ECLI:CZ:NSS:2018:4.AS.272.2018:34
sp. zn. 4 As 272/2018 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: ROTOCAST a.s., IČ: 26792508,
se sídlem Holečkova 2234/56, Praha 5, zast. Mgr. Martinem Sýkorou, advokátem, se sídlem
Sadová 171/40, Opava, proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem
Mariánské nám. 2, Praha 1, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Mgr. P. K., II) Mgr. P. K.,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 6. 2017, č. j. MHMP 987579/2017, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 8. 2018, č. j. 6 A 183/2017 -
35,
takto:
I. Kasační stížnost se zam ít á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Osoby zúčastněné na řízení n em aj í právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
[1] Žalobce se žalobou u Městského soudu v Praze domáhal zrušení označeného rozhodnutí
žalovaného, kterým bylo zamítnuto jeho odvolání a potvrzeno rozhodnutí Úřadu městské části
Praha 5 ze dne 7. 12. 2016, č. j. MC05 74982/2016. Prvostupňovým rozhodnutím byla zamítnuta
žádost žalobce o uložení opatření podle §141 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), na pozemku č. p. X a X, k. ú. S. Žalobce v žalobě namítal, že
uložení opatření podle §141 stavebního zákona je nutné z důvodu nezbytných prací na jeho
nemovitostech, které znemožní užívání jediného vstupu do nemovitosti.
[2] Městský soud žalobu zamítl. Soud konstatoval, že §141 stavebního zákona taxativním
výčtem stanoví případy, ve kterých je stavební úřad oprávněn vydat rozhodnutí a uložit
sousedům, přesněji vlastníkům nebo osobám, které mají jiná věcná práva k sousedním
pozemkům nebo stavbám na nich, aby umožnili (strpěli) provedení prací (včetně přístupu)
ze svých pozemků nebo staveb. Soud se ztotožnil s názorem žalovaného, že žalobce, tak jak svou
žádost formuloval, nepožaduje uložení povinnosti jiným osobám k umožnění provedení
samotných prací, ale umožnění (náhradního) přístupu do domu, v němž budou takové práce
prováděny. Tak široce založenou povinnost však §141 stavebního zákona neobsahuje, jelikož
své využití limituje výslovně na stav, kdy je nutné ji uložit k provedení prací. Tak tomu podle
obsahu spisu v daném případě není, proto nelze již z tohoto důvodu k uložení této povinnosti,
která výrazně omezuje třetí osoby ve výkonu svého vlastnického práva, přistoupit.
[3] Městský soud také odkázal na odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně, podle
kterého jsou pozemky č. p. 3619 a 3620, jejichž součástí je stavba s č.p. 2234, pro kterou mělo
být opatření na sousedních pozemcích stavebním úřadem uloženo, přístupné z ulice H. Stavba
domu s č. p. 2234 je obklopena pozemkem č. p. 3620 ve vlastnictví žadatele, ze kterého lze podle
názoru stavebního úřadu provádět údržbu stavby, bez toho, aby bylo uloženo opatření na
sousedních pozemcích v intencích a z důvodů uvedených v žádosti. Pokud lze práce provést bez
využití sousedních nemovitostí, nelze rozhodnutí o uložení opatření na sousedním pozemku
nebo stavbě vydat.
[4] Podle městského soudu tedy v posuzovaném případě nebyly naplněny zákonné podmínky
pro uložení povinnosti podle §141 odst. 1 stavebního zákona, neboť žalobce dostatečně
nedoložil „potřebnost vstupu“ na sousední nemovitosti, respektive to, z jakého důvodu nelze
přístup k nemovitosti využít přes svůj vlastní pozemek, kdy takové řešení v případě nedohody
vlastníků sousedních nemovitostí musí být prioritou. Žalobce sice obecně zdůvodnil,
že je to kvůli tomu, že je potřeba nemovitost odkopat, nanést funkční izolaci, dále zajistit
též opravu cihlové zdi, a zapřažení severního svahu, avšak dostatečně nezdůvodnil, z jakého
důvodu musel všechny tyto úpravy dělat v takovém rozsahu najednou, a ještě za vědomí
toho, že si znemožní jediný přístup k nemovitosti.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[5] Žalobce (dále „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností.
[6] Stěžovatel namítá, že zamýšlené práce na nemovitostech jsou zcela nezbytné a nutné
a těmito pracemi dojde k přerušení jediného přístupu do nemovitosti stěžovatele. Nemovitost
stěžovatele má poškozenou svislou hydroizolaci. Tato poškozená hydroizolace se projevuje
vlhnutím interiéru nemovitosti. Z tohoto důvodu je potřeba provést napojení nové funkční
hydroizolace na úrovni vodorovné hydroizolace, která je pod úrovní podlahy 2. PP.
S provedením prací bude mj. souviset výkop do hloubky 4 metrů pod stávající přístupový
chodník k nemovitosti - domu. Práce na provedení nutné opravy hydroizolace domu vyžadují
úplné odtěžení přístupového chodníku, který nyní kopíruje severní a východní stranu bytového
domu. Provedení těchto prací je s ohledem na vlhnutí nemovitosti nevyhnutelné. Zamýšlené
práce lze označit za udržovací práce podle §3 odst. 4 stavebního zákona, podle kterého
se údržbou stavby rozumějí práce, jimiž se zabezpečuje její dobrý stavební stav
tak, aby nedocházelo ke znehodnocení stavby a co nejvíce se prodloužila její uživatelnost.
[7] K argumentaci soudu a žalovaného, že zajištění přístupu do domu není součástí provádění
nezbytných prací dle §141 stavebního zákona, resp. tyto práce nebudou vykonávány
z předmětných sousedních pozemků, stěžovatel uvádí, že zajištění přístupu do domu po dobu
provádění udržovacích prací lze podřadit pod §141 stavebního zákona. Nejedná se totiž pouze
o samotné udržovací práce, ale o zajištění podmínek pro tyto udržovací práce a jednou
z podmínek pro vykonání výše uvedených udržovacích prací je mj. zajištění přístupu do domu.
V opačném případě by nebylo možné tyto udržovací práce provést.
[8] K argumentaci soudu, že stěžovatel dostatečně neuvedl, proč všechny uvedené práce
je potřeba provádět najednou a ještě za vědomí toho, že si znemožní jediný přístup
k nemovitosti, stěžovatel uvádí, že zamýšlené udržovací práce je potřeba provést najednou
mj. z důvodů ekonomických, kdy provedení prací najednou zkrátí časovou náročnost těchto prací
a celé provedení bude organizačně jednodušší. Dále je vhodné, aby byly uvedené práce provedeny
najednou z toho důvodu, aby stěžovatel co nejméně obtěžoval vlastníky sousedních nemovitostí
hlukem, prachem a dalšími imisemi, kterým se v souvislosti se stavebními pracemi nelze vyhnout,
tedy po co nejkratší časový úsek.
[9] Jelikož se dům stěžovatele nachází ve svahu, nelze dotčený prostor staveniště obejít, aniž
by musely být vybudovány extrémní přístupové konstrukce, které by nebyly stavebním úřadem
akceptovatelné. Stěžovatel navíc uvádí, že problém přerušení jediného vstupu do nemovitosti
jím byl očekáván a předběžně řešen stavbou předmětné lávky, na kterou bylo stavebním úřadem
vydáno stavební povolení a která byla ze strany stavebního úřadu následně zkolaudována
poté, co byl stěžovateli poskytnut souhlas vlastníka pozemku, přes který vede jediná cesta
ke vstupní lávce. Soudem tvrzená neprokázaná potřebnost opatření tak není relevantním
argumentem a odůvodnění napadeného rozhodnutí je tak zcela nedostačující.
[10] Stěžovatel odkazuje také rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 1. 2017,
sp. zn. 22 Cdo 3398/2016, podle kterého lze podle §141 stavebního zákona dosáhnout přístupu
na pozemek bez dostatečného přístupu obdobně jako prostřednictvím soukromoprávních
institutů. Pokud by zajištění vstupu do nemovitosti nebylo možné v žádném případě podřadit
pod udržovací práce a s tím související možnost opatření dle §141 stavebního zákona,
ad absurdum by provedení jakýchkoliv udržovacích prací, které znemožní přístup do nemovitosti,
bylo odkázáno pouze na souhlas a domluvu s vlastníky sousedních nemovitostí pro zajištění
přístupu, bez ohledu na nutnost udržovacích prací. Opatření dle §141 stavebního zákona
však směřuje právě k těmto situacím, kdy udržovací práce jsou nezbytné a domluva není možná.
[11] Stěžovatel také uvádí, že se mu nepodařilo s vlastníky sousedních nemovitostí dosáhnout
dohody a jeho nemovitost obývají 4 nájemníci, z nichž 3 jsou ve věku důchodovém nebo blízkém
věku důchodovému.
[12] Stěžovatel nakonec namítá, že soud napadené rozhodnutí nedostatečně odůvodnil, jelikož
se pouze omezil na tvrzenou nedostatečnost odůvodnění potřebnosti vstupu, čímž způsobil
nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí.
[13] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se ztotožňuje s posouzením věci
městským soudem. Za zásadní žalovaný považuje skutečnost, že stavba domu č. p. 2234
je obklopena pozemkem č. p. 3620 ve vlastnictví stěžovatele, ze kterého lze provádět údržbu
stavby. Žalovaný také trvá na závěru, že podle §141 stavebního zákona, lze přístup na pozemek
nařídit pro umožnění provedení prací z pozemků či staveb, nikoliv pro zajištění přístupu
do domu po dobu provádění udržovacích prací.
[14] Osoby zúčastněné na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřily.
III. Posouzení kasační stížnosti
[15] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval,
že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s.
zastoupen advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti
v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
[16] Kasační stížnost není důvodná.
[17] K obecně formulované námitce nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu
pro nedostatek důvodů Nejvyšší správní soud konstatuje, že napadený rozsudek zjevně touto
vadou netrpí. Městský soud na žalobní námitky stěžovatele reagoval věcně a v odpovídajícím
rozsahu, který umožňuje Nejvyššímu správnímu soudu napadený rozsudek přezkoumat.
[18] Podle §141 odst. 1 stavebního zákona platí, že [p]ro vytvoření podmínek k provedení stavby
nebo její změny, nutných zabezpečovacích prací, nezbytných úprav, udržovacích prací a k odstranění stavby
nebo zařízení může stavební úřad uložit těm, kteří mají vlastnická nebo jiná věcná práva k sousedním pozemkům
či stavbám na nich, aby umožnili provedení prací ze svých pozemků nebo staveb, pokud mezi zúčastněnými
osobami nedošlo k dohodě. Účastníkem řízení je ten, v jehož prospěch má být povinnost uložena, a ten, z jehož
pozemku nebo stavby mají být práce prováděny.
[19] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s výkladem tohoto ustanovení provedeným městským
soudem a správními orgány. Citované ustanovení dává stavebnímu úřadu oprávnění nařídit
vlastníkům pozemků a staveb umožnit provedení prací na sousední stavbě ze svých pozemků
nebo staveb v taxativně vyjmenovaných případech. Ustanovení výslovně umožňuje stavebnímu
úřadu pouze uložit dotčeným osobám povinnost umožnit provedení prací ze svého pozemku
nebo stavby a nikoliv umožnit přístup ke stavbě na sousedním pozemku z důvodu provádění
prací na této stavbě. Ostatně již v rozsudku ze dne 4. 2. 2016, č. j. 9 As 1/2016 - 50, bod 20, NSS
uvedl: „podmínkou pro to, aby těm, kteří mají vlastnická nebo jiná věcná práva k sousedním pozemkům
či stavbám na nich, mohlo být uloženo, aby umožnili provedení prací ze svých pozemků nebo staveb, je kromě
nemožnosti dospět mezi zúčastněnými osobami k dohodě též to, aby provedení prací nebylo možné jinak
než ze sousedních pozemků či staveb“.
[20] Je na místě také zdůraznit, že citované ustanovení užitím pojmu „může“ dává stavebnímu
úřadu správní uvážení, zda v uvedených případech uloží jiným vlastníkům umožnit provedení
prací ze svých pozemků nebo staveb, či nikoliv (srov. např. usnesení rozšířeného senátu NSS
ze dne 22. 4. 2014, č. j. 8 As 37/2011 - 154).
[21] Jelikož citované ustanovení umožňuje stavebnímu úřadu poměrně významný zásah
do vlastnického práva, není možné jej vykládat extenzivně. Stavební zákon jako právní předpis
veřejného práva nemůže sloužit k řešení situací, které jsou primárně předmětem soukromého
práva (viz §1022 a §1029 - 1036 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku). Z §141
stavebního zákona proto nelze dovozovat, že umožňuje stavebnímu úřadu uložit vlastníkům
pozemků a staveb povinnost umožnit také nerušené užívání sousední stavby, na které
jsou prováděny práce, které dosavadnímu způsobu užívání dočasně brání. Je třeba poukázat
na to, že §141 stavebního zákona je nutné vykládat a aplikovat v souladu s obecnou úpravou
zvláštních pravomocí stavebního úřadu obsaženou především v §132 odst. 2, 3 a 5 stavebního
zákona. Z těchto ustanovení vyplývá, že využití pravomoci stavebního úřadu k uložení umožnění
opatření na sousedním pozemku či stavbě, je možné ve veřejném zájmu, přičemž takovým
veřejným zájmem může být i zajištění toho, aby stavba neohrožovala životy, zdraví, majetek
či jiné hodnoty. Tento veřejný zájem je třeba v rozhodnutí stavebního úřadu náležitě odůvodnit.
Oprávnění stavebního úřadu dle §141 stavebního zákona tedy nemá sloužit primárně k ochraně
soukromých práv a zájmů, včetně zájmu stěžovatele na zajištění řádného užívání jím vlastněné
nemovitosti v souladu s jejím účelem po dobu provádění rekonstrukčních prací. Tomuto výkladu
odpovídá i to, že za zásah do práva vlastníka sousední nemovitosti dle §141 stavebního zákona
nenáleží tomuto dotčenému vlastníku náhrada za omezení vlastnického práva (ani stavební
příspěvek dle §138 stavebního zákona), pouze případná náhrada způsobené škody (srov. §141
odst. 2 stavebního zákona). Extenzivní připuštění oprávnění stavebního úřadu omezovat v zájmu
komfortnějšího či ekonomičtějšího způsobu provádění stavebních prací, tj. v soukromém zájmu,
vlastnická práva sousedů by znamenalo porušení ústavním pořádkem zaručeného práva
na ochranu vlastnictví (čl. 11 Listiny základních práv a svobod) tam, kde je namístě především
řešení soukromoprávní cestou, tedy např. dohodou sousedů i za cenu případné finanční
kompenzace.
[22] K odlišnému závěru nelze dospět ani na základě rozsudku Nejvyššího soudu ze dne
24. 1. 2017, sp. zn. 22 Cdo 3398/2016, na který na podporu své argumentace v kasační stížnosti
odkazuje stěžovatel. Podle tohoto rozsudku zásah správního orgánu do soukromoprávních
poměrů podle §141 stavebního zákona má subsidiární povahu ve vztahu k §1022 občanského
zákoníku, který se týká využití sousedního pozemku pro účely práce na stavbě, včetně možnosti
uplatnit právo přístupu na sousední pozemek žalobou. Uvedený rozsudek sice §141 stavebního
zákona přisuzuje obdobný význam jako ustanovením občanského zákoníku umožňujících přístup
na pozemek bez dostatečného přístupu, ale tomu je třeba rozumět pouze ve výše uvedeném
smyslu, tj. za účelem provedení nezbytných prací na stavbě při shledání veřejného zájmu.
[23] Nad rámec potřebného odůvodnění Nejvyšší správní soud dodává, že stěžovatel
nezbytnost užití sousední nemovitosti k zajištění přístupu do stavby za účelem
provedení stavebních úprav neprokázal. Stěžovatel v kasační stížnosti připouští, že provedení
všech prací zároveň je pro něj ekonomicky výhodnější, přičemž nevylučuje možnost jiných
(jakkoli nákladnějších) řešení. Námitka, že pokud nebudou všechny práce provedeny současně,
dojde k vyššímu zatížení okolí imisemi, nebyla nijak přezkoumatelně doložena. Podstatné je také
to, že dotčená stavba je ze tří stran obklopena pozemkem ve vlastnictví stěžovatele, který
je přístupný z ulice H., či ze schodiště ve vlastnictví hlavního města Prahy. Tyto okolnosti ve
svém souhrnu Nejvyšší správní soud vedou k závěru, že užití sousedního pozemku k zajištění
přístupu do stavby dotčené stavebními úpravami je pro stěžovatele výhodnější, ale nikoliv
nezbytné.
[24] Zajištění přístupu do stavby dotčené stavebními pracemi nájemcům je nakonec
soukromoprávní povinností, která pro stěžovatele vyplývá ze zákonných ustanovení o nájmu
bytu. Příslušná ustanovení občanského zákoníku ostatně obsahují i úpravu situací,
kdy lze provádět stavební práce omezující užívání bytu i bez souhlasu nájemce (srov. §2259
a násl.). Nejedná se však o relevantní okolnost pro posouzení nyní rozhodované věci.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[25] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů kasační stížnost podle §110 odst. 1 věty
druhé s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
[26] Zároveň Nejvyšší správní soud rozhodl o nákladech řízení o kasační stížnosti podle §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl v řízení úspěch, a právo na náhradu
nákladů řízení proto nemá. Procesně úspěšnému žalovanému pak nevznikly v řízení náklady
přesahující rámec nákladů jeho běžné úřední činnosti. Náhrada nákladů řízení se mu proto
nepřiznává. Osobám zúčastněným na řízení v řízení o kasační stížnosti nevznikly náklady,
o jejichž případné náhradě by bylo možné uvažovat (§60 odst. 5 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. listopadu 2018
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu