ECLI:CZ:NSS:2017:6.AS.219.2017:245
sp. zn. 6 As 219/2017 - 245
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu JUDr. Tomáše Langáška
(soudce zpravodaj), soudce JUDr. Petra Průchy a soudkyně Mgr. Jany Brothánkové v právní věci
žalobkyně: AIR STATION s.r.o., IČ 28410513, se sídlem Žitavského 496, Praha 5, zastoupená
Mgr. Vladislavem Jirkou, advokátem, se sídlem Václavské náměstí 807/64, Praha 1,
proti žalovanému: Ministerstvo dopravy, se sídlem nábřeží L. Svobody 1222/12, Praha 1,
za účasti: Letiště Příbram s.r.o., IČ 27421821, se sídlem Skalka 39, Drásov, zastoupená
JUDr. Jaroslavou Žákovou, advokátkou, se sídlem Komenského náměstí 289, Příbram, týkající se
žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 26. dubna 2016, č. j. 74/2016-220-LPR/6, v řízení
o kasačních stížnostech žalovaného a osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 20. dubna 2017, č. j. 10 A 107/2016 - 102,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. dubna 2017, č. j. 10 A 107/2016 - 102,
se r uší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Úřad pro civilní letectví (dále jen „Úřad“) obdržel dne 27. prosince 2013 žádost žalobkyně
o udělení povolení provozovat letiště Dlouhá Lhota v Příbrami (dále jen „letiště Příbram“).
Žalobkyně v žádosti uvedla, že se stala vlastníkem nadpoloviční většiny všech letištních pozemků
souvisejících s letištěm Příbram, a proto má přednostní právo na vydání tohoto povolení.
Vlastníci ostatních letištních pozemků jsou z části osoby, které samy leteckou činnost provozují,
a lze předpokládat, že jí poskytnou souhlas s provozováním letiště, jakmile Úřad zahájí řízení
o žádosti. Žalobkyně rovněž zamýšlí převzít vztahy založené zřizovatelem letiště (Ministerstvem
obrany) a zajistit provoz letiště ve stávajícím rozsahu. V závěru žádosti žalobkyně uvedla,
že je připravena vypořádat vztahy s dosavadním provozovatelem letiště (osobou zúčastněnou na
řízení), nicméně jednání mezi nimi není podmínkou pro vyhovění žádosti.
[2] Úřad žalobkyni v rámci správního řízení opakovaně vyzýval k prokázání právního vztahu
ke všem využívaným komponentám letiště dle §30 odst. 2 písm. c) zákona č. 49/1997 Sb.,
o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání
(živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o civilním letectví“).
V průběhu správního řízení vznesl též požadavek, aby žalobkyně osvědčila vypořádání nároku
osoby zúčastněné na řízení na náhradu investic ve smyslu druhé a třetí věty §27 odst. 3 zákona
o civilním letectví. Žalobkyně na tyto výzvy vždy reagovala sdělením, že jako vlastník
nadpoloviční většiny výměry letištních pozemků není povinna právní vztah k letišti dokládat.
Nárok původního provozovatele letiště je dle jejího názoru nárokem čistě soukromoprávním,
který vzniká až ke dni udělení provozního povolení většinovému vlastníku letištních pozemků.
Úřad tedy není oprávněn podmiňovat vydání povolení splněním takového požadavku.
[3] V průběhu řízení obdržel Úřad též vyjádření osoby zúčastněné na řízení, pana E. S.
(jednatele osoby zúčastněné na řízení a zároveň vlastníka letištních pozemků), H. Č. a společnosti
Piper OK, a.s., z nichž vyplývá, že stále probíhají řízení o vlastnictví k letištním pozemkům. E. S.
a H. Č. prohlásili, že žalobkyni neposkytnou souhlas s užíváním jimi vlastněných letištních
komponent. Osoba zúčastněná na řízení dále upozornila, že prostřednictvím žalob o zřízení
věcného břemene provozování letiště má zajištěn právní vztah k 85 % letištních pozemků
tvořících letiště Příbram. Dle jejího názoru je navíc cílem žalobkyně likvidace tohoto letiště.
[4] Rozhodnutím ze dne 20. ledna 2016, č. j. 000436-16-701, Úřad žádost žalobkyně o vydání
povolení provozovat letiště Příbram zamítl. Konstatoval, že §27 odst. 3 zákona o civilním
letectví lze aplikovat pouze tehdy, když letiště již provozuje jiný subjekt. I v takovém případě
je však žadatel povinen doložit k žádosti doklady stanovené v §30 zákona o civilním letectví.
Žalobkyně nedoložila vlastnictví či jiný právní vztah k letišti či souhlas vlastníka letiště
s jeho provozováním, jak požaduje §30 odst. 2 písm. c) zákona o civilním letectví,
ani neprokázala dohodu o náhradě investic s osobou zúčastněnou na řízení. Podpůrně Úřad
rovněž poukázal na neujasněné právní vztahy žalobkyně k letišti, které jej vedou k pochybnostem
stran skutečného zájmu žalobkyně letiště Příbram provozovat.
[5] Odvolání žalobkyně proti tomuto rozhodnutí žalovaný zamítl rozhodnutím označeným
v záhlaví, přičemž se zcela ztotožnil s právním posouzením věci ze strany Úřadu. Žalobkyně
opomněla tu skutečnost, že letiště je tvořeno nejen letištními pozemky, ale též letištními
stavbami, bez kterých není provoz letiště možný. Vlastnictví nadpoloviční většiny letištních
pozemků tedy nemůže být pro vyhovění žádosti o povolení provozovat letiště samo o sobě
rozhodující. Žalovaný neshledal ani žalobkyní namítanou odchylku od ustálené správní praxe
představované rozhodnutím ve věci letiště Vlašim.
[6] Žalobkyně se proti rozhodnutí žalovaného bránila žalobou podanou k Městskému soudu
v Praze (dále jen „městský soud“). Městský soud dospěl k závěru, že z legislativní historie
zákona o civilním letectví je zjevný úmysl zákonodárce umožnit většinovému vlastníku
letištních pozemků získat povolení k provozování letiště i přesto, že nemá žádný právní vztah
ke zbývajícím částem letiště. Městský soud provedl též systematický výklad dotčených ustanovení
a konstatoval, že §27 odst. 3 zákona o civilním letectví je speciálním ustanovením
vůči §30 odst. 2 písm. c) tohoto zákona. Městský soud žalovanému též vytkl,
že v jiných svých rozhodnutích vykládal zákon o civilním letectví stejně jako nyní žalobkyně.
Nárok původního provozovatele na náhradu investic vynaložených v souvislosti s provozem
letiště je dle závěrů městského soudu nárokem čistě soukromoprávním, který může být vyčíslen
až ve chvíli zániku stávajícího a vydání nového povolení. Žalovaný tedy nebyl oprávněn splnění
takové podmínky požadovat, stejně jako nebyl oprávněn požadovat po žalobkyni prokázání
právního vztahu k letišti jako celku. K námitkám osoby zúčastněné na řízení městský soud uvedl,
že upřednostnění většinového vlastníka letištních pozemků v žádném případě nepředstavuje
zásah do práv ostatních vlastníků letištních komponent, který by byl v rozporu se zákonem.
Z uvedených důvodů městský soud v záhlaví označeným rozsudkem zrušil rozhodnutí
žalovaného i rozhodnutí Úřadu a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
II. Kasační stížnosti a průběh řízení o nich
[7] Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále též „stěžovatel“) včas kasační
stížnost spojenou s návrhem na přiznání odkladného účinku. Vyjádřil podiv nad tím,
že se městský soud vůbec nezabýval vztahem §27 odst. 3 a §30a zákona o civilním letectví
z hlediska jeho ústavnosti, ačkoli na něj pověřený zaměstnanec stěžovatele upozorňoval během
jednání. Výklad městského soudu vede k vyvlastnění provozovatele letiště. Zákon o civilním
letectví je veřejnoprávním předpisem a vykládat jej pouze na základě výroků poslanců v průběhu
projednávání jeho novel považuje stěžovatel za nepřípustné.
[8] Ze zákona o civilním letectví dle názoru stěžovatele nevyplývá, že vlastník nadpoloviční
většiny letištních pozemků má automaticky právo provozovat letiště, aniž by musel doložit
doklady uvedené v §30 tohoto zákona. Ustanovení §27 odst. 3 zákona o civilním letectví lze
využít v situacích, kdy již provozované letiště chce provozovat jiný subjekt. Toto ustanovení
ovšem pouze umožňuje upřednostnit žádost většinového vlastníka, který je povinen doložit
též právní vztah k letišti. Letiště přitom není tvořeno jen letištními pozemky, ale též letištními
stavbami, které jsou často ve spoluvlastnictví více osob. Stěžovatel považuje za nelogické,
aby se v případě žádosti většinového vlastníka letištních pozemků o provozní povolení uplatnil
§30 zákona o civilním letectví vyjma písm. c) druhého odstavce. Výklad zastávaný stěžovatelem
je součástí ustálené správní praxe, od níž se stěžovatel neodchýlil ani v případech,
na které poukazoval městský soud (letiště Vlašim, letiště Mnichovo Hradiště), neboť zde byly
zcela odlišné skutkové okolnosti.
[9] Rovněž svůj požadavek, aby žalobkyně doložila existenci dohody s osobou zúčastněnou
na řízení o vypořádání investic vynaložených v souvislosti s provozováním letiště, považuje
stěžovatel nadále za opodstatněný a vyplývající ze zákona. Druhá věta §27 odst. 3 zákona
o civilním letectví výslovně hovoří o nároku původního provozovatele vůči žadateli,
z čehož stěžovatel dovozuje, že tento nárok existuje již ve fázi řízení o žádosti. Citované
ustanovení se navíc jako celek vztahuje právě k řízení o žádosti o povolení provozovat letiště,
je tudíž logické, že splnění této podmínky bude vyžadováno v průběhu tohoto řízení. Výklad
zastávaný městským soudem by navíc vyvolal množství soukromoprávních sporů,
neboť ze zákona není zřejmé, do kdy by měl žadatel nároky původního provozovatele vypořádat.
[10] Stěžovatel také odkázal na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. března 2016,
sp. zn. 22 Cdo 1022/2014, z něhož vyplývá, že letištním pozemkem je pouze takový pozemek,
na němž je provozována vlastní letecká činnost. Do rozhodujícího podílu žadatele na celkové
výměře letištních pozemků by proto měly být započítávány jen takové pozemky a nemělo by být
přihlédnuto k účelově nakoupeným pozemkům nacházejícím se v areálu letiště. Stěžovateli
rovněž není jasné, jakým způsobem chce žalobkyně letiště provozovat, když v jiném řízení dala
souhlas s odstraněním části vzletové a přistávací dráhy.
[11] Na závěr stěžovatel namítl, že se městský soud nedostatečně vypořádal s argumentací
vznesenou jím a osobou zúčastněnou na řízení při jednání a nekriticky přejal veškerou
argumentaci žalobkyně, jeho rozsudek je tudíž nepřezkoumatelný.
[12] Rozsudek městského soudu napadla kasační stížností i osoba zúčastněná na řízení
(dále též „stěžovatelka“) a stejně jako žalovaný spojila stížnost s návrhem na přiznání odkladného
účinku. Namítala, že městský soud zcela pominul její argumentaci a zatížil tak své rozhodnutí
nepřezkoumatelností. Žalobkyně v současné době vlastní pouze tři hangáry (přičemž jeden
z nich je předmětem soudního sporu), zatímco ostatní letištní stavby jsou ve vlastnictví
jiných osob, drtivou většinu z nich vlastní pan E. S., jednatel stěžovatelky. Velká část pozemků
ve vlastnictví žalobkyně není použitelná pro letecký provoz a žalobkyně v areálu letiště Příbram
nevlastní žádné budovy potřebné pro zajištění leteckého provozu. Z nařízení Komise (EU)
č. 139/2014 vyplývá, že žadatel o provozní povolení by měl prokázat, že je náležitě oprávněn
k výkonu všech činností nezbytných k provozu letiště. Závěry městského soudu jsou také
v hrubém rozporu s bezpečnostní politikou České republiky, neboť žalobkyni nelze považovat
za důvěryhodný subjekt.
[13] Stejně jako žalovaný stěžovatelka dále rozporovala závěry městského soudu o vztahu §27
odst. 3 a §30 odst. 2 písm. c) zákona o civilním letectví. Tato dvě ustanovení nejsou
dle jejího názoru ve vztahu obecného a zvláštního. Stěžovatelka odkázala na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. prosince 2010, č. j. 1 As 60/2010 - 104, z něhož jednoznačně vyplývá
povinnost žadatele o provozní povolení splnit podmínky stanovené v §30 odst. 2 zákona
o civilním letectví zcela, tedy i podmínku uvedenou v písm. c) tohoto ustanovení. Rozsudek
městského soudu nerespektuje princip právní jistoty a ochrany práv nabytých v dobré víře.
[14] Stěžovatelka dále popsala vliv žalobkyně na přípravu novelizace zákona o civilním
letectví, který spojuje s jejím neúspěchem v řízení o povolení provozovat letiště Příbram.
Stěžovatelka je též přesvědčena, že platné a účinné znění §27 odst. 3 zákona o civilním letectví
bylo šito na míru letištím vlastněným jediným subjektem (konkrétně letišti Točná), nikoli těm,
jejichž vlastnictví je rozdrobeno mezi více subjektů.
[15] Stěžovatelka zdůraznila, že její jednatel investoval do letiště Příbram značné prostředky
a je tedy i v jeho zájmu, aby letiště provozovala právě ona. Žalobkyně začala skupovat letištní
pozemky až v roce 2009, kdy stěžovatelka letiště Příbram již tři roky provozovala. Žalobkyni
tedy muselo být jasné, že po zakotvení §30a do zákona o civilním letectví bude stěžovatelka
usilovat o zřízení věcných břemen provozování letiště na letištních pozemcích, což také učinila,
v řadě případů úspěšně. Za nepřijatelné a předčasné považuje stěžovatelka i závěry
městského soudu ohledně vlastnických práv k povrchům letištních pozemků na letišti Příbram,
neboť o povaze vzletové a přistávací dráhy nebylo soudy dosud pravomocně rozhodnuto.
Stěžovatelka je nadále přesvědčena, že cílem žalobkyně není provozování letiště,
ale co nejvýhodnější zhodnocení jejích investic. S ohledem na rozsudek Nejvyššího soudu
sp. zn. 22 Cdo 1022/2014 a stále vedená řízení o určení vlastnického práva
k některým pozemkům na letišti Příbram navíc není jisté, zda žalobkyně vůbec vlastní
nadpoloviční většinu letištních pozemků. V tomto směru stěžovatelka poukázala na podezřelé
okolnosti, za nichž žalobkyně řadu letištních pozemků nabyla, a navrhla provést dokazování
kopiemi „Zjištění zájemce o koupi nepotřebného nemovitého majetku státu“ z března 2006,
kupní smlouvy ze dne 22. ledna 2009 (ev. č. 918312228) a kupní smlouvy ze dne
4. listopadu 2011; dále rozsudky Okresního soudu v Příbrami ze dne 22. března 2011,
sp. zn. 9 C 3/2010, a ze dne 28. května 2013, sp. zn. 11 C 86/2012, rozsudky Krajského soudu
v Praze ze dne 17. prosince 2012, sp. zn. 23 Co 494/2013, a ze dne 29. dubna 2016,
sp. zn. 23 Co 494/2013, kopií sdělení předsedy Krajského soudu v Praze Okresnímu soudu
v Příbrami ze dne 19. března 2014, žádostí o vyznačení právní moci ze dne 26. září 2014, kopií
protokolu ze dne 15. října 2014, žádostí Krajského soudu v Praze o zapůjčení spisu
ze dne 15. října 2014, kopií upraveného protokolu o jednání před Krajským soudem v Praze
ze dne 17. prosince 2013, usnesením Krajského soudu v Praze ze dne 10. října 2014,
č. j. 23 Co 494/2013 - 665, kopií komentáře k §164 občanského soudního řádu a rozsudkem
Nejvyššího soudu ze dne 21. října 2015, sp. zn. 30 Cdo 2294/2015.
[16] Stěžovatelka Nejvyššímu správnímu soudu zaslala též vyjádření ke kasační stížnosti
žalovaného, s jehož argumentací se zcela ztotožnila. K tomuto vyjádření přiložila několik listin –
zápis z jednání výboru Poslanecké sněmovny pro obranu, žádost o informace a poskytnutí
požadovaných informací, záznam z jednání Senátu ze dne 19. července 2017 a články vytištěné
z internetu „Historická letka republiky Československé“, „Lukačovič Mikulecký vzestup a pád
popularity“ a „Miliardář Lukačovič chce z letiště Točná udělat muzeum“.
[17] Následně Nejvyšší správní soud obdržel vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti osoby
zúčastněné na řízení. Kromě souhlasu s její argumentací žalovaný uvedl, že není zřejmé,
na jakém základě městský soud projednal žalobu v této věci přednostně. Městský soud
totiž v současné době projednává též žaloby týkající se letišť Kladno a Vlašim, které obdržel
dříve a u nichž podmínky pro přednostní projednání neshledal.
[18] Usnesením ze dne 2. srpna 2017, č. j. 6 As 219/2017 - 190, Nejvyšší správní soud přiznal
kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení odkladný účinek a návrh žalovaného na přiznání
odkladného účinku zamítl.
[19] Žalobkyně považuje obě kasační stížnosti za nedůvodné a navrhla je zamítnout. Rozsudek
městského soudu je dle jejího názoru věcně správný a řádně odůvodněný. Žalobkyně trvá na tom,
že většinový vlastník výměry letištních pozemků je přednostně oprávněn k získání povolení
provozovat letiště, a to i na úkor stávajícího provozovatele, neboť §27 odst. 3 zákona o civilním
letectví je speciálním ustanovením vůči §30 odst. 2 písm. c) tohoto zákona. V opačném případě
by ztratil smysl §34 písm. d) zákona o civilním letectví, který upravuje zánik stávajícího
provozního povolení v souvislosti s udělením povolení majoritnímu vlastníku letištních pozemků,
jakož i možnost žalobkyně upravit si vztahy s vlastníky letištních pozemků prostřednictvím
věcného břemene dle §30a zákona o civilním letectví. Žalobkyně je též nadále přesvědčena,
že vypořádání nároku původního provozovatele na vypořádání investic vynaložených
v souvislosti nelze posuzovat v řízení o žádosti o povolení provozovat letiště. Vznik
tohoto nároku až po přechodu provozního povolení potvrzuje i jazykový výklad druhé věty §27
odst. 3 zákona o civilním letectví, který hovoří o nároku původního provozovatele.
[20] Žalobkyně se vyjádřila rovněž k vlastnictví vzletové a přistávací dráhy, které městský soud
dle jejího názoru nepovažoval za rozhodné a toliko odkázal na dosavadní průběh řízení
o této otázce. Tvrzení stěžovatelky, že městský soud předjímá výsledek občanskoprávního
soudního řízení, proto není pravdivé. Žalobkyně však očekává, že Okresní soud v Příbrami
skutečně dospěje k závěru, že dráha je samostatnou věcí ve vlastnictví žalobkyně, což velice
oslabuje argumentaci stěžovatelky ohledně vlastnických poměrů na letišti Příbram. Další
tvrzení stěžovatelky považuje žalobkyně buď za zavádějící, nebo nepravdivá, zejména
však za bezpředmětná, přičemž jejich cílem je pouze odvést pozornost od podstaty tohoto řízení.
Důsledkem rozsudku městského soudu nebude „vyvlastnění“ stávajícího provozovatele,
jak se snaží tvrdit stěžovatelé. Je to naopak žalobkyně, do jejíchž práv je zasahováno tím,
že nemůže plně užívat pozemky, které vlastní. Žalobkyně opakovaně veřejně deklaruje svůj zájem
letiště Příbram provozovat, o povolení usiluje navzdory průtahům ze strany žalovaného a nadále
nabývá letištní pozemky. Oproti tomu stěžovatelka zamýšlí provoz letiště omezit.
[21] Žalobkyně jako důkazy navrhla řadu listin založených ve správním spise a spise
městského soudu, dále „Původní návrh ministerstva dopravy na novelizaci zákona o civilním
letectví, neschválený Vládou ČR (2016)“, novinový článek „Doprava chtěla vyvlastnit letiště,
obrana se vzbouřila“ ze dne 23. června 2016, schválený vládní návrh zákona (sněmovní tisk
č. 747), znalecký posudek doc. Ing. Františka Luxemburka, CSc., ze dne 28. března 2017 (součást
spisu Okresního soudu v Příbrami sp. zn. 16 C 118/2009) a protokol z jednání před Krajským
soudem v Praze v řízení vedeném pod sp. zn. 27 Co 454/2016.
[22] Osoba zúčastněná na řízení využila svého práva podat k vyjádření žalobkyně repliku,
v níž především zopakovala a v některých ohledech rozvinula svou dosavadní argumentaci.
Vyslovila pochybnosti, zda je žalobkyně skutečně vlastníkem nadpoloviční většiny letištních
pozemků, jejichž výměra je jiná, než jaká vyplývá z evidence Úřadu. Stěžovatelka rovněž
zopakovala, že mezi §27 odst. 3 a §30 odst. 2 písm. c) zákona o civilním letectví není vztah
speciality. Zákon požaduje, aby žadatel o provozní povolení prokázal právní vztah k letišti,
a tato povinnost se vztahuje i na vlastníka nadpoloviční většiny letištních pozemků,
jemuž pouze svědčí zvláštní aktivní legitimace k podání žádosti. Ustanovení §30a zákona
o civilním letectví mělo dle názoru stěžovatelky pouze umožnit stávajícím provozovatelům letišť
vypořádat vztahy s vlastníky letištních pozemků. Stěžovatelce se přitom již podařilo získat
oprávnění z věcného břemene provozování letiště ke všem letištním pozemkům včetně těch,
které jsou ve vlastnictví žalobkyně (s výjimkou pozemků, které žalobkyně nabyla po vydání
rozhodnutí žalovaného). Stěžovatelka rovněž zopakovala svou domněnku, že žalobkyně se snaží
ovlivnit zákonodárný proces tak, aby vůči ní bylo znění zákona o civilním letectví příznivější.
Trvá též na tom, že ze zákona je zřejmé, že náhrada má být stávajícímu provozovateli poskytnuta
již v rámci řízení o udělení nového provozního povolení, a zároveň popřela, že by v tomto směru
žalobkyni neposkytla potřebnou součinnost. Stěžovatelka rovněž poukázala na nestandardní
postup městského soudu a v závěru opět zpochybnila zájem žalobkyně provozovat letiště
Příbram.
[23] V rámci repliky navrhla stěžovatelka jako důkazy geometrické plány č. 391-1258/2014
a č. 398-1355/2015, kopii opatření předsedkyně senátu městského soudu ze dne 3. února 2017,
č. j. 10 A 107/2016 - 87, usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 2. srpna 2017,
č. j. 6 As 219/2017 - 190, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 20. září 2017,
sp. zn. 22 Cdo 3244/2017 - 740, výslech pana M. M., kopii žádosti zástupkyně stěžovatelky ze
dne 4. října 2016 o informace, sdělení Ministerstva obra ze dne 19. října 2016, č. j. 1529-5/2016-
7542KM, kopii protokolu ze dne 30. srpna 2017 a kopii dodatku č. 2 ke znaleckému posudku
doc. Ing. Františka Luxemburka, CSc.
[24] Žalobkyně ve svém dalším podání zdůraznila, že stěžovatelka i v replice uvedla řadu
nepravd, především ve vztahu k údajnému záměru zákonodárce vyřešit přijetím §27 odst. 3
zákona o civilním letectví situaci pouze na letišti Točná. Provozovatel tohoto letiště v době
udělení povolení – stejně jako žalobkyně – nevlastnil všechny letištní pozemky,
nýbrž jejich většinu. Ani v případě rozhodování o provozovatelích jiných letišť žalovaný
na právním vztahu žadatele k celému letišti netrval. V těchto případech navíc udělení povolení
vlastníku nadpoloviční většiny letištních pozemků nevedlo k omezení letištního provozu,
nýbrž k rozvoji letišť, přičemž není důvod se domnívat, že na letišti Příbram by měla být situace
jiná. Žalobkyně dále nerozumí tomu, proč stěžovatelka začala až v řízení před Nejvyšším
správním soudem zpochybňovat skutečnost, že žalobkyně vlastní nadpoloviční většinu výměry
letištních pozemků, kterou žalovaný považoval za nespornou. Stěžovatelka navíc dezinterpretuje
průběh řízení o určení neplatnosti smlouvy, na jejímž základě žalobkyně nabyla letištní pozemky
od Ministerstva obrany, stejně jako proces přijímání příslušných novel zákona o civilním letectví.
Žalobkyně též zopakovala, že požadovat vypořádání mezi původním provozovatelem letiště
a vlastníkem nadpoloviční většiny letištních pozemků ještě před vydáním nového provozního
povolení postrádá logiku, neboť v tomto okamžiku ještě není jisté, co všechno bude třeba
vypořádat. Žalobkyně se navíc nezdráhá se stěžovatelkou jednat, nicméně její výzvy k součinnosti
zůstaly bez odezvy.
[25] Ke své duplice žalobkyně přiložila výpisy z katastru nemovitostí týkající se letiště Točná,
informaci o vyhlášení zákona č. 301/2009 Sb. ve Sbírce zákonů, historii projednávání
sněmovních tisků č. 590 a 747, zobrazení pozemku par. č. 897/8 v katastrálním území Točná,
rozhodnutí Úřadu ve věci letiště Vlašim (ze dne 14. října 2015, č. j. 7920-15-701) a Mnichovo
Hradiště (ze dne 4. července 2014, č. j. 1902-14-701), seznam letišť a jejich provozovatelů ke dni
1. února 2017, informaci o poslanci Antonínu Seďovi a usnesení Ústavního soudu ze dne
31. července 2017, sp. zn. III. ÚS 1706/17.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[26] Jelikož je argumentace obou stěžovatelů v zásadě shodná, posoudil Nejvyšší správní soud
obě kasační stížnosti společně. Přitom dospěl k závěru, že jsou důvodné.
[27] Stěžovatelé namítali, že městský soud opomněl vypořádat část jejich argumentace,
zejména tu, kterou vznesli v průběhu ústního jednání. K argumentaci stěžovatele – žalovaného,
Nejvyšší správní soud uvádí, že podle §75 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), je soud povinen přezkoumat napadené správní
rozhodnutí v mezích žalobních bodů. To sice neznamená, že by byl soud oprávněn argumentaci
žalovaného správního orgánu zcela ignorovat (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
2. srpna 2012, č. j. 4 Ans 1/2012 - 61), základní rámec přezkumu však nastavuje právě žalobce
formulací žalobních bodů (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. listopadu 2011,
č. j. 2 Afs 16/2011 - 78, č. 2510/2012 Sb. NSS). V řízení podle §65 a násl. s. ř. s. lze oprávněně
očekávat, že klíčová právní argumentace žalovaného správního orgánu se již objevila
v napadeném rozhodnutí, v jehož rámci je také podrobena soudnímu přezkumu. Městský soud
v nyní projednávané věci přezkoumal napadená správní rozhodnutí v mezích žalobních bodů
a přihlédl přitom ve zcela dostatečném rozsahu též k vyjádřením stěžovatele (žalovaného).
Za takové situace nelze jeho rozsudku vytýkat nedostatek důvodů.
[28] Pokud jde o stěžovatelku – osobu zúčastněnou na řízení, ta má podle §34 odst. 3 s. ř. s.
právo předkládat písemná vyjádření. Opomenutí jejích argumentů v odůvodnění rozhodnutí
soudu nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost, nýbrž jde o vadu řízení ve smyslu §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s., která může mít dle konkrétních okolností vliv na zákonnost tohoto rozhodnutí
(usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 5. prosince 2017,
č. j. 2 As 196/2016 - 123). Městský soud nicméně argumentaci stěžovatelky neopomněl,
naopak se s ní vypořádal v rámci celého rozsudku (relevantní argumenty stěžovatelky zahrnovaly
zejména oponenturu žalobním námitkám a z velké části se překrývaly s argumenty žalovaného)
a výslovně se jim věnoval na straně 23 a 24.
[29] Obecně lze v tomto směru odkázat na nález ze dne 12. února 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08
(N26/52 SbNU 247), v němž Ústavní soud konstatoval, že „není porušením práva na spravedlivý
proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených
námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak,
že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná.“ Městský soud těmto požadavkům
bezpochyby dostál, neboť se zcela postačující podrobností vysvětlil, proč považoval rozhodnutí
žalovaného za nezákonné.
[30] Nejvyšší správní soud nezjistil ani jinou vadu řízení, která by měla vliv na zákonnost
napadeného rozsudku. Stěžovatel namítal, že v řízení před městským soudem nebyly splněny
podmínky pro přednostní projednání věci ve smyslu §56 odst. 1 s. ř. s. Na tomto místě je
však třeba připomenout, že o vadu řízení, která by mohla mít vliv na zákonnost napadeného
rozhodnutí ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. se nejedná, pokud lze dovodit, že by výrok
rozhodnutí byl stejný i za situace, kdy by k vadě řízení vůbec nedošlo (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. října 2005, č. j. 6 Ads 57/2004 - 59). Stěžovatel netvrdil, že by byl
přednostním projednáním žaloby v této věci jakkoli zkrácen na svých procesních právech.
Městský soud vycházel z kompletního správního spisu a z obsáhlých vyjádření všech účastníků
řízení (respektive osoby zúčastněné na řízení), která jednak obdržel písemně, jednak vyslechl
v průběhu ústního jednání. Za takové situace nelze stěžovateli přisvědčit, že by přednostní
projednání věci jakkoli ovlivnilo zákonnost rozsudku městského soudu.
[31] Nejvyšší správní soud dále nepovažoval za nutné nařídit v této věci jednání a provést
dokazování listinami, jichž se dovolávala stěžovatelka či žalobkyně, a to ze dvou důvodů.
V prvé řadě nebyl skutkový stav v rozsahu, jenž je potřebný pro posouzení kasačních stížností,
mezi účastníky řízení sporný. To, že žalobkyně byla ke dni vydání rozhodnutí žalovaného
vlastníkem nadpoloviční většiny letištních pozemků, stěžovatelé až doposud nerozporovali.
Proto bude Nejvyšší správní soud z této skutečnosti nadále vycházet. Zároveň nelze s odkazem
na §75 odst. 1, respektive §109 odst. 5 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) přihlížet k tomu, že žalobkyně po vydání rozhodnutí
žalovaného nabyla do svého vlastnictví další letištní pozemky.
[32] Druhým důvodem, proč Nejvyšší správní soud nevyhověl důkazním návrhům
účastníků řízení, je jejich nadbytečnost. Otázka vlastnictví vzletové a přistávací dráhy, četné
soukromoprávní spory mezi žalobkyní a osobou zúčastněnou na řízení, stejně jako okolnosti
přijímání novel zákona o civilním letectví nejsou pro posouzení kasačních stížností relevantní.
Nejvyšší správní soud se totiž bude zabývat pouze (1) podmínkami, které musí majoritní vlastník
letištních pozemků splnit, aby mu bylo vydáno povolení provozovat letiště, a (2) povahou nároku
původního provozovatele na náhradu investic vynaložených v souvislosti s letištěm.
Právě rozdílný náhled na řešení těchto dvou otázek byl důvodem kasačního zásahu ze strany
městského soudu a představuje rovněž těžiště argumentace obou stěžovatelů.
III.1. Podmínky pro udělení provozního povolení vlastníku nadpoloviční většiny výměry letištních pozemků
[33] Ustanovení §27 odst. 1 a 2 zákona o civilním letectví určuje, jaké podmínky musí splnit
žadatel o povolení provozovat letiště: „(1) Provozovat letiště může právnická osoba se sídlem nebo fyzická
osoba s trvalým pobytem v České republice na základě povolení. Povolení provozovat letiště může vydat Úřad
na základě písemné žádosti. (2) Povolení může být vydáno za podmínky, že a) fyzická osoba a její odpovědný
zástupce, byl-li ustanoven, dosáhli věku 18 let, jsou způsobilí k právním úkonům, bezúhonní a alespoň jeden
z nich je odborně způsobilý, b) všechny fyzické osoby, které jsou statutárním orgánem právnické osoby nebo členy
statutárního orgánu, dosáhly věku 18 let, jsou způsobilé k právním úkonům, bezúhonné a alespoň jeden člen
statutárního orgánu nebo odpovědný zástupce právnické osoby splňuje podmínku odborné způsobilosti.“
Ustanovení odstavce 3 pak stanoví pravidlo, podle kterého „Povolení provozovat letiště Úřad vydá
přednostně žadateli, který prokáže, že je vlastníkem nadpoloviční většiny výměry letištních pozemků. Původní
provozovatel letiště má vůči žadateli podle věty první nárok na náhradu. Výše náhrady se stanoví zejména
s ohledem na výši a trvání investic účelně vynaložených v souvislosti s letištěm.“ (zvýraznění doplněno
Nejvyšším správním soudem).
[34] Citované ustanovení §27 odst. 3 bylo do zákona o civilním letectví vloženo, s účinností
od 1. ledna 2010, novelou provedenou zákonem č. 301/2009 Sb. [zákon, kterým se mění
zákon č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb.,
o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, zákon
č. 216/2002 Sb., o ochraně státních hranic České republiky a o změně některých zákonů (zákon
o ochraně státních hranic), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 634/1992 Sb., o ochraně
spotřebitele, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích,
ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně
některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 159/1999 Sb.,
o některých podmínkách podnikání v oblasti cestovního ruchu a o změně zákona č. 40/1964 Sb.,
občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském
podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů,
a zákon č. 247/2000 Sb., o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti k řízení motorových
vozidel a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů].
[35] Podle §30 odst. 1 zákona o civilním letectví musí žádost o povolení provozovat letiště
obsahovat „a) obchodní firmu nebo název, sídlo a právní formu právnické osoby a její identifikační číslo, bylo-li
přiděleno, nebo jméno a trvalý pobyt, obchodní firmu nebo název a rodné číslo fyzické osoby, b) označení vlastníka
letiště, není-li budoucí provozovatel současně vlastníkem letiště, způsobem uvedeným v písm. a).“ Druhý
odstavec citovaného ustanovení stanoví, že žádost o povolení provozovat letiště musí být doložena a)
ověřenou kopií smlouvy nebo listiny o zřízení nebo založení právnické osoby, u právnických osob zapsaných
v obchodním rejstříku výpisem z obchodního rejstříku, b) dokladem prokazujícím odbornou způsobilost,
c) dokladem, který osvědčuje, že žadatel je vlastníkem letiště nebo že má jiný právní vztah k letišti, a dokladem
osvědčujícím souhlas vlastníka letiště k provozování letiště, není-li vlastník současně provozovatelem letiště
(zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem).
[36] Na rozdíl od §27 odst. 3 je citované ustanovení §30 odst. 2 písm. c) zákona o civilním
letectví jeho součástí od počátku a ani zmíněná novela provedená zákonem č. 301/2009 Sb.
na něm nic nezměnila.
[37] Nejvyšší správní soud se nyní soustředí na otázku, jaký je vztah mezi oběma
ustanoveními, tedy zda jde o vztah mezi ustanovením obecným a speciálním [§30 odst. 2 písm. c)
vůči §27 odst. 3 zákona o civilním letectví], jak dovodil městský soud. Nejvyšší správní soud
přitom dospěl k závěru, že výklad provedený městským soudem není v souladu se zákonem.
[38] Doklady, které musí být předloženy společně se žádostí o vydání nového povolení
provozovat letiště (§30 zákona o civilním letectví), mají především prokázat splnění podmínek,
které musí žadatel, chce-li být úspěšný, splňovat. Odpovídají tak znění §27 odst. 1 a 2 zákona
o civilním letectví, obsahujících podmínky sídla, resp. trvalého pobytu na území České republiky,
v případě fyzických osob (resp. odpovědných zástupců, resp. členů statutárního orgánu právnické
osoby) podmínky věku, plné svéprávnosti a odborné způsobilosti. Tyto podmínky musí být
splněny nejen při rozhodování o žádosti, nýbrž též po celou dobu platnosti provozního povolení
[srov. §34 písm. a) zákona o civilním letectví, podle něhož povolení k provozování letiště
zanikne na základě rozhodnutí Úřadu pro civilní letectví, jestliže provozovatel letiště přestal
splňovat předpoklady pro vydání povolení, oproti ustanovení §34 písm. d) zákona o civilním
letectví, jež reflektuje právo přednosti nového žadatele založené soukromoprávními poměry
na letišti a jejich změnami].
[39] Požadavek vyplývající z §30 odst. 2 písm. c) zákona o civilním letectví, tj. doklad
o osvědčení vlastnictví nebo jiného právního vztahu k letišti, sice §27 tohoto zákona nezmiňuje,
Nejvyšší správní soud však již v rozsudku ze dne 16. prosince 2010, č. j. 1 As 60/2010 - 104,
na který odkazovali i stěžovatelé, dovodil, že žalovaný je povinen se v řízení o žádosti o provozní
povolení zabývat i tím, zda má žadatel k letišti právní vztah. Žadatel je tedy povinen osvědčit i
splnění této podmínky. Jinými slovy, Nejvyšší správní soud již tehdy vycházel z toho, že citovaná
ustanovení jsou vzájemně komplementární – a nikoli ve vztahu speciality. Je však třeba říci, že
předmět tehdy posuzované věci byl zcela odlišný – první senát Nejvyššího správního soudu řešil
situaci, kdy se stěžovatel – vlastník sousedního (nikoli tedy přímo letištního) pozemku – domáhal
postavení účastníka řízení o žádosti jiné osoby o vydání povolení k provozování letiště. Ve shodě
s krajským soudem tehdy Nejvyšší správní soud uzavřel, že stěžovateli účastenství nesvědčí,
neboť nemůže být přímo dotčen ve svých právech či povinnostech. Názor, že se Úřad pro civilní
letectví musí při posuzování žádosti o provozní povolení zabývat i splněním podmínky prokázání
právního vztahu k letišti právě na základě §30 odst. 2 písm. d) zákona o civilním letectví, pak
první senát učinil nad rámec nutného odůvodnění, v reakci na absurdní konstrukci tehdejšího
stěžovatele, podle níž by nemohli být účastníky řízení o žádosti o provozní povolení ani vlastníci
letiště (resp. kterékoli jeho části).
[40] Nyní rozhodující šestý senát Nejvyššího správního soudu nicméně dovodil, že tehdejší
výkladové východisko prvního senátu je plně uplatnitelné i na nyní posuzovanou věc. Výkladové
pravidlo lex specialis derogat legi generali lze použít pouze v případě kolize dvou právních norem
se stejným předmětem úpravy, a to jen tehdy, jestliže se jejich souběžná aplikace vylučuje.
Takový vztah však mezi citovanými ustanoveními není, neboť se liší v tom, co regulují
a v jaké fázi rozhodovacího algoritmu se uplatní. Postavení žalobkyně jako vlastníka nadpoloviční
většiny letištních pozemků je totiž pro správní orgán relevantní až ve chvíli, kdy je zřejmé,
že jí bude možné provozní povolení vydat (a že tedy může být upřednostněna). Úřad pro civilní
letectví, resp. žalovaný je povinen nejprve zkoumat splnění podmínek pro vydání povolení včetně
doložení právního vztahu k letišti a až následně se může zabývat otázkou vlastnictví většiny
výměry letištních pozemků a z toho plynoucího přednostního práva takového žadatele stát se
provozovatelem letiště. Stanoví-li tedy §27 odst. 3 zákona o civilním letectví, že se povolení
provozovat letiště vydá přednostně vlastníku nadpoloviční většiny letištních pozemků, znamená to
pouze, že v případě více zájemců o provozování letiště, kteří splňují podmínky pro vydání
povolení, se provozovatelem stane právě většinový vlastník.
[41] Většinový vlastník bude mít přednost především v souběhu s žádostmi jiných žadatelů
o provozní povolení, kteří splňují podmínky jeho udělení, neboť zejména v takové situaci
má smysl uvažovat o upřednostnění jednoho před druhým. Nelze však vyloučit, že nový žadatel –
vlastník nadpoloviční většiny výměry letištních pozemků – bude mít přednost i před stávajícím
provozovatelem (jedná-li se o již provozované letiště). Přípustnost této varianty lze dovodit
jednak z druhé a třetí věty §27 odst. 3 zákona o civilním letectví upravujících následné
vypořádání mezi původním provozovatelem a většinovým vlastníkem, zejména však z §34 písm. d)
tohoto zákona, který předpokládá zánik povolení k provozování letiště dnem právní moci rozhodnutí
o povolení provozovat letiště vydaného žadateli, který prokázal, že je vlastníkem nadpoloviční většiny výměry
letištních pozemků. Avšak to, že vlastník nadpoloviční většiny letištních pozemků může
takto nahradit stávajícího provozovatele letiště, v žádném případě neznamená, že by jako žadatel
nebyl povinen splnit podmínky pro vydání povolení k provozování letiště, které vyplývají z §27
odst. 1 a 2 ve spojení s §30 zákona o civilním letectví. I žalobkyně tedy byla – při podání žádosti
o provozní povolení – povinna osvědčit vlastnictví letiště, právní vztah k němu či souhlas
vlastníka (vlastníků) letiště s jeho provozováním.
[42] Cíl, který zákonodárce přijetím zákona č. 301/2009 Sb. sledoval, není zcela zřejmý,
neboť §27 odst. 3 do zákona o civilním letectví přibyl na základě pozměňovacího návrhu
poslanců Pavla Hojdy, Františka Bublana a Zdeňka Lhoty (sněmovní tisk č. 590/4, 5. volební
období, www.psp.cz), který není nijak odůvodněn. I když se snad lze – jak dovodil městský soud
– domnívat, že úmyslem zákonodárce (přiléhavěji úmyslem autorů pozměňovacího návrhu
v Poslanecké sněmovně) mohlo být umožnit většinovému vlastníku letištních pozemků získat
povolení k provozování letiště i přesto, že nemá žádný právní vztah ke zbývajícím částem letiště,
nutno uzavřít, že takový (a jen tušený) úmysl zákonodárce není rozhodující a nemůže přebít
platné a účinné výslovné znění zákona, jehož smysl musí soudy nalézat ve všech souvislostech
a s respektem ke všem jeho ustanovením relevantním pro řešení věci. Ustanovení §30 odst. 2
písm. c) zákona o civilním letectví je součástí tohoto zákona od prvopočátku a muselo být vždy
v řízeních o žádostech o provozní povolení aplikováno, a ani zmiňovaná novela provedená
zákonem č. 301/2009 Sb. na tom nic nezměnila. Jeho existence dává nadto sama o sobě smysl,
jak bude zřejmé z dalšího výkladu.
[43] Ačkoli by se na základě výše předestřených úvah mohlo jevit, že se ustanovení §27
odst. 3 zákona o civilním letectví stalo zcela neaplikovatelným, není tomu tak. Lze si představit
situaci letiště provozovaného subjektem, který nevlastní žádnou jeho část, a tudíž je celé užívá
na základě souhlasu vlastníků či zřízených věcných břemen. Pokud jednomu z takových vlastníků
náleží nadpoloviční většina výměry letištních pozemků a dokáže se s ostatními vlastníky
dohodnout (například jim nabídne vyšší náhradu za užívání jejich pozemků či jinak výhodné
podmínky) a získá jejich souhlas, bude mu na základě §27 odst. 3 zákona o civilním letectví
(přednostně) vydáno povolení provozovat takové letiště a stávající povolení na základě §34
písm. d) zákona o civilním letectví zanikne.
[44] Pro úplnost se jeví vhodným poznamenat, že podmínku osvědčení právního vztahu
k letišti je třeba vždy vykládat s ohledem na okolnosti panující na konkrétním letišti. Dále je třeba
mít na paměti, že „pozemek je letištním pozemkem přímo ex lege naplněním znaků zákonné definice letištního
pozemku, tedy nachází-li se na pozemku alespoň část letiště, coby upravená plocha včetně souboru leteckých staveb
a zařízení letiště, trvale určená ke vzletům a přistávání letadel a k pohybům letadel s tím souvisejícím.
Jestliže letištní pozemek se stává letištním přímo ze zákona, není důležité, zda je pozemek jako letištní evidován
v evidenci letišť podle §25a zákona o civilním letectví, která nemá konstitutivní, nýbrž evidenční význam.
Z toho vyplývá také ten závěr, že evidence pozemku jako letištního v evidenci letišť, aniž by se na tomto pozemku
letiště, nebo jeho část skutečně nacházely, nic nemění na závěru, že se o letištní pozemek nejedná“ (rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 30. března 2016, sp. zn. 22 Cdo 1022/2014). Pokud je letiště souborem
(nejen) letištních pozemků, lze po žadateli o provozní povolení požadovat osvědčení právního
vztahu pouze k těm pozemkům, na nichž se skutečně nachází letiště nebo jeho část (§2 odst. 7
zákona o civilním letectví).
[45] Nejvyšší správní soud uznává, že získat souhlas vlastníků všech částí letiště, zejména jde-li
již o provozované letiště, může být v praxi pro žadatele značně obtížné. Tento argument
však nemůže převážit nad výslovným zněním zákona a zcela logickým požadavkem na to,
aby osoba, která takové letiště hodlá provozovat, tak činila se svobodně daným souhlasem
všech přímo dotčených subjektů. K tomuto cíli ostatně směřují i další ustanovení zákona
o civilním letectví. Nelze v této souvislosti například pomíjet §25b zákona o civilním letectví
ukládajícím vlastníku (resp. vlastníkům) letiště povinnost zajistit provozování letiště,
a to buď vlastními silami, jiným provozovatelem, anebo nabídnutím letiště k provozování státu.
Pokud by tedy byl na některém z letišť souhlas všech vlastníků nedosažitelný a zároveň by byl
na provozování tohoto letiště veřejný zájem (§25b odst. 3 zákona o civilním letectví),
je povinností státu zajistit provozování letiště. Taková situace nicméně na letišti Příbram
nenastala, neboť toto letiště je již dlouhou dobu provozováno stěžovatelkou. Současně lze
z citovaného ustanovení dovodit, že zákon o civilním letectví nevyžaduje, aby každé z existujících
letišť bylo za každou cenu (například za cenu faktického vyvlastnění vlastníků některých částí
letiště) provozováno, není-li na jeho provozu veřejný zájem. I z tohoto důvodu je tedy namístě
dát průchod požadavku vyvěrajícímu z §30 odst. 2 písm. c) zákona o civilním letectví a trvat
na tom, aby byla nová povolení provozovat letiště vydávána jen v případě souhlasu vlastníků
všech částí letiště.
[46] Oporu pro výklad, podle kterého lze většinového vlastníka upřednostnit podle §27
odst. 3 zákona oproti dosavadnímu provozovateli letiště, jen pokud většinový vlastník jako nový
žadatel prokáže i splnění podmínky právního vztahu k letišti ve smyslu §30 odst. 2 písm. c)
zákona, nalézá Nejvyšší správní soud též v principech ochrany nabytých práv a ochrany
oprávněné důvěry v právo a právní akty veřejné moci. Takový výklad reflektuje právní
a společenskou realitu spojenou s existencí tzv. historických letišť (za taková lze ve smyslu §30a
zákona o civilním letectví považovat letiště, která existovala ke dni 31. prosince 2009), jakým je
i letiště Příbram.
[47] Jeví se vhodné připomenout, že podle §2 odst. 7 zákona o civilním letectví je letiště
územně vymezená a vhodným způsobem upravená plocha včetně souboru leteckých staveb a zařízení letiště, trvale
určená ke vzletům a přistávání letadel a k pohybům letadel s tím souvisejícím. Tato plocha je tvořena
letištními pozemky, přičemž letištní pozemek zákon o civilním letectví v §2 odst. 8 vymezuje
jako jakýkoli pozemek, na němž se nachází letiště nebo jeho část. Letiště tedy nemá povahu samostatné
věci v právním smyslu, nýbrž jde o soubor věcí tvořený letištními pozemky, leteckými stavbami
(legálně definovanými v §36 zákona o civilním letectví) a zařízením letiště (nejsou-li součástí
pozemku). Pokud náleží vlastnictví ke všem částem letiště jediné osobě, jedná se o věc
hromadnou ve smyslu §501 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších
předpisů. Takový stav je bezesporu žádoucí a i sám zákon o civilním letectví jej implicitně
upřednostňuje, neboť v řadě ustanovení (za všechny lze uvést výše zmiňovaný §25b) upravuje
práva a povinnosti vlastníka letiště.
[48] Jak už to v případě ideálů bývá, skutečnost jim spíše neodpovídá a v nejlepším případě
se jim více či méně přibližuje. Vlastnictví řady vnitrostátních letišť je v důsledku mnoha převážně
historických okolností (především v důsledku potlačování soukromoprávního institutu vlastnictví
ve prospěch užívacích práv a s tím spojeného poklesu významu evidence vlastnictví
k nemovitostem za předchozího režimu, následné transformace právního řádu a návratu
k osvědčeným soukromoprávním institutům v kombinaci s pozemkovými restitucemi)
rozdrobeno mezi větší počet subjektů. Nicméně jak uvedl Nejvyšší soud v rozsudku ze dne
29. dubna 2014, sp. zn. 22 Cdo 3447/2013, „letiště lze provozovat jen na těch pozemcích, ke kterým má
jeho provozovatel nějaký soukromoprávní titul; např. může být vlastníkem letištních pozemků, jejich nájemcem
nebo mu může svědčit právo odpovídající věcnému břemeni. Jestliže takový soukromoprávní důvod nemá, není
oprávněn vlastníka omezovat užíváním jeho pozemků; může však soud žádat o zřízení věcného břemene
pro provozování letiště ve smyslu §30a zákona o civilním letectví. Jen veřejnoprávní povolení provozovat letiště
nezakládá i právo provozovat jej na cizím pozemku bez příslušného soukromoprávního oprávnění“. Ostatně
i z tohoto důvodu zákonodárce již při přijímání zákona o civilním letectví stanovil povinnost
žadatele o povolení provozovat letiště osvědčit právní vztah k letišti (vlastnictví
či jiný soukromoprávní užívací titul) v §30 odst. 2 písm. c) tohoto zákona.
[49] Jelikož však tato úprava sama o sobě nepostačovala a nebyla s to vyřešit problémy
historických letišť, byla v roce 2009 přijata novela zákona o civilním letectví (zmíněný zákon
č. 301/2009 Sb.), s jejíž účinností do zákona o civilním letectví přibyl mimo jiné §30a.
Ten v prvém odstavci stanoví, že soud na základě návrhu provozovatele letiště, které existuje ke dni
31. prosince 2009, rozhodne o zřízení věcného břemene pro provozování letiště k letištnímu pozemku,
na němž se nachází letiště, nebo jeho část, které existují ke dni 31. prosince 2009, za účelem provozování letiště.
Zřízení věcného břemene provozování letiště je přípustné jen tehdy, převažuje-li veřejný zájem na jeho zřízení
nad zachováním dosavadních práv vlastníka letištního pozemku a nepodařilo-li se provozovateli letiště právo
k letištnímu pozemku získat dohodou. Provozovatelům tehdy existujících letišť tak byla dána možnost
požádat soud o zřízení věcného břemene provozování letiště k těm letištním pozemkům,
jejichž oprávnění užívání se jim nepodařilo zabezpečit jinou soukromoprávní cestou.
[50] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že přijetí §30a zákona o civilním letectví bylo
motivováno potřebou vyřešit konkrétní problém stávajících historických letišť a že jen s ohledem
na existenci tohoto ustanovení nelze ustupovat od obecného požadavku, aby měl žadatel
o povolení provozovat letiště ještě před jeho vydáním zajištěn soukromoprávní titul k užívání
celého letiště. Jedině tak lze zajistit, aby nově vydávaná povolení provozovat letiště respektovala
požadavek vyplývající z výše citovaného rozsudku Nejvyššího soudu, že k provozování letiště lze
užívat jen takový pozemek, k němuž má provozovatel nějaký soukromoprávní titul. Opačný
výklad, který by při vydání povolení provozovat letiště novému žadateli tuto podmínku
eliminoval, by kromě jiného vyvolal další kola soudních sporů o zřízení věcného břemene
provozování letiště. I proto jej nepovažuje Nejvyšší správní soud za přiléhavý.
[51] I v budoucnu si lze aplikaci §30a zákona o civilním letectví představit v situaci,
kdy by vlastník letiště dříve daný souhlas odvolal. V takovém případě totiž do hry vstupují
v dobré víře nabytá práva provozovatele letiště, jejichž ochranu by soud měl při případném
zřizování věcného břemene provozování letiště zvažovat.
[52] Na tomto místě je třeba rovněž zmínit, že §30a zákona o civilním letectví umožňuje
zřízení věcného břemene pouze k letištním pozemkům, avšak nikoli k dalším částem letištní
infrastruktury (hangárům a jiným stavbám, které nemusejí být součástí pozemku). Stěžovatelka
opakovaně namítala, že většinu hangárů na letišti Příbram vlastní její jednatel,
a ten již ve správním řízení odmítl udělit souhlas s jejich užíváním žalobkyni. Vydáním
provozního povolení žalobkyni by se tak toto letiště stalo prakticky neprovozovatelným,
neboť by žalobkyně nemohla v případě jiných částí letiště než letištních pozemků využít beneficia
ustanovení §30a zákona o civilním letectví (a nutno v této souvislosti připomenout
i občanskoprávními soudy dosud pravomocně nedořešenou otázku existence „stavby“ v podobě
vzletové a přistávací dráhy letiště Příbram jako samostatné věci v právním smyslu
oproti pozemku s rozdílným vlastnickým režimem; viz řízení vedené před Okresním soudem
v Příbrami pod sp. zn. 16 C 118/2009 a související rozsudek Nejvyššího soudu
sp. zn 22 Cdo 1487/2015 ze dne 26. ledna 2016 a jemu předcházející kasační nález Ústavního
soudu sp. zn. I. ÚS 3143/13 ze dne 23. března 2015, N 60/76 SbNU 809). I tato konkrétní
skutková okolnost daného případu tak ukazuje, že ani řešení zaujaté městským soudem
by žalobkyni ke kýženému cíli – provozovat letiště Příbram na místě stěžovatelky – zřejmě bez
dalšího dovést nemuselo.
[53] Je sice pravda, že žalobkyně bude za stávajícího uspořádání poměrů na letišti nucena
nadále snášet užívání svých pozemků stěžovatelkou, to však nelze považovat za protiústavní
zásah do jejího vlastnického práva. V souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod
je stěžovatelka jakožto oprávněná z věcného břemene provozování letiště povinna žalobkyni
každoročně vyplácet náhradu za užívání jejích pozemků (§30a odst. 2 zákona o civilním letectví).
Podmínkou omezení vlastnického práva žalobkyně k jednotlivým letištním pozemkům věcným
břemenem provozování letiště je též osvědčení převahy veřejného zájmu na jeho zřízení (kromě
citovaného ustanovení Listiny základních práv a svobod k tomu soudy výslovně zavazuje
též §30a zákona o civilním letectví). Na straně druhé je také povinností správních orgánů
a soudů chránit v dobré víře nabytá práva a legitimní očekávání stěžovatelky (k tomu
srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. května 2012, sp. zn. 28 Cdo 1857/2011),
spojená s jejím povolením provozovat letiště (vydaným již v roce 2006), která lze s ohledem
na judikaturu Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva zahrnout pod pojem
„majetek“, jehož pokojné užívání je zaručeno čl. 11 Listiny základních práv a svobod i čl. 1
Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (srov. rozsudek
Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. dubna 2008 ve věci Megadat.com SRL proti Moldávii,
stížnost č. 21151/04, bod 63 a tam citovanou judikaturu). Ve hře jsou též práva ostatních
vlastníků letištních pozemků či jiných částí letiště, jejichž souhlas je pro vydání povolení
provozovat letiště nezbytný. Bez významu v tomto směru není ani to, že žalobkyně začala
nabývat letištní pozemky do svého vlastnictví zřejmě až v roce 2009, alespoň podle tvrzení
stěžovatelky, a tedy s vědomím, že je toto letiště již provozováno jiným subjektem, jehož právem
chráněným zájmům a nárokům bude i jako vlastník letištních pozemků nucena v souladu
s právem ustoupit, jestliže sama nesplní podmínky pro vydání povolení k provozování letiště.
III.2. Nárok původního provozovatele na náhradu investic vynaložených v souvislosti s letištěm
[54] Naopak v otázce výkladu druhé, potažmo třetí věty §27 odst. 3 zákona o civilním letectví
se Nejvyšší správní soud ztotožňuje se závěrem městského soudu, že se jedná o zakotvení
soukromoprávního nároku původního provozovatele na náhradu investic vynaložených
v souvislosti s provozováním letiště pro případ, že jeho povolení zaniklo v důsledku udělení
povolení provozovat totéž letiště majoritnímu vlastníku letištních pozemků [§34 písm. d) zákona
o civilním letectví].
[55] Podle §1723 odst. 1 občanského zákoníku vzniká závazek ze smlouvy, z protiprávního činu,
nebo z jiné právní skutečnosti, která je k tomu podle právního řádu způsobilá. Onou „jinou právní
skutečností“ může být i samotný zákon, byť to bude v soukromoprávních vztazích méně obvyklé
(usnesení Nejvyššího soudu ze dne 24. dubna 2002, sp. zn. 25 Cdo 1211/2001). Jak uvedl
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 22. června 2017, č. j. 10 As 28/2017 - 31, „regulace
soukromoprávních vztahů veřejnoprávním předpisem není ničím neobvyklým […] Soukromoprávní závazky totiž
mohou bezpochyby vznikat také přímo ze zákona“ (obdobně též rozsudek ze dne 14. října 2004,
č. j. 7 As 58/2003 - 104).
[56] To je i případ nároku původního provozovatele letiště na náhradu investic,
které v souvislosti s letištěm účelně vynaložil. Tento nárok vzniká přímo ze zákona,
a to v okamžiku „přechodu“ povolení z původního provozovatele na nového podle §34 písm. d)
zákona o civilním letectví.
[57] Argumentace stěžovatelů v tomto směru postrádá logiku. Jak správně podotkla
žalobkyně, před udělením provozního povolení majoritnímu vlastníku nelze vypořádání nároků
stávajícího provozovatele letiště doložit jednoduše proto, že v tuto dobu ještě „není
co vypořádat“. Vyčíslit výši tohoto nároku lze skutečně až ke dni, kdy původní povolení zanikne.
Od tohoto okamžiku může původní provozovatel náhradu investic po svém nástupci požadovat,
a pokud nebude úspěšný, může svůj nárok uplatnit prostřednictvím žaloby k soudu
rozhodujícímu v občanskoprávním řízení. To vše s ohledem na právní režim závazků
dle občanského zákoníku.
[58] Odkazují-li stěžovatelé na text druhé věty §27 odst. 3 zákona o civilním letectví,
která hovoří o nároku původního provozovatele vůči žadateli, upozorňuje je Nejvyšší správní
soud, že aplikace práva vycházející pouze z jazykového výkladu právního textu je neudržitelná.
„Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem
pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický
a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.)“ (nález Ústavního soudu ze dne 17. prosince 1997,
sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb.). V projednávaném případě je přitom výsledek jazykového
výkladu citovaného ustanovení v hrubém rozporu s jeho smyslem a účelem. Vypořádání investic,
které původní provozovatel letiště (jenž musel ustoupit právu vlastníka nadpoloviční většiny
letištních pozemků) v souvislosti s letištěm vynaložil, má totiž smysl právě až ve chvíli,
kdy tyto investice prakticky přišly nazmar, tedy v okamžiku ztráty provozního povolení na úkor
majoritního vlastníka letištních pozemků.
[59] Požadavek žalovaného, aby žalobkyně v rámci žádosti o vydání povolení provozovat
letiště Příbram doložila dohodu o vypořádání investic vynaložených stěžovatelkou v souvislosti
s letištěm, tedy šel skutečně nad rámec zákona.
IV. Závěr a náklady řízení
[60] Z výše uvedených úvah lze učinit dva závěry. Za prvé, i vlastník nadpoloviční většiny
letištních pozemků, žádá-li o povolení provozovat letiště, musí doložit, že je vlastníkem letiště,
že má jiný právní vztah k letišti, či souhlas vlastníka letiště s jeho provozováním ve smyslu §30
odst. 2 písm. c) zákona o civilním letectví. Za druhé, vydání provozního povolení nelze
podmiňovat dohodou žadatele (většinového vlastníka) se stávajícím provozovatelem o náhradě
investic, které stávající provozovatel vynaložil v souvislosti s letištěm. Nárok na náhradu
těchto investic může původní provozovatel vůči většinovému vlastníku uplatit od okamžiku,
kdy se většinový vlastník stane provozovatelem letiště a on sám jím s ohledem na §34 písm. d)
zákona o civilním letectví být přestane. Výše této náhrady by měla být primárně záležitostí
dohody mezi původním a novým provozovatelem letiště; nedojde-li k dohodě, určí ji soud
rozhodující v občanském soudním řízení.
[61] Z toho vyplývá, že městský soud se dopustil nesprávného posouzení jedné z právních
otázek, které byly předmětem tohoto řízení [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. S ohledem
na její význam pro zákonnost rozhodnutí žalovaného jako celku (bez právního vztahu k letišti
nemůže být žalobkyni provozní povolení vydáno) nemohl napadený rozsudek obstát. S ohledem
na to shledal Nejvyšší správní soud kasační stížnosti důvodnými a v souladu s §110 odst. 1 větou
první s. ř. s. rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude
městský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným
v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[62] Městský soud v novém rozhodnutí rozhodne též o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti před Nejvyšším správním soudem (§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. prosince 2017
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu