ECLI:CZ:NSS:2021:2.ADS.309.2020:24
sp. zn. 2 Ads 309/2020 - 24
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
Mgr. Sylvy Šiškeové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: Ing. I. K., zastoupená
Mgr. Ing. Ivanem Soudkem, advokátem se sídlem Bělehradská 1909/34, Praha 2, proti
žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 376/1, Praha
2, ve věci žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 3. 2017, č. j. MPSV-2017/55879-911,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 7.
2020, č. j. 4 Ad 19/2017 - 32,
takto:
I. Kasační stížnost žalobkyně se zamít á .
II. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Žalovaný rozhodnutím uvedeným v záhlaví změnil rozhodnutí Úřadu práce České
republiky – krajské pobočky pro hlavní město Prahu (dále jen „úřad práce“) ze dne 15. 8. 2016,
č. j. 37566/2016/AAK, tak, že ve věci oprávněného Ing. A. P., zemřelého dne 3. 5. 2015, zvýšil
příspěvek na péči z částky 4000 Kč měsíčně na částku 8000 Kč měsíčně od února 2015 do dne
úmrtí oprávněného. Nárok na příspěvek na péči poté přešel podle §16 zákona č. 108/2006 Sb., o
sociálních službách, na žalobkyni jako právní nástupkyni.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného se žalobkyně bránila žalobou, kterou Městský soud v Praze
(dále jen „městský soud“) zamítl rozsudkem uvedeným v záhlaví. Námitky uplatněné žalobkyní
až při jednání označil soud za opožděné. Žalobkyně ve lhůtě pro podání žaloby neuvedla žalobní
body, na jejichž základě by mohl soud přezkoumat skutková zjištění žalovaného o schopnosti
posuzované osoby zvládat životní potřeby. Jediný včas uplatněný žalobní bod, na jehož základě
městský soud rozhodnutí žalovaného přezkoumal, byla tvrzená nezákonnost §2 odst. 2 vyhlášky
č. 505/2006 Sb., k provedení zákona o sociálních službách, a jeho neaplikovatelnost z důvodu
zhoršení zdravotního stavu oprávněného. Městský soud vysvětlil, že tento žalobní bod se zčásti
míjí s důvody rozhodnutí, neboť rozhodnutí žalovaného nevycházelo z úvahy o nedostatečné
době neschopnosti posuzované osoby v oblasti orientace a komunikace, nýbrž z prokázání těchto
schopností během sociálního šetření a z lékařské zprávy z interního oddělení nemocnice. Obecné
tvrzení v žalobě o nesouladu s dobrými mravy označil městský soud za proklamativní. Pokud
žalobkyně nesouhlasila s napadeným rozhodnutím, měla možnost uplatnit své námitky v řádných
žalobních bodech s cíleným popřením skutkových závěrů žalovaného, tak však neučinila.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[3] Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační
stížnost. Uvedla, že správním orgánům od počátku vytýkala vady jejich postupu, a to v odvolání,
ve stanovisku k podkladům pro rozhodnutí úřadu práce i ve vyjádření k podkladům
pro rozhodnutí žalovaného. Předpokládala pak, že městský soud bude správní spis stejně číst
a nechtěla jej proto obtěžovat kopírováním těchto výtek do žaloby a nutit k porovnání se zněním
ve správním řízení. Proto odkázala na správní spis, což podle soudního řádu správního není
zakázáno, ačkoliv to městský soud nesprávně dovodil. Některá žalobní tvrzení uplatnila
až při jednání soudu proto, že žalovaný se jednotlivými aktivitami, které jsou zákonným
předpokladem pro určení neschopnosti zajistit jednotlivé životní potřeby posuzovaného, zabýval
až ve vyjádření k žalobě. Dále stěžovatelka městskému soudu v obecné rovině vytkla nesprávný
výklad právních předpisů. Při soudním přezkumu napadeného rozhodnutí mělo být postaveno
najisto, zda lékařské zprávy musejí prokazovat neschopnost zajištění životní potřeby; zda osoba,
která se umí jen podepsat, je schopna sama napsat celou zprávu; zda ten, kdo telefonuje,
je automaticky schopen komunikovat samostatně a zda komunikující osoba je osobou schopnou
komunikace bez pomoci.
[4] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti setrval na stanovisku, že zdravotní stav
posuzovaného byl zhodnocen přesvědčivě, objektivně a úplně.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[5] Kasační stížnost je přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti [§109 odst. 3 a 4 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)].
[6] Kasační stížnost není důvodná.
[7] Námitky v kasační stížnosti, podle nichž mělo být u městského soudu postaveno najisto,
zda lékařské zprávy musejí prokazovat neschopnost zajištění životní potřeby, zda osoba, která
se umí jen podepsat, je schopna sama napsat celou zprávu, zda ten, kdo telefonuje, je automaticky
schopen komunikovat samostatně a zda komunikující osoba je osobou schopnou komunikace
bez pomoci, stěžovatelka neuplatnila v řízení před městským soudem, ač tak učinit mohla. Tato
tvrzení představují nepřípustné právní novoty ve smyslu §104 odst. 4 s. ř. s., jelikož se jedná
o důvody kasační stížnosti, které stěžovatelka neuplatnila v řízení před městským soudem, ačkoliv
tak učinit mohla.
[8] Jádro kasační stížnosti se soustředí na polemiku s názorem městského soudu na kvalitu
její včas uplatněné žalobní argumentace. Stěžovatelka je přesvědčena, že městský soud byl
povinen přezkoumat obsah celého správního spisu, a proto nemusela v žalobě opětovně tvrdit
stejné skutečnosti jako v odvolání.
[9] Nejvyšší správní soud postup městského soudu schvaluje, je ostatně v souladu
s judikaturou rozšířeného senátu, na kterou městský soud správně odkazuje. Jiný postup by byl
v rozporu se základními zásadami řízení před správními soudy.
[10] Obdobnou procesní situací se zabýval Nejvyšší správní soud i v nedávném rozsudku
ze dne 10. 2. 2021, č. j. 10 Ads 393/2020 - 44. Uvedl v něm, že podle závěrů rozsudku
rozšířeného senátu ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005 - 58, č. 835/2006 Sb. NSS, se nelze
obecně odvolávat na obsah podání ve správním řízení. Přesvědčení stěžovatelky, že v žalobě
mohla odkázat na odvolání či na celý správní spis, se nezakládá na pravdě. S odvoláním
se vypořádal žalovaný. Žaloba napadá rozhodnutí žalovaného, nikoliv rozhodnutí úřadu práce,
proti němuž směřovalo odvolání. Proto se stěžovatelka mýlí, pokud se domnívala, že ji snad
městský soud nutil slovo od slova přepsat obsah odvolání do žaloby. Ani s tím by totiž
nepochodila. Stěžovatelka měla v žalobě srozumitelně a konkrétně vysvětlit, v čem je rozhodnutí
žalovaného nesprávné, s jakými odvolacími argumenty se žalovaný nevypořádal, jaké konkrétní
důkazy vyhodnotil nesprávně a proč, kterou část odvolání opominul atd. Nelze tedy jen obecně
odkázat na odvolání, to by bylo možné např. proto, aby žalobce ukázal, ke které konkrétní části
odvolání se žalovaný opominul vyjádřit.
[11] Dovozuje-li stěžovatelka, že správní soudy mají povinnost i bez řádně uplatněné žalobní
námitky automaticky přezkoumat celé napadené rozhodnutí i správní spis, pak takový závěr
nevyplývá ze žádného ustanovení soudního řádu správního. Naopak z §75 odst. 2 s. ř. s. vyplývá,
že soud přezkoumá napadené rozhodnutí žalovaného v rámci žalobních bodů (zvýraznění
provedl Nejvyšší správní soud). Žalobní bod je podle §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jednou
z povinných náležitostí žaloby. Ustanovení §71 odst. 2 s. ř. s. je projevem koncentrační zásady
a plyne z něj možnost uplatnění žalobních bodů pouze ve lhůtě pro podání žaloby. Byla to tedy
stěžovatelka, jejímž úkolem bylo ve lhůtě pro podání žaloby sdělit soudu veškeré výhrady
směřující proti napadenému rozhodnutí. Této povinnosti mohla dostát tím spíše, že byla
již od správního řízení zastoupena advokátem.
[12] Nejvyšší správní soud pro úplnost doplňuje, že stejně jako nelze při podání žaloby
bezezbytku vycházet z textu odvolání, není ani možné akceptovat kasační stížnost vycházející
pouze ze znění žaloby – kasační stížnost by měla být polemikou nikoliv se závěry žalovaného
v odvolacím rozhodnutí, ale s právními názory soudu, jehož rozhodnutí má Nejvyšší správní
soud v řízení o kasační stížnosti přezkoumávat.
[13] Městský soud tedy postupoval správně, pokud se blíže nezabýval obecným odkazem
stěžovatelky na celý obsah odvolání, případně na správní spis. Současně Nejvyšší správní soud
upozorňuje, že to byla právě úroveň žaloby stěžovatelky, která předurčila rozsah přezkumu
napadeného rozhodnutí ze strany městského soudu. Jak v jiném rozhodnutí uvedl rozšířený
senát, čím je žalobní bod obecnější, tím obecněji k němu může správní soud přistoupit
a posuzovat jej. Není namístě, aby soud za žalobce spekulativně domýšlel další argumenty,
konkretizoval obecná žalobní tvrzení či vybíral ze spisu ty skutečnosti, které žalobu podporují.
Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu a přebíral by naopak funkci
žalobcova advokáta (rozsudek rozšířeného senátu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 - 78,
č. 2162/2011 Sb. NSS).
[14] Měl-li by snad Nejvyšší správní soud akceptovat závěry stěžovatelky, postačilo by, pokud
by v žalobě řekla, že se jí na rozhodnutí žalovaného vůbec „nic“ nelíbí a jsou tu „nějaké“ důvody
pro jeho zrušení, a tyto důvody nechť si soud dohledá ve správním spisu. Jistě si lze teoreticky
představit i správní soudnictví, kde soud libovolně – nad rámec konkrétních žalobních
tvrzení - dohledává důvody nezákonnosti správního rozhodnutí. To však není případ správního
soudnictví v českém právním řádu [viz §75 odst. 2 věta prvá s. ř. s., k ústavnosti této normy
srov. nález ze dne 12. 1. 2016, sp. zn. II. ÚS 2732/15].
[15] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné zdůraznit, že soudní řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu není řízením nalézacím. Jedná se o řízení přezkumné, kterému
předcházelo správní řízení před správním orgánem, často (jako je tomu i v nynější věci) ve dvou
stupních. Řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu tedy není pokračováním správního
řízení. Jde o originární soudní přezkum správního rozhodnutí, v němž žalobce musí vymezit
důvody, proč je rozhodnutí žalovaného správního orgánu nezákonné. Pokud by judikatura
akceptovala pouhý odkaz na procesní úkony ve správním řízení, učinila by ze soudního řízení
jen pokračování řízení správního. Tím by však byla narušena koncepce správního soudnictví,
jak ji vymezuje soudní řád správní.
[16] Pokud jde o kasační námitku spočívající v tvrzení o nesprávném použití právních
předpisů městským soudem, i tu stěžovatelka formulovala natolik obecně, že neumožňuje
Nejvyššímu správnímu soudu přezkoumat tu část rozsudku městského soudu, v níž hodnotil
námitku týkající se §2 odst. 2 vyhlášky č. 505/2006 Sb.
[17] Pro úplnost Nejvyšší správní soud podotýká, že neshledal důvod hledět na kasační
stížnost stěžovatelky jako na podání trpící vadami, které by byl povinen odstraňovat podle §109
odst. 1 s. ř. s. Toto ustanovení slouží soudu k tomu, aby zajistil doplnění kasačních důvodů u těch
kasačních stížností, které jsou podány jako blanketní, tj. neobsahují vůbec žádnou argumentaci
(ani pokus o ni). Postup podle §109 odst. 1 s. ř. s. ale není určen k tomu, aby soud pedagogicky
vedl právního profesionála zastupujícího v řízení o kasační stížnosti, upozorňoval ho na smysl
kasační stížnosti (který je zřejmý ze zákona) a nabádal ho k vylepšení jeho argumentačních
dovedností (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2020,
č. j. 10 As 181/2019 - 63, č. 4051/2020 Sb. NSS).
IV. Závěr a náklady řízení
[18] Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl. Ve věci rozhodl
v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož Nejvyšší správní soud rozhoduje o kasační stížnosti
zpravidla bez jednání, pokud neshledal důvody pro jeho nařízení.
[19] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 a 2 s. ř. s. Podle odst. 1, „nestanoví-li
tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem,
které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Měl-li úspěch jen částečný, přizná mu soud
právo na náhradu poměrné části nákladů“. Podle odst. 2 však „ustanovení odstavce 1 neplatí, mělo-li by být
právo přiznáno správnímu orgánu ve věcech důchodového pojištění, nemocenského pojištění, pomoci v hmotné nouzi
a sociální péče“. Projednávaná věc je věcí sociální péče, neboť předmětem sporu je výše příspěvku
na péči podle zákona o sociálních službách, proto žalovaná nemá právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti, ačkoli byla procesně zcela úspěšná. Toto právo nemá ani procesně
neúspěšná stěžovatelka.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. února 2021
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu