodila, že jeho časové omezení je nejen nevhodné, ale i nezákonné. Krajský
soud se přitom nijak nevypořádal s jeho námitkou, že právní úprava obsažená v zákoně
o služebním poměru je kogentní, tudíž není možné použít „nevhodné či neideální postupy“
služebních funkcionářů. Soud rovněž pominul, že pokud je nějaký nárok pravomocným
a vykonatelným rozhodnutím omezen na konkrétní dobu, nelze jej po takto stanovenou dobu
měnit. Konstrukce osobního i zvláštního příplatku podle stěžovatele připouští jeho změnu pouze
v závislosti na splnění nebo nesplnění zákonem vymezených podmínek, nikoli na uplynutí času.
Stanovení doby určité bylo podle stěžovatele zneužito k opakovanému každoročnímu snižování
této složky služebního příjmu. Stěžovatel proto navrhoval, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[8] Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil podáním ze dne 10. 8. 2015, v němž poukázal
na to, že výrok napadeného rozhodnutí plně odpovídá judikatuře Nejvyššího správního soudu,
které se stěžovatel dovolává. Stanovení osobního příplatku na dobu určitou nebylo nikdy
označeno za nezákonné. Žalovaný proto navrhoval, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl jako nedůvodnou.
II.
Posouzení kasační stížnosti
[9] Stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byl účastníkem řízení,
z něhož napadený rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem vzešel (ustanovení §102 s. ř. s.),
kasační stížnost je včasná (ustanovení §106 odst. 2 s. ř. s.) a přípustná, neboť nejsou naplněny
důvody podle ustanovení §104 s. ř. s.
[10] Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením
§109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněného důvodu. Neshledal přitom vady
podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[11] Z obsahu kasační stížnosti vyplývá, že ji stěžovatel podal z důvodů uvedených
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., ačkoli se stěžovatel dovolával pouze stížnostního
důvodu podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., namítal rovněž kasační důvod
dle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s, neboť tvrdil, že se krajský soud nevypořádal
s jeho argumentací (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 3. 2004,
č. j. 1 As 7/2004 – 47) Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost
podat z důvodu tvrzené „nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení.“ Nesprávné posouzení právní otázky v předcházejícím řízení spočívá
v tom, že na správně zjištěný skutkový stav byl krajským soudem aplikován nesprávný právní
názor. Podle písm. d) téhož ustanovení lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
„nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě
řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.“
[12] Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
[13] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku. Nepřezkoumatelnost je totiž natolik závažnou vadou rozhodnutí krajského soudu,
že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by ji stěžovatel nenamítal, tedy
z úřední povinnosti (srov. §109 odst. 4 s. ř. s.). Má-li rozhodnutí soudu projít testem
přezkoumatelnosti, je třeba, aby se ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jednalo o rozhodnutí
srozumitelné, s uvedením dostatku důvodů podporujících výrok rozhodnutí.
Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je dána především tehdy, opřel-li soud rozhodovací
důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75),
nebo pokud zcela opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě
(viz např. rozsudek ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73, či rozsudek ze dne 8. 4. 2004,
č. j. 4 Azs 27/2004 – 74). Za nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost lze považovat zejména
ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné náležitosti; z nichž nelze seznat, o jaké věci
bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto; která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních
důvodů (pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec
žalobních námitek); jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním; která neobsahují vůbec právní
závěry vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu
k výroku jednoznačné (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Azs 47/2003 – 130).
[14] V případě napadeného rozsudku se krajský soud nedopustil výše uvedené
nesrozumitelnosti v podobě vnitřní rozpornosti výroku, nerozlišení výroku a odůvodnění,
nezjistitelnosti jeho adresátů či nevhodné formulace, protože napadený rozsudek jasně
a přehledně obsahuje všechny zákonem předepsané náležitosti. Ostatně samotný stěžovatel jeho
obsahu porozuměl, přičemž s jeho závěry polemizuje v kasační stížnosti, v níž nesouhlasí
s meritorními závěry krajského soudu. Nelze tudíž hovořit o tom, že by rozsudek krajského
soudu byl nesrozumitelný. Skutečnost, že stěžovatel se závěry soudu nesouhlasí, nepředstavuje
důvod pro zrušení napadeného rozsudku pro jeho údajnou nesrozumitelnost.
[15] Pokud jde o nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu pro nedostatek důvodů,
pod tento termín spadají rovněž nedostatky důvodů skutkových. Bude se typicky jednat
o případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně
zjištěné v rozporu se zákonem, anebo kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy v řízení
byly provedeny. Ani v tomto směru nezjistil Nejvyšší správní soud žádné pochybení krajského
soudu, neboť ten uvedl, z jakého důvodu považuje postup žalovaného za zákonný. Krajský soud
v Ústí nad Labem se v odůvodnění tohoto rozhodnutí tedy řádně vyjádřil k zákonnosti
napadeného rozhodnutí. Pokud Krajský soud v Ústí nad Labem vyjádřil svůj právní názor
ohledně (ne)důvodnosti žaloby, pak z faktu, že nepřisvědčil argumentaci stěžovatele a že dospěl
k závěrům, se kterými nesouhlasí, nelze dovozovat nepřezkoumatelnost rozsudku pro nedostatek
důvodů.
[16] Ohledně údajného pochybení krajského soudu ve vztahu k nevypořádání se s veškerou
žalobní argumentací Nejvyšší správní soud poukazuje na to, že rozsudek krajského soudu nemusí
nutně reagovat na každou dílčí žalobní argumentaci, ale že postačí, pokud obsahuje
takové odůvodnění, které z logiky věci vyvrátí údajně nevypořádané námitky – srov. přiměřeně
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2013, č. j. 6 Ads 17/2013 - 25. V posuzované
věci krajský soud dostatečně odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, z níž podle
jeho názoru vyplývá, že postup žalovaného v předmětné věci byl v souladu se zákonem.
S ohledem na tento závěr proto bylo nadbytečné výslovně se vypořádávat s každou jednotlivou
dílčí argumentací stěžovatele, která byla tím z povahy věci vyvrácena, neboť stěžovatel
fakticky namítal jediné – nezákonnost časového omezení osobního příplatku – a na tuto
námitku se mu dostalo od krajského soudu adekvátní odpovědi. Nelze proto hovořit
o tom, že by rozsudek krajského soudu byl nepřezkoumatelný ve smyslu ustanovení §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s.
[17] K věci samé Nejvyšší správní soud uvádí:
K možnosti časového omezení osobního příplatku se v minulosti vyjádřil Nejvyšší
správní soud, a to v rozsudku ze dne 30. 4. 2014, č. j. 1 As 34/2014 – 54, kterého se ostatně
dovolával i krajský soud, z něhož vyplývá, že „stanovení osobního a zvláštního příplatku na dobu určitou,
resp. na dobu jednoho kalendářního roku, nepovažuje na základě výše uvedených okolností (viz body [38] a [39])
za vhodnou. Na rozdíl od krajského soudu ji ovšem neshledává nezákonnou. V posuzované věci je totiž podstatné
především to, zda je případná změna nově stanoveného osobního či zvláštního příplatku v rozhodnutí o stanovení
složek příjmu opřena o zákonem předvídané důvody, tj. změnu v kvalitě nebo rozsahu výkonu služby v případě
osobního příplatku (§122 odst. 1 zákona o služebním poměru) nebo změnou podstupovaného rizika, pokud
jde o zvláštní příplatek (§120 odst. 3 zákona o služebním poměru). Závěr krajského soudu, že osobní
ani zvláštní příplatek není možné stanovit na dobu určitou, je tak třeba korigovat. Pokud totiž služební
funkcionář při stanovení těchto složek příjmu na nové období řádně odůvodní případnou změnu výše osobního nebo
zvláštního příplatku pomocí zákonných důvodů, není tato praxe v rozporu se zákonem.“
[18] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené setrvává na stanovisku, že stanovení
osobního příplatku na dobu určitou nebylo nezákonné, přičemž argumentace stěžovatele není
způsobilá zpochybnit citované závěry judikatury Nejvyššího správního soudu. Skutečnost,
že určitý postup označí Nejvyšší správní soud výslovně za nevhodný, ještě ipso facto neznamená,
že je takový postup zároveň nezákonný, jak ostatně bylo Nejvyšším správním soudem
v citovaném rozsudku vysvětleno. Nejvyšší správní soud se přitom s tímto závěrem plně
ztotožňuje, tudíž nenachází prostor pro případný postup dle ustanovení §17 s. ř. s.
pro postoupení věci rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu.
[19] Zvláštní charakteristika služebního poměru, které se stěžovatel dovolává, totiž
nepředstavuje důvod pro to, aby Nejvyšší správní soud korigoval výše přijatý právní názor, neboť
tato specifika se do výše prezentovaného názoru z povahy věci promítla.
[20] V neposlední řadě je podle Nejvyššího správního soudu nutno uvést rovněž
to, že stěžovatel z výše uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu nesprávně cituje,
neboť stěžovatel se dovolává pouze bodu 38 rozsudku Nejvyššího správního soudu
sp. zn. 1 As 34/2014, přičemž přehlíží, že se jedná o obecnou argumentaci, která byla rozvedena
v bodě 41, z něhož pochází výše uvedená citace.
[21] Nejvyšší správní soud rovněž setrvává na stanovisku, že ochrana příslušníka
je v souladu se zákonem o služebním poměru a navazující judikaturou správních soudů dána
tím, že rozhodnutí služebního funkcionáře o snížení osobního příplatku příslušníka
bezpečnostního sboru musí být odůvodněno pouze odpovídající změnou kvality nebo rozsahu
výkonu služby, tj. důvody podle §122 odst. 1 zákona o služebním poměru, nikoli např. důvody
spočívající ve snížení objemu mzdových prostředků stanovených státním rozpočtem na příslušný
kalendářní rok. Nelze proto hovořit o tom, že by stěžovatel byl bez možnosti soudní ochrany
a že by byl vystaven zvůli služebních funkcionářů, jak nekonkrétně namítá v kasační stížnosti.
III.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[22] Na základě výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud po přezkoumání
napadeného rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem k závěru, že nebyly naplněny tvrzené
důvody podání kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., za použití ustanovení
§109 odst. 3 a 4 s. ř. s. Kasační stížnost proto nebyla shledána důvodnou a Nejvyšší správní soud
ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[23] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením §60 odst. 1
a 7 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl ve věci procesně úspěšný, proto
nárok na náhradu nákladů řízení nemá; žalovanému náklady řízení nad rámec jeho běžné činnosti
podle obsahu soudního spisu nevznikly, proto mu Nejvyšší správní soud náhradu nákladů řízení
nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. prosince 2015
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu