ECLI:CZ:NSS:2017:10.ADS.316.2016:50
sp. zn. 10 Ads 316/2016 - 50
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna a soudkyň Michaely
Bejčkové a Daniely Zemanové v právní věci žalobce: JUDr. Z. M., zast. JUDr. Lucií Kavanovou,
advokátkou se sídlem Havlíčkova 159, Uherské Hradiště, proti žalované: Okresní správa
sociálního zabezpečení Zlín, se sídlem třída Tomáše Bati 3792, Zlín, proti vyrozumění ředitele
žalované ze dne 8. 7. 2016, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v
Brně ze dne 3. 11. 2016, čj. 31 Ad 5/2016-73,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Dne 1. 3. 2016 žalovaná vyhlásila výběrové řízení na místo ředitele odboru sociálního
pojištění OSSZ Zlín. Žalobce se výběrového řízení zúčastnil jako jediný účastník.
Výběrová komise jej hodnotila jako úspěšného uchazeče a vybrala jej jako nejvhodnějšího
žadatele, splňujícího zákonné předpoklady a podmínky. Následně žalobce obdržel dne 8. 7. 2016
písemné vyrozumění ředitele OSSZ Zlín o výsledku výběrového řízení, ve kterém mu ředitel
sdělil, že na služební místo nebyl vybrán.
[2] Proti tomuto vyrozumění podal žalobce žalobu ke krajskému soudu v Brně.
Žalobce se domáhal zrušení vyrozumění, které považoval za rozhodnutí v materiálním smyslu.
Krajský soud žalobu odmítl; vyrozumění podle něj není aktem, který lze podrobit soudnímu
přezkumu. Z hmotného práva neplyne, že by se žalobce mohl domáhat obsazení určitého
služebního místa. Především ale vyrozumění není úkonem orgánu veřejné správy, který „je vydán
správním orgánem v mezích jeho zákonem stanovené pravomoci jako materializovaný akt obsahující stanovené
náležitosti“: zákon o státní službě totiž upravuje pouze (pozitivní) rozhodnutí o přijetí
do služebního poměru a jeho náležitosti, nikoliv negativní rozhodnutí. Vyrozumění nebylo
rozhodnutím ve smyslu soudního řádu správního, a proto jej nebylo možné podrobit soudnímu
přezkumu.
II. Kasační stížnost žalobce a vyjádření žalované
[3] Podle námitek žalobce (dále jen „stěžovatel“) bylo napadené vyrozumění nepochybně
rozhodnutím v materiálním smyslu. Stěžovatel považuje proces výběrových řízení za specifické
rozhodování státní správy. Služební poměr má podle zákona o státní službě veřejnoprávní
povahu, a proto je vyrozumění druhem osvědčovacího aktu, proti kterému se stěžovatel nemůže
bránit jinak než soudní cestou. Odmítnutím žaloby bylo porušeno stěžovatelovo právo obrátit
se na soud se žádostí o přezkoumání zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy.
Institut výběrových řízení nemůže být nepředvídatelný, jeho cílem je formalizovat řízení
a předejít excesům; v této věci však nebyla dodržena zásada rovného zacházení a zákazu
diskriminace, protože ve všech ostatních výběrových řízeních konaných v rámci OSSZ Zlín
byl jediný přihlášený uchazeč vždy jmenován na služební místo. Pokud by proti vyrozumění
ředitele OSSZ nebyla žádná obrana, znamenalo by to, že tento akt není vůbec přezkoumatelný,
což by dávalo státním zaměstnancům horší právní postavení, než mají zaměstnanci
podle zákoníku práce (srov. jeho §33 odst. 4 a §73 odst. 1). V konečném důsledku
není ani možné přezkoumat, zda služební orgán dodržel základní zásady dobré správy.
Aby byl zajištěn rovný přístup ke státní službě, je nutné umožnit žadatelům o vstup do státní
služby procesní prostředky obrany. Na přijetí do služebního poměru sice není právní nárok,
ovšem to nelze zaměňovat s možností svévole.
[4] Žalovaná navrhla, aby NSS kasační stížnost zamítl. Podle žalované není vyrozumění
správním rozhodnutím v materiálním smyslu, ale pouze neformálním sdělením výsledku
výběrového řízení, projevem dobré správy. Stěžovatel slučuje obecný význam slova rozhodnutí
s jeho právním významem, ale ve skutečnosti vyrozumění nenaplňuje kritéria rozhodnutí
ve smyslu §67 správního řádu. Na jmenování není právní nárok.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[5] Kasační stížnost není důvodná.
[6] NSS se ztotožnil s argumentací krajského soudu a s tím, že vyrozumění není správním
rozhodnutím. Ačkoliv judikatura NSS vymezuje rozhodnutí v materiálním smyslu poměrně
široce, nelze u soudu přezkoumávat jakýkoliv akt, který učiní orgán veřejné správy vůči jeho
adresátu. Vyrozumění nejenže nemělo formální strukturu rozhodnutí, neboť neobsahovalo
odůvodnění a výrok, ale ani nesplňovalo požadavky kladené judikaturou na rozhodnutí
v materiálním smyslu.
III.1 K výběrovému řízení podle zákona o státní službě
[7] Z §28 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, vyplývá, že výběrové řízení
je dvoustupňové. V prvním stupni rozhoduje výběrová komise, která má tři členy (odst. 1).
Ta vybere z žadatelů, kteří ve výběrovém řízení uspěli, tři nejvhodnější žadatele a sestaví pořadí
dalších žadatelů, kteří ve výběrovém řízení uspěli, a seznam žadatelů, kteří ve výběrovém řízení
neuspěli. Ve druhém stupni následně služební orgán vybere v dohodě s bezprostředně
nadřízeným představeným jednoho žadatele z tří nejvhodnějších žadatelů (odst. 2).
Pokud ve výběrovém řízení neuspěli alespoň tři žadatelé, služební orgán vybere v dohodě
s bezprostředně nadřízeným představeným z těch, kteří uspěli (odst. 3). V případě, že žádný
žadatel ve výběrovém řízení neuspěl nebo služební orgán žádného žadatele postupem podle
odstavce 2 nebo 3 nevybral, výběrové řízení se zruší a vyhlásí se nové výběrové řízení (odst. 4).
[8] Podle NSS z toho plyne, že zákon o státní službě výslovně umožňuje nevybrat žádného
uchazeče, pokud se služebnímu orgánu nejeví ani jeden z těch, kteří postoupili do druhého kola,
jako vhodný kandidát na dané místo. Stěžovatel byl ve výběrovém řízení jediným uchazečem.
V prvním kole uspěl a výběrová komise jej doporučila služebnímu orgánu jako vhodného
uchazeče. Zákon však nestanoví (jak to stěžovatel naznačuje ve své kasační stížnosti),
že by služební orgán měl právo nevybrat žádného uchazeče jen tehdy, vzešlo-li z prvního kola
více úspěšných uchazečů. V §28 odst. 2 a 3 je služební orgán ve své pozitivní volbě (tedy v tom,
že by určitého uchazeče vybrat chtěl) omezen jen tím, že se na ní musí předem písemně
dohodnout s bezprostředně nadřízeným představeným. Ve své negativní volbě však nijak omezen
není: má tedy právo nevybrat ani jednoho z více úspěšných uchazečů vzešlých z prvního kola
před výběrovou komisí a stejně tak nevybrat ani toho jediného uchazeče, který se do výběrového
řízení přihlásil a úspěšně prošel prvním kolem. Žalované tedy nelze vytýkat, pokud se rozhodla
ve druhém kole nevybrat žádného uchazeče a výběrové řízení zrušit.
[9] Výběrová komise vybírá nejvhodnější uchazeče podle jejich schopností a zkušeností,
a to na základě pohovoru (případně doplněného o písemný test), který je podle §27 odst. 3
zákona o státní službě zaměřen na obor služby, jehož se výběrové řízení týká, a na plnění jiného
odborného požadavku. Podle §164 zákona o státní službě se o průběhu a výsledku výběrového
řízení sepisuje protokol. Cílem těchto pravidel zajistit objektivnost výběrového řízení,
ze kterého by měli vzejít ti nejschopnější uchazeči.
[10] Zákon o státní službě dále upravuje, jak zacházet s nevybranými uchazeči v prvním kole
výběrového řízení. Podle §164 odst. 4 služební orgán bez zbytečného odkladu písemně vyrozumí
žadatele o výsledku výběrového řízení; z textu zákona lze usoudit, že se tak děje formou zaslání
protokolu. Žadatelé, kteří ve výběrovém řízení neuspěli, a žadatelé, kteří ve výběrovém řízení
uspěli, ale nebyli vybráni jako nejvhodnější, mohou podat proti protokolu námitky do pěti dnů
ode dne jeho doručení. Podané námitky vyřídí výběrová komise ve lhůtě 15 dnů ode dne jejich
doručení tak, že jim vyhoví (a výběrové řízení následně zruší), nebo je zamítne (§164 odst. 5).
[11] Pro výběr nejvhodnějších uchazečů v prvním kole jsou tedy stanoveny objektivní
a poměrně konkrétní požadavky; závěry výběrové komise pak lze ještě zpochybnit
prostřednictvím námitek. Ve druhém kole výběrového řízení naopak zákon ponechává volbu
na služebním orgánu (vedoucím), který si vybírá jediného nejvhodnějšího uchazeče a zákon jej
ve výběru nijak neomezuje (s výhradou nutnosti získat souhlas nadřízeného při výběru podle §28
odst. 3 zákona o státní službě).
[12] Ze znění zákona tak plyne, že nelze zaměňovat první a druhou fázi výběru uchazeče.
První fáze spočívá ve výběru nejkompetentnějších uchazečů o státní službu na základě
objektivních kritérií; druhá fáze slouží k tomu, aby si služební orgán vybral takového uchazeče,
se kterým se mu bude nejlépe spolupracovat. Služební orgán tak při výběru bude hledět nejen
k odbornosti uchazečů, ale může se rozhodnout i podle jejich osobnosti a povahových vlastností.
[13] Výběrové řízení přitom není řízením podle správního řádu, ale zvláštním postupem podle
zákona o státní službě, na nějž se nevztahuje ani úprava řízení o výběru žádosti podle §146
správního řádu (srov. §164 odst. 1 zákona o státní službě).
III.2 K pojmu rozhodnutí
[14] Rozhodovací praxe NSS se již mnohokrát zabývala pojmem rozhodnutí v materiálním smyslu.
Původně NSS zastával velmi široké pojetí: podle rozsudku NSS ze dne 24. 5. 2006,
čj. 1 Afs 147/2005-108, č. 923/2006 Sb. NSS, je rozhodnutím v materiálním smyslu jakýkoliv
individuální právní akt vydaný orgánem veřejné moci v jeho vrchnostenském postavení,
bez ohledu na to, zda měl příslušnou formu nebo byl vydán v řádném (či vůbec nějakém) řízení.
Toto široké pojetí bylo postupně zužováno i určitými požadavky na formu
(srovnej např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76, č. 2725/2013
Sb. NSS, ze dne 19. 8. 2014, čj. 6 As 68/2012-47, č. 3104/2014 Sb. NSS, nebo ze dne 18. 4. 2017,
čj. 6 Afs 270/2015-48, č. 3579/2017 Sb. NSS). Je nutno podotknout, že tato judikatura není vždy
navzájem souladná (srov. odlišné stanovisko JUDr. Filipa Dienstbiera k odůvodnění usnesení
rozšířeného senátu NSS ze dne 18. 4. 2017, čj. 6 Afs 270/2015-48, č. 3579/2017 Sb. NSS).
V každém případě však je v judikatuře shoda na tom, že samotná forma úředního aktu,
úřední činnosti či úřední nečinnosti, případně jakýkoli nedostatek formy, nemohou být zásadně
kritériem pro to, zda konání (či nekonání) úřadu podléhá soudnímu přezkumu – neboť stále jde
jen o formu. Vnějškové odlišnosti způsobů, jimiž se úřad projevuje navenek vůči spravovaným
osobám, tak samy o sobě nemohou vyloučit adresáty těchto projevů ze soudní ochrany:
sporné může být jen to, jakým způsobem (v rámci jakého žalobního typu) má být soudní ochrana
poskytnuta. V návaznosti na formu úředního konání se nabízí buď žaloba proti rozhodnutí,
nebo žaloba na ochranu před nezákonným zásahem. Navzdory odlišnosti těchto žalobních typů
je však v obou případech podmínkou projednatelnosti žaloby – zjednodušeně řečeno – aby byl
žalobce konáním úřadu (formalizovaným či faktickým) přímo zkrácen na svých právech.
[15] Stěžovatel je přesvědčen, že napadené vyrozumění ředitele OSSZ je rozhodnutím
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., i když nevykazuje žádné formální znaky, které jsou pro rozhodnutí
typické (výrok, odůvodnění, poučení). Stěžovatel netvrdí, že by zákon ukládal služebnímu orgánu
vydat formálně bezvadné rozhodnutí: ostatně tvrdit to dost dobře nelze, protože z textu zákona
je zřejmé, že formalizována je jen první část výběrového řízení před výběrovou komisí
(komise sepíše protokol, proti němu lze podat námitky, námitkám komise vyhoví, nebo je zamítne). Druhá část
výběrového řízení naproti tomu spočívá jen v tom, že si služební orgán buď vybere,
nebo nevybere (tj. faktickým úkonem). Ani informování nevybraného uchazeče, ani zrušení
výběrového řízení se podle zákona nedějí formou rozhodnutí – i zde jde o čistě faktické úkony,
neformální akty.
[16] Stěžovatelova argumentace je spíše vystavěna tak, že nedostatek formy nepovažuje
za překážku přezkoumatelnosti: podle stěžovatele je tato otázka druhotná, naopak podstatné je,
že vyrozumění zkrátilo stěžovatele na právech (neboť se mu jím sděluje, že na služební místo
jmenován nebude, ačkoli splnil veškeré zákonné podmínky a byl jediným způsobilým
uchazečem). V této úvaze se ale právě stěžovatel mýlí. Pokud by uchazeč měl veřejné subjektivní
právo být vybrán, muselo by vyrozumění být přezkoumatelné jako rozhodnutí; podle NSS však
uchazeči takové veřejné subjektivní právo nesvědčí. Zákon o státní službě poskytuje služebnímu
orgánu značnou míru volnosti při výběru vhodného uchazeče. Služební orgán není vázán
doporučením výběrové komise (ta vybere tři, resp. nanejvýš tři, nejvhodnější kandidáty
bez uvedení jejich pořadí) a může bez ohledu na počet nejvhodnějších kandidátů výběrové řízení
zrušit a vyhlásit nové výběrové řízení.
[17] Podle §23 odst. 2 zákona o státní službě platí, že na přijetí do služebního poměru,
zařazení na služební místo a na jmenování na služební místo představeného není nárok. NSS
se ve svých rozhodnutích opakovaně zabýval vztahem mezi vrchnostensky nadřízeným orgánem,
který je způsobilý svými úkony ovlivňovat právní postavení osob, a osobou, která tento orgán
o něco žádá, a zkoumal procesní možnosti žadatele a rozsah soudního přezkumu v situaci,
kdy žadatel nemá nárok na získání určitého oprávnění či obecněji řečeno nárok na výsledek.
Z jeho judikatury plyne, že i v těchto případech má žadatel právo na to, aby orgán při svém
postupu respektoval procesní pravidla, aby neuplatňoval libovůli, aby rozhodoval v obdobných
věcech obdobně, aby neporušoval zákaz diskriminace (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne
23. 3. 2005, sp. zn. 6 A 25/2002, č. 906/2006 Sb. NSS, ve věci státního občanství; rozsudky
ze dne 27. č. 2006, čj. 4 Aps 3/2005-35, č. 905/2006 Sb. NSS, a ze dne 21. 5. 2008,
čj. 4 Ans 9/2007-197, ve věci jmenování do funkce soudce; volněji též rozsudek ze dne
17. 12. 2009, čj. 9 As 1/2009-141, ve věci průběhu a výsledku státní souborné zkoušky);
soudní přezkum se pak omezuje právě na dodržení těchto obecných pravidel.
[18] Všechna citovaná rozhodnutí, i když se zabývala věcně rozdílnými oblastmi a ne vždy šlo
o správní řízení v běžném slova smyslu, mají ale společné něco, čím je lze od projednávané věci
odlišit. Soud může přezkoumat, zda je postup správního orgánu řádný a nediskriminační,
jen tehdy, má-li tento postup vůbec nějaká navenek seznatelná pravidla – ať už obsažená
v právních či vnitřních předpisech, vytvořená dlouhodobou ustálenou praxí, která zakládá
legitimní očekávání, či založená individuálním příslibem správního orgánu. Postup služebního
orgánu podle §28 odst. 4 zákona o státní službě (tj. „v druhém kole“ výběrového řízení) se však
neřídí žádnými pravidly, jejichž dodržení (či míru jejichž dodržení) by bylo možné přezkoumat
v řízení před správním soudem. Judikatura přitom zdůrazňuje, že aby mohl určitý akt podléhat
soudní kontrole, musí na něj zákon klást i určité formální či obsahové požadavky,
jejichž dodržení pak soud zkoumá (srov. bod [58] citovaného rozhodnutí rozšířeného senátu
č. 3579/2017 Sb. NSS). V této věci ovšem zákon o státní službě nestanoví (a ani z celkové
koncepce výběrového řízení nelze dovodit) nejen žádné požadavky na strukturu a obsah aktu
(z nějž se uchazeč dozvídá, že nebyl vybrán), ale vůbec nepočítá s tím, že tu bude jakýkoli
formální akt vydán.
[19] V tomto směru se nabízí srovnání s výběrem uchazečů v pracovněprávních vztazích,
včetně možnosti soudní ochrany. Výběr osob ucházejících se o zaměstnání z hlediska kvalifikace,
nezbytných požadavků nebo zvláštních schopností je i zde v působnosti zaměstnavatele
(§30 odst. 1 zákoníku práce). Je ovšem třeba upozornit na §16 odst. 2 zákoníku práce,
podle nějž je v pracovněprávních vztazích zakázána jakákoliv diskriminace. (Novelizací bylo pak
toto ustanovení k 29. 7. 2017 rozšířeno o demonstrativní výčet důvodů diskriminace – pohlaví,
sexuální orientace, rasový nebo etnický původ, národnost, státní občanství, sociální původ, rod, jazyk, zdravotní
stav, věk, náboženství či víra, majetek, manželský a rodinný stav a vztah nebo povinnosti k rodině, politické
nebo jiné smýšlení, členství a činnost v politických stranách nebo politických hnutích, v odborových organizacích
nebo organizacích zaměstnavatelů.) Ochrany před porušením zákazu diskriminace se lze domáhat
u obecného soudu; konkrétně lze u soudu žádat, aby bylo upuštěno od diskriminace,
aby byly odstraněny následky diskriminačního zásahu a aby bylo poškozenému dáno přiměřené
zadostiučinění, případně i aby mu byla nemajetková újma nahrazena v penězích [§10 zákona
č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací
(antidiskriminační zákon)].
[20] Podle §98 služebního zákona se na rovné zacházení a zákaz diskriminace ve služebním
poměru použijí obdobně §16 a §17 zákoníku práce; to platí i včetně odkazu na prostředky
ochrany podle antidiskriminačního zákona. Stěžovatel v žalobě ani v kasační stížnosti ovšem -
ač použil slovo „diskriminace“ – netvrdil žádný z kvalifikovaných důvodů diskriminace
uvedených shora. V této věci proto podle NSS nelze mluvit o diskriminaci tak, jak ji chápe
antidiskriminační zákon. Z demonstrativního výčtu důvodů diskriminace, který byl později
doplněn do zákoníku práce, je patrné, že diskriminace bude typově založena na biologických
danostech jedince; na jeho základních osobních či sociálních charakteristikách;
na jeho duchovním založení či politickém smýšlení, které je určující pro jeho základní životní
postoje a projevuje se navenek. Jinými slovy ochrana před diskriminací v pracovních
(a služebních) poměrech má zajistit i v této specifické oblasti rovnost lidí v nejobecnějším smyslu
(čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod); svobodu myšlení, svědomí a náboženského
vyznání (čl. 15 odst. 1 Listiny); svobodu sdružovat se v politických stranách (čl. 20 odst. 2
Listiny); rovné postavení příslušníků národnostních a etnických menšin (čl. 24 Listiny);
svobodu odborového sdružování (čl. 27 odst. 1 Listiny). Stěžovatelova tvrzení míří spíše k tomu,
že služební orgán nerespektoval jakousi „ustálenou správní praxi u OSSZ Zlín“,
kterou ovšem stěžovatel nijak nedoložil – a co je významnější, ani ze skutečnosti, že v jiných
případech (podle všeho šlo o malý počet případů a o totéž období – tedy nikoli o dlouhodobé zavedené postupy
zakládající legitimní očekávání) byl jediný způsobilý uchazeč jmenován, nelze dovozovat ustálenou
praxi či dotvářet zákon o pravidlo, podle nějž má být jediný způsobilý uchazeč jmenován
automaticky.
[21] Tím se vyvrací i stěžovatelova námitka, podle níž odmítnutí správní žaloby značí,
že služební zákon dává svým adresátům slabší právní postavení, než jaké zákoník práce dává
zaměstnancům. Ostatně stěžovatelovo srovnání se zákoníkem práce je nepřípadné. Ustanovení
§33 odst. 4 a §73 odst. 1 zákoníku práce, na něž stěžovatel odkazuje, upravují to, kdo jmenuje
zaměstnance na vedoucí pracovní místo, a to, že taková osoba je současně oprávněna
zaměstnance z místa odvolat. Stěžovatel zdůrazňuje, že takové akty podléhají přezkumu v rámci
civilního soudnictví; na tom ale není nic překvapivého, protože typově stejné akty v oblasti
veřejné správy (jmenování osoby na služební místo nebo odvolání z takového místa) lze také
přezkoumat u správních soudů. V projednávané věci však žádné rozhodnutí o jmenování
či odvolání vydáno nebylo, takže předmět přezkumu není dán.
[22] Krajský soud tedy nepochybil tím, že nepovažoval vyrozumění ředitele žalované
za rozhodnutí a žalobu proti němu odmítl.
IV. Závěr a náklady řízení
[23] NSS proto zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou podle §110 odst. 1 s. ř. s.
[24] O náhradě nákladů řízení rozhodl podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl
úspěch; žalované v řízení nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. listopadu 2017
Zdeněk Kühn
předseda senátu