ECLI:CZ:NSS:2016:3.AS.278.2015:44
sp. zn. 3 As 278/2015 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě, složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce
a soudců JUDr. Jana Vyklického a JUDr. Jaroslava Vlašína, v právní věci žalobce
Právo ve veřejném zájmu, z. s., se sídlem Praha 4, Chalupkova 1367, zastoupeného
Mgr. Petrou Bielinovou, advokátkou se sídlem Praha 4, Chalupkova 1367, proti žalovanému
Ministerstvu vnitra, se sídlem Praha 7, Nad Štolou 3, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 14. 12. 2015, č. j. 15 A 140/2015 – 56,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 14. 12. 2015,
č. j. 15 A 140/2015 - 56, se z r ušuj e a věc se v ra cí tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
Žalobce se žalobou u Krajského soudu v Ústí nad Labem (dále jen „krajský soud“)
domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 10. 2015, č. j. MV – 91625-16/ODK-2015
(dále jen „napadené rozhodnutí“). Tímto rozhodnutím bylo zrušeno a vráceno k dalšímu řízení
v pořadí již třetí rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje (dále jen „správní orgán I. stupně“)
ze dne 25. 9. 2015, č. j. 73/KH/2015, JID 127996/2015/KUUK. Všemi zrušenými
rozhodnutími I. stupně byla odmítnuta žalobcova žádost o poskytnutí informací (dále jen
„žádost“) podaná na základě §8b zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím
(dále jen „informační zákon“). Právní základ pro odmítnutí shledal správní orgán I. stupně
v ustanoveních §15 odst. 1 a §8a informačního zákona a §5 odst. 2 písm. f)
zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů (dále „zákon
o ochraně osobních údajů“). Věcně žalobce požadoval informace o platech a odměnách ředitele
krajského úřadu a vedoucích odborů krajského úřadu Ústeckého kraje.
Krajský soud se ve svém usnesení zabýval otázkou, zda napadené rozhodnutí není
vyloučeno z přezkumné činnosti soudu a dospěl k závěru, že žalobou bylo napadeno rozhodnutí
správního orgánu, které spadá pod kompetenční výluku zakotvenou v §70 písm. a) soudního
řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), tj. že se jedná o rozhodnutí, které není rozhodnutím ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s., neboť se jím nezakládají, nemění, neruší či závazně neurčují práva nebo
povinnosti. Krajský soud vyjádřil přesvědčení, že zrušením předchozího (třetího) odmítavého
rozhodnutí správního orgánu I. stupně ve věci žalobcovy žádosti se nemůže nic změnit
na subjektivních veřejných právech žalobce, jak vyžaduje §65 s. ř. s., neboť důsledkem je vrácení
věci do stádia řízení před správní orgán I. stupně. V této souvislosti krajský soud odkázal
na „dosud nepřekonané usnesení “ zdejšího soudu ze dne 22. 10. 2003, č. j. 5 A 140/2002 – 34
(rozhodnutí jsou dostupná na www.nssoud.cz). Na daném základě krajský soud usnesením
ze dne 14. 12. 2015, č. j. 15 A 140/2015 – 56 (dále jen „napadené usnesení“), žalobu podle §46
odst. 1 písm. d) s. ř. s., s odkazem na §68 písm. e) a §70 písm. a) téhož zákona, odmítl jako
nepřípustnou.
Nad rámec uvedeného krajský soud zdůraznil, že si je plně vědom rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 29. 10. 2015, č. j. As 154/2015 – 49 (správně č. j. 9 As 154/2015 – 49),
ve kterém tento soud vyjádřil názor, že situace, kdy žaloba směřuje proti rozhodnutí, kterým
se zrušuje rozhodnutí I. stupně o odmítnutí poskytnutí informace, a toto přezkumné rozhodnutí
tedy nezakládá, nemění, neruší nebo závazně neurčuje práva či povinnosti, nemůže z tohoto
titulu vést k odmítnutí žaloby, kterou podala osoba dotčená poskytnutím informace. Zdejší soud
totiž vyslovil přesvědčení, že za dané konstelace by zásahová žaloba nepředstavovala „preventivní “
obranu práv takovéto osoby, neboť by vedla (v případě úspěchu) toliko k deklaraci skutečnosti,
že poskytnutí informace bylo nezákonným zásahem. Stejně tak by v uvedeném smyslu nebyla
dostatečná ani žaloba na náhradu škody za nesprávný úřední postup. V souvislosti s tímto
rozsudkem Nejvyššího správního soudu však krajský soud konstatoval, že v něm vyslovené
závěry nelze v nyní projednávané věci uplatnit pro odlišné postavení osob, jež vystupují na straně
žalobců. V případě posuzovaném uvedeným rozsudkem se zrušení rozhodnutí odvolacího
správního orgánu domáhaly osoby, jež měly být přímo dotčeny povinností poskytnout
požadované informace, zatímco nyní je žalobcem osoba, která se poskytnutí informace naopak
domáhá.
Závěrem krajský soud poznamenal, že ani při odmítnutí žaloby proti napadenému
rozhodnutí nezůstává žalobce bez možnosti soudní ochrany. Může se domáhat svých práv žalobou
na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu ve smyslu §82 a násl.
soudního řádu správního, případně se může domáhat ochrany veřejného zájmu na řádném výkonu
státní správy i podáním trestního oznámení pro podezření ze spáchání trestného činu maření
úkolu úřední osoby z nedbalosti podle §330 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník.
Proti usnesení krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační
stížnost podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. V ní vyjádřil přesvědčení, že v souladu s judikaturou
Nejvyššího správního soudu lze za určitých okolností napadnout i nepravomocné rozhodnutí
správního orgánu v případě sporu o poskytnutí informace. Stěžovatel uvedl, že správní orgán
I. stupně nerespektuje ani soudní judikaturu ani právní názor nadřízeného správního orgánu
(žalovaného) a jedná v rozporu se smyslem a účelem informačního zákona. Dále odmítl
argumentaci krajského soudu stran možnosti podat v dané věci žalobu na ochranu před
nezákonným zásahem. V té souvislosti odkázal na rozsudek zdejšího soudu ze dne 28. 1. 2015,
č. j. 6 As 113/2014 – 35 a dodal, že pouze podáním žaloby proti rozhodnutí odvolacího orgánu je
vytvořen prostor domáhat se vydání příkazu dle §16 odst. 4 informačního zákona a docílit tak
získání informace. V souvislosti s poznámkou krajského soudu o možnosti případného uplatnění
§330 trestního zákoníku obdobně poznamenal, že daným způsobem se požadované informace
nemůže nikdy domoci. Navrhl proto zrušení napadeného usnesení a přiznání náhrady nákladů
řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti poznamenal, že stěžovatelova žádost
představuje jeden z případů žádosti o poskytnutí údajů o výši platu a odměn vysokých krajský
úředníků, kde správní orgán I. stupně stále odmítá předmětné informace poskytnout, a to bez
ohledu na judikaturu správních soudů. Dle žalovaného k tomu využívá §90 odst. 1 písm. c) in fine
správního řádu („odvolací správní orgán nemůže svým rozhodnutím změnit rozhodnutí orgánu územního
samosprávného celku vydané v samostatné působnosti “). Jelikož platy a odměny spadají do oblasti
samostatné působnosti kraje, pak za situace, kdy správní orgán I. stupně opakovaně odmítá
informace poskytnout, nemůže žalovaný ve smyslu §20 odst. 6 informačního zákona a contrario,
než „pouze“ rozhodnutí zrušit a věc vrátit k dalšímu řízení. Stěžovatel přitom dle žalovaného
podal svou žalobu proti třetímu zrušujícímu rozhodnutí žalovaného v souladu se závěry
Nejvyššího správního soudu, vyjádřenými v rozsudku č. j. 6 As 113/2014 – 35. Žalovaný v tomto
kontextu zdůraznil, že po podání žaloby správní orgán I. stupně poskytnutí informace opět
odmítl, přičemž žalovaný i toto (čtvrté) rozhodnutí zrušil svým rozhodnutím ze dne 13. 1. 2016,
č. j. MV-91625-22/ODK-2015.
Ke krajským soudem odkázanému údajně „nepřekonanému“ usnesení zdejšího soudu
č. j. 5 A 140/2002 – 34, žalovaný konstatoval, že ve věcech žalob dotčených osob ve sporech
týkajících se poskytování informací, bylo předmětné usnesení již překonáno rozsudkem
ze dne 11. 10. 2013, č. j. 7 As 4/2013 – 81. V něm Nejvyšší správní soud připustil žalobu podle
§65 s. ř. s. ze strany Českých drah proti rozhodnutí o rozkladu, které fakticky přikazovalo
poskytnutí informací, potencionálně obsahujících obchodní tajemství, společnosti Regiojet.
V případě řádného postupu Ministerstva dopravy po rozkladu by totiž ministerstvo již další řízení
nevedlo a informace by bez dalšího poskytlo, jelikož poskytnutí informací není správním
rozhodnutím. Ve stejném smyslu odkázal žalovaný též na bod 110 rozsudku rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012 – 62.
Žalovaný se vyslovil rovněž k odkazu krajského soudu na rozsudek Nejvyššího správního
soudu č. j. 9 As 154/2015 – 49 a rozlišování žalobního oprávnění podle postavení žalobce
v informačním sporu. Akcentoval v této souvislosti rozsudek č. j. 6 As 113/2014 – 35, kde zdejší
soud výslovně odkázal na možnost užití žaloby dle §65 s. ř. s. i z pozice žadatele o informace.
Žalovaný současně vyjádřil přesvědčení, že skutková a právní situace umožňovala krajskému
soudu nařídit poskytnutí informací podle §16 odst. 4 informačního zákona. Podle jeho názoru
tak může učinit i Nejvyšší správní soud ve smyslu §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., a to přesto,
že stěžovatel byl nucen uplatnit kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
V závěru svého vyjádření se žalovaný vyslovil k návrhu stěžovatele na přiznání náhrady
nákladů, když zdůraznil, že podle veřejného rejstříku byla právní zástupkyně stěžovatele v době
mezi 20. 3. 2015 – 26. 1. 2016, kam časově spadá i podání kasační stížnosti, předsedkyní
stěžovatele, tedy současně jeho statutárním orgánem. Stěžovatel přitom požaduje mj. náhradu
nákladů za poradu s klientem před podáním kasační stížnosti, kdy by se však v důsledku
uvedeného musela jedna a tatáž osoba de facto radit sama se sebou. Žalovaný dále poznamenal,
že kasační stížnost je formulářového charakteru a že účelem stěžovatele (spolku) je mj. „rozvoj
občanské společnosti, ochrana demokracie a posilování právního státu“. Na tomto skutkovém podkladě
žalovaný odkázal na rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 9. 6. 2015,
č. j. 52 A 52/2015 – 47, přičemž uvedl, že je třeba vycházet z předpokladu, že členové spolku
mají odborné znalosti nezbytné k naplňování cílů spolku. Pokud přesto stěžovatel k sepisu
jednoduchých formulářových návrhů využívá služeb advokáta, nelze náklady na právní
zastoupení považovat za náklady vynaložené účelně ve smyslu §60 odst. 1 s. ř. s. Žalovaný proto
navrhl přiznat stěžovateli pouze náhradu soudního poplatku, kterou by měl navíc nést správní
orgán I. stupně. Pro případ zamítnutí kasační stížnosti žalovaný požádal o přiznání nákladů řízení
podle vyhlášky č. 254/2015 Sb., o stanovení výše paušální náhrady pro účely rozhodování
o náhradě nákladů řízení v případech podle §151 odst. 3 občanského soudního řádu
a podle §89a exekučního řádu.
Stěžovatel v replice rozporoval argumentaci žalovaného k nákladům řízení. Uvedl,
že je spolkem s minimálním rozpočtem a každý poplatek spojený s opravným prostředkem tak
pro něj představuje zcela zásadní finanční zátěž. Nesouhlasí rovněž s tím, že kasační stížnost byla
„formulářového charakteru“, neboť naopak vyžadovala přiměřenou praxi a zkušenost a tudíž také
právní zastoupení zkušeným advokátem. Poukázal též obecně na judikaturu Ústavního soudu,
který se dle stěžovatele kloní k názoru, že na náhradu nákladů řízení by měly mít nárok v případě
úspěchu ve věci i osoby, které nejsou zastoupeny advokátem, neboť každé soudní řízení
je přirozeně spojeno s nějakými náklady, které v posuzované věci musel vynaložit jen proto,
že správní orgán I. stupně nesplnil svou zákonnou povinnost vydat stěžovateli informaci
v souladu s informačním zákonem.
Žalovaný v reakci na to odkázal na rozhodnutí Krajského soudu v Hradci Králové
(týkající se téhož spolku a advokátky) ze dne 19. 5. 2016, sp. zn. 30 A 58/2015, kde soud dospěl
k závěru, že náklady řízení před soudem, které žalobce účelně vynaložil, byly pouze náklady
na zaplacení soudního poplatku. Uvedl přitom mj., že „[p]ředsedkyně spolku tedy udělila plnou moc
k zastupování sama sobě. Nic jí přitom nebránilo, aby žalobu jakožto předsedkyně spolku podala sama
a zbytečně a uměle nezvyšovala náklady řízení. […] Takovému jednání nemůže krajský soud poskytnout
ochranu, neboť jak uvádí Ústavní soud, prostá skutečnost, že účastníka řízení zastupoval advokát, neznamená,
že náklady na zastoupení byly automaticky vynaloženy důvodně (nález ÚS ze dne 10. 1. 2012, sp. zn. III. ÚS
3000/11), když zdůrazňuje nutnost zkoumání účelnosti nákladů vynaložených účastníkem na zastoupení
advokátem. Ta působí v procesním právu jako pojistka proti zneužívání tohoto institutu.“
V následujícím vyjádření stěžovatel doplnil, že v současné době již právní zástupkyně
stěžovatele není jeho statutárním orgánem.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil otázku splnění podmínek řízení. Zjistil, že kasační
stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost
ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, stěžovatel je v řízení zastoupen advokátkou a jsou splněny
i obsahové náležitosti dle §106 s. ř. s. Kasační stížností se tak v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
zabýval v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
Stěžovatel podal kasační stížnost z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Namítl, že napadené usnesení je nezákonné, neboť krajský soud v dané věci nesprávně posoudil
otázku přípustnosti žaloby podle §65 s. ř. s. proti rozhodnutí žalovaného, který de facto vyhověl
jeho odvolání, rozhodnutí I. stupně zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud ve spojitosti s uplatněným kasačním důvodem připomíná svou
judikaturu, v souladu s níž platí, že odmítl-li krajský soud žalobu jako neprojednatelnou a nezabýval-li se jí
věcně, přezkoumává Nejvyšší správní soud v kasačním řízení jen to, zda krajský soud správně posoudil nesplnění
procesních podmínek; věcný obsah žaloby přezkoumávat nemůže (srovnej rozsudek ze dne 5. 1. 2006,
č. j. 2 As 45/2005 – 65). Proto se zdejší soud zaměřil především na posouzení právních úvah
krajského soudu směřujících k odmítnutí stěžovatelovy žaloby.
S ohledem na ratio decidendi napadeného usnesení se Nejvyšší správní soud nejprve zabýval
otázkou, zda napadené rozhodnutí představuje rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s., či nikoli. Jak již
bylo uvedeno, zdejší soud ve své rozhodovací činnosti připustil možnost soudního přezkumu
rozhodnutí o rozkladu, které fakticky přikazovalo poskytnutí informací. Vzhledem ke specifické
úpravě této oblasti by totiž v dané věci povinný subjekt již další řízení nevedl a rozhodnutí
nevydával, neboť poskytnutí informací je faktickým úkonem. V nynějším případě je významné, že
jakkoliv žalovaný vzhledem k povaze požadovaných informací nerozhodl přímo o jejich
poskytnutí (jde o oblast samostatné působnosti orgánu I. stupně), je již z prvního rozhodnutí
o odvolání jasně seznatelný jeho závěr, že informace povinným subjektem poskytnuty být měly,
respektive mají (viz bod 24 citovaného rozhodnutí). Řečené platí i pro následující rozhodnutí
o odvoláních stěžovatele, včetně napadeného rozhodnutí. Je tak zřejmé, že v projednávané věci
napadené rozhodnutí zasahuje minimálně do práv osob, kterých se poskytované informace týkají.
Jak přitom vyplývá z výše citovaného rozsudku č. j. 9 As 154/2015 – 49, při vyloučení žaloby
proti rozhodnutí správního orgánu by v těchto případech dotčenému subjektu zbývala k ochraně
jeho práv jen zásahová žaloba. Ta by však nastupovala fakticky ex post a nepředstavovala by tedy
„preventivní “ obranu jeho práv. V případě úspěchu by totiž vedla toliko k deklaraci skutečnosti,
že poskytnutí informací představovalo nezákonný zásah. Pro posouzení charakteru rozhodnutí
ve smyslu §65 s. ř. s. přitom není rozhodující, zda zasahuje do práv žalobcových či do práv
jiných osob. V projednávaném případě žalobce má a zajisté i nadále bude mít potíže splnit
povinnost tvrzení o nezákonnosti napadeného rozhodnutí, na podstatě věci však tato skutečnost
ničeho nemění. Nejvyšší správní soud proto nemůže v tom, že by napadené rozhodnutí nebylo
rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s., dát krajskému soudu za pravdu.
Z hlediska otázky řešené v nynějším řízení o kasační stížnosti je tedy zřejmé, že usnesení
krajského soudu o odmítnutí návrhu pro nepřípustnost neobstojí. Rozhodnutí žalovaného totiž je
rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., a tudíž žalobu proti takovému rozhodnutí s odkazem
na §70 písm. a) s. ř. s. odmítnout nelze.
S ohledem na povinnost stěžovatele tvrdit nezákonnost napadaného rozhodnutí však
vyvstává nad rámec kasační stížnosti pro futuro otázka správného postupu v tak specifických
případech jako je nyní projednávaný, pro zachování práva žadatele o informace na přístup
k soudu. Zdejší soud v této souvislosti považuje za užitečné připomenout svou dřívější judikaturu
v oblasti poskytování informací a skutkové okolnosti nynějšího případu.
V rozsudku č. j. 6 As 113/2014 – 35, zmiňovaném oběma stranami, se zdejší soud
podrobně zabýval problematikou obstrukčního jednání správního orgánu v řízení o poskytnutí
informací. Z hlediska efektivity soudní ochrany je nepochybně relevantní, že oddalováním
poskytnutí informace zpravidla ztrácí její zpřístupnění postupně na významu, což nepochybně
platí i v projednávaném případě. S ohledem na to §16 odst. 4 informačního zákona umožňuje,
a to navzdory kasačnímu principu ovládajícímu české správní soudnictví, namísto prostého
vrácení věci povinnému subjektu, nařídit povinnému subjektu požadované informace rovnou
poskytnout a zabránit tak správním orgánům ve „zdržovací taktice“. Zařazení citovaného
ustanovení do informačního zákona bylo vyvoláno právě praxí některých správních orgánů, které
kasačního principu při soudním přezkumu zneužívaly k tomu, že informace opakovaně,
a to i po prohraných soudních sporech, neposkytly a informaci vždy znovu odepřely pouze
s pozměněným právním odůvodněním.
Uvedenou funkci §16 odst. 4 informačního zákona potvrdil i rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu v usnesení ze dne 22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012 – 62, kde zmínil jeho význam
pro rychlé a účinné dosažení žádaných informací při zdržovací taktice správních orgánů. Krajský
soud tak má prostřednictvím předmětného ustanovení prostor, aby posoudil, zda existují důvody
pro odmítnutí žádosti o informace. Nejsou-li takové důvody, je povinen povinnému subjektu
nařídit požadované informace poskytnout. Tím je bráněno povinným subjektům, aby z důvodů,
které nemusejí být navenek vždy zřejmé, poskytnutí informace žadatelům významně stěžovaly
a oddalovaly. Jak přitom uvedl zdejší soud v rozsudku č. j. 6 As 113/2014 – 35, úkolem
správního soudnictví je čelit těmto snahám nerespektovat zákon, přičemž musí nalézt procesní
prostředky, jak povinné subjekty přimět k tomu, aby informaci, která poskytnuta být má, poskytly
řádně a bez průtahů (srov. též usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010,
č. j. 7 Aps 3/2008 - 98).
Lze tedy shrnout, že efektivní prostředek k dosažení cíle (soudní ochrany) představuje
řízení o žalobě podle §65 odst. 1 s. ř. s., v jeho rámci pak případně postup dle §16 odst. 4
informačního zákona. Zde je pak třeba připomenout relevantní skutkové okolnosti nyní
projednávaného případu.
Dne 7. 5. 2015 byla správnímu orgánu I. stupně doručena stěžovatelova žádost
o poskytnutí informace. Dne 22. 5. 2015 správní orgán I. stupně poprvé žádost odmítnul.
Rozhodnutím ze dne 30. 6. 2015 žalovaný k odvolání stěžovatele rozhodnutí zrušil a věc vrátil
k dalšímu řízení. Správní orgán I. stupně následně rozhodl dne 22. 7. 2015 tak, že informaci opět
odmítl poskytnout, přičemž znění rozhodnutí bylo v zásadě identické s jeho předchozím
(zrušeným) rozhodnutím. V souladu s §90 odst. 1 písm. b) správního řádu žalovaný následně
zrušil druhé rozhodnutí orgánu I. stupně pro nerespektování právního názoru odvolacího
orgánu. Dne 25. 9. 2015 vydal správní orgán I. stupně třetí odmítavé rozhodnutí, kdy v převážné
míře opět zopakoval svou argumentaci z prvního a druhého odmítavého rozhodnutí, jdoucí proti
závaznému právnímu názoru odvolacího orgánu. Žalovaný zrušil dne 30. 10. 2015 i třetí
rozhodnutí orgánu I. stupně. Dne 4. 11. 2015 stěžovatel napadl v daný okamžik poslední (třetí)
rozhodnutí žalovaného žalobou podle §65 a násl. s. ř. s. Z vyjádření žalovaného ke kasační
stížnosti pak vyplývá, že správní orgán I. stupně v mezidobí i počtvrté odmítl poskytnout
požadovanou informaci, přičemž žalovaný opětovně toto rozhodnutí zrušil.
Vzhledem k předmětu řízení o kasační stížnosti nemohl Nejvyšší správní soud posoudit,
zda je možné žalovanému v souvislosti s jeho postupem něco vytýkat. Zdejší soud však současně
nemohl přehlédnout, že žalovaný stěžovateli napadeným rozhodnutím vyhověl v míře, v jaké jen
to považoval za možné. Rozhodnutí povinného subjektu zrušil a zcela jednoznačně
a srozumitelně mu vyložil, v čem jeho povinnost spočívá a jak ji splnit. Tím sice vzhledem
k postupu povinného subjektu nezajistil stěžovateli naplnění jeho práva na požadované
informace, současně však může stěžovatel nezákonnost rozhodnutí žalovaného
(z pohledu zásahu do jeho veřejných subjektivních práv) jen velice obtížně tvrdit a prokázat.
Nejvyšší správní soud přitom zastává názor, že za daných okolností nelze po stěžovateli
spravedlivě požadovat, aby byl nucen žalobou napadat jemu vyhovující rozhodnutí žalovaného.
Nepřiměřeným se jeví rovněž požadavek, aby za situace, kdy mu žalovaný vyhoví, avšak povinný
subjekt brání svým postupem, jdoucím proti smyslu informačního zákona, poskytnutí informace,
musel stěžovatel podat znovu opravný prostředek, který mu však v případě úspěchu nemůže
přinést nic jiného, než další kolo „marného boje“ o informace před povinným subjektem.
Skutečnost, že postup povinného subjektu jde proti smyslu informačního zákona, přitom dokládá
teze zdejšího soudu, že zřetelným signálem pro tento závěr bude takové rozhodnutí povinného
subjektu, jež bude řešit skutkové či právní otázky, které byly v podstatných ohledech již jednou
řešeny předchozím zrušujícím rozhodnutím odvolacího orgánu (rozsudek č. j. 6 As 113/2014 - 35).
Ve světle požadavku efektivity soudní ochrany proto zdejší soud považuje za vhodné zamyslet
se nad alternativními postupy k ochraně práv stěžovatele.
Nejvyšší správní soud při posuzování této otázky dospěl k závěru, že v případě, kdy
povinný subjekt zcela ignoruje závazný právní názor nadřízeného orgánu, je možné napadnout
žalobou přímo jeho následné rozhodnutí, odmítající informaci poskytnout. Překážkou pro takový
postup není dle názoru soudu ani ustanovení §68 písm. a) s. ř. s., neboť požadavek naplnění
podmínky zde uvedené nemůže nutit stěžovatele k opětovnému, čistě formálnímu podání
opravného prostředku, který by zcela zřejmě vedl znovu k témuž výsledku, kterého již jednou
dosáhl. Takovýto postup by se nepochybně míjel jak s účelem citovaného ustanovení s. ř. s.,
v němž je materializována zásada subsidiarity (§5 s. ř. s.), tak s požadavky informačního zákona
akcentujícího poskytnutí informace v přiměřeném časovém rámci; projednávaný případ je toho
ostatně názorným příkladem.
Z hlediska určení žalovaného ve smyslu §69 s. ř. s. je pak podstatné, že podle §16 odst. 4
informačního zákona je povinnost poskytnout informace ukládána „povinnému subjektu“. Ten je
tak z tohoto titulu nepochybně účastníkem soudního řízení, neboť rozsudek je závazný jen pro
účastníky, osoby zúčastněné na řízení a orgány státní moci a povinnost tak lze za daných
okolností uložit jen účastníku. Navíc je to též jeho rozhodnutí, které má být současně s uložením
dané povinnosti zrušeno. Ustanovení §16 odst. 4 informačního zákona je tak možno ohledně
vymezení účastníků řízení vnímat ve vztahu k §69 s. ř. s. jako určitý lex specialis. Odpadne-li pak
s ohledem na okolnosti potřeba přezkoumat rozhodnutí nadřízeného správního orgánu, nebrání
dle názoru Nejvyššího správního soudu při splnění výše uvedených podmínek nic tomu, aby bylo
přezkoumáno výlučně jen rozhodnutí povinného subjektu. Zdejší soud přitom nijak
nezpochybňuje, že takový procesní postup představuje v rámci českého správního soudnictví jisté
specifikum, avšak, jak bylo vyloženo výše, je třeba tento závěr vnímat v kontextu rovněž
specifického charakteru práva na informace a jeho právní úpravy. Nastíněný postup je pak
v souladu s názorem Ústavního soudu, že „[p]rocesní předpisy určené k ochraně práv žadatele o informace
je nutno vykládat takovým způsobem, aby byly účinné v praxi “ (nález ze dne 16. 6. 2015,
sp. zn. I. ÚS 3930/14).
V nyní projednávané věci však stěžovatel napadl rozhodnutí žalovaného, nikoliv odmítavé
rozhodnutí povinného subjektu, takže krajský soud se pohybuje v jiném procesním rámci. Nyní je
tedy na něm, aby se vypořádal s námitkami stěžovatele uplatněnými vůči napadenému rozhodnutí
žalovaného, respektive s nedostatkem tvrzení o nezákonnosti právě tohoto rozhodnutí.
Kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. je však s ohledem na ratio decidendi
napadeného usnesení krajského soudu v nynějším řízení nepochybně dán. Nejvyšší správní soud
proto toto usnesení podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil, a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
V něm krajský soud, vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, vyzve žalobce
k upřesnění žaloby tak, aby bylo zcela zřejmé, v čem konkrétně spatřuje nezákonnost napadeného
rozhodnutí žalovaného a podle toho poté ve věci rozhodne.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodne podle §110 odst. 3 věty prvé s. ř. s.
krajský soud v novém rozhodnutí. Vzhledem k vyjádřením stěžovatele i žalovaného považuje
Nejvyšší správní soud k dané problematice za vhodné zdůraznit, že vedle primárního hlediska
procesní úspěšnosti účastníka, obsahuje §60 odst. 1 s. ř. s. další klíčový aspekt, a to účelnost
vynaložených nákladů. Za důvodně vynaložené náklady lze přitom považovat pouze takové
výdaje, které byly nezbytné k dosažení úspěchu v řízení. Důvodnost nákladů musí soud zkoumat
také ve vztahu k vyčíslené odměně zástupce účastníka řízení, tj. zda úkony právní služby, které
zástupce vyjmenoval, skutečně byly potřebné a nešlo jen o umělé zvyšování nákladů. Takovouto
pochybnost jednoznačně vzbuzuje přinejmenším skutečnost, že právní zástupce stěžovatele, který
vystupoval současně v pozici statutárního orgánu stěžovatele, účtuje poradu s klientem.
Jako určité vodítko pro posouzení „účelnosti “ dále zdejší soud uvádí, že nepovažuje
za přiléhavou argumentační linii stěžovatele, spočívající v porovnávání personálního
a materiálního aparátu svého a žalovaného. Tato skutečnost totiž nemá vypovídající hodnotu
právě vůči účelnosti vynaložených nákladů. Za nesprávný však považuje Nejvyšší správní soud
též závěr vyjádřený Krajským soudem v Hradci Králové v rozsudku č. j. 52 A 52/2015 – 47,
že účel spolku vede bez dalšího k předpokladu, že členové spolku mají odborné znalosti nezbytné
k naplňování cílů spolku. Ustanovení §214 a násl. zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník,
vyslovuje pouze to, že obecný spolek, jakým je i stěžovatel, představuje dobrovolné sdružení
nejméně tří osob, majících společný zájem, k jehož naplnění, respektive dosažení se tyto osoby
sdružují. Osoby, které se ve spolku sdružují, musí mít stálou a trvalou vůli člena směřující
k zachování existence spolku a jeho členství v něm. Ze zákona však nevyplývá nic, z čeho by bylo
možné usuzovat, že členství osoby ve spolku, který směřuje k dosažení určitého cíle
(zde „rozvoj občanské společnosti, ochrana demokracie a posilování právního státu“), bez dalšího implikuje
určitou (dostatečnou) míru znalostí této osoby o oblasti, do nějž cíl spolku spadá. Bude tak
úkolem krajského soudu, aby v následujícím řízení podle výsledku sporu případně posoudil, zda
jednotlivé náklady, jejichž náhradu stěžovatel požaduje, byly ve světle konkrétních okolností
případu vynaloženy účelně. Paušální odkaz na účel spolku (stěžovatele) však nemůže sám o sobě
vést k závěru o neúčelnosti využití služeb právního zástupce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. listopadu 2016
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu