ECLI:CZ:NSS:2017:5.AS.302.2017:30
sp. zn. 5 As 302/2017 - 30
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců
Mgr. Ondřeje Mrákoty a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci žalobce: ELTODO, a.s.,
se sídlem Novodvorská 1010/14, Praha 4, zastoupený Mgr. Františkem Korbelem, Ph.D.,
advokátem se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, za účasti: Statutární město Ostrava,
se sídlem Prokešovo náměstí 1803/8, Ostrava, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti
rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 13. 10. 2017, č. j. 29 Af 93/2015 - 129, o návrhu
žalovaného na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti,
takto:
Kasační stížnosti se odkladný účinek nepřiznává .
Odůvodnění:
[1] Rozhodnutím ze dne 4. 5. 2015, č. j. ÚOHS-S1130/2014/VZ-10843/2015/513/IHl,
žalovaný (dále jen „stěžovatel“) zamítl návrh žalobce na zahájení řízení o přezkoumání úkonů
zadavatele (osoby zúčastněné na řízení) při zadávání veřejné zakázky „Podpora veřejné dopravy“
(dále jen „veřejná zakázka“), neboť nezjistil důvody pro uložení nápravného opatření podle §118
odst. 1 zákona 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále jen „ zákon o veřejných zakázkách“).
Proti uvedenému rozhodnutí podal žalobce rozklad, o němž předseda stěžovatele rozhodnutím
ze dne 31. 7. 2015, č. j. ÚOHS-R142/2015/VZ-20368/2015/323/KHo, rozhodl tak, že zrušil
rozhodnutí stěžovatele a řízení dle §66 odst. 1 písm. g) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád
(dále jen „správní řád“), zastavil, neboť po zrušení zadávacího řízení veřejné zakázky osobou
zúčastněnou na řízení se návrh žalobce stal zjevně bezpředmětným.
[2] Proti rozhodnutí předsedy stěžovatele podal žalobce žalobu ke Krajskému soudu v Brně
(dále jen „krajský soud“), který rozhodnutí předsedy stěžovatele v záhlaví označeným rozsudkem
dle §78 odst. 1 a 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), zrušil
a věc vrátil stěžovateli k dalšímu řízení. Dle jeho názoru nebylo na místě postupovat dle §66
odst. 1 písm. g) správního řádu, ale mělo být přistoupeno k přerušení řízení dle §64 odst. 1
písm. c) správního řádu do doby, dokud nebude rozhodnuto o souvisejícím řízení týkajícím
se návrhu na zrušení rozhodnutí osoby zúčastněné na řízení o zrušení zadávacího řízení.
[3] Rozsudek krajského soudu následně stěžovatel napadl kasační stížností. Současně
požádal, aby byl kasační stížnosti přiznán odkladný účinek.
[4] Stěžovatel v návrhu na přiznání odkladného účinku uvádí, že nepřiznání odkladného
účinku kasační stížnosti by pro něj znamenalo újmu. Tuto újmu spatřuje, mimo materiální újmu
vzniklou při vydávání nového totožného rozhodnutí, ve skutečnosti, že by předseda stěžovatele
byl povinen vydat znovu rozhodnutí o rozkladu žalobce, přičemž by vzhledem k okolnostem
daného případu (ukončené související řízení o návrhu na zrušení rozhodnutí osoby zúčastněné
na řízení o zrušení zadávacího řízení) musel znovu vydat rozhodnutí dle §66 odst. 1 písm. g)
správního řádu a ani případný zrušující rozsudek Nejvyššího správního soudu by na tom nemohl
ničeho změnit, čímž by se řízení o stěžovatelově kasační stížnosti stalo bezpředmětným,
a tím by mu byl de facto odepřen přezkum napadeného rozsudku, a tudíž i uplatnění jeho
procesních práv. V této souvislosti odkázal na usnesení Krajského soudu v Brně ze dne
25. 5. 2012, sp. zn. 62 Af 49/2011, dle kterého pouhá odborná diskuse bez vlivu na konkrétní
veřejné subjektivní právo není smyslem řízení před soudy dle §65 a násl. s. ř. s. Dále odkázal
na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2013, č. j. 6 As 61/2013 – 20, podle něhož
v případě, že hrozí existence dvou odlišných správních rozhodnutí, je na místě přiznat kasační
stížnosti odkladný účinek.
[5] Stěžovatel dále uvedl, že újma jemu vzniklá případným nepřiznáním odkladného účinku
kasační stížnosti je nepoměrně větší, než ta, která by mohla vzniknout žalobci přiznáním
odkladného účinku kasační stížnosti. Jeho újma by byla trvalá a nenávratná, neboť řízení
o kasační stížnosti by vydáním nového rozhodnutí dle §66 odst. 1 písm. g) správního řádu
ztratilo smysl. Naopak případná újma vzniklá žalobci by byla nepoměrně menší, dočasná
a zhojitelná. Navíc by mohlo dojít k absurdní situaci, kdy by vedle sebe existovaly dvě totožná
správní rozhodnutí, což je stav nepřípustný až zmatečný.
[6] Přiznání odkladného účinku kasační stížnosti není dle stěžovatele ani v rozporu
s důležitým veřejným zájmem. Veřejným zájmem je právě udržení bezporuchového výkonu státní
správy stěžovatelem, který by neměl zůstat bez možnosti soudního přezkumu před Nejvyšším
správním soudem.
[7] Žalobce ani osoba zúčastněná na řízení se k návrhu na přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti nevyjádřili.
[8] Podle §107 odst. 1 s. ř. s. nemá kasační stížnost odkladný účinek. Nejvyšší správní soud
jej však může na návrh stěžovatele přiznat; přitom se užije přiměřeně §73 odst. 2 s. ř. s.,
podle kterého lze přiznat odkladný účinek, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí
znamenaly pro žalobce nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může
vzniknout jiným osobám, a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
Stěžovatel, který se domáhá přiznání odkladného účinku, nese břemeno tvrzení a je povinen jím
tvrzené skutečnosti přiměřeně doložit.
[9] Je třeba zdůraznit, že přiznání odkladného účinku kasační stížnosti je mimořádným
institutem, kterým Nejvyšší správní soud prolamuje před vlastním rozhodnutím ve věci
samé právní účinky pravomocného rozhodnutí krajského soudu, na které je třeba hledět
jako na zákonné a věcně správné, dokud není případně zákonným postupem zrušeno.
Přiznání odkladného účinku proto musí být vyhrazeno pro ojedinělé případy, které zákonodárce
vyjádřil v §73 odst. 2 s. ř. s. Pokud by soud rozhodoval o návrzích na přiznání odkladného
účinku žalobě či kasační stížnosti paušálně tak, že by jej přiznával vždy, pokud by dopady
rozhodnutí správního orgánu (soudu) byly negativní (záporné), pak by tím popřel smysl přiznání
odkladného účinku podle §73 s. ř. s. Základním smyslem odkladného účinku není obecně
aplikovatelné oddálení účinku pravomocného rozhodnutí správního orgánu, ale jde o mimořádný
nástroj zabránění stavu, kdy by v důsledku okamžitého výkonu pravomocného rozhodnutí
správního orgánu či soudu bylo konkrétním, zásadním a nevratným způsobem negativně
zasaženo do práv stěžovatele. Nepoměrně větší újma stěžovatele, než jaká by přiznáním
odkladného účinku mohla vzniknout jiným osobám (§73 odst. 2 s. ř. s.) při výkonu nebo jiných
právních následcích rozhodnutí, tedy musí představovat výjimečný a závažný stav, který již nelze
v dalším běhu času nijak odčinit. To znamená, že i v případě, kdy přiznáním odkladného účinku
nemůže vzniknout újma jiným osobám, musí být újma, jež vznikne navrhovateli výkonem nebo
jinými právními následky rozhodnutí, takové intenzity, aby převážila nad veřejným zájmem
na výkonu či jiných právních následcích pravomocného rozhodnutí správního orgánu
či krajského soudu.
[10] Odkladný účinek má primárně poskytovat ochranu žalobci před výkonem napadeného
rozhodnutí. V zájmu zachování zásady rovnosti v řízení před soudem nelze ani správnímu orgánu
odepřít právo domáhat se přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Vznik nepoměrně větší
újmy na straně správního orgánu však bude z logiky věci mnohem méně častý než na straně
žalobce.
[11] Po zhodnocení důvodů uváděných stěžovatelem a skutečností vyplývajících ze soudního
spisu dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že podmínky pro přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti nejsou v daném případě splněny.
[12] Jak již bylo uvedeno, stěžovatel, který přiznání odkladného účinku navrhuje,
má povinnost tvrzení a povinnost důkazní. Nejvyšší správní soud poukazuje na dispoziční zásadu
ovládající celé řízení o kasační stížnosti – kasační soud není povolán k tomu, aby za stěžovatele
vlastní vyhledávací činností zjišťoval či dokazoval důvody pro přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti. Návrh na přiznání odkladného účinku musí být proto dostatečně
individualizovaný a podepřený konkrétními důkazy (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu
ze dne 30. 1. 2012, č. j. 8 As 65/2011 - 74).
[13] V nyní projednávané věci je nutné posoudit, zda stěžovatelem naznačená případná
procesní situace by pro něj znamenala závažnou újmu ve smyslu §73 odst. 2 s. ř. s., resp. závažné
ohrožení důležitého veřejného zájmu.
[14] Nejvyšší správní soud při posuzování návrhu stěžovatele na přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti vycházel především ze závěrů, které rozšířený senát zdejšího soudu vyjádřil
v usnesení ze dne 1. 7. 2015, č. j. 10 Ads 99/2014 - 58, publ. pod č. 3270/2015 Sb. NSS,
v němž dospěl k závěru, že kasační stížnosti žalovaného může být odkladný účinek přiznán
jen výjimečně, „kdy odložení účinků rozhodnutí krajského soudu bude podmíněno ochranou důležitého
veřejného zájmu, jehož ohrožení bude v konkrétním případě představovat právě onu nepoměrně větší újmu,
než která přiznáním odkladného účinku vznikne jiným osobám, a jež nebude v rozporu s jiným veřejným
zájmem“.
[15] V citovaném usnesení zdejší soud dospěl také k následujícím závěrům, které jsou
podstatné pro nyní posuzovanou věc:
„[34] Procesní situace, kdy žalovaný správní orgán na základě pravomocného rozsudku krajského soudu
vydá ve správním řízení znovu rozhodnutí, které posléze nabude právní moci, následně či mezitím
Nejvyšší správní soud tento rozsudek krajského soudu zruší a věc mu vrátí k novému projednání, jistě
není žádoucí. O žalobě je však třeba znovu rozhodnout v souladu se závazným právním názorem
kasačního soudu, což mj. znamená „obživnutí“ původně zrušeného rozhodnutí správního orgánu
(srov. usnesení rozšířeného senátu ve věci sp. zn. 2 Ans 3/2006).
[35] Obtížně řešitelná procesní situace není bezprostředním ohrožením důležitého veřejného zájmu.
Dodržení závazného právního názoru a v tomto důsledku pouhá hrozba existence dvou rozhodnutí
ve stejné věci, včetně dvou protichůdných hmotněprávních rozhodnutí, nemůže proto pro žalovaného
bez dalšího představovat újmu dosahující intenzity požadované pro přiznání odkladného účinku.
[36] Považovala – li by se pouhá hrozba existence dvou odlišných rozhodnutí sama o sobě za újmu,
musel by být odkladný účinek přiznáván téměř ke každé žádosti správního orgánu, jehož rozhodnutí
bylo krajským soudem zrušeno. Tento postup by odporoval shora popsanému smyslu a účelu zákonné
úpravy a mohl by vést i k nerovnosti stran, tj. k porušení §36 odst. 1 s. ř. s.
[37] Zatímco žalobce by přiznání odkladného účinku kasační stížnosti dosáhl jen za skutečně
výjimečných okolností, žalovanému by ve většině případů stačilo pouze to, že krajský soud jeho rozhodnutí
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Přestože je nutno existenci dvou rozhodnutí v téže věci hodnotit
jako negativní, jedná se o důsledek povahy kasační stížnosti jako mimořádného opravného prostředku.
Pokud by správní orgány neměly být vázány pravomocnými rozhodnutími krajských soudů, kterými
se ruší jejich správní akty, pak by zákonodárce musel zcela změnit koncepci kasační stížnosti jako
opravného prostředku proti pravomocným rozhodnutím krajských soudů.“
[16] V nyní posuzované věci je nutné vzít v úvahu především povahu kasační stížnosti jako
mimořádného opravného prostředku, na jehož základě může být případně prolomeno
pravomocné rozhodnutí krajského soudu. Pokud je navrhovatelem přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti žalovaný správní orgán, musí jako závažnou újmu tvrdit a prokázat ohrožení
důležitého veřejného zájmu. Stěžovatel netvrdil takové závažné ohrožení veřejného zájmu,
které by představovalo závažnou újmu ve smyslu 73 odst. 2 s. ř. s. Lze souhlasit se stěžovatelem,
že případná procesní situace, jak ji popsal, může být obtížně procesně řešitelná, nicméně to bez
dalšího nemůže znamenat splnění podmínky pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
V projednávané věci navíc stěžovatel tvrdí, že vzhledem k ukončení souvisejícího správního
řízení by jeho nové rozhodnutí i podle závazného právního názoru krajského soudu bylo shodné
jako rozhodnutí krajským soudem zrušené, totiž zastavení správního řízení dle §66 odst. 1
písm. g) správního řádu, takže z tvrzení stěžovatele v posuzované věci není vůbec zřejmé, v čem
by mělo závažné ohrožení veřejného zájmu spočívat a proč by měla být taková procesní situace
neřešitelná. Neznamená to také ani odepření jeho procesních práv, neboť je nutné vycházet
ze zvláštní povahy řízení o kasační stížnosti, jak byla popsána výše. Opačný závěr by vedl k tomu,
že by musel být přiznáván odkladný účinek kasační stížnosti vždy, jestliže by o něj požádal
žalovaný. To by však vedlo k nerovnosti stran řízení. Závěrem zdejší soud poznamenává,
že závěry soudů v rozhodnutích, na něž odkazuje stěžovatel, byla překonána právě citovaným
usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ve vztahu k přiznávání odkladného
účinku kasační stížnosti.
[17] Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud nepřiznal kasační stížnosti odkladný účinek
podle §73 odst. 2 až 4 s. ř. s. ve spojení s §107 odst. 1 s. ř. s. Závěrem Nejvyšší správní soud
zdůrazňuje, že z usnesení o nepřiznání odkladného účinku kasační stížnosti nelze předjímat
budoucí rozhodnutí o věci samé.
Poučení: Proti tomuto usnesení není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 21. prosince 2017
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu