ECLI:CZ:NSS:2018:2.AFS.375.2017:30
sp. zn. 2 Afs 375/2017 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
JUDr. Ladislava Derky a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Statutární město
Ústí nad Labem, se sídlem Velká Hradební 2336/8, Ústí nad Labem, proti žalovanému:
Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 525/15, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
3. 2. 2015, č. j. MF-23822/2014/12, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 25. 10. 2017, č. j. 15 Af 42/2015 - 64,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný napadá kasační stížností rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem
(dále jen „krajský soud“) ze dne 25. 10. 2017, kterým bylo zrušeno rozhodnutí žalovaného
ze dne 3. 2. 2015, jímž bylo zamítnuto žalobcovo odvolání a byl potvrzen platební výměr
Úřadu Regionální rady regionu soudržnosti Severozápad (dále jen „správce odvodu“) ze dne
17. 12. 2013, č. 33/2013, č. j. RRSZ 13522/2013.
[2] Platebním výměrem správce odvodu podle §22 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb.,
o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění účinném do 19. 2. 2015
(dále jen „rozpočtová pravidla“), a podle zákona č. 280/2009 Sb., ve znění pozdějších předpisů,
daňového řádu, vyměřil žalobci odvod za porušení rozpočtové kázně u projektu
reg. č. CZ.1.09/1.1.00/15.00582 s názvem „Sektorové centrum – demolice“ ve výši 1 008 838 Kč
(cílem projektu byla stavební rekultivace území – brownfieldu v centru města zahrnující demolici
Sektorového centra, dekontaminaci, sanaci a úpravu území za účelem vytvoření nového
veřejného prostoru pro trávení volného času). Správce odvodu vycházel z toho, že žalobce
jako příjemce dotace se dopustil porušení rozpočtové kázně dle §22 rozpočtových pravidel.
[3] Mezi žalobcem a Regionální radou regionu soudržnosti Severozápad byla dne
3. 2. 2010 uzavřena smlouva o poskytnutí dotace z rozpočtových prostředků Regionální
rady regionu soudržnosti Severozápad. Jednalo se o účelovou dotaci na projekt
reg. č. CZ.1.09/1.1.00/15.00582 s názvem „Sektorové centrum - demolice“. Žalobce jako zadavatel
ve „Výzvě k podání nabídky na veřejnou zakázku malého rozsahu“ z 27. 2. 2009 stanovil
uchazečům povinnost předložit prohlášení o bezdlužnosti vůči zadavateli. Podle správce
odvodu tím byl porušen zákaz diskriminace stanovený v §6 zákona o veřejných zakázkách
č. 137/2006 Sb. (dále jen ,,ZVZ“), neboť tento požadavek mohl mít vliv na výběr nejvhodnější
nabídky. Jednalo se i o nedodržení bodu 2.3.2 Příručky pro příjemce a čl. 1 a čl. 5 Pokynů
pro zadávání veřejných zakázek (příloha č. 5 Příručky pro žadatele). Tím došlo k porušení
čl. XI odst. 1 smlouvy, podle kterého je příjemce povinen při realizaci projektu uskutečňovat
zadávání veřejných zakázek v souladu s podmínkami stanovenými ZVZ, je-li zadavatelem
podle tohoto zákona a v souladu s Pokyny pro zadávání veřejných zakázek, pokud se na příjemce
ZVZ nevztahuje nebo jde o zakázky malého rozsahu podle §12 odst. 3 ZVZ.
[4] Krajský soud zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Své rozhodnutí odůvodnil tím, že podle čl. I odst. 4 smlouvy o dotaci se poskytování dotací
na projekty spolufinancované z rozpočtu Evropské unie řídí Regionálním operačním programem
NUTS II Severozápad pro období 2007 - 2013 a jeho prováděcím dokumentem, Příručkou
pro žadatele, Příručkou pro příjemce, podmínkami příslušné výzvy a dalšími metodickými
dokumenty. Podle čl. XI odst. 1 smlouvy o dotaci byl žalobce jako příjemce dotace povinen
při realizaci projektu uskutečňovat zadávání veřejných zakázek v souladu s podmínkami
stanovenými zákonem o veřejných zakázkách, je-li zadavatelem podle tohoto zákona, a v souladu
s Pokyny pro zadávání zakázek, pokud se na něj zákon o veřejných zakázkách nevztahuje
nebo jde o zakázky malého rozsahu podle §12 odst. 3 tohoto zákona. V poznámce pod čarou
k tomuto ujednání je uvedeno, že porušení tohoto odstavce, které neovlivní, a to ani potenciálně,
výběr nejvhodnější nabídky, ani cenu zakázky, nebude ze strany poskytovatele dotace hodnoceno
jako porušení rozpočtové kázně (za předpokladu, že se nejedná o správní delikt).
Podle čl. XXI odst. 4 smlouvy o dotaci, pokud zjištěná skutečnost bude ze strany příjemce dotace
představovat porušení rozpočtové kázně, je příjemce dotace povinen provést odvod za porušení
rozpočtové kázně do rozpočtu poskytovatele dotace; odvod odpovídá částce neoprávněně
použitých nebo zadržených prostředků. Podle bodu 2.3.2 Příručky pro příjemce,
vydané Regionální radou regionu soudržnosti Severozápad dne 10. 10. 2008 (verze 7.0), platí,
že ,,[v] průběhu zadávání veřejné zakázky je zadavatel povinen postupovat vždy tak, aby jeho jednáním nedošlo
k diskriminaci žádného z dodavatelů. Tato zásada ovšem nevylučuje oprávnění zadavatele stanovit přesné
podmínky účasti v řízení. Tyto podmínky však musí být zadavatelem vždy stanoveny tak, aby umožňovaly výběr
nejvhodnějšího uchazeče a zároveň neuzavíraly přístup jinému dodavateli do řízení, např. z důvodů,
které nesouvisejí s předmětem veřejné zakázky." Podobně podle čl. 5 odst. 1 písm. b) Pokynů
pro zadávání veřejných zakázek, vydaných Regionální radou regionu soudržnosti Severozápad
dne 10. 10. 2008, platí, že „... zadavatel je povinen v průběhu zadávání zakázky postupovat vždy
tak, aby jeho jednáním nedošlo k diskriminaci žádného z dodavatelů. To znamená, že podmínky pro zadání
zakázky musí být zadavatelem vždy stanoveny tak, aby zároveň umožňovaly výběr nejvhodnějšího uchazeče,
ale na druhé straně neuzavíraly přístup jinému dodavateli do řízení, např. z důvodů, které nesouvisejí s předmětem
veřejné zakázky." Podle čl. 11 odst. 1 písm. h) Pokynů pro zadávání veřejných zakázek platí,
že „[z]adavatel uveřejní výzvu k podání nabídek také vhodným způsobem (buď v tisku, nebo na webových
stránkách Zadavatele), a to po celou dobu trvání lhůt pro podání nabídek."
[5] Krajský soud dále uvedl, že žalobce vyzval k podání nabídky do 12. 3. 2009 na plnění
veřejné zakázky malého rozsahu na služby zpracování projektové dokumentace, zajištění
vydání povolení a výkon autorského dozoru na akci „Sektorové centrum — revitalizace"
ze dne 9. 2. 2009 dodavatele CHEMTEC engineering, spol. s r. o., C. Z. (ZEFRAPROJEKT),
Multitechnik – divize II, spol. s r. o., ARCH PROJEKT, s. r. o., a Ing. P. H. (HUML a
VANÍČEK). Tuto výzvu žalobce současně uveřejnil na svých webových stránkách. Požadovanou
součástí nabídky bylo čestné prohlášení o kvalifikaci a bezdlužnosti obsahující mimo jiné čestné
prohlášení o tom, že dodavatel není dlužníkem žalobce ani příspěvkové organizace zřízené
žalobcem (tj. nemá závazky po lhůtě splatnosti). Ze zprávy auditu operace č. 98, zpracované
auditním orgánem žalovaného dne 16. 4. 2012, konkrétně ze zjištění č. 3, vyplynulo, že žalobce ve
výzvě k podání nabídky ze dne 9. 2. 2009 stanovil uchazečům povinnost předložit tzv.
„Prohlášení o bezdlužnosti vůči zadavateli“. Auditní orgán uvedl, že vzhledem k tomu, že
v případě podlimitních a nadlimitních veřejných zakázek veřejného zadavatele jsou základní
kvalifikační předpoklady zákonem o veřejných zakázkách stanoveny taxativně a finanční závazky
vůči zadavateli nejsou obsahem základních kvalifikačních předpokladů ani žádného z ostatních
kvalifikačních předpokladů, mohlo by být stanovení takových kvalifikačních předpokladů u
veřejné zakázky malého rozsahu chápáno jako porušení zásady zákazu diskriminace a takovýto
postup by mohl mít podstatný vliv na výběr nejvhodnější zakázky. Uvedené skutečnosti
vyhodnotil auditní orgán jako porušení bodu 2.3.2 Příručky pro příjemce a čl. 1 Pokynů pro
zadávání veřejných zakázek, a doporučil finanční korekci ve výši 10 % hodnoty dotčené zakázky
(přílohou zprávy o auditu je rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne
4. 8. 2008, č. j. S149/2008/VZ-13309/2008/540/PV, jímž bylo zrušeno zadávací řízení, neboť
Česká republika — Správa státních hmotných rezerv nedodržela postup stanovený v §50 odst. 1
ZVZ tím, že v zadávací dokumentaci vymezila jako předpoklad pro zadání zakázky dodavatelem
doložené čestné prohlášení, že nemá vůči zadavateli nesplacené finanční závazky po lhůtě
splatnosti, což bylo učiněno nad rámec zákonem vymezených kvalifikačních předpokladů). Podle
formuláře hlášení nesrovnalostí ze dne 16. 10. 2013, č. j. RRSZ 11859/2013, došlo u veřejné
zakázky malého rozsahu „PD" ke skutečnostem popsaným ve zprávě o auditu operace č. 98 jako
zjištění č. 3. Celková částka dotčená nesrovnalostí činila 1 090 635 Kč, z t oho již vyplacená byla
částka 1 008 837,37 Kč. Na základě těchto zjištění vydal správce odvodu dne 17. 12. 2013
platební výměr č. 33/2013, č. j. RRSZ 13522/2013, kterým vyměřil žalobci odvod za porušení
rozpočtové kázně ve výši 1 008 838 Kč. Proti tomuto platebnímu výměru podal žalobce
odvolání, o kterém žalovaný rozhodl žalobou napadeným rozhodnutím. Rozhodnutím správce
odvodu ze dne 15. 1. 2014, č. j. RRSZ 916/2014, bylo žalobci prominuto 90 % uloženého
odvodu.
[6] Podle názoru krajského soudu spočíval spor mezi účastníky řízení v rovině právního
posouzení otázky, zda v rámci veřejné zakázky malého rozsahu uplatněný požadavek žalobce
na předložení prohlášení o bezdlužnosti vůči žalobci a jím zřízeným příspěvkovým organizacím
představuje porušení povinností žalobce vyplývajících ze smlouvy o dotaci (potažmo ZVZ
či Příručky pro příjemce), a tedy porušení rozpočtové kázně, a zda má být dále hodnocena
také intenzita tohoto porušení a jeho vliv na výběr nejvhodnější zakázky a účel poskytnuté
dotace, či nikoli. Z tohoto hlediska zjistili správce odvodu i žalovaný skutkový stav naprosto
dostatečně. Vzhledem k tomu, že se žalobce ve smlouvě o dotaci zavázal dodržovat při zadávání
veřejných zakázek určitá pravidla, může jejich nedodržení znamenat porušení rozpočtové kázně
ve smyslu §22 odst. 1 a 2 rozpočtových pravidel, k jehož projednání včetně případného uložení
odvodu je podle odstavce 9 písm. b) téhož ustanovení příslušný správce odvodu. Žalovaný
je odvolacím orgánem v souladu s §22 odst. 10 větou druhou rozpočtových pravidel.
[7] Krajský soud zdůraznil, že povinnost uveřejnit výzvu k podání nabídek po celou dobu
trvání lhůt pro podání nabídek nebyla samoúčelná. Jejím cílem bylo, aby své nabídky mohli
případně uplatnit i uchazeči, kteří nebyli přímo osloveni. Smysl povinnosti uveřejnit výzvu
vhodným způsobem po celou dobu trvání lhůty pro podání nabídek by byl popřen, pokud
by bylo vyloučeno podávání nabídek přímo neoslovenými uchazeči. Ke shodnému závěru dospěl
také Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12. 11. 2013, č. j. 8 Afs 16/2013 - 41,
a to při výkladu §38 odst. 2 ZVZ, který byl obdobného znění jako čl. 11 odst. 1 písm. h) Pokynů
pro zadávání veřejných zakázek. Uveřejněním výzvy k podání nabídek došlo k otevření daného
výběrového řízení dalším potenciálním uchazečům, jak vysvětlil žalovaný. Při hodnocení
žalobcova požadavku na předložení prohlášení o bezdlužnosti proto není možné se omezit
jen na žalobcem přímo oslovené dodavatele, nýbrž je nutné zkoumat dopad uvedeného
požadavku na všechny potenciální uchazeče. Není podstatné, že žádný z uchazečů předmětný
požadavek nerozporoval.
[8] Ve vztahu k námitkám týkajícím se požadavku na předložení čestného prohlášení
o bezdlužnosti dále krajský soud uvedl, že podle §18 odst. 5 ZVZ platí, že„[z]adavatel není povinen
zadávat podle tohoto zákona veřejné zakázky malého rozsahu; veřejný zadavatel je však povinen dodržet zásady
uvedené v §6". Vzhledem k tomu, že se v projednávané věci v souladu s §12 odst. 3 ZVZ jednalo
o veřejnou zakázku malého rozsahu, vztahoval se na postup žalobce výhradně §6 tohoto zákona,
podle jehož odstavce 1 platí, že „[z]adavatel je povinen při postupu podle tohoto zákona dodržovat zásady
transparentnosti, rovného zacházení a z ákazu diskriminace." Sám ZVZ výslovně nezakázal uplatnění
požadavku na předložení čestného prohlášení o bezdlužnosti vůči zadavateli a jemu podřízeným
subjektům. Pokud je tento požadavek zřetelně uveden v zadávací dokumentaci a týká se všech
uchazečů, resp. potenciálních dodavatelů, jako tomu bylo v projednávané věci, nemůže
znamenat porušení zásady transparentnosti ani zásady rovného zacházení. Soud ani neshledal,
že by se jednalo o porušení zákazu diskriminace, tj. že by některý potenciální dodavatel
byl vyloučen z možnosti se ucházet o účast na veřejné zakázce z důvodu nepřiměřeně
nastavených požadavků. Krajský soud se ztotožnil se žalobcem, že v případě veřejných zakázek
malého rozsahu si lze představit i jiné požadavky zadavatele, než uvádí zákon. K tomu krajský
soud dodal, že takové požadavky musí být rozumně zdůvodněné, aby nezakládaly diskriminaci.
Požadavek na předložení čestného prohlášení o bezdlužnosti vůči žalobci a jím zřízeným
příspěvkovým organizacím byl plně odůvodněn, neboť vypovídá jednak o vztahu potenciálního
dodavatele k žalobci a jednak zčásti také o jeho vztahu k plnění svých závazků. Soud považoval
za přirozené a logické, že žalobce nechtěl zadávat veřejnou zakázku někomu, s kým nemá
vyrovnané účty, tudíž využil toho, že mu ZVZ taxativně nevymezil kvalifikační předpoklady,
a zahrnul mezi ně i předmětný požadavek na prohlášení o bezdlužnosti.
[9] K argumentaci žalovaného bodem 2.3.2 Příručky pro příjemce krajský soud podotkl,
že toto ustanovení ani čl. 5 odst. 1 písm. b) Pokynů pro zadávání veřejných zakázek výslovně
nezakázaly uplatnění požadavku žalobce na předložení prohlášení o bezdlužnosti, a tento
požadavek navíc žádnému dodavateli neuzavřel přístup do řízení z důvodů nesouvisejících
s předmětem veřejné zakázky, neboť vztah potenciálního dodavatele k plnění vlastních závazků
i k samotnému zadavateli (žalobci) podle názoru soudu s předmětem zakázky souvisí
tím, že vypovídá o určitých kvalitách tohoto subjektu. Žádnému z potenciálních dodavatelů
navíc nic nebránilo v tom, aby během lhůty k podání nabídek své závazky vůči žalobci
a jím zřízeným příspěvkovým organizacím splnili, podobně jako tomu bývá u nedoplatků
na daních, pojistném na veřejné zdravotní pojištění a pojistném na sociální zabezpečení
včetně příspěvku na státní politiku zaměstnanosti. Krajský soud proto shledal, že všichni uchazeči
měli totožné podmínky a nikdo se nemohl cítit zvýhodněn, ani znevýhodněn, resp. jakkoli
diskriminován. Záleželo výlučně a jen na každém jednotlivém dodavateli, zda se rozhodne
pro účast na dané veřejné zakázce a jestli vyhotoví požadované čestné prohlášení o bezdlužnosti
vůči žalobci a jím zřízeným příspěvkovým organizacím, či nikoli. Uvedený požadavek byl všem
znám a byl objektivně splnitelný, tudíž nebylo možné hovořit o tom, že by jím žalobce zúžil
okruh potenciálních zájemců.
[10] Žalovaným zmiňované závěry vyslovené v rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské
soutěže ze dne 4. 8. 2008, č. j. S149/2008/VZ-13309/2008/540/PV, nelze v případě žalobce
použít, neboť předmětné rozhodnutí úřadu se netýkalo veřejné zakázky malého rozsahu.
Zadavateli bylo vytýkáno porušení §50 odst. 1 ZVZ a překročení rámce zákonem vymezených
kvalifikačních předpokladů, ačkoli - jak bylo vysvětleno výše - v případě veřejných zakázek
malého rozsahu se podle ZVZ použije výhradně §6. Totéž platí i pro rozhodnutí Úřadu
pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 11. 4. 2014, č. j. R136/2014/VZ-7215/2015/321/Oho,
které citoval žalovaný ve svém vyjádření, neboť se v něm rovněž hovoří o překročení
rámce zákonem určených kvalifikačních předpokladů a dále o správním deliktu ve smyslu
§120 odst. 1 písm. a) ZVZ (nedodržení postupu pro zadání veřejné zakázky stanoveného tímto
zákonem), což se z povahy věci nemůže týkat veřejných zakázek malého rozsahu.
[11] Krajský soud shrnul, že žalobce uplatněním požadavku na předložení čestného prohlášení
o tom, že dodavatel není jeho dlužníkem ani dlužníkem jím zřízené příspěvkové organizace
(nemá závazky po lhůtě splatnosti), v rámci zadávací dokumentace veřejné zakázky malého
rozsahu neporušil zásadu transparentnosti, rovného zacházení ani zákazu diskriminace,
tj. neporušil ZVZ, bod 2.3.2 Příručky pro příjemce, čl. 5 odst. 1 písm. b) Pokynů pro zadávání
veřejných zakázek ani žádné ustanovení smlouvy o dotaci. Žalobce se tudíž nedopustil
vytýkaného porušení rozpočtové kázně ve smyslu §22 odst. 1 a 2 rozpočtových pravidel;
za takové porušení se považuje pouze použití peněžních prostředků, jímž byla porušena
povinnost stanovená právním předpisem, přímo použitelným předpisem Evropské unie,
smlouvou nebo rozhodnutím o poskytnutí těchto prostředků, což v tomto případě nenastalo.
Správce odvodu nebyl oprávněn vyměřit žalobci odvod za porušení rozpočtové kázně spočívající
v požadavku na předložení čestného prohlášení o bezdlužnosti, neboť tento požadavek porušení
rozpočtové kázně nezakládá. Žalovaný potvrzením vyměřeného odvodu způsobil nezákonnost
napadeného rozhodnutí z důvodu nesprávného právního posouzení věci. Krajský soud vzhledem
k těmto závěrům shledal žalobu důvodnou a s ohledem na nezákonnost rozhodnutí postupoval
podle §78 odst. 1 a 4 s. ř. s.
[12] Nad rámec potřebného odůvodnění krajský soud podotkl, že správce odvodu i žalovaný
jsou povinni při ukládání sankce za porušení rozpočtové kázně ve formě odvodu zejména
zohlednit závažnost konkrétních porušení podmínek poskytnutí dotace, závažnost jednotlivých
pochybení příjemce dotace ve vztahu k čerpané částce prostředků státního rozpočtu, posoudit,
v jaké fázi k těmto pochybením docházelo a jaké byly dopady těchto pochybení, a vymezit,
jaká část dotace byla čerpána bezchybně, a tuto bezchybnou část zhodnotit v rámci
proporcionality výše odvodu (a nikoli až následně v samostatném řízení o prominutí odvodu
či jeho části). K uvedeným závěrům dospěl Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne
31. 3. 2015, č. j. 5 As 95/2014 - 46, ze dne 5. 12. 2014, č. j. 4 As 215/2014 - 40, nebo ze dne
31. 3. 2014, č. j. 2 Afs 49/2013 - 34. Těmto povinnostem, které podle zmíněné judikatury
vyplývaly z rozpočtových pravidel již před novelou tohoto zákona účinnou od 20. 2. 2015,
správce odvodu ani žalovaný v projednávané věci nedostáli, neboť správce odvodu vyměřil
odvod za porušení rozpočtové kázně v plné výši dosud vyplacené dotace, aniž se popsanými
hledisky zabýval, a tento nedostatek nenapravil ani žalovaný ve svém rozhodnutí,
ačkoli nepřiměřenost výše odvodu se odrazila i v rozhodnutí o částečném prominutí odvodu.
Soud tedy na okraj poznamenal, že i v případě, že by se žalobce dopustil porušení rozpočtové
kázně, bylo by napadené rozhodnutí nezákonné.
II. Kasační stížnost žalovaného a vyjádření žalobce
[13] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále jen ,,stěžovatel“) kasační stížnost
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., ve které navrhl rozsudek zrušit a věc vrátit
krajskému soudu k dalšímu řízení. Stížnost odůvodnil tím, že potenciální dodavatelé mohli
být vyloučeni z možnosti se ucházet o účast na veřejné zakázce z důvodu nepřiměřeně
nastavených požadavků zadavatele. Požadavek žalobce na bezdlužnost vůči zadavateli nesouvisel
s předmětem zakázky ani se schopností dodavatele předmět zakázky řádně splnit. Kromě
toho závěry rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, uvedené v odůvodnění
rozsudku, lze vztáhnout i na přiměřenost požadavků zadavatele též u předmětu zakázky malého
rozsahu, konkrétně se jedná o část odůvodnění rozhodnutí, podle kterého „...[b]ezdlužnost
dodavatele vůči zadavateli se žádným způsobem nevztahuje k předmětu veřejné zakázky a ani nemá žádnou
vypovídající hodnotu. Lze si představit situaci, kdy dodavatel, který by splnil tento požadavek, může být z důvodu
jakéhokoliv jiného zadlužení v mnohem horší ekonomické situaci, než ten, který by tento požadavek nesplňoval,
avšak by neměl žádný jiný finanční závazek. Tato forma dluhu je pouhým vyjádřením vztahu mezi zadavatelem
a dodavatelem a nemá žádný vztah k ekonomické schopnosti dodavatele plnit předmět dané zakázky ...
Požadavek zadavatele předložit „Čestné prohlášení uchazeče, že není dlužníkem Statutárního města Ústí
nad Labem a příspěvkové organizace zřízené Statutárním městem Ústí nad Labem dle přílohy č. 3 zadávací
dokumentace", je svou podstatou obdobný jako požadavek na neexistenci nedoplatků vůči státu, avšak svým
obsahem jej nelze ztotožňovat, jelikož dluh vůči státu vzniklý v souvislosti s porušováním zákonem stanovených
povinností je a priori vnímán jako nezákonné jednání, ovšem dluh vůči subjektu vzniklý na základě smluvního
vztahu je pouze obchodním závazkem, jehož existenci nelze dávat do souvislosti se schopností uchazeče plnit
předmět nového smluvního závazku ...dluh dodavatele vůči zadavateli vykazuje znaky pouze jakýchsi referencí
(vzájemného vztahu mezi zadavatelem a dodavatelem), nikoliv však znak objektivní ekonomické a finanční
schopnosti dodavatele realizovat požadované plnění dané zakázky ... Ani skutečnost, že dosud v praxi zadavatele
nedošlo k vyloučení uchazeče z důvodu nedoložení čestného prohlášení, rovněž není relevantní, neboť zájemci
o účast nemohou v době podání písemné žádosti o účast spoléhat na to, že pokud nesplní jeden z kvalifikačních
předpokladů stanovených v zadávací dokumentaci, nebudou z tohoto důvodu vyloučení ze zadávacího řízení.
Zadavatel svým jednáním mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, neboť určitý okruh dodavatelů, kteří měli
v rozhodné době dluh vůči zadavateli, mohl z důvodu požadavku na předložení čestného prohlášení o bezdlužnosti
nepodat žádost o účast v užším řízení...“
[14] Stěžovatel si je vědom toho, že žalobce nebyl povinen zadat veřejnou zakázku
podle ZVZ, nevztahoval se na něj ani §50 ZVZ. V případě veřejných zakázek malého rozsahu
si lze představit i jiné požadavky zadavatele, než jaké uvádí ZVZ. Žalobce ale byl povinen
tyto požadavky stanovit tak, aby neuzavíraly přístup dodavateli do řízení z důvodu,
který nesouvisí s předmětem veřejné zakázky. Stěžovatel se ztotožnil i s úvahami Krajského
soudu v Brně, který v rozsudku č. j. 31 Af 6/2014 – 49 z 27. 1. 2016 uvedl: „Zdejší soud konstatuje,
že požadavek na doložení „bezdlužnosti“ uchazeče vůči zadavateli tak, jak si jej stanovil žalobce v kvalifikační
dokumentaci, je svou podstatou obdobný jako výše uvedené požadavky na neexistenci nedoplatků vůči státu,
avšak podle právního názoru soudu svým obsahem jej nelze s nimi ztotožňovat, jelikož dluh vůči státu je a priori
nutno posuzovat jako nezákonné jednání, ovšem dluh vůči subjektu (zadavateli – žalobci) vzniklý na základě
smluvního vztahu je pouze soukromoprávním závazkem, jehož existenci nelze dávat do souvislosti se schopností
uchazeče plnit předmět nového smluvního závazku případně vzniklého na základě veřejné zakázky. ....
Požadavek na neexistenci nedoplatků vůči zadavateli (žalobci) nelze zařadit ani mezi ekonomické a finanční
kvalifikační předpoklady (ve smyslu ustanovení §55 ZVZ), jelikož dluh uchazeče vůči zadavateli nenese
objektivní znak ekonomické a finanční schopnosti uchazeče realizovat požadované plnění dané zakázky... Lze
si představit situaci, kdy uchazeč, který by splnil tento požadavek (doložení „bezdlužnosti“), může být
z jakýchkoliv důvodů v mnohem horší ekonomické situaci, než ten, který by požadavek bezdlužnosti vůči
zadavateli nesplňoval, avšak jinak by byl zcela ekonomicky zdráv. Tato forma závazku (dluhu) je pouhým
vyjádřením vztahu mezi zadavatelem a uchazečem a nemá žádný vztah k ekonomické schopnosti uchazeče plnit
předmět veřejné zakázky. K tomuto závěru pak vedou soud i úvahy teleologické. Kdyby totiž zdejší soud aproboval
možnost této praxe (nutnost doložení bezdlužnosti ze strany uchazečů), mohlo by to vést k situaci, kdy budou
vytvářeny umělé soukromoprávní spory o dlužnou částku (a to byť třeba jen v naprosto marginální výši) ze strany
zadavatele vůči možnému („nepohodlnému“) uchazeči s jediným cílem, kterým by bylo vyloučení uchazeče z dalších
veřejných zakázek vypsaných zadavatelem, protože by tento uchazeč svou „bezdlužnost“ vůči zadavateli nemohl
prokázat. Takováto praxe by byla bezpochyby rozpornou se smyslem předmětného zákona... Je třeba dle soudu
konstatovat také to, že podmínka „bezdlužnosti“ nemá žádný vztah k předmětu šetřené veřejné zakázky, a proto
není možné tento požadavek uplatnit ani v rámci dalších případných požadavků zadavatele [ve smyslu ustanovení
§44 odst. 3 písm. g) ZVZ]. Zdejší soud tedy shrnuje, že zákon neumožňuje zadavateli požadovat po uchazeči
takovéto prohlášení „bezdlužnosti“ vůči zadavateli.“
[15] Stěžovatel dále uvedl, že zadavatelovy preference nesmí popírat samotný smysl pravidel
pro zadávání veřejných zakázek, jímž je transparentní a regulérní soutěž o předmět veřejné
zakázky, tedy volná a efektivní soutěž dodavatelů o zakázky, a tím také dosažení hospodárného
nakládání s prostředky poskytnutými z veřejných rozpočtů.
[16] Stěžovatel již v současnosti při rozhodování o odvolání proti rozhodnutí o uložení
odvodu za porušení rozpočtové kázně podle rozpočtových pravidel uplatňuje bezpodmínečně
princip proporcionality.
[17] Žalobce se ke kasační stížnosti vyjádřil a navrhl ji zamítnout. Plně se ztotožnil se závěry
krajského soudu, že v rámci zakázky tzv. malého rozsahu bylo možné předmětné čestné
prohlášení o bezdlužnosti použít s tím, že se nejednalo o diskriminační prvek,
neboť bylo na rozhodnutí každého případného uchazeče, zda své případné nedoplatky
vůči městu před podáním nabídky do předmětné veřejné zakázky uhradí, či nikoli. Uvedeným
postupem nedošlo ani k porušení smlouvy o dotaci, Příručky pro příjemce či Pokynů
pro zadávání veřejných zakázek. U zakázek malého rozsahu se použije toliko ustanovení
§6 ZVZ.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[18] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky řízení.
Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
vůči němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná a jsou splněny i obsahové
náležitosti stížnosti dle §106 s. ř. s. Nejvyšší správní soud dále přezkoumal důvodnost kasační
stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů. Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti, v tomto případě žádnou z vad zakládajících nepřezkoumatelnost,
ať již pro nesrozumitelnost nebo pro nedostatek důvodů.
[19] Kasační stížnost není důvodná.
[20] Podle §6 ZVZ ve znění účinném v roce 2009 (v době podání nabídky na plnění veřejné
zakázky malého rozsahu na služby zpracování projektové dokumentace, zajištění vydání povolení
a výkon autorského dozoru) [z]adavatel je povinen při postupu podle tohoto zákona dodržovat zásady
transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace.
[21] V dané věci se jedná o právní posouzení otázky, zda se žalobce v rámci zadávacího řízení
dopustil diskriminace blíže neurčeného okruhu potenciálních dodavatelů tím, že požadoval
v rámci veřejné zakázky malého rozsahu předložit prohlášení o bezdlužnosti (tj. neexistenci dluhu
po splatnosti) vůči žalobci a jím zřízeným příspěvkovým organizacím.
[22] Při výkladu §6 ZVZ je třeba respektovat objektivní smysl a účel tohoto ustanovení,
plynoucí z jeho jazykového vyjádření, úmysl historického zákonodárce i celkový smysl a účel
ZVZ jakožto komplexní právní úpravy zadávání veřejných zakázek. Smyslem a účelem ZVZ,
vyjádřeným v obecné rovině právě ve zmíněném §6, je docílit toho, že veřejné prostředky budou
vynakládány účelně a hospodárně. Postupy podle ZVZ mají sloužit k naplňování tohoto účelu
zejména tím, že okruh možných uchazečů o zakázky hrazené z veřejných prostředků bude
co možná nejširší, aby dostatečně působil účinek konkurence, avšak zároveň může být na základě
férových kritérií omezen za účelem přiměřené ochrany ekonomických zájmů zadavatele
(typicky za účelem předejití zadání zakázky uchazeči, u něhož je patrné významnější riziko
ekonomické nestability, která by mohla zadavateli působit obtíže spojené s případnými problémy
s plněním zakázky ekonomicky nestabilním uchazečem).
[23] Ve světle výše uvedeného je nutno vnímat ustanovení §53 odst. 1 písm. f), g) a h),
resp. d) či e) ZVZ jako pravidla umožňující zadavateli požadovat po uchazečích doložení,
že nemají relevantní problémy s plněním svých závazků, ať již vůči veřejné moci nebo vůči jiným
věřitelům.
[24] Je tedy logické, že obecně vzato nelze ani zadavateli na plnění veřejné zakázky malého
rozsahu, tedy zadavateli, na něhož se §53 ZVZ nevztahuje a vztahuje se na něho jen povinnost
dodržet zásady uvedené v §6 ZVZ (viz §18 odst. 3 ZVZ), bránit v tom, aby po uchazečích
požadoval doložení bezdlužnosti i vůči němu samotnému. Zadavatel tím může a obecně vzato
má docílit, že vybere jen takového uchazeče, který bude s vysokou pravděpodobností schopen
dostát svým závazkům, a s nímž tedy nebude mít problémy při uskutečňování zakázky. Je třeba
v určitém smyslu souhlasit s názorem vysloveným ve shora zmíněném rozsudku Krajského soudu
v Brně, že samotná bezdlužnost vůči zadavateli zdaleka nemusí poskytnout dostatečně důkladnou
informaci o ekonomickém zdraví uchazeče. Proto je žádoucí, aby, pokud zadavatel na plnění
veřejné zakázky malého rozsahu kritérium bezdlužnosti uchazeče vůči samotnému zadavateli
svých podmínek včlení, je zkombinoval s dalšími podobnými kritérii, jež ve svém celku
poskytnou ucelenější obraz o ekonomickém zdraví uchazeče.
[25] Na druhé straně však striktně a formalisticky pojímaná podmínka bezdlužnosti může vést
k narušení požadavku, aby okruh uchazečů o zakázky hrazené z veřejných prostředků byl pokud
možno co nejširší, a tedy bránit účinkům konkurence, které by za normálních okolností měly
přispět k tomu, že veřejné prostředky budou vynaloženy nejefektivnějším dosažitelným
způsobem. Proto je třeba k situacím, kdy zadavatel na plnění veřejné zakázky malého rozsahu
kritérium bezdlužnosti uchazeče vůči zadavateli samotnému použije, přistupovat obezřetně.
V souladu s §6 ZVZ tedy bude stanovení podmínek bezdlužnosti uchazeče vůči zadavateli
samotnému takovým způsobem, který zaručí, že nebudou předem ze soutěže vyloučeni
uchazeči s irelevantními závazky vůči zadavateli (typicky závazky zcela bagatelního rozsahu,
jež ničeho nevypovídají o ekonomické situaci či obchodní serióznosti uchazeče). Samozřejmostí
pak je, že samotný zadavatel nesmí stanovení tohoto kritéria žádným způsobem zneužívat,
zejména nesmí vést s potenciálním uchazečem účelový spor o údajnou pohledávku za uchazečem
(„spor pro spor“), aby jej tím z možnosti ucházet se o zakázku vyloučil.
[26] V nyní projednávaném případě sice kritérium zvolené zadavatelem neumožňovalo
při striktním výkladu „vpustit“ do soutěže uchazeče s bagatelním dluhem vůči zadavateli,
nicméně z dosavadních zjištění žalovaného neplyne, že by stanovení této podmínky
za konkrétních okolností veřejné zakázky vypsané žalobcem mohlo vést k porušení zásad
transparence.
[27] Právní názor krajského soudu je proto třeba zkorigovat v tom smyslu, že o porušení
zásady transparence lze podle konkrétních okolností případu uvažovat, stanoví-li zadavatel
jako jednu z podmínek pro uchazeče povinnost předložit prohlášení o bezdlužnosti
vůči zadavateli. V nyní projednávané věci však zatím není patrné, že by tato povinnost
měla diskriminační důsledky, a proto je výrok krajského soudu, kterým bylo rozhodnutí
stěžovatele (žalovaného) zrušeno, správný. Nejvyšší správní soud tedy pouze korigoval právní
názor krajského soudu, aniž by bylo důvodu jeho rozsudek rušit.
IV. Závěr a náhrada nákladů řízení
[28] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené závěry zamítl kasační stížnost
jako nedůvodnou podle §110 odst. 1 s. ř. s., věty poslední.
[29] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle
§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., ve prospěch úspěšného žalobce s přihlédnutím
ke skutečnosti, že nebyl prokázán vznik nákladů na jeho straně. Nejvyšší správní soud
proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu uvedených nákladů.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. května 2018
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu