ECLI:CZ:NSS:2017:1.AZS.293.2017:33
sp. zn. 1 Azs 293/2017 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobkyně: R. B. F., zast. Mgr.
Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 25, Praha 1, proti žalovanému:
Ministerstvo zahraničních věcí, se sídlem Loretánské nám. 5, Praha 1, o žalobě proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 12. 2016, č. j. 310527/2016-VO, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 3. 8. 2017, č. j. 3 A 33/2017 - 25,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně n emá pr á v o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne př i z ná v á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně podala na Velvyslanectví České republiky v Islámabádu žádost o udělení
krátkodobého víza, která jí byla zamítnuta. Následně podala ve smyslu §180e zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky (dále jen „zákon o pobytu cizinců“),
žádost o nové posouzení důvodů neudělení krátkodobého víza, jíž žalovaný v záhlaví označeným
rozhodnutím nevyhověl.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného brojila žalobkyně žalobou u Městského soudu v Praze, který
ji odmítl, neboť shledal, že napadené rozhodnutí je ze soudního přezkumu podle
§171 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, vyloučeno. V případě rozhodnutí o neudělení víza
je soudní přezkum přípustný pouze tehdy, je-li žadatelem rodinný příslušník občana Evropské
unie (dále jen „EU“). Důkazní břemeno k prokázání rodinných vztahů k občanovi EU přitom
nese žadatel. V daném případě žalobkyně ve správním řízení uvedla, že cestuje na Slovensko
za svojí dcerou, která je německou občanskou a na jejíž výživě je závislá. Tyto skutečnosti však
nijak nedoložila, a proto se nemůže tvrzeného postavení rodinného příslušníka občana EU
dovolávat. Soud dále poukázal na usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 6. 2004,
č. j. III. ÚS 219/04, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 9. 2009,
č. j. 9 As 95/2008 – 45, a uzavřel, že vyloučení rozhodnutí o neudělení víza ze soudního
přezkumu se nedotýká žádného ústavně zaručeného práva či svobody. K tomu, aby mohlo
být rozhodnutí přezkoumáno, by musela žalobkyně již v předchozím řízení doložit,
že je rodinným příslušníkem občana EU, což se však nestalo.
II. Obsah kasační stížnosti
[3] Proti usnesení městského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační
stížnost z důvodu podle §103 odst. 1 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řad správní (dále
jen „s. ř. s.“).
[4] Stěžovatelka předně uvedla, že ve správním řízení zcela dostatečně a prokazatelně doložila
vztah ke své dceři (občance Německa), což učinila matrikovými doklady. Stejně tak doložila,
že na území Pákistánu vedla se svojí dcerou společnou domácnost. Krom toho dodala bankovní
výpisy, občanský průkaz a další dokumenty, z nichž nesporně vyplývá, že ji vyživuje její dcera
z Německa. Na stěžovatelku je proto třeba pohlížet jako na rodinnou příslušnici občana EU
ve smyslu §15a odst. 2 písm. a) bod 1 a 2 zákona o pobytu cizinců. Městský soud v napadeném
usnesení uzavřel, že zmiňované doklady nejsou součástí spisu. Takto tomu však není, neboť
zmiňované dokumenty při podání žádosti doložila. Stěžovatelka nepopírá, že pokud by nebyla
rodinnou příslušnicí občana EU, nebylo by rozhodnutí žalovaného přezkoumatelné soudem.
O takovou situaci se nicméně v jejím případě nejedná.
[5] Dále zdůraznila, že závěr o tom, zda je či není rodinnou příslušnicí občana EU,
je závěrem meritorním. Městský soud měl proto zkoumat nejen žádost stěžovatelky, ale i její
žalobu. Stěžovatelka zamýšlela v rámci jednání, jehož nařízení požadovala, navrhnout k prokázání
svého postavení několik důkazů.
[6] Pokud pak městský soud vycházel při posouzení věci z Příručky pro zpracování žádostí
o víza a provádění změn v udělených vízech (dále jen „příručka k vízovému kodexu“
či „příručka“), postupoval chybně, neboť se nejedná o právní předpis a Česká republika jí není
nijak vázána. Příručka může mít pouze podpůrný charakter, rozhodně však nemůže vylučovat
soudní přezkum žádosti rodinného příslušníka EU.
[7] Stěžovatelka vyjádřila přesvědčení, že městský soud zatížil svoje rozhodování
nezákonností, neboť minimálně dokud ve věci neprovede dokazování, nemůže učinit kategorický
závěr, že stěžovatelka není rodinnou příslušnicí občana EU. Z tohoto důvodu navrhla,
aby Nejvyšší správní soud usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalovaného
[8] Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalovaný uvedl, že o neudělení krátkodobého
schengenského víza rozhodlo Velvyslanectví České republiky v Islámabádu, a to z důvodů
uvedených v čl. 32 bod 1 písm. b) nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009
ze dne 13. července 2009, o kodexu Společenství o vízech (vízový kodex), tzn. že informace
předložené za účelem prokázání účelu a podmínek předpokládaného pobytu nebyly spolehlivé
a nebylo možné prokázat úmysl opustit území členských států před skončením platnosti víza.
Proti rozhodnutí zastupitelského úřadu podala stěžovatelka žádost o nové posouzení důvodů
neudělení víza. Žalovaný žádost zamítl, jelikož dospěl k závěru, že zastupitelský úřad postupoval
správně.
[9] Během vízového řízení zastupitelský úřad posuzoval otázku, zda se v případě stěžovatelky
jedná o žádost podanou rodinným příslušníkem občana EU, za něhož se stěžovatelka
prohlašovala. Jelikož stěžovatelka nedoložila vztah ke své údajné dceři, ani skutečnost,
že je osobou vyživovanou, neunesla důkazní břemeno, neboť nebylo prokázáno, že patří
do kategorie rodinných příslušníků občanů EU. Obdobně nebylo prokázáno, že by stěžovatelka
doprovázela občana EU při výkonu práva volného pohybu, neboť informace o jejich cestě
na Slovensko byly smyšlené.
[10] Po vyzvání, aby stěžovatelka doložila všechny náležitosti, tak byla její žádost posuzována
jako standardní žádost o schengenské vízum, na něž není právní nárok a jehož zamítnutí
nepodléhá soudnímu přezkumu. Rozhodnutí zastupitelského úřadu bylo vydáno na jednotném
formuláři, který je upraven ve vízovém kodexu. Věcné odůvodnění je třeba uvést pouze
v případě, že žadatel je rodinným příslušníkem občana EU. Zastupitelský úřad vycházel
i z poznatků získaných při pohovoru se stěžovatelkou, které jsou zachyceny na žádosti o vízum.
Stěžovatelka bez ostychu přiznala, že cestuje ke své dceři, která žije v Německu. Z jí uvedených
skutečností tak bylo evidentní, že cesta na Slovensko za účelem turistiky je smyšlená.
[11] Dále žalovaný uvedl, že posuzování žádosti žadatele, který o sobě prohlašuje,
že je rodinným příslušníkem občana EU, probíhá ve dvou fázích. V první fázi nese důkazní
břemeno žadatel, který musí prokázat splnění podmínek pro aplikaci zvláštního režimu
vztahujícího se na rodinné příslušníky občanů EU. V této souvislosti je třeba si položit tři otázky:
1) Existuje občan EU, od kterého může žadatel odvozovat nějaká práva? 2) Vztahuje
se na žadatele definice rodinného příslušníka? 3) Doprovází žadatel občana EU či jej následuje?
[12] Stěžovatelka nesplnila druhou a třetí podmínku, a proto byla její žádost posuzována
ve standardním režimu. Pouze pokud by bylo možné odpovědět na všechny tři výše uvedené
otázky kladně, došlo by k přenosu důkazního břemene na zastupitelský úřad, který by byl povinen
své rozhodnutí věcně odůvodnit.
[13] V neposlední řadě žalovaný nesouhlasí s tím, že by městský soud zatížil své rozhodnutí
nezákonností, pokud se odkázal na příručku k vízovému kodexu. Zmiňovaný dokument obsahuje
výkladová pravidla pro aplikaci vízového kodexu, a městský soud tedy postupoval zcela řádně.
IV. Replika stěžovatelky
[14] Na vyjádření žalovaného dále stěžovatelka reagovala replikou, v níž uvedla,
že z čl. 2 odst. 2 písm. d) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne
29. dubna 2004, o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat
a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic
64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS,
90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (dále jen „Směrnice“), vyplývá postavení stěžovatelky,
jakožto rodinného příslušníka občana EU zcela nesporně, neboť biologická matka je vnímána
jako nukleární rodina. Právo na vstup na území členských států EU tak vyplývá přímo
ze Směrnice a způsob její transpozice do národního práva tomu nemůže odporovat.
[15] K otázce neunesení důkazního břemene stěžovatelka uvedla, že nemohla tušit, že bude
správní orgán na jí předložené podklady pohlížet nedůvěřivě. Pokud by tomu tak bylo, předložila
by další doklady a důkazy o jejich autenticitě.
[16] Závěrem stěžovatelka odkázala na rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne
5. září 2012, Rahman, C-83/11, a shrnula, že jakožto biologická matka občanky Německa spadá
do první kategorie rodinných příslušníků se stejnými právy vstupu a pobytu v hostitelském státě
(Slovensku) jako její dcera. Ve skutečnosti však čelí omezením a nebylo jí umožněno, aby svou
dceru následovala.
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[17] Nejvyšší správní soud nejprve posuzoval splnění podmínek řízení, přičemž shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou a jedná se o kasační stížnost, která
je ve smyslu §102 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), přípustná.
Nejvyšší správní soud proto mohl přikročit k samotnému meritornímu přezkumu napadeného
rozsudku krajského soudu, a to v rozsahu důvodů vymezených v kasační stížnosti.
[18] Kasační stížnost není důvodná.
[19] Stěžovatelka brojí proti usnesení městského soudu z důvodů podřaditelných
pod §103 písm. e) s. ř. s., neboť se domnívá, že nebyly splněny podmínky pro odmítnutí její
žaloby a městský soud byl povinen projednat ji meritorně. Tím je zcela jednoznačně předurčen
rozsah soudního přezkumu v řízení o kasační stížnosti, který se zužuje toliko na posouzení
zde nastíněné otázky, aniž by se soud zabýval samotnou věcnou správností či zákonností
rozhodnutí žalovaného. Pokud by totiž bylo zjištěno, že městský soud postupoval chybně,
spočívalo by věcné posouzení žalobních námitek na něm; v opačném případě je rozhodnutí
žalovaného ze soudního přezkumu zcela vyloučeno a Nejvyššímu správnímu soudu
by tak ani nepříslušelo postup žalovaného jakkoliv hodnotit.
[20] Dle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod platí, že ten „[k]do tvrdí, že byl na svých
právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost
takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání
rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.“ Soudní kontrola veřejné správy tedy
vychází z obecné klauzule, že přezkumu v rámci správního soudnictví podléhají rozhodnutí
orgánů veřejné správy, jimiž bylo rozhodnuto o právech a povinnostech fyzických a právnických
osob, což pak nalézá odraz i v §65 odst. 1 s. ř. s. Současně však citovaná ustanovení připouští,
aby na základě výjimek výslovně stanovených zákonem byla některá rozhodnutí z přezkumu
ve správním soudnictví vyloučena. Jedná se o tzv. kompetenční výluky upravené v §70 s. ř. s.,
podle něhož soudnímu přezkumu nepodléhají mimo jiné úkony správního orgánu, u nichž
to vylučuje zvláštní zákon.
[21] Jeden z takových případů je upraven v §171 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců,
podle něhož jsou ze soudního přezkumu vyloučena „rozhodnutí o neudělení víza a rozhodnutí o žádosti
o nové posouzení důvodů neudělení víza; to neplatí, jde-li o neudělení víza rodinnému příslušníkovi občana
Evropské unie.“ V posuzované věci stěžovatelka s citovaným ustanovením nikterak nepolemizuje
a ani nezpochybňuje jeho ústavní konformitu (kterou již ostatně opakovaně potvrdil jak Ústavní
soud, tak Nejvyšší správní soud – viz např. usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 6. 2004,
č. j. III. ÚS 219/04, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 9. 2009,
č. j. 9 As 95/2008). Je však přesvědčena, že s ohledem na její postavení rodinného příslušníka
občana EU měla být žaloba připuštěna k věcnému přezkumu.
[22] Definici pojmu „rodinný příslušník občana Evropské unie“ pro účely zákona o pobytu
cizinců obsahuje §15a tohoto zákona, který je transpozicí příslušných ustanovení Směrnice.
Rodinným příslušníkem občana EU se tak rozumí: „a) manžel, b) rodič, jde-li o občana Evropské unie
mladšího 21 let, o kterého skutečně pečuje, c) potomek mladší 21 let nebo takový potomek manžela občana
Evropské unie a d) potomek nebo předek anebo potomek nebo předek manžela občana Evropské unie, pokud
je z důvodu uspokojování svých základních potřeb závislý na výživě nebo jiné nutné péči poskytované občanem
Evropské unie nebo jeho manželem, nebo byl na této výživě nebo jiné nutné péči závislý bezprostředně před
vstupem na území ve státě, jehož je občanem, nebo ve státě, ve kterém měl povolen pobyt.“ Okruh rodinných
příslušníků občanů EU se pak v §15a odst. 2 zákona o pobytu cizinců rozšiřuje za splnění
striktně stanovených podmínek i na další osoby, které jsou k občanovi EU v jiném než shora
uvedeném příbuzenském vztahu, nebo s ním udržují trvalý partnerský vztah.
[23] Stěžovatelka již ve správním řízení odvozovala své postavení rodinného příslušníka
občana EU od skutečnosti, že je matkou zletilé německé občanky, na jejíž výživě je závislá,
tj. dovolávala se důvodů podle §15a odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců. S městským
soudem se lze nicméně ztotožnit v tom směru, že aby bylo stěžovatelku možno za rodinného
příslušníka občana EU považovat, nepostačí k tomu její holé tvrzení, ale je nezbytné, aby svůj
vztah k dotčenému občanovi rovněž hodnověrně doložila. Důkazní břemeno tedy stíhá cizince,
který se postavení rodinného příslušníka občana EU, a s tím spojeného privilegovaného
zacházení, dovolává. To ostatně potvrzuje i žalovaným a městským soudem citovaná příručka
k vízovému kodexu (viz bod 4.7 příručky). Nejvyšší správní soud přitom v reakci na kasační
námitku stěžovatelky doplňuje, že na podpůrném použití předmětné příručky neshledává
nic protiprávního. Jakkoliv se nejedná o dokument, který by byl pro Českou republiku závazný,
bezesporu panuje všeobecný zájem na tom, aby členské státy postupovaly při výkladu a aplikaci
unijních předpisů shodně. Pro tyto účely představuje předmětná příručka cenný zdroj informací,
a to nejen pro soudy a správní orgány, ale s ohledem na její veřejnou dostupnost také
pro samotné účastníky řízení, neboť přispívá k předvídatelnosti a větší transparentnosti postupu
orgánů veřejné moci.
[24] V daném případě dospěl městský soud k závěru, že stěžovatelka své postavení rodinného
příslušníka občana EU neprokázala. Stěžovatelka s tímto závěrem nesouhlasí, neboť se domnívá,
že veškeré potřebné doklady doložila již ve správním řízení, a současně je přesvědčena, že pokud
považoval městský soud tyto dokumenty za nedostačující, byl povinen nařídit ve věci ústní
jednání a umožnit jí tak předložení dalších důkazů. S těmito výhradami stěžovatelky však Nejvyšší
správní soud nesouhlasí.
[25] Jak již bylo uvedeno, důkazní břemeno ve vztahu k prokázání vztahu k občanu EU
spočívalo na stěžovatelce. Tato jej nicméně neunesla, neboť dokumenty, které předložila
ve správním řízení, jsou pro tyto účely zcela nedostačující. Jak je patrné z obsahu správního spisu,
stěžovatelka předložila toliko dokumenty vztahující se k její tvrzené cestě na Slovensko (letenky,
potvrzení o ubytování, cestovní pojištění), a dále svůj doklad totožnosti a bankovní výpis
dokládající provedení několika plateb z účtu paní S. (tvrzené dcery stěžovatelky) na účet osoby
jménem Z. K. Žádný z předložených dokumentů tedy nepotvrzuje ani vztah žalobkyně k paní S.,
natožpak skutečnost, že je stěžovatelka na výživě této osoby závislá. V pozdější fázi správního
řízení (k žádosti o nové posouzení), ani k samotné žalobě pak již stěžovatelka žádné další
dokumenty nedoložila.
[26] Za zcela lichou přitom soud považuje výhradu stěžovatelky, že nemohla nedostatečnost
předložených podkladů předvídat. Již ze samotné skutečnosti, že žádost o krátkodobé vízum byla
posuzována ve standardním režimu (tj. jakožto osoby, která není rodinným příslušníkem občana
EU), totiž muselo být stěžovatelce zřejmé, že předložené dokumenty správní orgán shledal
k prokázání jí tvrzeného statusu jako nedostačující. Stěžovatelce pak nic nebránilo
v tom, aby k žádosti o nové posouzení důvodů neudělení žádosti předložila další doklady,
což však neučinila. Vzhledem k tomu, že žádné další dokumenty nedoložila ani k žalobě proti
rozhodnutí žalovaného, nezbylo městskému soudu, než při hodnocení přípustnosti žaloby
vycházet toliko z obsahu správního spisu, který žádné doklady prokazující vztah stěžovatelky
k občanu EU neobsahuje.
[27] Stěžovatelce nelze přisvědčit ani v tom směru, že by snad byl městský soud povinen
nařídit ve věci ústní jednání. Jak Nejvyšší správní soud akcentoval již v rozsudku ze dne
15. 12. 2005, č. j. 2 Afs 86/2005 – 55, ústní jednání je určeno zejména k projednání a rozhodnutí
věci samé; odmítal-li pak soud žalobu, neboť ji s ohledem na chybějící podmínky řízení nelze
projednat, není nařízení jednání potřebné. Takový postup by byl na místě pouze tehdy, pokud
by o projednatelnosti žaloby panovaly pochybnosti. Takto tomu však nebylo, neboť ze správního
spisu je zjevné, že stěžovatelka ve vztahu ke svým tvrzením neunesla důkazní břemeno
a vzhledem k tomu, že k žalobě nepřiložila žádné další důkazy prokazující jí deklarované
postavení, měl soud postaveno najisto, že žaloba není přípustná. Stěžovatelce nic nebránilo
v tom, aby již v žalobě vznesla případné důkazní návrhy. Pokud tak neučinila a zůstala pasivní,
neměl městský soud důvod jednání nařizovat. Předmětná námitka stěžovatelky je proto
nedůvodná.
[28] Pro úplnost se pak Nejvyšší správní soud zabýval i tvrzením stěžovatelky, že její postavení
rodinného příslušníka občana EU vyplývá přímo ze Směrnice. Ani s touto námitkou se nicméně
nelze ztotožnit. Není totiž pravdou, že by snad Směrnice, na rozdíl od §15a zákona o pobytu
cizinců, který je její transpozicí, přiznávala postavení rodinného příslušníka občana EU každému
rodiči takového občana. Podle čl. 2 odst. 2 písm. d) Směrnice jsou totiž za rodinné příslušníky
považováni pouze ti předci v přímé linii, kteří jsou vyživovanými osobami. Právě tento vztah
závislosti přitom stěžovatelka nikterak nedoložila. Z tohoto důvodu je nepřípadný i odkaz
na rozsudek Soudního dvora Evropské unie ve věci Rahman.
[29] Lze tedy shrnout, že stěžovatelka ani v řízení před správními orgány, ani v řízení před
soudem neprokázala své postavení rodinného příslušníka občana EU, a městský soud
tak postupoval zcela v souladu se zákonem, pakliže její žalobu z důvodu nepřípustnosti podle
§68 písm. e) s. ř. s. ve spojení s §171 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců odmítl.
VI. Závěr a náklady řízení
[30] Nejvyšší správní soud tedy neshledal námitky stěžovatelky důvodnými. Jelikož v řízení
nevyšly najevo ani žádné vady, k nimž musí kasační soud přihlížet z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 věta
druhá s. ř. s.).
[31] O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Stěžovatelka nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměla
úspěch. Žalovanému žádné náklady nad rámec jeho úřední činnosti nevznikly, a proto mu soud
náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. listopadu 2017
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu