ECLI:CZ:NSS:2018:8.AZS.276.2018:47
sp. zn. 8 Azs 276/2018-47
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Mikeše, Ph.D.,
a soudců JUDr. Milana Podhrázkého, Ph.D., a JUDr. Miloslava Výborného v právní věci žalobce:
P. V. H., zastoupen Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Příkop 834/8, Brno, proti
žalovanému: Ministerstvo zahraničních věcí, se sídlem Loretánské náměstí 5, Praha 1, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 12. 2017, čj. 121462/2017-OPL, o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 26. 7. 2018, čj. 30 A 224/2017-39,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 4 114 Kč,
a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí k rukám jeho zástupce.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím zamítl rozklad žalobce a potvrdil usnesení
Velvyslanectví České republiky v Hanoji ze dne 24. 10. 2017, čj. 3136/2017-HANOI-3a, kterým
byla zamítnuta žádost žalobce o upuštění od osobního podání žádosti o povolení k trvalému
pobytu a zastaveno řízení o této žádosti dle §169d odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu
cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu
cizinců“).
[2] Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu, v níž především namítl, že oba jeho
zákonní zástupci žijí legálně v ČR a do země původu by museli cestovat pouze kvůli osobnímu
podání žádosti o pobyt pro jejich syna (žalobce). Tuto skutečnost žalovaný nijak nehodnotil
a nevypořádal se s ní přezkoumatelným způsobem. Žalobce rovněž rozporoval samotný systém
osobního podávání žádostí a označil za ryzí formalismus, pokud musí jeden ze zákonných
zástupců cestovat do Vietnamu pouze kvůli předání žádosti, mohou-li být kontaktováni
a vyslechnuti na území ČR, kde o věci bude meritorně rozhodovat Ministerstvo vnitra.
[3] Krajský soud v Plzni (dále „krajský soud“) shora označeným rozsudkem zrušil napadené
rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud se zabýval zejména
výkladem právního pojmu „v odůvodněných případech“, který je rozhodný pro posouzení žádosti
o upuštění od osobního podání. Dospěl k závěru, že se nemůže jednat o výjimečné či zcela
výjimečné situace, neboť pro takové případy zákonodárce v právních předpisech používá termín
„důvody hodné zvláštního zřetele“ či „v případech hodných zvláštního zřetele“. Krajský soud rovněž odkázal
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2018, čj. 9 Azs 213/2018-22, který
se zabývá obdobným případem a obdobnou argumentací účastníků.
II. Obsah kasační stížnosti
[4] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále „stěžovatel“) kasační stížnost.
Krajský soud podle něj nesprávně posoudil právní otázku, ve vztahu k jaké referenční osobě
je potřeba posuzovat, zda jsou dány důvody pro upuštění od povinnosti osobní přítomnosti při
podání žádosti o pobyt nezletilého žadatele. Při výkladu pojmu „zákonný zástupce“ je potřeba vyjít
ze systematiky zákona o pobytu cizinců a vykládat jej autonomně, tj. bez ohledu na jeho význam
v jiných právních předpisech. To vyplývá i z toho, že zákon na různých místech používá spojení
„souhlas rodičů, popřípadě jiných zákonných zástupců“ [§31 odst. 1 písm. f), §42b odst. 1 písm. c) a §70
odst. 2 písm. g) zákona o pobytu cizinců].
[5] Takovým zákonným zástupcem tedy nemusí být pouze rodič, ale také osoba, která o dítě
fakticky pečuje, zná jeho osobní poměry, může jej osobně doprovodit k podání žádosti
a je možné jejím prostřednictvím ověřit totožnost žadatele, jeho motivaci a osobní poměry. Pojetí
zákonného zastupování v zemích původu žadatelů se totiž značně liší, a to jak v závislosti
na právním řádu té které země, tak také vzhledem ke kulturním a sociálním tradicím země,
místním zvyklostem apod. Zákonným zástupcem tak může být nejen rodič, ale jakákoliv osoba
způsobilá naplnit tyto požadavky. V případě, že má žadatel takového „zákonného zástupce“ v zemi
původu, je potřeba faktory jako vzdálenost či ekonomickou a časovou náročnost podání žádosti
posuzovat ve vztahu k této osobě a nikoli ve vztahu k rodičům, kteří žijí v ČR. Na tom nic
nemění ani zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 Azs 213/2018, neboť ten
nevzal v úvahu, že zákonným zástupcem je i osoba fakticky o žadatele pečující v zemi původu.
Nezletilé osoby obvykle nejsou schopné o sebe pečovat, proto lze vycházet z předpokladu,
že nezletilý cizinec pobývající v zemi svého původu má v této zemi osobu, která o něho pečuje
a kterou tedy lze považovat za zákonného zástupce ve smyslu §169 odst. 2 písm. d) zákona
o pobytu cizinců. Jedná se přitom o domněnku, kterou může cizinec vyvrátit předložením tvrzení
o opaku. V daném případě žalobce neprokázal, že by na území Vietnamu nebyla osoba, kterou
je potřeba považovat pro účely citovaného ustanovení za jeho zákonného zástupce.
[6] Žalobce navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Stěžovatel neuvádí žádné nové skutkové
okolnosti nebo právní argumenty, se kterými by se již Nejvyšší správní soud nevypořádal
ve zmiňovaném rozsudku sp. zn. 9 Azs 213/2018. Pokud jde o posouzení pojmu „zákonný
zástupce“, podle žalobce Nejvyšší správní soud v bodu [35] citovaného rozsudku zřetelně rozlišuje
mezi pečující osobou a zákonným zástupcem.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že byla
podána včas a za stěžovatele jedná osoba dle §105 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Kasační stížnost je přípustná, neboť
se jí stěžovatel domáhá zrušení pravomocného rozhodnutí krajského soudu ve správním
soudnictví a není dán žádný z důvodů nepřípustnosti dle §104 s. ř. s.
[8] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti.
Přitom neshledal vady uvedené v §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Stěžovatel v dané věci uplatnil stížní důvod dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Podstata
kasační stížnosti spočívá v námitce, podle níž krajský soud nesprávně posoudil právní otázku
týkající se referenční osoby, ve vztahu k níž je třeba posuzovat, zda jsou dány důvody pro
upuštění od povinnosti osobní přítomnosti při podání žádosti o pobyt nezletilého žadatele.
[11] Relevantní právní úpravu zde představuje §169d zákona o pobytu cizinců, podle něhož
„[ž]ádost o udělení dlouhodobého víza (…) a žádost o vydání povolení k dlouhodobému, přechodnému nebo
trvalému pobytu je cizinec povinen podat osobně “ (odst. 1). „Osobním podáním žádosti se rozumí úkon
žadatele, při kterém se žadatel osobně dostaví ke správnímu orgánu, u kterého má být žádost podána, a osobě
přímo se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu určené k přijetí žádosti podá žádost v době určené pro
jednotlivé druhy a účely pobytových oprávnění a ve formě a způsobem, který stanoví tento zákon. Povinnost
osobního podání žádosti se vztahuje i na zákonného zástupce“ (odst. 2), přičemž „[z]astupitelský úřad může
v odůvodněných případech od povinnosti osobního podání žádosti upustit, pokud současně s doručením žádosti
cizinec doloží důvody pro upuštění od povinnosti osobního podání žádosti“ (odst. 3).
[12] Ke kasační námitce, kterou v dané věci stěžovatel uplatnil, je třeba předeslat, že samotné
otázce týkající se určení osoby, ve vztahu k níž je třeba posuzovat důvody pro upuštění
od povinnosti osobní přítomnosti při podání žádosti, se napadený rozsudek věnoval pouze
okrajově. Součástí odůvodnění napadeného rozsudku je toliko citace shora již zmiňovaného
rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 Azs 213/2018, který v odst. [35] odlišuje zákonné
zástupce (rodiče) na straně jedné a osoby pečující o nezletilého na straně druhé. Podstata
odůvodnění nyní napadeného rozsudku krajského soudu se věnuje výkladu a aplikaci neurčitého
právního pojmu „v odůvodněných případech“, a to téměř výhradně z hlediska míry výjimečnosti dané
situace. To nicméně nelze považovat za pochybení krajského soudu, neboť výkladem pojmu
„zákonný zástupce“ pro účely aplikace citovaného ustanovení zákona o pobytu cizinců se výslovně
nezabýval ve správním řízení ani prvostupňový orgán ani žalovaný. Tímto směrem pak nemířily
ani námitky uplatněné v žalobě. Rozhodnutí žalovaného navíc s přihlédnutím ke konkrétním
okolnostem dané věci výslovně hovoří o podání žádosti „zmocněným zástupcem zákonných zástupců
nezletilého“, jimiž má v tomto kontextu na mysli zjevně právě rodiče žalobce.
[13] Nejvyšší správní soud nezpochybňuje obecnou úvahu stěžovatele, podle níž se pojetí
zákonného zastupování v zemích původů žadatelů může lišit, a to v závislosti na právní úpravě
či s ohledem na místní i kulturní tradice. V projednávané věci nicméně není sporné,
že zákonnými zástupci žalobce jsou právě rodiče (oba žijící v ČR), kteří o upuštění od povinnosti
osobního podání žádosti požádali. V obecné rovině (bez ohledu na případná specifika té které
právní úpravy) jsou to právě rodiče, kteří (nenastanou-li jiné právně významné okolnosti)
představují osoby, které primárně jménem svých nezletilých potomků činí právně relevantní
úkony a v řadě ohledů jsou za ně též odpovědni. Pokud by Nejvyšší správní soud v návaznosti
na argumentaci stěžovatele toto východisko popřel, znamenalo by to nepřípustný závěr podstatně
omezující rodičovská práva zákonných zástupců nezletilého. V jejím důsledku by totiž
za nezletilého mohly namísto rodičů, jejichž rodičovská odpovědnost nebyla nijak omezena,
právně jednat de facto jakékoliv osoby, které o něj v danou chvíli fakticky pečují (ačkoliv nejsou
například poručník).
[14] S ohledem na výše popsané okolnosti proto v dané věci nemůže být stěžovatelem
uplatněná argumentace ze své povahy relevantní, neboť není sporu o tom, že zde ve shodě
jednají nezpochybnitelní zákonní zástupci žalobce (oba rodiče), jejichž rodičovská práva nejsou
jakkoliv omezena (nic takového účastníci netvrdí, ani to neplyne ze správního spisu). Za těchto
okolností není jakýkoliv důvod, aby (jak také naznačuje stěžovatel) správní orgány vycházely
z domněnky, že v zemi původu má žalobce i další osobu či osoby, které lze považovat
za zákonného zástupce ve smyslu §169 odst. 2 písm. d) zákona o pobytu cizinců. Vůbec již pak
nelze akceptovat požadavek stěžovatele, aby za daných okolností (nepřítomnost rodičů jako nijak
nezpochybněných zákonných zástupců v zemi původu) žalobce prokazoval negativní skutečnost
spočívající v tom, že v zemi původů není žádná osoba naplňující znaky daného ustanovení, jak
je stěžovatel vykládá. Pro takový požadavek ostatně ani není možno nalézt odpovídající
zákonnou oporu. Naopak nelze přehlédnout, že stěžovatel svoji argumentaci ani v rámci kasační
stížnosti, ani v odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí (byť jen v náznaku), neobohatil
o podrobnosti právní úpravy (či zvyklostí) týkajících se zákonného zastupování v zemi původu
žalobce, a tím spíše ani nepoukázal na konkrétní situaci žalobce, pokud jde o osobu o něj v zemi
původu pečující.
[15] Oporu pro závěr stěžovatele, že zákonným zástupcem může být v případě aplikovaného
ustanovení zákona o pobytu cizinců také osoba, která o nezletilého fakticky pečuje, nevyplývá ani
z §31 odst. 1 písm. f), §42b odst. 1 písm. c) a §70 odst. 2 písm. g) zákona o pobytu cizinců,
na které stěžovatel poukazuje. Tato ustanovení totiž tvoří výčty náležitostí různých žádostí,
přičemž jednou z nich je také „souhlas rodiče, popřípadě jiného zákonného zástupce nebo poručníka
s pobytem dítěte na území“. Jak již bylo výše naznačeno, jistě nelze vyloučit, že zákonným zástupcem
nezletilého může být i jiná osoba než rodič (srov. §32 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník).
Závěry stěžovatele, podle něhož zákonným zástupcem ve smyslu shora citovaného ustanovení
zákona o pobytu cizinců může být fakticky každá osoba, která o nezletilého pečuje, však
ve zmiňovaných ustanoveních nemá jakoukoliv oporu, a to ani z hlediska gramatického
či systematického. Poukazuje-li stěžovatel na smysl §169 odst. 2 písm. d) zákona o pobytu
cizinců s odkazem na závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu plynoucí z jeho
rozsudku ze dne 30. 5. 2017, čj. 10 Azs 153/2016-52, je k tomu třeba upozornit na to,
že stěžovatelem citovaná pasáž odůvodnění tohoto rozsudku (plynoucí z jeho odst. [95])
akceptuje důvodnost zákonného požadavku osobního podání žádosti, aniž by se však zabývala
možným rozmělněním tohoto požadavku např. prostřednictvím „osoby, jež zná osobní poměry“
nezletilého žadatele. Stěžovatelem akcentovaný výklad tedy nepřípustně extenzivně překračuje
rámec daného zákonného ustanovení.
[16] K výše uvedenému Nejvyšší správní soud dodává, že se z povahy věci nelze ztotožnit ani
s argumentací stěžovatele, podle níž pojem „zákonný zástupce“ je třeba posuzovat autonomně (pro
účely zákona o pobytu cizinců) a nezávisle na jeho významu v jiných vnitrostátních právních
předpisech. Takový závěr především naráží na obecnou judikaturu Ústavního soudu, dle které
je třeba na celý právní řád nahlížet jako na racionální, jednotný a logicky propojený systém (nález
ze dne 10. 2. 2017, sp. zn. II. ÚS 3350/15). Obdobná východiska rovněž obsahuje judikatura
Nejvyššího správního soudu, podle níž „[z]e systémové povahy právního řádu vyplývá, že jeho jednotlivé
součásti (subsystému i prvky) vstupují do určitých funkčních vazeb. Z toho se podává přirozený požadavek, aby
interpret určitého ustanovení právního předpisu neomezoval svůj rozhled toliko na jedno či několik ustanovení, ale
aby jej chápal jako část celku (systému), která s ohledem na principy jednotnosti a bezrozpornosti právního řádu
vytváří s jeho ostatními částmi logický, resp. logicky souladný významový celek. Součástí systémového chápání
právního řádu je i respektování toho, že různé právní předpisy upravují instituty, které jsou společné celému
právnímu řádu, či alespoň několika jeho odvětvím, a jež byly doktrínou důkladně teoreticky propracovány;
v takovém případě je nezbytné vycházet při jejich používání z doktrinálních závěrů a z rysů, které jsou jim
společné“ (rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54, publ. pod
č. 792/2006 Sb. NSS). Jiná situace by mohla nastat tehdy, pokud by zákon o pobytu cizinců
výslovně obsahoval vlastní vymezení (definici) posuzovaného pojmu, kterou by mohl být pro
účely aplikace tohoto zákona stanoven jeho obsah v určitých aspektech odlišný od obecného
významu daného institutu (srov. např. §17 odst. 3 věta první zákona č. 561/2004 Sb., školský
zákon, ve znění účinném do 31. 8. 2016). Zákon o pobytu cizinců však nic takového nečiní
a Nejvyšší správní soud v dané věci neshledal důvod, proč by měl být v případě tohoto zákona
pojem „zákonný zástupce“ vykládán diametrálně odlišně a značně extenzivně od jeho obecného
právního významu.
[17] Nejvyšší správní soud tedy z výše uvedených důvodů nemá navzdory nesouhlasu
stěžovatele důvod odchylovat se od dřívějšího závěru plynoucího z bodu [35] výše již
zmiňovaného rozsudku sp. zn. 9 Azs 213/2018, v němž zdejší soud akceptoval důvodnost
žádosti o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti v situaci, v níž zákonní zástupci
(rodiče) nezletilého pobývali v ČR, přestože v zemi původu byla osoba, která o nezletilého
pečovala.
[18] Lze tedy uzavřít, že pokud v dané věci byla žádost o upuštění od osobního podání žádosti
podána zákonnými zástupci žalobce pobývající v ČR (rodiči, o nichž není známo, že by jejich
rodičovská práva byla omezena), posuzoval krajský soud otázku důvodů pro upuštění
od povinnosti osobního podání žádosti ve vztahu ke správným osobám (tedy právě rodičům
žalobce). Stěžovatelem vyslovená domněnka (nijak blíže neupřesněná) o existenci osoby, která
v zemi původu o nezletilého nepochybně pečuje, na výše uvedeném nemůže za daných okolností
ničeho změnit.
IV. Závěr a náklady řízení
[19] S ohledem na shora uvedené Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[20] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
odst. 1 věty první s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak,
má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení, které důvodně
vynaložil. Vzhledem k tomu, že stěžovatel byl v řízení o kasační stížnosti procesně neúspěšný,
právo na náhradu nákladů řízení mu nenáleží. Nejvyšší správní soud přiznal úspěšnému žalobci
náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti v podobě odměny jeho zástupce. V souladu s §7 a §9
odst. 4 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách a náhradách advokátů za poskytování právních
služeb (dále jen „advokátní tarif“), tato odměna činí 3 100 Kč za jeden úkon právní služby
(vyjádření ke kasační stížnosti) a 300 Kč jako paušální náhrada hotových výdajů (§13 odst. 3
advokátního tarifu), celkem tedy 3 400 Kč. Jelikož je zástupce registrovaným plátcem DPH,
zvýšil soud přiznanou odměnu o částku 714 Kč, která odpovídá 21% sazbě této daně. Žalobci
se tedy přiznává celková náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 4 114 Kč. Tuto částku
je stěžovatel (žalovaný) povinen zaplatit žalobci k rukám jeho zástupce Mgr. Marka Sedláka,
advokáta se sídlem Příkop 834/8, Brno, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 19. prosince 2018
JUDr. Petr Mikeš, Ph.D.
předseda senátu