ECLI:CZ:NSS:2017:2.AS.196.2016:123
sp. zn. 2 As 196/2016 - 123
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudců
Aleše Roztočila, Jany Brothánkové, Zdeňka Kühna, Lenky Matyášové, Barbary Pořízkové a Karla
Šimky v právní věci žalobců: a) Zdravé Ktišsko, z. s., se sídlem Dobročkov 17, Ktiš, b) Ing. J.
J., c) Ing. P. P., žalobci a) až c) zast. Mgr. Jaroslavem Kadlecem, advokátem, se sídlem
Tyršova 521, Tábor, d) MUDr. H. K., e) MUDr. M. K., oba zast. Mgr. Rostislavem Šustkem,
advokátem, se sídlem Vladislavova 1390/17, Praha 1, f) obec Ktiš, se sídlem Ktiš 11, zast.
Mgr. Tomášem Urbanem, advokátem, se sídlem Vřesová 685/16, Praha 8, proti žalovanému:
Český báňský úřad, se sídlem Kozí 748/4, Praha 1, za účasti osob zúčastněných na řízení:
I) GARNET GROUP a. s., se sídlem Ktiš 11, zast. JUDr. Martinem Křížem, advokátem, se
sídlem Jáchymova 26/2, Praha 1, II) INTERNET CZ a. s., se sídlem Ktiš 2, III) Mgr. M. K.,
IV) R. K., V) Hnutí DUHA České Budějovice, se sídlem Dlouhá 134, Kaplice, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 2. 2015, č. j. SBS 27258/2014/ČBÚ-22, v řízení o kasačních
stížnostech žalovaného a osoby zúčastněné na řízení I) proti rozsudku Krajského soudu v Plzni
ze dne 3. 5. 2016, č. j. 57 A 36/2015 – 195,
takto:
I. Nezabýval-li se krajský soud podstatným vyjádřením osoby zúčastněné na řízení,
nezakládá to samo o sobě nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí pro nedostatek
důvodů. Jedná se však o vážnou vadu řízení, která dle okolností případu může vést
ke zrušení rozhodnutí napadeného kasační stížností [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
II. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí druhému senátu.
Odůvodnění:
I. Přehled dosavadního řízení
[1] Obvodní báňský úřad pro území krajů Plzeňského a Jihočeského rozhodnutím ze dne
23. 6. 2014, č. j. SBS/0076/2014/OBÚ-06/3, povolil osobě zúčastněné na řízení I) hornickou
činnost (otvírku, přípravu a dobývání výhradního ložiska technicky využitelných krystalů nerostu
granátu v dobývacím prostoru Ktiš na pozemku p. č. 42/1 v katastrálním území Ktiš). Proti
tomuto rozhodnutí podali žalobci a) až f), osoba zúčastněná na řízení V) a další účastníci
správního řízení odvolání, která žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného podali žalobci a) až f) žalobu. Krajský soud v Plzni shora
označeným rozsudkem rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Přisvědčil
žalobcům, že před vydáním rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nebyl řešen střet zájmů
v území hornické činnosti, jak vyžadoval §33 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití
nerostného bohatství (horní zákon).
[3] Žalovaný a osoba zúčastněná na řízení I) (dále jen „stěžovatel“ a „stěžovatelka“, společně
označováni jako „stěžovatelé“) podali proti napadenému rozsudku samostatné kasační stížnosti.
Oba tvrdí, že krajský soud nesprávně interpretoval §33 horního zákona a že napadený rozsudek
je nepřezkoumatelný. Stěžovatel má odůvodnění napadeného rozsudku za vnitřně rozporné
v části, kde krajský soud tvrdí, že se stěžovatel s námitkami žalobců vypořádal, a kde současně
uvádí, že k řešení střetu zájmů nedošlo. Stěžovatelka pokládá napadený rozsudek
za nepřezkoumatelný, neboť krajský soud nepřihlédl k vyjádření, které soudu doručila dne
20. 8. 2015. Z rozsudku NSS ze dne 6. 1. 2016, č. j. 1 As 231/2015 – 43, plyne, že právu osoby
zúčastněné na řízení podávat písemná vyjádření musí odpovídat povinnost soudu
se s argumentací vypořádat. Krajský soud k vyjádření stěžovatelky nepřihlédl, a dokonce
v rekapitulační části rozsudku uvedl, že se k žalobě nevyjádřila.
II. Postoupení věci rozšířenému senátu
[4] Poté, co druhý senát shledal, že kasační stížnosti jsou přípustné a nic nebrání
jejich věcnému projednání, zabýval se nejprve tvrzenou nepřezkoumatelností napadeného
rozsudku.
[5] Námitku nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti napadeného rozsudku
pro jeho vnitřní rozpornost, kterou vznesl stěžovatel, druhý senát nepokládá za důvodnou.
[6] Při posuzování námitky nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů uplatněné
stěžovatelkou druhý senát zjistil, že ohledně ní existuje v judikatuře Nejvyššího správního soudu
rozpor, a tudíž je dán důvod pro postoupení věci rozšířenému senátu v souladu
s §17 odst. 1 s. ř. s.
[7] Otázku, zda opomenutí krajského soudu vypořádat se s argumentací osoby zúčastněné
na řízení zakládá nepřezkoumatelnost rozsudku, zodpověděl devátý senát v rozsudcích ze dne
19. 7. 2012, č. j. 9 As 37/2012 – 59, a ze dne 28. 3. 2012, č. j. 9 Afs 59/2011 – 644. Vyjádřil
názor, že osoba zúčastněná na řízení nemá právo na vypořádání svých vyjádření krajským
soudem. Sedmý senát v rozsudku ze dne 30. 10. 2014, č. j. 7 As 153/2014 – 76, uvedl,
že nevypořádání vyjádření osoby zúčastněné na řízení, obdobně jako pominutí argumentace
žalovaného ve vyjádření k žalobě, nemůže založit nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského
soudu pro nedostatek důvodů, může mít však za následek snížení přesvědčivosti odůvodnění
rozhodnutí krajského soudu.
[8] Naproti tomu první senát posoudil tuto otázku zcela opačně. Ve shora
citovaném rozsudku č. j. 1 As 231/2015 – 43, na který poukazuje stěžovatelka, konstatoval,
že pokud zákon osobě zúčastněné na řízení přiznává právo podat k projednávané věci
své vyjádření, je nepochybně povinností soudu se s argumenty a skutečnostmi uplatňovanými
osobou zúčastněnou na řízení vypořádat. Pokud této své povinnosti krajský soud nedostojí,
je třeba jeho rozsudek zrušit jako nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
[9] Předkládající druhý senát se v otázce, zda nezohlednění vyjádření osoby zúčastněné
na řízení může založit nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu, přiklání ke shora
citovanému názoru devátého a sedmého senátu. Má za to, že nezohlední-li krajský soud při svých
úvahách argumentaci osoby zúčastněné na řízení, může to v závislosti na konkrétních
okolnostech znamenat tzv. jinou vadu řízení, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí
o věci samé [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
[10] Druhý senát proto věc postoupil rozšířenému senátu k zodpovězení otázky, zda pominutí
námitek osoby zúčastněné na řízení v řízení o žalobě zakládá nepřezkoumatelnost rozhodnutí
krajského soudu.
[11] K usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu se nevyjádřil nikdo z účastníků řízení
ani žádná z osob zúčastněných na řízení.
III. Posouzení věci rozšířeným senátem
III.1. Pravomoc rozšířeného senátu
[12] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout
v předložené věci ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s.
[13] K otázce následků opomenutí krajského soudu vypořádat se s vyjádřením osoby
zúčastněné na řízení skutečně existují v dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu odlišné
názory, jak správně upozornil předkládající senát.
[14] V rozsudku ze dne 30. 10. 2014, č. j. 7 As 153/2014 – 76, soud uvedl: „Za důvod
nepřezkoumatelnosti naproti tomu Nejvyšší správní soud nepovažuje to, že městský soud konkrétně nereagoval
na námitky, respektive argumenty, osoby zúčastněné na řízení. Jak uvedl Nejvyšší správní soud například ve svém
rozsudku ze dne 12. 11. 2009, č. j. 1 As 64/2009 - 153, ‚[n]ezohlednění důvodů uvedených
ve vyjádření žalovaného k žalobě nemůže být vadou ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Je to žalobce, kdo určuje rozsah a meze přezkumu napadeného rozhodnutí v podobě žalobních
bodů (§75 odst. 2 s. ř. s.), a proto nevypořádá-li se soud s argumentací žalovaného, pak tím může
ovlivnit kvalitu a sílu svého právního názoru, nikoli však zatížit své rozhodnutí vadou spočívající
v nepřezkoumatelnosti.? Totéž musí platit také pro vyjádření osoby zúčastněné na řízení. Ta totiž neurčuje
rozsah a meze přezkumu – neuplatňuje námitky vůči napadenému aktu, toliko se vyjadřuje k námitkám
uplatněným žalobcem, respektive navrhovatelem. Nezohledněním argumentace osoby zúčastněné na řízení může
městský soud bezpochyby snížit přesvědčivost svých závěrů. To však může mít význam až v případném meritorním
přezkumu napadeného rozsudku, nikoliv při posuzování jeho přezkoumatelnosti. Tímto není osobě zúčastněné
na řízení upíráno právo hájit před soudem svá práva – ta může hájit cestou vyjádření k žalobě. V případě,
že nesouhlasí se závěry soudu, může také iniciovat řízení o kasační stížnosti, a dostat se tak do postavení
účastníka řízení, jenž určuje rozsah a meze přezkumu“ (důraz doplněn rozšířeným senátem). Stejný
názor byl již dříve vyjádřen i v rozsudcích ze dne 19. 7. 2012, č. j. 9 As 37/2012 – 59, a ze dne
28. 3. 2012, č. j. 9 Afs 59/2011 – 644.
[15] Opačný názor, tedy že nevypořádání vyjádření osoby zúčastněné na řízení může
mít za následek nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu pro nedostatek důvodů,
je obsažen rozsudku ze dne 6. 1. 2016, č. j. 1 As 231/2015 – 43. V tomto rozsudku první senát
konstatoval, že s právem osoby zúčastněné na řízení podávat soudu písemná vyjádření
(§34 odst. 3 s. ř. s.) nedílně souvisí povinnost soudu se s argumentací této osoby vypořádat, jinak
by uvedené právo bylo pouhou „prázdnou schránkou“ bez reciprocity ze strany soudu, čímž
by bylo porušeno právo vyjádřit se podle čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. První
senát dále vyslovil názor, že „není možné, aby se osoba zúčastněná na řízení mohla vyjádřit ve věci samé,
aniž by městský soud k tomuto vyjádření přihlédl. Pokud judikatura dovodila, že soudy mají povinnost se náležitě
vypořádat s důkazními návrhy osob zúčastněných na řízení, tak tím spíše mají povinnost přihlédnout k jimi
tvrzeným skutečnostem, které mají být dokazovány. A to zejména ve věci, ve které je osobou zúčastněnou na řízení
subjekt, na základě jehož žádosti bylo vydáno rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Případným zrušením
napadeného správního rozhodnutí může být bezesporu zasaženo do práv takovéto osoby, a proto je nemyslitelné,
aby se jejímu vyjádření nedostalo náležité odezvy ze strany soudu. (…) Jelikož soud výše dovodil povinnost
správních soudů přihlédnout k právní argumentaci osob zúčastněných na řízení, do jejichž práv může
být rozsudkem krajských soudů zasaženo, měl městský soud k předmětnému vyjádření přihlédnout v odůvodnění
napadeného rozsudku. Není jeho povinností vypořádat se s každou námitkou, ale je nutné, aby se soud vypořádal
alespoň se všemi základními námitkami, což v daném případě nebylo splněno.“ V bodu 28 tohoto rozsudku
soud uzavřel, že „se městský soud nevypořádal s vyjádřením osoby zúčastněné na řízení, a proto je námitka
nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu pro nedostatek důvodů ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
důvodná“ (zvýraznění doplnil rozšířený senát).
[16] Rozšířený senát konstatuje, že posouzení otázky předložené postupujícím senátem
je nezbytné pro rozhodnutí v této věci, neboť stěžovatelka skutečně v řízení před krajským
soudem zaslala soudu obsáhlé vyjádření, v němž uváděla řadu důvodů, proč není správný názor
žalobců, že napadené rozhodnutí stěžovatele je nezákonné pro nevyřešení střetu zájmů v území
hornické činnosti dle §33 horního zákona. Krajský soud rozhodnutí stěžovatele zrušil právě
z tohoto důvodu, aniž by se vyjádřil k důvodům namítaným stěžovatelkou v jejím vyjádření.
[17] Pravomoc rozšířeného senátu ve věci rozhodnout je tedy dána.
III.2. Posouzení věci
III.2.1. Právo osoby zúčastněné na řízení na vypořádání jejího vyjádření
[18] Osobami zúčastněnými na řízení jsou podle §34 odst. 1 s. ř. s. takové osoby, které byly přímo
dotčeny ve svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí nebo tím, že rozhodnutí nebylo vydáno,
a ty, které mohou být přímo dotčeny jeho zrušením nebo vydáním podle návrhu výroku rozhodnutí soudu, nejsou-li
účastníky a výslovně oznámily, že budou v řízení práva osob zúčastněných na řízení uplatňovat.
[19] Na osoby zúčastněné na řízení nelze pohlížet jako na procesní subjekty, jejichž práv
se soudní řízení netýká, popř. které jsou v řízení účastny jaksi „do počtu“. Naopak jedná
se o osoby, jejichž práv se řízení přímo týká, ba dokonce často o osoby, o jejichž právech,
založených rozhodnutím správního orgánu, je v řízení přímo rozhodováno (tak jako je tomu
i v nyní projednávané věci). Jinými slovy, předmětem řízení před správním soudem mohou
být někdy spíše práva osoby zúčastněné na řízení než práva samotného žalobce. Spor řešený
soudem pak také ve svém jádru bývá více sporem mezi žalobcem a osobou zúčastněnou na řízení
než sporem mezi žalobcem a správním orgánem (který ve věci potom vystupuje jako původní
„mediátor“ či „rozhodčí“ tohoto sporu). V takových věcech pak pouze způsob rozhodnutí
správního orgánu determinuje, která ze „stran sporu“ se ocitne v roli žalobce a která bude
v řízení před soudem vystupovat jako osoba zúčastněná na řízení. Řízení před správním soudem
je tedy zpravidla sporem (také) osoby zúčastněné na řízení, jde o „její“ věc.
[20] Nelze zapomínat na to, že mnohé věci, které náleží do pravomoci správních orgánů,
jejichž rozhodnutí jsou následně přezkoumávána správními soudy, se týkají „občanských práv
a závazků“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Osoby
zúčastněné na řízení proto musí mít veškerá práva odvozená z práva na spravedlivý proces
zaručeného tímto ustanovením Úmluvy a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod.
[21] Tomuto východisku musí odpovídat i procesní práva osoby zúčastněné na řízení
a respektování těchto práv soudem. Podle §34 odst. 3 s. ř. s. jsou osoby zúčastněné na řízení
oprávněny předkládat písemná vyjádření, nahlížet do spisu, být vyrozuměny o nařízeném jednání
a žádat, aby jim bylo při jednání uděleno slovo. Podle §49 odst. 5 mají při jednání právo klást
svědkům či znalcům dotazy. Doručuje se jim žaloba, usnesení o přiznání odkladného účinku,
usnesení o předběžném opatření a rozhodnutí, jímž se řízení u soudu končí. Rozhodnutí ve věci
je pro osoby zúčastněné na řízení závazné (§59 odst. 6 s. ř. s.). Tyto osoby mají rovněž právo
podat proti rozhodnutí krajského soudu kasační stížnost (§102 s. ř. s.), pak se stávají účastníky
řízení o kasační stížnosti (§105 odst. 1 s. ř. s.). Obdobná práva mají osoby zúčastněné na řízení
i v řízení o kasační stížnosti (§109 odst. 1, §120 s. ř. s.).
[22] Osoba zúčastněná na řízení nemůže disponovat předmětem řízení (§34 odst. 3 poslední
věta s. ř. s.), který je vymezen žalobou. Z povahy věci může vzít žalobu zpět, zčásti nebo zcela,
pouze žalobce. Podá-li však osoba zúčastněná na řízení kasační stížnost, může dosáhnout
prostřednictví výroku Nejvyššího správního soudu dle §110 odst. 2 s. ř. s. fakticky nového
rozhodnutí o žalobě, tj. v tomto rozsahu tedy může předmět řízení, jednou vymezený žalobcem
v žalobě, do jisté míry ovlivnit (srov. rozsudek NSS ze dne 2. 10. 2015, č. j. 2 As 84/2015 - 56).
[23] Je zřejmé, že soudní řád správní přiznává osobám zúčastněným na řízení rozsáhlá
procesní oprávnění a tato nesmí být výkladem zužována či znehodnocována.
[24] Jestliže osoba zúčastněná na řízení má právo podávat soudu písemná a (při jednání)
i ústní vyjádření k věci a navrhovat provedení důkazů, pak má soud povinnost se takovými
argumenty a skutečnostmi zabývat a ve svém rozhodnutí na ně reagovat. Podobně je krajský soud
nepochybně povinen řádně vyhodnotit i důkazní návrhy uplatněné osobou zúčastněnou na řízení,
navržené důkazy provést, jsou-li relevantní, popř. jejich neprovedení řádně odůvodnit
(srov. rozsudky NSS ze dne 16. 3. 2016, č. j. 6 As 141/2015 - 63, a ze dne 18. 6. 2015,
č. j. 9 As 294/2014 - 114).
[25] Právo na spravedlivý proces zahrnuje i právo na řádné odůvodnění soudního rozhodnutí,
které je odrazem práva účastníka řízení/osoby zúčastněné na řízení uplatňovat návrhy
a vyjádření, je pojistkou proti libovůli v rozhodování a je předpokladem uplatňování opravných
prostředků, které právo dává účastníkovi/osobě zúčastněné na řízení k dispozici (srov. Kmec, J:
Právo na spravedlivý proces, in: Kmec, J., Kosař, D., Kratochvíl, J., Bobek, M. Evropská úmluva
o lidských právech. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 757 a násl.). Z judikatury
Evropského soudu pro lidská práva vyplývá, že součástí práva na odůvodnění je mj. to, aby soud
v odůvodnění reagoval na relevantní námitky či argumenty uplatněné účastníkem (srov. např.
rozsudky ESLP z 21. 2009, ve věci Luka proti Rumunsku, č. 34197/02, bod 56, nebo ze dne
22. 2. 2007, ve věci Krasulya proti Rusku, č. 12365/03, bod 52).
[26] Potud je správný názor prvního senátu vyslovený ve shora citovaném rozsudku
č. j. 1 As 231/2015 – 43, že nevypořádá-li se krajský soud s podstatným vyjádřením osoby
zúčastněné na řízení, jedná se o závažné pochybení.
III.2.2. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu
[27] Pojem nepřezkoumatelnosti rozhodnutí souvisí úzce s instanční přezkumnou činností
spojenou s uplatněním opravných prostředků. Již v §477 bodu 9 zákona č. 113/1895 ř. z.,
o soudním řízení v občanských rozepřích právních (civilní řád soudní), bylo stanoveno: Napadený
rozsudek budiž zrušen jako zmatečný, (…) je-li znění rozsudku tak nedostatečné, že jej nelze bezpečně
přezkoumati, jestliže si rozsudek sám odporuje nebo jestliže nejsou pro rozhodnutí uvedeny žádné důvody. Tento
důvod zrušení přezkoumávaného rozhodnutí byl následně přebírán všemi dalšími procesními
předpisy (srov. §219a o. s. ř. a Králík, M.: Nepřezkoumatelnost rozhodnutí jako důvod jeho
zrušení v judikatuře Nejvyššího soudu České republiky, in: Soudní rozhledy č. 10/2007,
s. 373 a násl.).
[28] Podobně Ústavní soud setrvale judikuje, že „odkazuje na svoji ustálenou judikaturu k otázce
přezkoumatelnosti a přesvědčivosti rozhodnutí obecných soudů. Ústavní soud např. uvedl, že ‘z hlediska
stanoveného postupu (čl. 26 odst. 1 Listiny) je požadavek řádného a vyčerpávajícího zdůvodnění rozhodnutí
orgánů veřejné moci jednou ze základních podmínek ústavně souladného rozhodnutí‘ (nález
sp. zn. III. ÚS 103/99, Ústavní soud: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 17, str. 121). ‘Nezávislost rozhodování
obecných soudů se uskutečňuje v ústavním a zákonném procesněprávním a hmotněprávním rámci. Procesněprávní
rámec představují především principy řádného a spravedlivého procesu, jak vyplývají z čl. 36 a násl. Listiny, jakož
i z čl. 1 Ústavy. Jedním z těchto principů, představujícím součást práva na řádný proces, jakož i pojmu
právního státu a vylučujícím libovůli při rozhodování, je i povinnost soudů své rozsudky odůvodnit
(§157 odst. 1 o. s. ř.), a to způsobem, zakotveným v ustanovení §157 odst. 2 o. s. ř. Z odůvodnění musí
vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry
na straně druhé (nález sp. zn. III. ÚS 94/97, Ústavní soud: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 8, str. 287).‘“
(srov. nález ze dne 28. 8. 2001, sp. zn. I. ÚS 60/01). Obdobně v nálezu z 2. 6. 2009,
sp. zn. II. ÚS 435/09, Ústavní soud shrnul svou dosavadní judikaturu
takto:„Jedním z principů
představujících neopominutelnou součást práva na spravedlivý proces je i povinnost soudů svá rozhodnutí řádně
odůvodnit, přičemž se musejí vypořádat s námitkami uplatněnými účastníky řízení, a to způsobem odpovídajícím
míře jejich závažnosti. Pokud soudy této zákonné povinnosti nedostojí, a to jednak tím, že se zjištěnými
skutečnostmi nebo tvrzenými námitkami nezabývají vůbec, nebo se s nimi vypořádají nedostatečným způsobem,
založí tím nepřezkoumatelnost jimi vydaných rozhodnutí. Takový postup nelze akceptovat, neboť by znamenal
otevření cesty k potenciální libovůli v rozhodování, a znamenal by tak porušení ústavního zákazu výkonu libovůle
soudy (čl. 2 odst. 2 Listiny)“.
[29] Nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správních orgánů ale i nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
krajských soudů je věnována nesčetná judikatura Nejvyššího správního soudu, kterou není nutné
na tomto místě komplexně rekapitulovat (srov. např. Tauber, M.: Judikatura Nejvyššího
správního soudu: nepřezkoumatelnost správních rozhodnutí, in: Soudní rozhledy č. 7/2007,
s. 254 a násl.). Je ovšem nutné poukázat i na názor odborné literatury, že „judikatura (či přesněji
rozhodovací činnost) Nejvyššího správního soudu při aplikaci tohoto kasačního důvodu je poměrně rozkolísaná
a není výjimkou, že Nejvyšší správní soud v rozporu s výše uvedenými názory zruší rozhodnutí krajského soudu
pro nepřezkoumatelnost i tehdy, kdy se jedná o dílčí právní nedostatky odůvodnění jeho právního názoru, který
ale nemusí být nezákonný.“ (srov. Hlouch, L. in Potěšil, L. [et al.]: Soudní řád správní: komentář,
Praha: Leges, 2014 s. 991). Rozšířený senát v této souvislosti souhlasí s názorem, že aplikace
tohoto kasačního důvodu připadá v úvahu výjimečně, není-li z odůvodnění rozhodnutí krajského
soudu vůbec patrno, jak soud hodnotil podstatné důvody či skutečnosti uplatněné v rámci
žalobních bodů. Naopak nelze považovat za nepřezkoumatelné takové rozhodnutí krajského
soudu, z jehož odůvodnění lze (byť i zohledněním celkového kontextu důvodů uvedených
v odůvodnění) seznat, jaký názor krajský soud zaujal vůči důležitým skutkovým a právním
otázkám podstatným pro rozhodnutí projednávané věci. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek
důvodů nemůže být založena tím, že odůvodnění krajského soudu je pouze stručné
či argumentačně chudé, popř. že krajský soud nevyvracel každý dílčí argument uplatněný
účastníky (osobami zúčastněnými na řízení).
[30] Je nutné si uvědomit, že „přezkoumatelnost“ rozhodnutí krajského soudu není hodnotou
sama o sobě. Zrušení rozhodnutí krajských soudů zpravidla pro účastníky/osoby zúčastněné
na řízení, včetně toho, který podává kasační stížnost, neznamená žádný přínos. Výsledkem
je naopak pravidelně prodloužení a prodražení soudního řízení. I proto je nutné k aplikaci
kasačního důvodu spočívajícího v nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů přistupovat
krajně zdrženlivě. Jeho použití je namístě např. tehdy, pomine-li krajský soud podstatná skutková
tvrzení opřená o obsah správního spisu či podložená důkazními návrhy, mohou-li reálně vést
k přehodnocení merita věci.
[31] Nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu má především souvztažnost
se zákazem překvapivosti rozhodnutí a právem na opravný prostředek. Takové rozhodnutí
krajského soudu, které poctivě vypořádá relevantní důvody uplatněné účastníky/osobami
zúčastněnými na řízení na podporu jejich procesního stanoviska, umožňuje uplatnit proti tomuto
hodnocení krajského soudu opravný prostředek a na základě toho přezkoumání všech účastníky
zpochybněných skutkových a právních aspektů rozhodnutí krajského soudu Nejvyšším správním
soudem. Ani takto v souvislosti s těmito zásadami však nelze kasační důvod spočívající
v nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů přeceňovat. Samotný soudní řád správní
v §104 odst. 4 umožňuje stěžovateli přednést v kasační stížnosti i nové důvody, které nebyly
uplatněny v řízení před krajským soudem, pokud tak učinit nemohl. Tuto koncentraci ostatně
judikatura vykládá tak, že nebrání v uplatnění nových důvodů v kasační stížnosti stěžovatelům,
kteří v řízení před krajským soudem nebyli žalobci (srov. rozsudek NSS ze dne 2. 7. 2008,
č. j. 1 Ans 5/2008 - 104). Takto nově uplatněné důvody vezme Nejvyšší správní soud v potaz
v řízení o kasační stížnosti a i v jejich optice přezkoumá zákonnost rozhodnutí krajského soudu
a vypořádá je v odůvodnění svého rozhodnutí o kasační stížnosti. Procesní předpisy tedy
umožňují Nejvyššímu správnímu soudu v určitých případech zohlednit a vypořádat nové důvody
nastolené v kasační stížnosti, byť se jimi krajský soud výslovně nezabýval.
[32] V soudním řízení správním je to žalobce (navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení
opatření obecné povahy), kdo vymezuje žalobními body (podstatnými důvody uvedenými
v žalobě) „program“ projednání věci soudem. Určuje podstatné otázky, kterými se soud
při posuzování důvodnosti žaloby musí zabývat. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského
soudu v řízení o žalobě podle §65 s. ř. s. nemůže založit to, že se soud nevypořádá s argumenty
obsaženými ve vyjádření žalovaného. Jeho povinností ostatně je svůj názor na skutkové a právní
hodnocení věci vtělit do odůvodnění svého rozhodnutí, které je předmětem soudního přezkumu
(srov. rozsudek NSS ze dne 12. 11. 2009, č. j. 1 As 64/2009 - 153).
[33] Ačkoli u osoby zúčastněné na řízení je nutné vycházet z toho, že se v soudním řízení
správním jedná (také) o „její“ spor, není to ona, kdo určuje „program“ soudního projednávání
žaloby. Může předmět sporu stanovený žalobcem komentovat, podporovat jeho důvody nebo
naopak vyvracet důvodnost žalobcem uplatněných námitek po stránce skutkové i právní
a na relevantní důvody jí uplatněné musí soud v odůvodnění svého rozhodnutí přiměřeně
reagovat. Pokud soud podstatné námitky uplatněné v žalobě náležitě posoudí a vypořádá
v odůvodnění, zpravidla tím rovněž (alespoň implicitně) odpoví na argumenty uplatněné osobou
zúčastněnou na řízení.
[34] Opomene-li krajský soud zcela vyjádřit se v odůvodnění svého rozhodnutí k podstatným
důvodům uplatněným v řízení osobou zúčastněnou na řízení, jedná se o vážnou vadu řízení,
nikoli o nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu pro nedostatek důvodů. Zda taková
vada řízení mohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí krajského soudu [§103 odst. 1
písm. d) na konci s. ř. s.], je třeba vždy posoudit podle konkrétních okolností případu. Pro takový
závěr může nasvědčovat to, že osoba zúčastněná na řízení uplatnila nová skutková tvrzení
a důkazní návrhy, které měly být provedeny při jednání. Takovou indicií může být rovněž
to, že krajský soud vyjádření osoby zúčastněné na řízení nejenže nevypořádal v odůvodnění
svého rozhodnutí, nýbrž je ani nezaslal účastníkům a jiným osobám zúčastněným na řízení,
aby se s nimi seznámili a mohli na ně případně reagovat. Nezrušení rozhodnutí krajského soudu
v některých případech by mohlo vskutku vést k porušení práva na opravný prostředek.
[35] Ve většině ostatních případů může být pochybení krajského soudu odstraněno
tím, že osobě zúčastněné na řízení je umožněno uplatnit své důvody, na které dle jejího názoru
krajský soud ve svém rozhodnutí dostatečně nereagoval, v kasační stížnosti a Nejvyšší správní
soud se jimi bude zabývat ve svém rozhodnutí. Tím se dostane osobě zúčastněné na řízení
náležité odpovědi na její argumenty, tedy bude učiněno zadost i jejímu procesnímu právu
na řádné odůvodnění soudního rozhodnutí, které je součástí práva na spravedlivý proces
garantovaného Úmluvou a Listinou základních práv a svobod. Z hlediska respektování práva
na spravedlivý proces je totiž potřeba posuzovat soudní řízení jako celek a dílčí pochybení
v jednotlivých fázích řízení mohou být zhojena v dalších stádiích (např. v řízení o opravném
prostředku), srov. Kmec, J., cit. dílo, str. 611, s odkazem na rozhodnutí ESLP ze dne
23. 10. 2006, ve věci Báča proti České republice, č. 9457/03.
[36] Lze tedy uzavřít, že nezabýval-li se krajský soud podstatným vyjádřením osoby
zúčastněné na řízení, nezakládá to samo o sobě nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí
pro nedostatek důvodů. Jedná se však o vážnou vadu řízení, která dle okolností případu může
vést ke zrušení rozhodnutí napadeného kasační stížností [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
III.3 Aplikace na projednávanou věc
[37] Jak bylo výše uvedeno, stěžovatelka podala ze dne 20. 8. 2015 obsáhlé vyjádření
k žalobám, jehož součástí byla i mj. skutková tvrzení ohledně komunikace stěžovatelky se žalobci
k řešení střetu zájmů v území dle §33 horního zákona. Uplatnila i důkazní návrhy k těmto
tvrzením: např. souhlas žalobce f) se záměrem stěžovatelky ohledně provádění hornické činnosti
ze dne 30. 6. 2010, obdobný souhlas ze dne 17. 3. 2011, návrh smlouvy o spolupráci mezi těmito
subjekty, návrhy smlouvy s tímto žalobcem a s žalobcem a), dále výpis z katastru nemovitostí
ohledně nemovitostí žalobců d) a e) a fotodokumentaci místa. Dále předestřela i komplexní
právní argumentaci týkající se nutnosti ústavně konformního výkladu §33 horního zákona,
a to tak, že vyžaduje uzavření dohody pouze s vlastníky pozemků, na nichž má být hornická
činnost fakticky vykonávána, a to i s ohledem na změnu právní úpravy, která již nyní neumožňuje
vyvlastnění nemovitostí za účelem provádění hornické činnosti.
[38] Ze spisu nevyplývá, že by toto vyjádření bylo zasláno účastníkům řízení, popř. jiným
osobám zúčastněným na řízení. Ve věci proběhlo jednání u krajského soudu, z nějž nebyl pořízen
protokol, nýbrž audiozáznam. Rozšířený senát po poslechu tohoto záznamu konstatuje,
že ani z něj nevyplývá, že by vyjádření stěžovatelky bylo účastníkům, popř. osobám zúčastněným
na řízení alespoň při jednání předáno. Stěžovatelkou v jejím vyjádření navržené důkazy soud
neprovedl, ani neodůvodnil, proč tyto důkazy neprováděl. Pravdou ovšem je, že k dotazu soudu
zástupkyně stěžovatelky po provedení dokazování při jednání uvedla, že provedení dalších
důkazů nenavrhuje.
[39] Krajský soud stěžovatelkou uplatněné důvody nezohlednil. Rozšířený senát má ovšem
za to, že skutková tvrzení stěžovatelky ohledně jednání s jednotlivými žalobci nejsou
pro posouzení věci rozhodná, neboť měla pouze demonstrovat ochotu stěžovatelky dohodnout
se zejména s žalobcem f). Že dohoda se žalobcem f) uzavřena nebyla, je však nesporné a důvody,
proč se tak nestalo, nemají žádný vliv na posouzení merita věci. Tím je především otázka,
zda řešení střetu zájmů dle §33 horního zákona se mělo vztahovat i na vlastníky dalších
nemovitostí, tedy nikoli pouze na vlastníky pozemků, na nichž má být hornická činnost přímo
prováděna. V tomto ohledu krajský soud jistě pochybil, pokud se přímo nevyjádřil k právním
důvodům, které na podporu svého názoru stěžovatelka uváděla. Nejvyšší správní soud ovšem
může sám věcně vypořádat tyto právní námitky stěžovatelkou opětovně uplatněné v kasační
stížnosti a zaslané účastníkům a osobám zúčastněným na řízení k vyjádření. Stěžovatelce
se tak dostane reakce soudu na její argumentaci, čímž bude její právo na spravedlivý proces
zachováno.
IV. Závěr
[40] Rozšířený senát v dané věci posoudil předloženou spornou právní otázku. V souladu
s §71 odst. 1 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu rozhodl usnesením jen o této otázce
a věc vrací druhému senátu, který o ní rozhodne v souladu s vysloveným právním názorem.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. prosince 2017
Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu