ECLI:CZ:NSS:2018:1.AS.59.2018:36
sp. zn. 1 As 59/2018 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: P. K., zastoupen Mgr.
Václavem Voříškem, advokátem se sídlem Černého 517/13, Praha 8, proti žalovanému: Krajský
úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 2771/117, Ostrava, o žalobě proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 5. 2017 č. j. MSK 54957/2017, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 9. 1. 2018, č. j. 19 A 20/2017 – 22,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný nemá právo a náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 3.400 Kč
do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce Mgr. Václava
Voříška, advokáta se sídlem Černého 517/13, Praha 8.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Městský úřad Krnov, odbor dopravy a silničního hospodářství (dále jen „správní orgán
I. stupně“) vydal dne 10. 3. 2017 rozhodnutí č. j. KRNODO-34493/2016 zedn, kterým uznal
žalobce vinným z přestupku podle §125c odst. 1 písm. f) bod 4 zákona č. 361/2000 Sb.,
o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním
provozu) a uložil mu pokutu ve výši 1.500 Kč.
[2] Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný v záhlaví specifikovaným
rozhodnutím zamítl jako opožděné.
[3] Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou, ve které zpochybnil, že by bylo jeho
odvolání opožděné. Argumentoval tím, že k doručení rozhodnutí správního orgánu I. stupně
nedošlo 15. 3. 2017, kdy se do datové schránky jeho zmocněnce přihlásila pověřená osoba, nýbrž
až 16. 3. 2017, kdy se do datové schránky přihlásil sám zmocněnec žalobce. Pověřená osoba totiž
nebyla stanovena jako osoba oprávněná k přístupu k dokumentům určeným do vlastních rukou
adresáta podle §8 odst. 8 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované
konverzi dokumentů (dále jen „zákon o elektronických úkonech“). Rozhodnutí správního orgánu
I. stupně přitom mělo být doručeno do vlastních rukou zmocněnce žalobce, avšak správní orgán
jej tak chybně neadresoval.
[4] Krajský soud shledal námitky žalobce důvodnými a napadené rozhodnutí zrušil.
II. Důvody kasační stížnosti
[5] Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost z důvodu
jeho nezákonnosti ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“), a navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil
a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení.
[6] Stěžovatel má za to, že krajský soud uspokojivě neodpověděl na otázku, zda dané
rozhodnutí skutečně mělo být doručováno zmocněnci žalobce v režimu „do vlastních rukou“
ve smyslu zákona o elektronických úkonech. Pojem „do vlastních rukou“, jak jej užívá tento
zákon, totiž není totožný s pojmem do vlastních rukou, jak jej užívá správní řád. Současně zákon
o elektronických úkonech nestanoví, které písemnosti mají být v systému datových schránek
doručovány do „vlastních rukou“. Správní řád způsob doručování písemností do datových
schránek přímo neupravuje, naopak zákon o elektronických úkonech se vztahuje nejen
na doručování ve správním řízení, ale na jakékoliv doručování obecně, a to i mezi soukromými
osobami navzájem. Podle stěžovatele se doručování písemností do vlastních rukou podle
§19 odst. 5 správního řádu týká pouze situace, kdy je písemnost doručována prostřednictvím
pošty. V případě doručování písemností do datové schránky se uvedený odstavec neuplatní.
[7] Vzhledem k povaze systému datových schránek splňuje každé doručení do datové
schránky požadavek správního řádu na doručení do „vlastních rukou“, tím spíše jde-li o datovou
schránku fyzické osoby. Je to obdobné, jako při doručování na elektronickou adresu,
kterou si účastník řízení zvolí; správní orgán v takovém případě také nezkoumá, zda potvrzující
zprávu dle §19 odst. 9 správního řádu podepsal adresát, nebo jiná osoba, které adresát umožnil
přístup ke svému elektronickému podpisu. Ani Ministerstvo vnitra, které je garantem
jak správního řádu, tak agendy datových schránek a v této oblasti metodicky vede správní orgány,
nevydalo žádný metodický pokyn v tom směru, že by se v systému datových schránek měly určité
písemnosti doručovat „do vlastních rukou“ ve smyslu zákona o elektronických úkonech.
[8] Volba způsobu „do vlastních rukou“ ve smyslu zákona o elektronických úkonech
se dle stěžovatele vztahuje pouze na případy, kdy by pro listinné zásilky byla zvolena poštovní
služba „do vlastních rukou výhradně jen adresáta“, pro kterou pošta používá obálky s červeným
pruhem. Stejně to uvádí i důvodová zpráva k tomuto zákonu. Správní orgány přitom listinné
zásilky, které mají být doručeny do vlastních rukou ve smyslu správního řádu, běžně doručují
v obálkách s modrým pruhem, tj. volí poštovní službu, která umožňuje převzetí zásilky
zmocněncem pro doručování (§20 odst. 2 správního řádu). Doručování „na červený pruh“,
tj. do vlastních rukou výhradně jen adresáta bez možnosti převzetí zásilky zmocněncem
pro doručování, je vyhrazeno pouze pro výjimečné a specifické případy. Pověřená osoba
ve smyslu zákona o elektronických úkonech podle stěžovatele plní funkci takového zmocněnce
pro doručování, který je oprávněn převzít i zásilky s modrým pruhem, nikoliv však s červeným
pruhem. Vzhledem k tomu, že službu obdobnou „modrému pruhu“ v datových schránkách
nastavit nelze, a k doručení „na červený pruh“ v nyní projednávané věci nebyl důvod, správní
orgán doručoval správně tím způsobem, že možnost „do vlastních rukou“ v datové schránce
nezvolil. Přihlášením oprávněné osoby tak bylo rozhodnutí doručeno držiteli datové schránky,
tj. zmocněnci žalobce. Žalovaný proto odvolání správně zamítl jako opožděné.
[9] Nelze tak souhlasit se závěrem soudu, že nedošlo k doručení v materiálním smyslu.
V daném případě měl být analogicky uplatněn §20 odst. 5 a 6 s právního řádu týkající
se doručování písemností fyzickým osobám podnikajícím, resp. advokátům, za které jsou zásilky
oprávněni převzít např. i jejich zaměstnanci. J. P. i Š. Š. (pověřená osoba) totiž běžně vystupují
jako obecní zmocněnci účastníků správních řízení, zejména v oblasti dopravních přestupků, jde o
osoby z okruhu obecných zmocněnců, jejichž „klienty“ v navazujících soudních řízeních
zastupuje tentýž advokát (Mgr. Jaroslav Topol, resp. Mgr. Václav Voříšek), a kteří jsou prosluslí
vyráběním procesních obstrukcí nejrůznějšího druhu. Je iluzorní se domnívat, že zastupují stovky
obviněných z přestupku bez nároku na odměnu, a je tedy zjevné, že vykonávají podnikatelskou
činnost. Doručování těmto osobám by tak mělo být posuzováno i s ohledem na tyto skutečnosti.
III. Vyjádření žalobce ke kasační stížnosti a následné vyjádření stěžovatele
[10] Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti předně poukázal na skutečnost,
že uvedenou otázkou se již zabýval Ústavní soud v nálezu ze dne 1. 12. 2011, ve věci
IV. ÚS 2594/11, kde racionálně dovodil, že při doručování písemností prostřednictvím datových
schránek je nutné respektovat úpravu obsaženou ve zvláštních předpisech, které stanoví,
jaké písemnosti se doručují do rukou adresáta. Jinak by také koncepce pověřených osob zcela
ztratila svůj smysl a účel. Na rozdíl od případu řešeného Ústavním soudem se v nyní posuzované
věci písemnost (rozhodnutí) určená do vlastních rukou adresáta dostala toliko do dispozice
pověřené osoby s oprávněním číst pouze zprávy neurčené do vlastních rukou. K účinnému
doručení tak mohlo dojít teprve přihlášením osoby s oprávněním číst zprávy určené do vlastních
rukou, případně okamžikem fikce doručení. Bezpředmětné jsou úvahy stěžovatele, že pojem
„do vlastních rukou“ dle správního řádu a dle zákona o elektronických úkonech mají odlišný
význam. Nepřiléhavá je také úvaha stěžovatele ohledně §19 odst. 5 správního řádu, povinnost
doručovat rozhodnutí do vlastních rukou plyne též z §72 odst. 1 správního řádu. Podle žalobce
je zcela irelevantní, jakou barvu obálky používá pošta nebo spíše úřady. Podstatné
je, že v důsledku nezákonného postupu správního orgánu I. stupně došlo k tomu, že se jeho
rozhodnutí nejprve dostalo do dispozice pověřené osoby, která k tomu nebyla pověřena, a tedy
nemohlo dojít k počátku běhu odvolací lhůty dříve, než se s rozhodnutím seznámil přímo
zmocněnec žalobce.
[11] Žalobce proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl a uložil
žalovanému povinnost nahradit žalobci náklady řízení.
[12] Stěžovatel v reakci na vyjádření žalobce uvedl, že žalobcem vzpomínaný nález Ústavního
soudu nelze na danou věc použít, neboť se zabýval odlišnou situací, a totiž doručováním
do datové schránky právnické osoby. Dle stěžovatele je doručování do datové schránky
dle §19 odst. 1 správního řádu speciální vůči §19 odst. 5 a §72 věta první správního řádu,
a tento způsob doručování má tudíž přednost před doručováním do vlastních rukou
dle §19 odst. 5 správního řádu.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení. Zjistil, že kasační stížnost má požadované náležitosti a je projednatelná.
[14] Kasační stížnost není důvodná.
[15] Ve věci není sporu o tom, že rozhodnutí správního orgánu se v souladu s §19 odst. 4
správního řádu, v rozhodném znění, doručuje do vlastních rukou účastníka řízení, resp. tomu,
koho adresát k přijetí písemnosti zmocnil (§20 odst. 2 správního řádu). Podle §19 odst. 1
správního řádu pak správní orgán doručuje písemnost prostřednictvím veřejné datové sítě
do datové schránky. Mezi stranami je však sporu o tom, zda správní orgán má při doručování
rozhodnutí vyznačit v datové zprávě, že se jedná o doručení „do vlastních rukou“, resp. jestli
doručení „do vlastních rukou“ ve smyslu správního řádu má stejný význam jako doručení
„do vlastních rukou“ dle zákona o elektronických úkonech.
[16] Zákon o elektronických úkonech v §19 odst. 2 stanoví, že „[j]e-li dokument nebo úkon určen
do vlastních rukou adresáta, vyznačí tuto skutečnost odesilatel v datové zprávě“. Nespecifikuje však,
zda se má jednat o dodání „do vlastních rukou“, které se v případě doručování prostřednictvím
pošty posílá obálkou s modrým pruhem (tedy jde o písemnost, kterou může převzít vedle
samotného adresáta také zmocněnec adresáta, zákonný zástupce adresáta nebo zmocněnec
zákonného zástupce adresáta), nebo o dodání do „vlastních rukou výhradně jen adresáta“,
kterému odpovídá použití obálky s červeným pruhem (tuto písemnost tak může převzít toliko
adresát).
[17] Lze tak dovodit, že smyslem zákona o elektronických úkonech bylo i při doručování
prostřednictvím veřejné datové sítě rozlišovat „běžné“ doručení od doručení do vlastních rukou
adresáta (bez ohledu na to, zda se jedná o písemnost, která je doručována v obálce s modrým
pruhem nebo pruhem červeným).
[18] Z uvedeného ustanovení totiž jednoznačně vyplývá, že pokud je dokument nebo úkon
určen do vlastních rukou adresáta, což je v případě dokumentů doručovaných orgány veřejné
moci zejména právě rozhodnutí, vyznačí odesilatel tuto skutečnost v datové zprávě (k tomu
viz Vedral J. Správní řád. Komentář. II. vyd., BOVA POLYGON, Praha. 2012. s. 239).
[19] V posuzovaném případě měl zmocněnec žalobce pro správní řízení zřízenu datovou
schránku fyzické osoby. Podle §8 odst. 1 zákona o elektronických úkonech je k přístupu
do datové schránky fyzické osoby oprávněna fyzická osoba, pro niž byla datová schránka zřízena.
Mimo tuto osobu je pak k přístupu do datové schránky oprávněna fyzická osoba pověřená
osobou, pro niž byla datová schránka zřízena, a to v rozsahu jí stanoveném (§8 odst. 6 tohoto
zákona). Pověřená osoba je oprávněna k přístupu k dokumentům určeným do vlastních rukou
adresáta pouze, stanoví-li tak osoba, pro kterou byla datová schránka zřízena (§8 odst. 8
uvedeného zákona).
[20] Podle §17 odst. 3 zákona o elektronických úkonech „[d]okument, který byl dodán do datové
schránky, je doručen okamžikem, kdy se do datové schránky přihlásí osoba, která má s ohledem na rozsah svého
oprávnění přístup k dodanému dokumentu“. Podle odst. 4 tohoto ustanovení „[n]epřihlásí-li se do datové
schránky osoba podle odstavce 3 ve lhůtě 10 dnů ode dne, kdy byl dokument dodán do datové schránky, považuje
se tento dokument za doručený posledním dnem této lhůty; to neplatí, vylučuje-li jiný právní předpis náhradní
doručení“. Ustanovení §17 odst. 6 pak uvádí, že „[d]oručení dokumentu podle odstavce 3 nebo 4 má stejné
právní účinky jako doručení do vlastních rukou“.
[21] Nejvyšší správní soud nepřisvědčuje stěžovateli, že by příznak „do vlastních rukou“
správní orgán měl použít pouze v případě, kdy doručuje písemnost, kterou by v případě
její „papírové verze“ doručoval obálkou s červeným pruhem, tedy do vlastních rukou výhradně
jen adresáta. Ač takovému závěru nasvědčuje důvodová zpráva k zákonu o elektronických
úkonech, ze samotného textu i smyslu tohoto zákona uvedené dovodit nelze. Jeví se navíc dosti
iracionální a v rozporu s principem jednoty právního řádu České republiky (k tomu
viz např. rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 26. 10. 2005, č. j. 2 Afs 81/2005 - 54,
č. 791/2006 Sb. NSS), aby pojem „do vlastních rukou“ ve smyslu zákona o elektronických
úkonech byl vykládán jinak, než tentýž pojem použitý v jiném procesním předpisu upravujícím
doručování písemností, v tomto případě ve správním řádu. Takový přístup by navíc znamenal
nižší stupeň ochrany pro osobu, pro niž byla datová schránka zřízena, neboť jakákoliv
jí pověřená osoba by měla přístup nejen k „běžným“ písemnostem doručeným do její datové
schránky, nýbrž též k písemnostem určených do vlastních rukou adresáta. Nejvyšší správní soud
tak nesouhlasí s názorem stěžovatele, že by pověřená osoba ve smyslu zákona o elektronických
úkonech automaticky plnila funkci takového zmocněnce pro doručování, který je oprávněn
převzít i zásilky s modrým pruhem, nikoliv však s červeným pruhem.
[22] Se stěžovatelem se proto nelze ztotožnit v tom, že by se v případě doručování
prostřednictvím datových schránek neuplatnil §19 odst. 4 správního řádu, tedy, že by vůbec
nemělo být rozlišováno, zda je písemnost určena do vlastních rukou adresáta či nikoliv
(tedy s výjimkou písemností, které by jinak byly posílány obálkou s červeným pruhem, které,
jak sám uváděl žalovaný, se v případě rozhodnutí nepoužívají). Uvedené také nijak nevylučuje
pravidlo stanovené v §17 odst. 6 zákona o elektronických úkonech, podle něhož doručení
dokumentu podle odstavce 3 nebo 4 tohoto ustanovení má stejné účinky jako doručení
do vlastních rukou. Odstavec 3 totiž uvádí, že doručení dokumentu se váže na okamžik,
kdy se do datové schránky přihlásí osoba, která má s ohledem na rozsah svého oprávnění přístup
k dodanému dokumentu. Jinými slovy, pokud se do datové zprávy přihlásí osoba bez oprávnění
číst dokumenty určené do vlastních rukou, nepovažuje se taková zpráva tímto okamžikem
za doručenou. Pokud odesilatel tuto zprávu správně označí příznakem „do vlastních rukou“,
osobě nedisponující příslušným oprávněním by se tato zpráva ani neměla zobrazit.
[23] Doručování písemnosti do vlastních rukou (ve smyslu obálky s modrým pruhem) nelze
považovat za obdobné s doručováním na elektronickou adresu, jak se domnívá stěžovatel.
V případě doručování na elektronickou adresu platí, že písemnost je doručena v okamžiku,
kdy převzetí doručované písemnosti potvrdí adresát datovou zprávou podepsanou adresátem
(§19 odst. 8 správního řádu). Správní orgán sice nezkoumá, zda potvrzení bylo podepsáno
skutečně samotným adresátem, je však na adresátovi, aby si odpovídajícím způsobem zabezpečil
přístup ke svému elektronickému podpisu. Na rozdíl od této situace v případě doručování
do vlastních rukou prostřednictvím datové schránky správní orgán sám může ovlivnit – použitím
příznaku „do vlastních rukou“ – kdo bude mít k takové písemnosti přístup.
[24] Nejvyšší správní soud nepovažuje za relevantní, že Ministerstvo vnitra nevydalo žádný
metodický pokyn, podle kterého by správní orgány měly při doručování písemností do vlastních
rukou postupovat. Absence takového pokynu nemůže omluvit doručování písemností správním
orgánem v rozporu se zákonem.
[25] Soudu je navíc z úřední činnosti známo, že správní soudy (včetně Nejvyššího správního
soudu) doručují účastníkům svá rozhodnutí do datové schránky jako datovou zprávu označenou
příznakem do vlastních rukou, byť se také jedná o písemnosti, které jsou jinak doručovány
v obálce s modrým pruhem. V soudní praxi tak je pojem „do vlastních rukou“ dle soudního řádu
správního, resp. občanského soudního řádu, vykládán shodně jako v zákoně o elektronických
úkonech.
[26] Stěžovatel má nicméně pravdu, že žalobcem citovaný nález Ústavního soudu není pro věc
zcela relevantní, neboť se v něm Ústavní soud jednak zabýval doručováním do datové schránky
právnické osoby, a jednak odkazoval na důvodovou zprávu k zákonu o elektronických úkonech,
dle které se do vlastních rukou mají datovou schránkou doručovat písemnosti, které by jinak byly
posílány obálkou s červeným pruhem. Jak bylo uvedeno výše, tento závěr ze zákona
o elektronických úkonech nelze dovozovat.
[27] V posuzovaném případě byl žalobce ve správním řízení zastoupen zmocněncem Jakubem
Průdkem, který má zřízenou datovou schránku fyzické osoby. Správní orgán I. stupně
tedy rozhodnutí o přestupku doručoval správně do datové schránky zmocněnce žalobce,
avšak v rozporu s výše uvedenými závěry neoznačil příslušnou datovou zprávu příznakem
„do vlastních rukou“. Z doručenky pak vyplývá, že písemnost byla do datové schránky
zmocněnce žalobce doručena 15. 3. 2017, kdy se přihlásila pověřená osoba s právem přístupu
ke zprávě ve smyslu §8 odst. 6 zákona o elektronických úkonech. Ve věci přitom nebylo sporu,
že pověřená osoba neměla oprávnění číst zprávy určené do vlastních rukou, tedy s ohledem
na rozsah svého oprávnění neměla přístup k dodanému dokumentu. Zároveň nebylo zjištěno,
že by se zmocněnec žalobce s obsahem písemnosti seznámil již v den, kdy se do datové schránky
přihlásila pověřená osoba, která však neměla oprávnění číst písemnosti určené do vlastních
rukou. Je tak nutno shodně s krajským soudem dospět k závěru, že materiální funkce doručování
nebyla naplněna. Závěr žalovaného správního orgánu, že lhůta pro podání odvolání skončila
30. 3. 2017, a odvolání podané dne 31. 3. 2017, tak nelze považovat za správný.
[28] Nejvyšší správní soud nepovažuje za důvodnou kasační námitku, že zmocněnec žalobce
i jím pověřená osoba vystupují ve správních řízeních běžně jako zmocněnci, nepochybně
s nárokem na odměnu, a proto by měl být analogicky uplatněn §20 odst. 5 a 6 správního řádu
týkající se doručování písemností fyzickým osobám podnikajícím, resp. advokátům.
V posuzovaném případě se nepochybně jednalo o datovou schránku fyzické osoby
a nevyplynulo, že by zmocněnec žalobce vystupoval jako podnikající fyzická osoba.
V konkrétním případě soud ani neshledal, že by se jednalo o zjevně obstrukční jednání
nebo zneužití práva.
V. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[29] Nejvyšší správní soud proto ze všech výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
námitky stěžovatele nejsou důvodné, a proto kasační stížnost podle §110 odst. 1 s. ř. s., poslední
věty, zamítl.
[30] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a nemá
proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalobce byl v řízení před Nejvyšším
správním soudem úspěšný, náleží mu proto náhrada nákladů řízení, jež mu vznikly v souvislosti
se zaplacením odměny právnímu zástupci. Odměna zástupce činí za jeden úkon právní služby
(písemné podání ve věci samé - vyjádření stěžovatele ke kasační stížnosti) 3.100 Kč [§1 odst. 1,
§7, §9 odst. 4 písm. d), §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)] a náhrada hotových
výdajů činí 300 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu). Celkově je tedy žalovaný povinen uhradit
žalobci částku 3.400 Kč k rukám jeho zástupce Mgr. Václava Voříška, advokáta, do 30 dnů
od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. června 2018
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu