ECLI:CZ:NSS:2017:3.AS.162.2016:58
sp. zn. 3 As 162/2016 - 58
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců
Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Jana Vyklického v právní věci navrhovatelů: 1) E. C., bytem
Dlážděná 1491/3, Praha 1, 2) Ing. M. Z. 3) Ing. J. Z., všichni zast. Mgr. Martinem Kučerou,
advokátem se sídlem Bohdalecká 1490/25, Praha 10, proti odpůrci: Magistrát hlavního města
Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1, o přezkoumání opatření obecné povahy č.
37/2013 o vydání celoměstsky významných změn územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy,
schváleného usnesením zastupitelstva hl. m. Prahy č. 31/12 ze dne 19. 9. 2013, v rozsahu části
změny č. Z 2746/00, o kasační stížnosti odpůrce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
15. 6. 2016, č. j. 5 A 50/2016 – 54,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Odpůrce je po v i n en zaplatit navrhovatelům náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti ve výši 9.365,40 Kč k rukám advokáta Mgr. Martina Kučery, ve lhůtě 30 dnů
od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
[1] Navrhovatelé, jakožto vlastníci pozemku parc. č. X, v obci P., v katastrálním území K.,
nacházejícího se v těsné blízkosti K., se svým návrhem podaným u Městského soudu v Praze
domáhali zrušení opatření obecné povahy č. 37/2013 o vydání celoměstsky významných změn
územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy, schváleného usnesením zastupitelstva hl. m. Prahy
č. 31/12 ze dne 19. 9. 2013, v části změny č. Z 2746/00 a přílohy II tohoto opatření, a to
v rozsahu změny záplavového území vymezeného závaznou částí územního plánu jako kategorie
C – území průtočná na drobném vodním toku Kunratický potok v rozsahu říčních kilometrů 9 –
10.
[2] Městský soud v Praze návrhu vyhověl a opatření obecné povahy ve shora specifikované
části rozsudkem ze dne 15. 6. 2016, č. j. 5 A 50/2016 – 54, zrušil. Dospěl přitom k následujícím
závěrům: rozhodnutím vodoprávního úřadu ze dne 5. 11. 2008 byla v povodí drobného vodního
toku Kunratický potok stanovena záplavová území a aktivní zóny záplavových území. Na základě
tohoto rozhodnutí následně vydalo zastupitelství hl. m. Prahy ve formě opatření obecné povahy
č. 37/2013 změnu územního plánu č. Z 2746/00, kterou byl pozemek navrhovatelů mezi
záplavová území zařazen. Přestože poloha a ohraničení záplavových území na pozemku
navrhovatelů podle změny Z 2476/00 odpovídá vymezení území zátopovou čarou Q
100
v podkladovém rozhodnutí vodoprávního úřadu, odpůrce v daném případě nepostupoval
v souladu se zákonem a překročil svou působnost, neboť vodoprávním úřadem vymezené
záplavové území bylo výše citovanou změnou územního plánu zařazeno do kategorie C –
průtočné záplavové území. Možnosti využití takového území upravuje vyhláška č. 32/1999,
schválená Radou hlavního města; v záplavových územích kategorie C platí (s několika výjimkami)
všeobecný zákaz umísťování staveb, tzn., že se v nich uplatňují obdobná omezení jako ta, která
stanoví zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), pro aktivní
zónu. K takovému jednostrannému určení omezujících podmínek pro vlastníky dotčených
nemovitostí však nebyl odpůrce jakožto orgán územního plánování oprávněn, čímž se dopustil
jednání ultra vires. Dle názoru městského soudu proto nemůže být pochyb o tom, že do práv
navrhovatelů bylo jednáním odpůrce zasaženo. Popsaným postupem tak došlo k porušení
§67 odst. 3 vodního zákona, jelikož v souladu s tímto ustanovením je oprávněn stanovit
omezující podmínky vlastníkům nemovitostí v záplavových územích mimo aktivní zónu výlučně
vodoprávní úřad, což se v daném případě nestalo.
[3] Proti rozsudku městského soudu podal odpůrce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
v níž uvedl, že uplatňuje důvod podle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní (dále jen „s. ř. s.“), tedy nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
soudem v předcházejícím řízení. Ačkoliv stěžovatel tento důvod výslovně neoznačil, dle obsahu
stížnostních bodů je zřejmé, že namítá rovněž zmatečnost řízení před soudem spočívající v tom,
že chyběly podmínky řízení [§103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].
[4] Stěžovatel nesouhlasí předně s posouzením otázky aktivní procesní legitimace
navrhovatelů. Dle evidence katastru nemovitostí pro hl. m. Prahu, k. ú. Kunratice, č. LV X, jejich
vlastnické právo k pozemku p. č. X bylo vloženo do katastru nemovitostí ke dni 18. 12. 2015, a to
na základě kupní smlouvy ze dne 17. 12. 2015. Z uvedeného vyplývá, že navrhovatelé nabyli
předmětný pozemek do spoluvlastnictví v době, kdy byl již více než dva roky součástí Z 2746/00.
Vzhledem k tomu, že pozemek v takovémto stavu kupovali a nejednalo se o stav nový, dle
názoru stěžovatele nebylo jejich vlastnické právo následně dotčeno (tzn., že v době nabytí
vlastnického práva k pozemku si byli vědomi jeho charakteru). Stěžovatel tak má za to, že
v projednávané věci nejsou navrhovatelé aktivně legitimování, neboť od okamžiku nabytí
vlastnického práva k dotčenému pozemku nedošlo k žádné jeho změně, a není tudíž zřejmé, jak
mohla být zkrácena jejich práva.
[5] Stěžovatel dále poznamenal, že omezení v záplavovém území kategorie „C – průtočná“
na drobných vodních tocích na území hl. m. Prahy nebylo stanoveno celoměstsky významnou
změnou územního plánu Z 2746/00, ale platí kontinuálně od schválení platného územního plánu
ze dne 9. 9. 1999; změna pouze aktualizovala aktuální rozsah vymezení záplavových území
stanovených vodoprávním úřadem v důsledku narůstající četnosti povodňových situací.
Předmětem této změny byla aktualizace výkresu č. 33 – Kategorie záplavových území a výkresů
č. 4, 9 a 31, kde jsou také zobrazena záplavová území vodních toků. Záplavová území drobných
vodních toků přitom byla vymezena již v územním plánu schváleném usnesením Zastupitelstva
hl. m. Prahy č. 10/05 ze dne 9. 9. 1999. Vymezení záplavových území drobných vodních toků
stanovil Odbor výstavby stěžovatele, jakožto příslušný vodohospodářský orgán a zde bylo též
vymezeno záplavové území vodního toku Kunratický potok. Z výkresu č. 33 Kategorie
zátopových území (obr. 1 – výřez) a legendy tohoto výkresu (obr. 2) je patrné, že kategorie C –
průtočná na drobných vodních tocích byla stanovena již územním plánem s platností
od 9. 9. 1999. Rozsah vymezení záplavových drobných vodních toků i uplatňování kategorie „C –
průtočná“ zůstaly při změně územního plánu beze změny.
[6] Stěžovatel dále odkázal na přílohu č. 1, oddílu 9, Záplavová území změny Z-720/00, kde
se mimo jiné uvádí, že „[n]a vodních tocích Vltavě a Berounce je vymezeno záplavové území nejvyšší
zaznamenané přirozené povodně (srpen 2002), a aktivní zóna pro průtoky s periodicitou 100 let. Na drobných
vodních tocích jsou vodoprávním úřadem stanovena záplavová území pro průtoky, které se vyskytují při přirozené
povodni s periodicitou 100 let.“ Oddíl 9 přílohy 1 vyhlášky č. 32/1999 byl sice změněn, ale
uplatňování kategorie „C – průtočná“ zůstalo v platnosti v rozsahu vymezených záplavových
území drobných vodních toků, stanovených vodoprávním úřadem (dříve vodohospodářským
orgánem) z roku 1999. Dle vyhlášky vymezení hranice Q
100
odpovídá kategorii C (na malých
vodních tocích), a nejedná se tak o nový prvek.
[7] Následně stěžovatel uvedl, že jeho odbor ochrany prostředí stanovil dne 5. 11. 2008
záplavové území a aktivní zónu záplavového území drobného vodního toku Kunratický potok
v říčním kilometru 0,0000 – 13,3405 a jeho přítoků na území hl. m. Prahy. Ve změně územního
plánu Z 2746/00 byla aktualizována vymezení záplavových území drobných vodních toků na
území hl. m. Prahy podle nově stanovených vymezení vodoprávním úřadem od roku 2005.
Změna územního plánu Z 2746/00 pouze promítla nově stanovené záplavové území a aktivní
zónu záplavového území Kunratického potoka. Regulativy funkčního a prostorového uspořádání
území uvedené v opatření obecné povahy č. 6/2009, kterým byla vydána změna Z 1000/00
Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy, příloha č. 1, oddíl 10 Záplavová území, byly
v rámci změny Z 2746/00 měněny pouze v souvislosti s vymezením linie protipovodňové
ochrany na Vltavě. Hranice záplavového území převzal stěžovatel podle toho, jak je stanovil
vodoprávní úřad (OOP MHMP č. j. 449253/2008/OOP/II/Ku). Stěžovatel v této souvislosti
konstatoval, že vodoprávní úřad při projednávání návrhu i vlastní změny neuplatnil žádné
připomínky ani námitky. Domnívá se proto, že pokud by byl v opatření obecné povahy stanoven
rozsah území nad rámec vymezený vodoprávním úřadem, byla by tato skutečnost z jeho strany
připomínkována. S ohledem na uvedené stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
[8] Navrhovatelé ve svém vyjádření ke kasační stížnosti setrvali na svém dosavadním
procesním stanovisku a ztotožnili se se závěry městského soudu. Navrhli proto, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost zamítl.
[9] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a odst. 4 s. ř. s.).
[10] Kasační stížnost není důvodná.
[11] Nejvyšší správní soud se nejdříve zabýval námitkami souvisejícími s nedostatkem aktivní
procesní legitimace navrhovatelů. Na tomto místě je vhodné připomenout, že aktivní procesní
legitimace je obecně spojována s procesní způsobilostí žalobce (navrhovatele), což platí i
pro soudní řízení správní (viz §33 s. ř. s.). Z pohledu ustanovení §101a odst. 1 věty první s. ř. s.
je aktivní procesní legitimace založena již kvalifikovaným tvrzením navrhovatele (splňujícího
obecné podmínky, kladené na něj ustanovením §33 odst. 2 s. ř. s.), že byl na svých subjektivních
(hmotných) právech zkrácen buď přímo napadeným opatřením obecné povahy, nebo že se tak
stalo v důsledku porušení stanoveného postupu při jeho vydávání (viz např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 11. 2017, č. j. 3 As 148/2016 – 88; všechna rozhodnutí zdejšího
soudu uvedená v tomto rozsudku jsou dostupná na www.nssoud.cz). Městský soud přitom
v projednávané věci správně dovodil, že podmínku kvalifikovaného tvrzení zkrácení na svých
právech navrhovatelé zcela nepochybně splnili.
[12] Ve stěžejní části předmětného stížnostního bodu vyjádřil stěžovatel názor spočívající
v nemožnosti podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy ze strany subjektu, který nabyl
vlastnické právo k pozemku dotčenému změnou územního plánu až v době, kdy tato změna již
byla účinná. Nejvyšší správní soud s tímto názorem nesouhlasí. Lze v této souvislosti odkázat
na rozsudek zdejšího soudu ze dne 26. 4. 2017, č. j. 3 As 126/2016 – 38, publ. pod č. 3589/2017
Sb. NSS, jenž na stěžovatelovu námitku fakticky poskytuje odpověď: „Stěžovatel v této souvislosti
správně poukazuje na možnost procesního nástupnictví, která byla výslovně připuštěna Nejvyšším správním
soudem v řízení o žalobě proti rozhodnutí podle §65 odst. 1 s. ř. s. v rozsudku ze dne 12. 8. 2010,
č. j. 7 As 9/2010-255, č. 2377/2011 Sb. NSS. K tomu je třeba doplnit, že úprava žalobní legitimace je
v §65 odst. 1 s. ř. s. upravena zcela analogicky jako aktivní procesní legitimace ve větě první §101a odst. 1
s. ř. s. Není tedy důvodu, aby stejné závěry nebylo možné uplatnit též v případě návrhu na zrušení opatření obecné
povahy nebo jeho části. Přitom je-li možná změna navrhovatele v průběhu řízení o návrhu, není ani důvodu
nezohlednit změny, k nimž v oblasti aktivní legitimace došlo ještě před podáním takového návrhu. Takový přístup
umožňuje napadení opatření obecné povahy např. i pozdějším nabyvatelem pozemku dotčeného spornou regulací
a naopak znemožňuje napadení opatření obecné povahy někým, kdo již v době podání návrhu dotčen být nemůže,
což je zcela legitimní přístup, který odpovídá koncepci správního soudnictví, které má sloužit k ochraně existujících
vlastních práv navrhovatele (potažmo jeho právní sféry), a nikoliv práv cizích, k nimž má navrhovatel pouze
historický vztah“ (podtržení v textu přidáno rozhodujícím senátem). S přihlédnutím k citovanému
názoru lze k této otázce uzavřít, že navrhovatelé byli k podání návrhu aktivně procesně
legitimováni.
[13] Nejvyšší správní soud následně přistoupil k posouzení podstaty věci. Stěžovatel v kasační
stížnosti namítl, že omezení v záplavovém území kategorie C – průtočné záplavové území bylo
stanoveno již územním plánem ze dne 9. 9. 1999, a nikoliv až změnou Z 2746/00. Změna
Z 2746/00 nadto nešla nad rámec vymezený rozhodnutím vodoprávního úřadu. S takovouto
argumentací se však Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Městský soud vycházel z toho, že pro
záplavové území kategorie „C – průtočné“ záplavové území platí podle Přílohy 1, Oddílu 9 –
Záplavová území, odst. 5 písm. a) vyhlášky č. 32/1999, téměř úplný zákaz umisťování staveb:
„V záplavovém území průtočném se nesmí umisťovat stavby ani dočasné s výjimkou staveb sloužících k údržbě
vodních ploch nebo k provozním účelům správce vodních toků a ploch, stavby objektů a zařízení, jejichž provoz a
využití jsou vázány na vodní plochy (jezy, vodní elektrárny, plavební komory, odběrné objekty apod.), staveb
systému protipovodňové ochrany; výjimečně lze umístit stavby přístavů a zařízení sloužících vodní dopravě, liniové
stavby (komunikace a inženýrské sítě) a nezbytné doplňkové stavby pro zajištění provozu sportovišť, rekreačních
ploch, ZOO a krátkodobé deponie materiálu určeného k přímé nakládce na loď a na návaznou dopravu.“
Pokud tedy byl změnou Z 2746/00 pozemek navrhovatelů nově zařazen do záplavového území
kategorie „C – průtočné“ záplavové území, znamená to, že na tento pozemek se nově vztahuje
rovněž citovaný zákaz zakotvený ve vyhlášce č. 32/1999.
[14] Městský soud však správně poukázal na to, že zákaz podle §67 odst. 1 vodního zákona je
v podstatě ekvivalentní zákazu podle Přílohy 1, Oddílu 9 – Záplavová území, odst. 5 vyhlášky
č. 32/1999: „V aktivní zóně záplavových území se nesmí umísťovat, povolovat ani provádět stavby s výjimkou
vodních děl, jimiž se upravuje vodní tok, převádějí povodňové průtoky, provádějí opatření na ochranu před
povodněmi nebo která jinak souvisejí s vodním tokem nebo jimiž se zlepšují odtokové poměry, staveb pro jímání
vod, odvádění odpadních vod a odvádění srážkových vod a dále nezbytných staveb dopravní a technické
infrastruktury, zřizování konstrukcí chmelnic, jsou-li zřizovány v záplavovém území v katastrálních územích
vymezených podle zákona č. 97/1996 Sb., o ochraně chmele, ve znění pozdějších předpisů, za podmínky,
že současně budou provedena taková opatření, že bude minimalizován vliv na povodňové průtoky; to neplatí pro
údržbu staveb a stavební úpravy, pokud nedojde ke zhoršení odtokových poměrů.“ Zásadní rozdíl oproti
vyhlášce č. 32/1999 však spočívá v tom, že vodní zákon tento zákaz stanovuje ex lege pouze
pro aktivní zónu záplavového území. Mimo aktivní zónu, jak vyplývá z §67 odst. 3 vodního
zákona, takový zákaz ex lege stanoven není, avšak vodoprávnímu úřadu je svěřena pravomoc
takový zákaz stanovit: „Mimo aktivní zónu v záplavovém území může vodoprávní úřad stanovit opatřením
obecné povahy omezující podmínky. Při změně podmínek je může stejným postupem změnit nebo zrušit. Takto
postupuje i v případě, není-li aktivní zóna stanovena.“
[15] Městský soud pak na základě výše uvedeného učinil podle Nejvyššího správního soudu
správný a logický závěr, že pokud je pravomoc stanovit omezení v záplavovém území mimo
aktivní zónu svěřena zákonem vodoprávnímu úřadu, je to právě a pouze vodoprávní úřad, kdo
tuto pravomoc může vykonávat. Pokud omezení v záplavovém území mimo aktivní zónu stanoví
orgán, který k tomu zmocněn není, jedná se o postup v rozporu se zákonem a ústavním
pořádkem (čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod).
Právě o takový případ se přitom jednalo v nyní projednávané věci. Pozemek navrhovatelů byl
totiž vodoprávním úřadem zařazen do záplavového území a byla na něm, jak ostatně poznamenal
i stěžovatel, stanovena též aktivní zóna. Tato však byla vymezena podstatně úžeji, než jak ji
následně stěžovatel promítl do změny Z 2746/00, neboť předmětný pozemek zařadil
do kategorie C – průtočné záplavové území i v části, která byla vodoprávním úřadem vymezena
toliko jako záplavové území (tedy nikoliv jako aktivní zóna), čímž na něj vztáhl zákaz ekvivalentní
zákazu podle §67 odst. 1 vodního zákona. Stěžovatel sice tvrdí, že zmíněný zákaz platí již
od roku 1999, to však není podstatné. Podstatné je, že tento zákaz, k jehož stanovení stěžovatel
není oprávněn, byl vztažen na pozemek navrhovatelů právě změnou Z 2746/00, která je
předmětem přezkumu v tomto řízení. Je zároveň zřejmé, že vztažením tohoto zákazu
na pozemek navrhovatelů šel stěžovatel zřetelně nad rámec vymezený rozhodnutím
vodoprávního úřadu, neboť ten mimo aktivní zónu žádný takový zákaz nestanovil. Městský soud
proto správně uzavřel, že změna Z 2746/00 byla přijata v rozporu se zákonem.
[16] Na základě všech shora nastíněných úvah neshledal Nejvyšší správní soud kasační
stížnost důvodnou, a proto ji v souladu s §110 odst. 1 větou poslední s. ř. s. zamítl.
[17] O nákladech řízení o kasační stížnosti bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1 s. ř. s.
použitého na základě §120 téhož zákona. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo
na náhradu nákladů řízení. Navrhovatelé naopak úspěch ve věci měli, náleží jim proto náhrada
důvodně vynaložených nákladů řízení. Mezi náklady řízení (§57 odst. 1 s. ř. s.) patří odměna
zástupce a náhrada jeho hotových výdajů stanovená podle vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách
advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif). Odměna
zástupce v řízení před Nejvyšším správním soudem činí 3.100 Kč (která se však snižuje za každou
zastupovanou osobu o 20 %, tzn. celkem 3 x 2.480 Kč; viz §12 odst. 4 advokátního tarifu)
za jeden úkon právní služby spočívající v sepsání vyjádření ke kasační stížnosti [§7, §9 odst. 4
písm. d) a §11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu], zvýšená o náhradu hotových výdajů ve výši
300 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu); celkem tedy 7.740 Kč. Tato částka byla poté navýšena
o částku 1625,40 Kč odpovídající DPH ve výši 21 %. Výsledná částka tedy činí 9.365,40 Kč.
Stěžovatel je povinen uhradit navrhovatelům uvedenou částku ve lhůtě 30 dnů od právní moci
tohoto rozsudku, a to k rukám jejich zástupce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 21. prosince 2017
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu