ECLI:CZ:NSS:2016:3.AS.199.2016:41
sp. zn. 3 As 199/2016 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě, složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Jana Vyklického a Mgr. Radovana Havelce, v právní věci žalobce: L. H.,
proti žalované: TEPO s. r. o. , se sídlem Kladno, Mostecká 3210, zastoupené JUDr. Františkem
Hrudkou, advokátem se sídlem Vodičkova 30, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalované proti
rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 2. 8. 2016, č. j. 46 A 42/2016 – 45,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobou podanou ke Krajskému soudu v Praze (dále „krajský soud“) se žalobce domáhal
ochrany proti nečinnosti žalované (dále „stěžovatelka“). Žalobce od stěžovatelky požadoval
poskytnutí informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím
(dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“). Podáním, předaným k poštovní
přepravě dne 29. 7. 2015, po stěžovatelce žádal přehled faktur uhrazených za období
od 1. 7. 2014 do 30. 6. 2015, včetně čísla faktury, identifikačního čísla dodavatele, celkové částky
v CZK, data splatnosti, data doručení faktury, data uskutečnění zdanitelného plnění a popisu
předmětu plnění. Stěžovatelka na žádost nijak nereagovala, proto žalobce podal na postup
při vyřizování žádosti stížnost, kterou současně zaslal na vědomí i primátorovi města Kladna.
Stěžovatelka prostřednictvím svého jednatele žalobci sdělila ve vyjádření ze dne 7. 9. 2015,
že není povinnou osobou podle zákona o svobodném přístupu k informacím, protože
je obchodní společností založenou za účelem provozování podnikatelské činnosti, a to zejména
rozvodu tepelné energie, přičemž klienty společnosti jsou zejména soukromoprávní subjekty.
Protože toto vyjádření nesplňovalo základní náležitosti rozhodnutí a nedošlo ani k poskytnutí
požadovaných informací nebo jinému rozhodnutí ve věci, podal žalobce dne 24. 9. 2015
opětovnou stížnost, kterou adresoval statutárnímu městu Kladnu. Město Kladno však žalobci dne
13. 10. 2015 sdělilo, že není nadřízeným orgánem stěžovatelky.
Stěžovatelka v řízení před krajským soudem popírala, ž e by byla povinným subjektem
ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím či správním orgánem ve smyslu §79
odst. 2 soudního řádu správního (dále „s. ř. s.“).
¨
Rozsudek Krajského soudu v Praze
Krajský soud napadeným rozsudkem uložil stěžovatelce žádost žalobce vyřídit do 15 dnů
od právní moci rozsudku. Žalobu shledal přípustnou na základě závěrů rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 9. 2015, č. j. 7 As 180/2015- 33.
Krajský soud konstatoval, že stěžovatelka nezaslala žalobci žádnou výzvu dle §14 odst. 5
písm. a) či b) zákona o svobodném přístupu k informacím a nesdělil a-li žalobci ve lhůtě 7 dnů,
že se žádost nevztahuje k její působnosti, byla povinna ve lhůtě 15 dnů od podání žádosti
požadované informace poskytnout nebo vydat odůvodněné rozhodnutí o odmítnutí žádosti.
Nic takového však stěžovatelka neučinila. Opožděný d opis ze dne 7. 9. 2015 není
ani rozhodnutím o odmítnutí žádosti (s formálními náležitostmi v podobě výroku, odůvodnění
a poučení o opravných prostředcích), natož aby žalobci poskytoval jakoukoliv z požadovaných
informací. Stěžovatelka tedy ve věci nebyla činná ve smyslu zákona o svobodném přístupu
k informacím a správního řádu.
Krajský soud se konečně zabýval otázkou, zda je stěžovatelka povinným subjektem podle
zákona o svobodném přístupu k informacím. Konstatoval, a to na základě zjištění z veřejně
dostupných zdrojů, že stěžovatelka je společností s ručením omezeným, jejímž zakladatelem
a jediným společníkem je statutární město Kladno. Poukázal na nedávný rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. 3. 2016, č. j. 2 As 155/2015 – 84, v němž zdejší soud zdůraznil,
že právě efektivní ovládání akciové společnosti státem považuje za nejvýznamnější kritérium
pro podřazení takového soukromoprávního subjektu pod pojem „veřejná instituce“.
Z argumentace Nejvyššího správního soudu v citovaném rozhodnutí též krajský soud připomněl
další závěry. V případě distribuce energií převažuje veřejný zájem na vykonávané činnosti,
což též podporuje v posuzované věci úvahu o postavení stěžovatelky jako veřejné instituce. Platí
též, že samotná nepřipravenost žalované k postupu podle informačního zákona ji z jeho režimu
vyřadit nemůže. Stejně tak není za těchto okolností rozhodné, že orgány žalované nevytváří
veřejnoprávní korporaci a že nepodléhá státnímu dohledu, protože toto je nahrazeno ovládáním
žalované územním samosprávným celkem ve smyslu korporačního práva. Nevýznamné
je i podnikání žalované za účelem zisku a poskytování služ eb soukromým subjektům, neboť
tyto charakteristiky nemohou převážit nad rysem daným efektivní kontrolou žalované ze strany
veřejnoprávní korporace (města). Námitky stěžovatelky tedy ve světle ustálené judikatury
správních soudů podle krajského soudu neobstojí. Nelze mít pochyb o tom, že stěžovatelka
je veřejnou institucí a tedy povinným subjektem, který je povinen vyřizovat obdržené žádosti
podle informačního zákona.
Krajský soud zdůraznil, že předmětem řízení není posouzení oprávněnosti odmítnutí
poskytnout požadované informace. Je jím pouze otázka, zda stěžovatelka je povinna o žádosti
žalobce rozhodnout. Proto je irelevantní i zmínka stěžovatelky, dovolávající se ochrany majetku,
obchodního tajemství a osobních údajů. Možnost aplikace odpovídajících výluk z práva
na informace přichází v úvahu přirozeně teprve v případě meritorního posouzení podané žádosti.
Kasační stížnost
Kasační stížností napadá stěžovatelka rozsudek krajského soudu v celém rozsahu
a odkazuje na důvody dle §103 odst. 1 písm. a), c) a d) s. ř. s. Předně zpochybňuje svoji pasivní
legitimaci v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, neboť se za správní
orgán nepovažuje. Jádro její argumentace spočívá v tom, že je obchodní společností, zabývající
se komerční činností (zejména rozvodem teplené energie). Není nadána výkonem veřejné moci,
nemá v tomto směru stanovenu žádnou působnost a nemůže vrchnostensky rozhodovat.
Stěžovatelka též zpochybňuje své postavení povinného subjektu podle zákona
o svobodném přístupu k informacím. Ačkoliv je jediným jejím společníkem statutární město
Kladno, není veřejnou institucí, neboť zde neexistuje státní dohled nad její činností, její orgány
nevytváří stát ani jiná veřejnoprávní korporace a převažuje soukromopr ávní účel její činnosti.
Krajský soud se dle stěžovatelky soustředil pouze na osobu jejího zřizovatele a dostatečně
nezohlednil další kritéria, která je třeba vzít při hodnocení povahy subjektu v potaz ve světle
nálezu Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, kde byla jednoznačně
zpochybněna možnost rozšíření okruhu povinných subjektů dle zákona o svobodném přístupu
k informacím o obchodní společnosti.
Stěžovatelka rovněž poukazuje na to, že nenese důkazní břemeno ohledně negativní
skutečnosti, že není povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím.
Zmínila také, že plní veškeré povinnosti zveřejňovat informace ve veřejných rejstřících.
Tyto údaje jsou každému dostupné, mj. také způsobem umožňujícím dálkový přístup. S ohledem
na povahu své činnosti nemá personální kapacitu k vyřizování žádostí podobných té, kterou
podal žalobce. Navíc pokud by byla osobou povinnou podle zákona o svobodném přístupu
k informacím, subjekty, které vykonávají soutěžní činnost k její podnikatelské činnosti, by byly
bezdůvodně zvýhodněny. Konečně uvedla, že odpověď na žádost o poskytnutí informací, kterou
žalobci zaslala pouze ze své „dobré vůle“, považuje za dostačující a z odůvodnění napadeného
rozsudku není zřejmé, v čem konkrétně by její pochybení mělo spočívat. Namítla, že krajským
soudem formulované požadavky na vnější podobu rozhodnutí považuje za přepjatý formalismus,
a to i vzhledem k nedostatku personálu pro formalizované vyřizování žádostí podle zákona
o svobodném přístupu k informacím. Stěžovatelka navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek zrušil a žalobu odmítl, případně aby napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému
soudu k dalšímu řízení.
Vyjádření ke kasační stížnosti
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že krajský soud se otázkou pasivní
legitimace stěžovatelky důsledně zabýval, vypořádal všechny její námitky a odkázal na aktuální
a přiléhavou judikaturu.
Dle názoru žalobce stěžovatelka naplňuje všechna kritéria specifikovaná v citovaném
nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 260/06. Forma zřízení stěžovatelky sice je soukromoprávní
(zakladatelská listina), je však třeba zvažovat celkovou míru ingerence obce, která je jediným
zakladatelem. Působnost valné hromady vykonává rada města, která jmenovala jednatele
a dozorčí radu. Statutární město Kladno vykonává dohled nad stěžovatelkou na základě předpisů
soukromého práva a naplňuje znaky ovládající osoby. Žalobce nezpochybňuje, že stěžovatelka
je obchodní společností sledující dosažení zisku, nicméně jejím hlavním předmětem podnikání
je (dle jejího webu) nákup tepelné energie, úprava parametrů a distribuce teplené energie
pro vytápění připojených objektů a dodávka teplé vody. Je výhradním dodavatelem
tepla ze soustavy centrálního zásobování teplem na území měst a Kladna. Zajištěním
distribuce tepla stěžovatelka nepochybně naplňuje veřejný zájem. Stěžovatelka dle žalobce spadá
do právně-teoretické definice veřejného podniku, jejíž pojmovou součástí je rovněž výdělečná
činnost.
Žalobce shrnuje, že u stěžovatelky převažují znaky svědčící o její veřejné povaze.
Naplňuje všechny znaky, jež Ústavní soud vymezil v citovaném judikátu jako znaky veřejné
instituce podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Ústavní soud dle žalobce rovněž
zdůraznil, že veřejná správa může být vykonávána vrchnostensky i nevrchnotsensky. Stěžovatel
rovněž uvedl, že město Kladno je ve vztahu ke stěžovatelce ovládající osobou ve smyslu §74
odst. 1 zákona č. 90/2012 Sb., o obchodních korporacích (dále „zákon o obchodních
korporacích“). Závěrem proto navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud se kasační stížností zabýval nejprve z hlediska splnění podmínek
řízení. Ověřil, že stěžovatelka je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti (§102 s. ř. s.).
V kasační stížnosti, kterou podala včas (§106 odst. 2 s. ř. s.), uplatňuje přípustné důvody
podřaditelné pod důvody kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. a v řízení
o kasační stížnosti je zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Následně posoudil kasační
stížnost v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán jejím rozsahem a uplatněnými stížnostními
důvody. Přitom neshledal vady uvedené v ustanovení §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
V projednávané věci reprezentuje klíčový problém otázka, zda je stěžovatelka povinným
subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím a v návaznosti na to orgánem,
který je pasivně legitimovaný v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu
podle §79 a násl. s. ř. s.
Subjekty, které jsou povinny poskytovat informace podle zákona o svobodném přístupu
k informacím, jsou vymezeny v §2 uvedeného zákona. V projednávané věci je relevantní
§2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, dle kterého jsou povinnými subjekty
státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce. V případě
stěžovatelky připadá v úvahu podřazení pod veřejnou instituci. Zejména na základě závěrů
vyslovených Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 16. 3. 2016, č. j. 2 As 155/2015 - 84,
publikovaného pod č. 3405/2016 Sb. NSS (zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
jsou dostupná na www.nssoud.cz), krajský soud konstatoval, že stěžovatelka je veřejnou institucí.
V uvedeném rozsudku zdejší soud zdůraznil, že „právě efektivní ovládání akciové společnosti
státem považuje za nejvýznamnější kritérium pro podřazení tohoto soukromoprávního subjektu pod pojem veřejná
instituce. Kritéria popsaná Ústavním soudem sice nebyla vývojem judikatury překonána, nicméně je lze ve vztahu
k tomuto kritériu považovat za kritéria vedlejší. Ta mohou být rozhodující v případech, nelze-li ovládání
společnosti státem zjistit se stoprocentní jistotou. Tuto tendenci, tj. akcentování kritéria ovládání soukromého
subjektu státem, lze vysledovat i z již zmiňovaných rozsudků Nejvyššího správního soudu; za zásadní kritérium
považoval faktické ovládání soukromoprávní entity také rozsudek rozšířeného senátu ze dne 22. 10. 2014,
č. j. 8 As 55/2012 – 62, bod 102.“ Citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu tak navazuje
na závěry Ústavního soudu vyslovené v nálezu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06
(zde citovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz/). Závěry
Ústavního soudu byly dle stěžovatelky v posuzované věci krajským soudem nedostatečně
zohledněny. Je vhodné připomenout, že Ústavní soud v citovaném rozhodnutí vymezil hlediska
pro hodnocení toho, zda se jedná o veřejnou nebo soukromou instituci následovně: způsob vzniku
(zániku) instituce (z pohledu přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu), hledisko osoby
zřizovatele (tj. zda je zřizovatelem stát či nikoli), subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce (zda dochází
ke kreaci orgánů státem či nikoli), existence či neexistence státního dohledu nad činností instituce , veřejný
nebo soukromý účel instituce. Ústavní soud rovněž dovodil, že zařazení zkoumané instituce
pod instituci veřejnou či instituci soukromou musí vyplývat z „převahy“ znaků, jež jsou
pro instituci veřejnou či soukromou typické. Nejvyšší správní soud rovněž připomíná,
že dle judikatury Ústavního soudu „veřejnost“ instituce nemusí být odvozena pouze od státu,
ale také od územní samosprávy; výše uvedená hlediska lze tedy posuzovat také optikou obce
a jejích orgánů (viz usnesení Ústavního soudu ze dne 14. 8. 2014, sp. zn. III. ÚS 1705/13).
Krajský soud v posuzované věci z veřejně dostupných zdrojů řádně ověřil, že stěžovatelka
je společností s ručením omezeným, jejímž zakla datelem a jediným společníkem je statutární
město Kladno. Nejvyšší správní soud doplňuje, že p odle aktuální Výroční zprávy stěžovatelky
za rok 2015, jež je veřejně dostupná v obchodním rejstříku, tvoří valnou hromadou stěžovatelky
Rada města Kladna, stěžovatelka byla založena jediným společníkem (tj. Statutárním městem
Kladno) a podle Zprávy o vztazích mezi ovládající a ovládanou osobou je stěžovatelka ovládanou osobou
vlastněnou ze 100 % městem Kladnem, které vůči ní vystupuje v pozici ovládající osoby
ve smyslu zákona o obchodních korporacích. Rada města (v pozici valné hromady společnosti)
jmenuje a odvolává jediného jednatele společnosti a členy dozorčí rady společnosti, jak vyplývá
z notářského zápisu ze dne 16. 12. 2014, založeného ve spise krajského s oudu.
Podle §74 odst. 1 zákona o obchodních korporacích je o vládající osobou osoba, která
může v obchodní korporaci přímo či nepřímo uplatňovat rozhodující vliv. Ovládanou osobou
je obchodní korporace ovládaná ovládající osobou. K tomu přistupuje fakt, že stěžovatelka
je právnickou osobou vlastněnou ze 100 % městem Kladnem. Z tohoto pohledu tedy není
pochyb o tom, že stěžovatelka je efektivně ovládána statutárním městem Kladnem a krajský soud
tak dospěl ke zcela správnému závěru, že stěžovatelka splňuje hlavní znak veřejné instituce
vymezený rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2016, č. j. 2 As 155/2015 - 84.
V posuzované věci je tedy zcela zjevné, že stěžovatelka je veřejn ou institucí ve smyslu zákona
o svobodném přístupu k informacím.
Argumentuje-li tedy stěžovatelka opomenutím kritérií vyplývajících z nálezu Ústavního
soudu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, nezbývá než konstatovat, že sama nejen naplňuje
rozhodující kriteria pro zařazení pod veřejnou instituci, ale bezpochyby sp lňuje i kriteria vedlejší.
Jejím zřizovatelem je územní samosprávní celek, jehož městská rada tvoří nejvyšší orgán
stěžovatelky (valnou hromadu), přičemž tento orgán personálně obsazuje funkce ve všech
ostatních orgánech společnosti. Dohled města Kladna nad stěžovatelkou je dán vztahem
ovládané a ovládající osoby (k tomu srovnej obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 16. 3. 2016, č. j. 2 As 155/2015-84, v němž byl soukromoprávní dohled státu nad činností
povinného subjektu dovozen právě ze soukromoprávní kontroly nad činností povinného
subjektu). Podstata činnosti stěžovatelky je zřejmá již z jejího vlastního vyjádření; zajišťuje
zejména rozvod tepelné energie, což nepochybně naplňuje veřejný zájem podle §3 odst. 2 zákona
č. 458/2000 Sb., energetického zákona. Pochybnost ve světle argumentace Ústavního soudu
nemůže vyvolávat ani způsob vzniku stěžovatelky soukromoprávním úkonem. Nelze totiž
přehlédnout zásadní míru ingerence města Kladna, jež bylo jejím jediným zakladatelem.
Z uvedeného tedy lze učinit logický a zcela jednoznačný závěr, že stěžovatelka je veřejnou
institucí a tím pádem i povinným subjektem ve smyslu §2 zákona o svobodném přístupu
k informacím. Stěžovatelce je tedy, jako veřejné instituci odlišné od státních orgánů a územně
samosprávných celků a jejich orgánů, zákonem o svobodném přístupu k informacím stanovena
povinnost v oblasti poskytování informací a v této oblasti stěžovatelka rovněž vykonává svou
pravomoc. V posuzované věci proto má stěžovatelka postavení správního orgánu svého druhu
a v řízení o žalobě tak byla pasivně legitimována (k tomu viz přesvědčivá argumentace rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2014, č. j. 9 As 56/2014-28, body [14] a [15]).
Namítá-li stěžovatelka, že nenesla důkazní břemeno o tom, že není povinným subjektem,
je třeba zdůraznit, že krajský soud po stěžovatelce žádné důk azy v tomto směru nepožadoval
a při hodnocení této právní (nikoliv tedy skutkové) otázky vycházel ze skutečností veřejně
dostupných v obchodním rejstříku. Námitka stěžovatelky je tak zcela nepřípadná. Rovněž zcela
irelevantní je tvrzení stěžovatelky, že řádně zveřejňuje informace o sobě ve veřejných rejstřících.
Tato skutečnost by mohla mít význam při posuzování, zda lze žádost o informace vyřídit
odkazem na již zveřejněnou informaci (§6 zákona o svobodném přístupu k informacím),
pro řešení otázky, zda je stěžovatelka povinným subjektem, však žádný význam nemá.
Bez významu zůstává i nedostatek personálních kapacit k vyřizování žádostí o informace
v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím (srovnej rovněž rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. 3. 2016, č. j. 2 As 155/2015-84). Krajský soud v napadeném
rozsudku srozumitelně vysvětlil, proč stěžovatelka měla povin nost reagovat na žádost
žalobce jedním ze způsobů, které upravuje zákon o svobodném přístupu k informacím,
a proč její odpověď na žádost žalobce zákonné požadavky nesplňuje. Z napadeného rozsudku
tedy je naopak zcela jednoznačné, co stěžovatelce krajský soud vytýká. K tomu Nejvyšší správní
soud dodává, že požadavky krajského soudu kladené na formální náležitosti rozhodnutí v režimu
zákona o svobodném přístupu k informacím rozhodně nelze považovat za „přepjatý formalismus“;
zcela totiž odpovídají výslovným požadavkům citovaného zákona. Podle §20 odst. 4 zákona
o svobodném přístupu k informacím se obecně použijí pro rozhodnutí o odmítnutí žádosti
a pro odvolací řízení ustanovení zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, který ve svém §68
výslovně stanoví náležitosti rozhodnutí, jimž sdělení žalobce nevyhovuje.
Krajskému soudu je třeba též dát za pravdu, že v posuzované věci je řešena otázka,
zda jestěžovatelka povinna žádost žalobce vyřídit v režimu zákona o svobodném přístupu
k informacím, nikoliv otázka, zda je třeba na tuto konkrétní žádost aplikovat zákonem
předpokládané výluky z povinnosti požadované informace poskytnout. Z toho důvodu je rovněž
nepřípadná argumentace stěžovatelky o zvýhodnění subjektů konkurujících stěžovatelce na trhu.
V navazujícím rozhodování stěžovatelky o žádosti žalobce totiž jistě nelze bez dalšího vyloučit
aplikaci některé ze zákonných výluk, kupříkladu výluky zohledňující ochranu obchodního
tajemství (srovnej obdobně například rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2016,
č. j. 2 As 155/2015-84, nebo ze dne 24. 11. 2016, č. j. 9 As 205/2016 – 29).
Lze tedy uzavřít, že kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. a), c) ani d) s. ř. s. nebyl dán.
Nejvyšší správní soud proto posoudil kasační stížnost jako nedůvodnou a jako takovou ji podle
ustanovení §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
O nákladech tohoto řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle
§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, proto jí právo
na náhradu nákladů nenáleží. Toto právo by náleželo žalobci, který ovšem náhradu nákladů
nežádal, a jejich ani jinak ze spisu nevyplývají. Nejvyšší správní soud proto náhradu nákladů
nepřiznal žádnému z účastníků.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. prosince 2016
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu