ECLI:CZ:NSS:2017:1.AFS.356.2017:29
sp. zn. 1 Afs 356/2017 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: P. N., zastoupený JUDr.
Jaromírem Hanušem, advokátem se sídlem Kosmova 20, Ostrava, proti žalovanému: Odvolací
finanční ředitelství, Masarykova 427/31, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 6. 2016,
č. j. 23766/16/5100-31461-702147, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Ostravě ze dne 16. 8. 2017, č. j. 22 Af 12/2017 – 32,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 16. 8. 2017, č. j. 22 Af 12/2017 – 32,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce podal u Finančního úřadu pro Moravskoslezský kraj, Územní pracoviště Ostrava
(dále jen „správce daně“), dne 31. 7. 2013 daňové přiznání k dani z převodu nemovitostí.
Následně zahájil správce daně postup k odstranění pochybností, který s ohledem
na pasivitu žalobce vyústil dne 17. 9. 2015 ve vydání platebního výměru
č. j. 2761205/15/3201-00460-804787, jímž správce daně stanovil daň z převodu nemovitostí
ve výši 128.200 Kč podle pomůcek. Proti platebnímu výměru podal žalobce odvolání, které
žalovaný v záhlaví specifikovaným rozhodnutím zamítl.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného dále žalobce brojil žalobou u Krajského soudu v Ostravě,
v níž namítal, že v průběhu celého daňového řízení správce daně i žalovaný chybně doručovali
advokátce Mgr. G. N., ačkoliv byli povinni doručovat přímo žalobci, neboť v předmětném řízení
nebyl zastoupen. Na všechny úkony, které byly provedeny vůči Mgr. N., je proto třeba pohlížet,
jako by vůbec nebyly učiněny, pročež je i napadené rozhodnutí nezákonné.
[3] Krajský soud v rozsudku ze dne 16. 8. 2017, č. j. 22 Af 12/2017 – 32, žalobci přisvědčil
v tom směru, že plná moc, kterou dne 30. 3. 2006 obdržel Finanční úřadu v Bruntále,
nezmocňovala advokátku Mgr. N. k zastupování žalobce v předmětném daňovém řízení.
Napadené rozhodnutí tedy nemělo být žalobci doručováno prostřednictvím dotčené advokátky a
za datum doručení napadeného rozhodnutí je proto třeba považovat až 19. 12. 2016, kdy se
žalobce dostavil k ústnímu jednání ke správci daně. Proto také soud považoval žalobu
za včasnou.
[4] Obdobně chybně správní orgány postupovaly i při doručování dalších písemností.
Ze správního spisu je nicméně zřejmé, že tato skutečnost žalobci nezabránila v podání odvolání
a následně i včasné žaloby. Soud zdůraznil, že je ve smyslu §2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní (dále jen „s. ř. s.“), povolán k ochraně veřejných subjektivních práv fyzických
a právnických osob, nikoliv k dozoru nad bezvadností správního řízení. Procesní pochybení
tak samo o sobě není důvodem pro zrušení správního rozhodnutí, nemělo-li vliv na veřejná
subjektivní práva účastníka řízení. V projednávané věci žalobce namítal pouze nesprávnost
doručování, aniž by jakkoliv specifikoval, jaký dopad do veřejných subjektivních práv toto vadné
doručování mělo. Pro úplnost pak soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 6. 3. 2009, č. j. 1 Afs 148/2008 – 73, a uzavřel, že žalobce nebyl v daňovém řízení
v důsledku nesprávného doručování dotčen na svých veřejných subjektivních právech, a proto
shledal jeho žalobu nedůvodnou.
II. Obsah kasační stížnosti
[5] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost,
v níž nejprve stručně shrnul průběh daňového řízení a obsah žaloby, s níž se obracel na krajský
soud. Následně se vymezil vůči obsahu napadeného rozsudku. Především zdůraznil, že zákon
č. 280/2009 Sb., daňový řad, stanoví pro vydání jakéhokoliv rozhodnutí správce daně určité
podmínky. Tyto podmínky nicméně v daném případě nebyly splněny. Správce daně
byl bezesporu oprávněn zahájit postup k odstranění pochybností, výzva dle §89 odst. 1
daňového řádu je nicméně rozhodnutím, které je vůči příjemci účinné až okamžikem jeho
oznámení. V daném případě výzva nebyla prokazatelně doručena, a proto nemohl správce daně
pokračovat v řízení a následně vydat platební výměr na základě pomůcek. Vydaný platební výměr
se dostal do dispozice stěžovatele (neobsahoval však odůvodnění), a ten se proti němu včas
odvolal.
[6] Po podání odvolání správce daně stěžovatele vyzval k jeho doplnění, ani tato výzva však
nebyla stěžovateli prokazatelně doručena, a proto ji nelze považovat za účinnou. Stěžovatel
byl tedy krácen na svém právu doplnit odvolání a pro další postup spočívající ve vydání
odvolacího rozhodnutí nebyly splněny zákonné podmínky.
[7] Stěžovatel je přesvědčen, že zde uvedené skutečnosti vyplývají již ze samotné žaloby,
v níž uvedl: „V důsledku výše uvedeného nemohl správce daně vydat rozhodnutí napadené touto žalobou, protože
zde nebyly k jeho vydání splněny daňovým řádem předpokládané podmínky.“ Postup krajského soudu tedy
stěžovatel považuje za přepjatě formalistický.
[8] Z tohoto důvodu navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil
krajskému soudu k dalšímu řízení.
[9] Žalovaný se k obsahu kasační stížnosti ve lhůtě stanovené soudem nevyjádřil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud nejprve posuzoval splnění podmínek řízení, přičemž shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou a jedná se o kasační stížnost, která
je ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná. Důvodnost kasační stížnosti posoudil v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů, současně zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
by byl nucen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[11] Kasační stížnost je důvodná.
[12] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné nejprve ve stručnosti shrnout průběh
správního řízení. Žalobce podal dne 31. 7. 2013 daňové přiznání k dani z převodu nemovitostí.
Následně vznikly na straně správce daně pochybnosti o správnosti stěžovatelem přiznané daně,
pročež zahájil postup k odstranění pochybností a vyzval stěžovatele k dodatečnému doložení
znaleckého posudku o ceně převáděných nemovitostí. Výzvu zaslal jak osobně stěžovateli,
tak jeho domnělé zástupkyni Mgr. N.. Vzhledem k tomu, že stěžovatel na výzvu nereagoval,
přistoupil správce daně k úřednímu ocenění nemovitostí, na základě kterého byla vypočtena cena
nemovitostí ve výši 3.204.920 Kč. Dne 6. 8. 2015 zaslal správce daně stěžovateli sdělení
o výsledku postupu k odstranění pochybností, které tentokrát již doručoval toliko do datové
schránky advokátky Mgr. N.. I tato písemnost zůstala ze strany žalobce bez odezvy. Dne
17. 9. 2015 vydal správce daně platební výměr, jímž stanovil daň z převodu nemovitostí podle
pomůcek. Proti platebnímu výměru se žalobce bránil včasným odvoláním, v němž se vymezil vůči
stanovení daně na základě úředního ocenění nemovitostí. K odvolání připojil znalecký posudek
vypracovaný Ing. F., který stanovil cenu prodaných nemovitostí na 2.172.370 Kč, a daňové
přiznání, které označil jako opravné. Ve spise je dále založený úřední záznam ze dne 4. 11. 2015,
v němž správce daně konstatuje, že lhůta pro podání opravného daňového přiznání uplynula dne
31. 8. 2013, proto bude na podání stěžovatele ze dne 6. 10. 2015 pohlížet jako na součást
odvolání.
[13] Odvolání stěžovatele správce daně postoupil spolu se spisovým materiálem k rozhodnutí
Finančnímu úřadu pro Moravskoslezský kraj, Oddělení majetkových daní, který spis vrátil zpět
správci daně s odůvodněním, že námitka stěžovatele týkající se priority stanovení daně podle
dokazování se jeví jako důvodná. Výzvou ze dne 8. 12. 2015 správce daně vyzval stěžovatele
k odstranění vad odvolání spočívajících v „neuvedení důvodů, v nichž jsou spatřovány nesprávnosti nebo
nezákonnosti rozhodnutí, proti němuž odvolání směřuje, neoznačení důkazních prostředků v návaznosti
na důvody podaného odvolání, neuvedení návrhu na změnu nebo zrušení rozhodnutí.“ Následně
dne 9. 12. 2015 adresoval správce daně stěžovateli „seznámení s použitými pomůckami“. Také
obě posledně zmíněné písemnosti byly doručovány pouze Mgr. N.. Po marném uplynutí lhůty
k doplnění odvolání správce daně věc postoupil k rozhodnutí žalovanému, který je zamítl
(rozhodnutí taktéž doručil Mgr. N.). Obsahem správního spisu je dále protokol
ze dne 19. 12. 2016, v němž se podává, že toho dne se stěžovatel dostavil ke správci daně
a požádal o vydání úředního ocenění zpracovaného správcem daně a rozhodnutí žalovaného.
V této souvislosti správci daně sdělil, že plná moc udělená Mgr. N. se vztahovala k jednomu
konkrétnímu daňovému řízení. V předmětném řízení jej pak Mgr. N. nezastupuje a stěžovatel si
proto nepřeje, aby s ní správní orgány jednaly.
[14] Ze shora provedené rekapitulace je zjevné, že správní orgány adresovaly v průběhu
správního řízení stěžovateli několik písemností, přičemž vyjma prvotní výzvy k odstranění
pochybností nebyla žádná z nich zaslána přímo stěžovateli, ale pouze Mgr. N., s níž správní
orgány jednaly jako s jeho zástupkyní. Stěžovatel nicméně již v žalobě uváděl, že postup
spočívající v doručování jeho domnělé zástupkyni byl vadný, což činí nezákonným i samotné
napadené rozhodnutí. Krajský soud dal stěžovateli za pravdu v tom směru, že plná moc udělená
Mgr. N. se na předmětné daňové řízení vůbec nevztahovala, a proto byly správní orgány povinny
doručovat přímo stěžovateli. Neshledal však, že by byla tato skutečnost důvodem pro zrušení
napadeného rozhodnutí žalovaného, protože vady v doručování stěžovateli nebránily v uplatnění
opravných prostředků a stěžovatel ostatně ani netvrdil, že by byl postupem správních orgánů
jakkoliv dotčen na svých právech.
[15] S takovým hodnocením věci se však Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Předně je nutno
zdůraznit, že podle §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. patří mezi náležitosti žaloby ve správním
soudnictví mimo jiné „žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů
považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné[.]“ Zákon tedy nevyžaduje,
aby žalobce vymezil, jakým způsobem bylo v důsledku nezákonného postupu správního orgánu
zasaženo do jeho subjektivních práv, ale stanoví pouze povinnost uvést tvrzené důvody
nezákonnosti rozhodnutí. Jakkoliv lze přitom krajskému soudu přisvědčit v tom směru,
že smyslem správního soudnictví není dozorovat nad bezvadností správního řízení, ale toliko
poskytovat ochranu veřejným subjektivním právům (srov. §65 odst. 1 s. ř. s.), proto také
ne každé pochybení procesního charakteru bude představovat důvod pro zrušení správního
rozhodnutí, je to především krajský soud, který je povolán k posouzení intenzity dopadů
nesprávného postupu správních orgánů do sféry žalobce. Pokud tedy správní žaloba neobsahuje
bližší úvahy stran důsledků nesprávného postupu správních orgánů, neznamená to nezbytně její
bezúspěšnost. Přezkum před krajským soudem je sice předurčen vymezením žalobních bodů,
soud by však neměl při jejich posuzování postupovat striktně formalisticky, ale měl by vycházet
z jejich smyslu.
[16] Pokud v daném případě stěžovatel namítal vady při doručování, které se pak dle jeho
mínění odrazily i v nezákonnosti napadeného rozhodnutí, bylo na krajském soudu, aby předně
posoudil, zda doručování ve správním řízení stěžovatelem vytýkanými vadami skutečně trpělo,
a pokud ano, aby se zabýval také tím, nakolik mohla zjištěná pochybení zasáhnout
do subjektivních práv stěžovatele. Z obsahu přezkoumávaného rozsudku je zřejmé, že krajský
soud skutečně shledal námitku stěžovatele ohledně chybného doručování za důvodnou.
V takovém případě je nicméně nepřípustné, aby toliko s poukazem na skutečnost, že stěžovatel
sám nevymezil zcela přesně, jak by mohl být chybným správním postupem dotčen, žalobu
vyhodnotil jako nedůvodnou. Nesprávný postup správních orgánů spočívající v doručování
písemností jiné osobě než samotnému účastníku řízení (případně jeho zástupci), totiž představuje
natolik zásadní porušení zcela esenciálních procesních práv, že již samo o sobě bude
mít zpravidla za následek nezákonnost rozhodnutí správního orgánu. Jedná se o situaci,
kdy správní orgány vůbec nejednají s účastníkem řízení, v důsledku čehož řádný proces v zásadě
absentuje, protože účastník vůbec nemá možnost hájit svá práva (srov. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2004, č. j. 7 A 125/2001 - 39, či ze dne 22. 9. 2004,
č. j. 2 As 19/2004 – 92).
[17] Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že mohou nastat situace, kdy ani takto zásadní
vady doručování nebudou důvodem pro zrušení správního rozhodnutí. Jedná se však spíše
o situace ojedinělé, které nastanou zejména tehdy, pokud se účastník řízení s doručovanými
listinami prokazatelně fakticky seznámil, a to v době, kdy ještě mohl účinně hájit svá práva
(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 3. 2009, č. j. 1 Afs 148/2008 – 73).
V daném případě tak bylo na krajském soudu, aby se touto otázkou podrobněji zabýval,
a to bez ohledu na to, zda stěžovatel v žalobě podrobně popsal, jaká újma mu mohla
být nedoručením jednotlivých listin ze správního spisu způsobena. Vzhledem k tomu,
že stěžovatel správním orgánům vytýkal nesprávný postup při doručování během celého řízení,
jevil by se ostatně takový požadavek jako poněkud nepřiměřený.
[18] Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že krajský soud se o vyhodnocení dopadu chybného
postupu správního orgánů do sféry stěžovatele dílem pokusil, neboť uvedl, že vadné doručení
platebního výměru ani napadeného rozhodnutí nezpůsobilo stěžovateli žádnou újmu na jeho
právech, jelikož mu nezabránilo ve využití opravných prostředků. Taková úvaha krajského soudu
je však polovičatá. Jakkoliv je totiž pravdou, že stěžovatel byl i tak schopen podat včasné
odvolání a následně též žalobu (kterou, byť byla podána s jistým časovým odstupem, vyhodnotil
krajský soud s ohledem na vady doručování jako včasnou), nelze přehlédnout, že stěžovateli byly
ve správním řízení doručovány i další listiny. Přitom se jednalo typově o takové listiny, že jejich
nedoručení stěžovateli mohlo mít zásadní vliv na další průběh řízení, neboť navazující postup
správce daně se odvíjel od pasivity stěžovatele, který na jednotlivé takto doručované listiny
(výzvy) nereagoval. Primárně již samotné stanovení daně podle pomůcek bylo dáno
tím, že stěžovatel nereagoval na výzvu k odstranění pochybností. Po vydání platebního výměru
pak správce daně dále v souvislosti s podaným odvoláním vyzýval stěžovatele k jeho doplnění,
na což stěžovatel opět nereagoval. I zde přitom mohla mít pasivita stěžovatele bezesporu zásadní
vliv na výsledek odvolacího řízení. Pro dokreslení situace lze pak poukázat na skutečnost,
že výzvě správce daně předcházelo předložení odvolání nadřízenému správnímu orgánu, který
správci daně vrátil spis s tím, že vyhodnotil stěžovatelovu námitku priority stanovení daně
dokazováním za opodstatněnou.
[19] Ve světle shora uvedeného argumentace krajského soudu nemůže obstát, neboť
nepostačuje posoudit, zda měl stěžovatel možnost využít proti rozhodnutí správce daně
či žalovaného opravných prostředků, ale je nezbytné zabývat se také tím, zda se měl stěžovatel
možnost seznámit i s jinými v řízení doručovanými listinami, a pokud ne, nakolik se tím zhoršilo
jeho postavení ve správním řízení. Přitom Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že stěžovatel
se ve skutečnosti mohl s listinami seznámit. Ze správního spisu je totiž zřejmé,
že minimálně některé listiny (např. platební výměr) se do dispozice stěžovatele dostaly,
tj. že mu je pravděpodobně Mgr. N., jíž byly doručovány, předala. U zbylých podkladů řízení však
žádné takové závěry ze spisu nevyplývají a je případně na krajském soudu, aby v tomto směru
doplnil dokazování. Je ostatně s podivem, pokud Mgr. N. nepřijala v rámci zachování advokátní
etiky taková opatření, aby napříště chybnému doručování předešla, a stěžovatele či správce daně
na tuto skutečnost neupozornila.
IV. Závěr a náklady řízení
[20] Kasační stížnost je tedy důvodná, a proto soud napadený rozsudek podle §110 odst. 1
věta první s. ř. s. zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. V dalším řízení bude krajský
soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku
(§110 odst. 4 s. ř. s.) a bude povinen zabývat se tím, nakolik mohlo mít vadné doručování
ve správním řízení za následek zásah do subjektivních práv stěžovatele. Současně pak v souladu
s §110 odst. 3 s. ř. s. rozhodne též o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. prosince 2017
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu