ECLI:CZ:US:1995:Pl.US.13.95
sp. zn. Pl. ÚS 13/95
Nález
Ústavní soud České republiky rozhodl dne 8. 11. 1995 ve věci návrhu přednosty Okresního úřadu Kutná Hora, na zrušení obecně závazné vyhlášky města Kutná Hora, o dopravě ve městě Kutná Hora, č. 10/94 ze dne 1. 7. 1994, takto:
Obecně závazná vyhláška města Kutná Hora č. 10/94, o dopravě
ve městě Kutná Hora, ze dne 1. 7. 1994, přijatá Městským
zastupitelstvem města Kutná Hora, s e r u š í dnem vyhlášení
tohoto nálezu ve Sbírce zákonů České republiky.
Odůvodnění:
Dne 24. 5. 1995 obdržel Ústavní soud České republiky návrh
přednosty Okresního úřadu Kutná Hora na zrušení obecně závazné
vyhlášky města Kutná Hora, č. 10/94, o dopravě v tomto městě.
Vyhláška, přijatá Městským zastupitelstvem v Kutné Hoře dne
31. 5. 1994, se odvolává na §36 odst. 1 písm. f) a §14 odst. 1
písm. i) zákona o obcích. Účinnosti nabyla dnem 1. 7. 1994. Na
úřední desce byla vyvěšena od 1. 6. 1994 do 16. 6. 1994. Její text
je uveden v příloze.
Okresní úřad Kutná Hora podle ustanovení §62 odst. 1 zákona
č. 367/1990 Sb., o obcích, v platném znění, pozastavil rozhodnutím
č. j. P-15/95 dne 1. března 1995 výkon výše uvedené vyhlášky
z důvodu jejího rozporu s ustanovením §14 a §16 odst. 2
uvedeného zákona. Městské zastupitelstvo Kutná Hora návrh na
zrušení vyhlášky projednalo dne 23. března 1995 a přijalo
usnesení, že svou obecně závaznou vyhlášku o dopravě ve městě č.
10/94 neruší. V důsledku toho podal přednosta Okresního úřadu
v Kutné Hoře, opíraje se o ustanovení §64 odst. 3 zákona č.
182/1993 Sb., návrh, aby Ústavní soud ČR napadenou vyhlášku, podle
čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky, zrušil.
Svůj návrh přednosta Okresního úřadu Kutná Hora odůvodnil
tím, že v §14 zákona o obcích v platném znění je taxativně
stanovena samostatná působnost obce, do níž náleží podle odst. 1
písm. i) vydávání obecně závazných vyhlášek v samostatné
působnosti, které schvaluje podle §36 odst. 1 písm. f) téhož
zákona obecní zastupitelstvo. Samostatná působnost na úseku
dopravy však v §14 odst. 1 uvedena není. V té souvislosti se
zmiňuje i o nálezu Ústavního soudu, uveřejněném pod č. 35/1994
Sb., který pokládá v tomto paragrafu uvedený výčet za taxativní.
Provoz na pozemních komunikacích je upraven vyhláškou č. 99/1989
Sb., podle níž jsou stanovena pravidla provozu na komunikacích.
Tato vyhláška neobsahuje zmocnění obce, aby upravovala provoz
motorových vozidel na pozemních komunikacích.
Zákon č. 135/1961 Sb., o pozemních komunikacích, v platném
znění, stanoví v §3 odst. 6, že obcím přísluší výkon státní
správy ve věcech, týkajících se místních a účelových komunikací,
především státního odborného dozoru (§24). V tom smyslu upravuje
zákon i předmět působnosti obce (§3c odst. 1 písm. c) a odst. 2)
a poskytuje jí zmocnění k provedení některých úprav cestou obecně
závazných vyhlášek, např. zabezpečení sjízdnosti (§9 odst. 3).
Žádná zmocnění však nezakládají příslušnost obce k vydání vyhlášky
o dopravě ani v přenesené působnosti.
Soudce zpravodaj zaslal návrh přednosty Okresního úřadu
v Kutné Hoře Městskému zastupitelstvu v Kutné Hoře, jako účastníku
řízení, k vyjádření. Město Kutná Hora ve svém sdělení ze dne 18.
8. 1995 uvedlo, že úprava provozu motorových vozidel na území
města byla provedena s ohledem na ochranu životního prostředí
a historických památek v centru města, které je památkovou
rezervací. Podle něho není vyhláška v rozporu s §14 zákona
o obcích, protože vymezení samostatné působnosti obce je třeba
pokládat za demonstrativní, neboť mimo zde uvedené působnosti
existují další oblasti. Ustanovení §14 odst. 2 vymezuje
samostatnou působnost obcí jako zajišťování hospodářského,
sociálního a kulturního rozvoje, ochranu a tvorbu zdravého
životního prostředí v územním obvodu obce, pokud není svěřena
jiným orgánům jako výkon státní správy. Vyhláška není ani
v rozporu s vyhláškou č. 99/1989 Sb., o pravidlech provozu na
pozemních komunikacích, neboť byla vydána ve spolupráci
s dopravním inspektorem Policie ČR. Problém, který vyhláška řeší,
tj. především zklidnění dopravy v centru města v jeho historickém
jádru, zlepšující nejen kvalitu ovzduší, ale usměrňující počet
vozidel, vjíždějících do zóny s dopravním omezením na odůvodněné
vjezdy, pomocí zpoplatnění ve stanoveném časovém rozmezí, které
vychází z možnosti obcí vybírat poplatky za povolení k vjezdu
podle §10 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, je
záležitostí týkající se bezprostředně obyvatel města. V tomto
směru považuje město Kutná Hora vydání obecně závazné vyhlášky, ať
je již nazvána "o dopravě", či jinak, za přímou nutnost už proto,
že místní komunikační systém, který přímo navozuje zkrácený
průjezd městem přes historické centrum, potřebuje usměrnění počtu
vjezdů úpravou vjezdů ve stanoveném časovém rozmezí zpoplatněním
a zároveň s tím i posílení možnosti kontroly zpřehledněním
vjíždějících motorových vozidel.
Předložený návrh posoudil soudce zpravodaj podle ustanovení
čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy ČR. V čl. 79 odst. 2 Ústavy ČR je
uvedeno, že orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích
zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny.
V čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR je upraveno právo zastupitelstva
v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky.
Pokud jde o napadenou obecně závaznou vyhlášku města Kutné
Hory č. 10/94 ze dne 1. 7. 1994, o dopravě ve městě, bylo
zjištěno, že nevyhovuje výše uvedeným ustanovením Ústavy ČR,
protože ani citovaný zákon o obcích v platném znění, ani zákon
o pozemních komunikacích, neobsahuje odpovídající zmocnění či
oprávnění pro obce k vydání takovéto vyhlášky o dopravě, ať již
v samostatné či přenesené působnosti.
Podrobněji lze k tomuto závěru uvést toto:
Uvození vyhlášky odkazem na ustanovení §36 odst. 1 písm. f)
a ustanovení §14 odst. 1 písm. i) zákona o obcích ukazuje na
skutečnost, že vyhláška byla regulérně přijata městským
zastupitelstvem a formálně procesně dosvědčuje, že se jedná
o vyhlášku vědomě, bona fide, přijímanou pro oblast samostatné
působnosti. To ostatně potvrzuje i skutečnost, že vyhlášky obce
v oblasti přenesené působnosti (čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR, §24
zákona o obcích) může vydávat toliko obecní (městská) rada,
a nikoliv obecní (městské) zastupitelstvo (ustanovení §45 písm.
l) zákona o obcích). Pokud by se jednalo o vydání vyhlášky
v oblasti přenesené působnosti, nebyl by předseda okresního úřadu
aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení (srov. §62 odst.
2 a 3 zákona o obcích).
Samotné uvození vyhlášky odkazem na ustanovení týkající se
samostatné působnosti však nemůže dostačovat, resp. dosvědčovat,
že o oblast samostatné působnosti skutečně jde.
Jistý problém spočívá v tom, že zákon o obcích vymezuje
oblast samostatné působnosti dosti vágně. V §13 odst. 1 generálně
stanoví, že obec spravuje "své záležitosti" samostatně. V §14
odst. 1 pak stanoví demonstrativní (včetně vydávání obecně
závazných vyhlášek ve věcech samostatné působnosti), konkrétní
výčet věcí, které spadají do samostatné působnosti, aby v odst.
2 stanovil další úseky této působnosti jen rámcově. V této
souvislosti je však taktéž důležité ustanovení §13 odst. 2 a §16 odst. 2 zákona o obcích, ze kterých vyplývá, že obec se při
výkonu samostatné působnosti, resp. při plnění úkolů v této
oblasti, musí řídit zákony a obecně závaznými právními předpisy
vydanými ústředními orgány k jejich provedení. To znamená, že obec
při úvahách o vydání obecně závazné vyhlášky v oblasti samostatné
působnosti nemůže vycházet jen z demonstrativního výčtu v §14
odst. 1 zákona o obcích (mohou sem patřit ještě další věci)
a z obecného rámce obsaženého v §14 odst. 2 zákona o obcích.
Oblast vymezená naposledy uvedeným ustanovením je totiž ve
skutečnosti užší, především o úsek, který samo ustanovení
konkrétně charakterizuje: "...s výjimkou těch činností, které jsou
zvláštními zákony svěřeny orgánům jako výkon státní správy." Obec
totiž nemůže právně regulovat úseky, které jsou upraveny dalšími
správními předpisy, ani věci regulované soukromoprávně (např.
občanským zákoníkem). Vždy musí zkoumat, zda daná oblast již není,
třeba i částečně, upravena jakýmikoliv právními předpisy vyšší
právní síly.
Pokud jde o nález Ústavního soudu publikovaný pod č. 35/1994
Sb. (č. 4 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu), ve kterém
Ústavní soud provádí výklad problematiky samostatné působnosti,
resp. §14 zákona o obcích, a na který se přednosta okresního
úřadu odvolává, je třeba konstatovat, že Ústavní soud se od tohoto
restriktivního výkladu odchýlil ve svém nálezu Pl. ÚS 18/94 (č.
50 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu). Odlišná stanoviska
k témuž nálezu nicméně podporují dosavadní výklad.
Obecně je při zkoumání předmětné vyhlášky nutno vzít v úvahu
též existenci čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod
(a rovněž čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR), ze kterého vyplývá, že obecně
závazná vyhláška, byť i vydávaná v samostatné působnosti obce,
může ukládat povinnosti v dané oblasti jen tehdy, jestliže
povinnost lze dovodit již z dikce zákona, resp. z rámce zákonného
zmocnění (srov. např. č. 14 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního
soudu).
Napadená vyhláška se zabývá problematikou "dopravy" na území
města Kutná Hora. Upravuje právní režim zón, parkovišť, stání
vozidel, manipulaci s vraky a nepojízdnými vozidly a jejich
odtahování a také kontrolu a postih porušování povinností
stanovených vyhláškou. Samostatná působnost obce vymezená §14
zákona o obcích - i přes zmíněnou problematičnost jejího výkladu
- nevybavuje obec právem regulovat režim "dopravy" (ve skutečnosti
jde o problematiku silničního provozu). Zajišťování bezpečnosti
a plynulosti silničního provozu je výkonem státní správy a podle
ustanovení §12 písm. a) zákona ČNR č. 2/1969 Sb., o zřízení
ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České
republiky, ve znění pozdějších předpisů, přísluší ministerstvu
vnitra, resp. Policii České republiky, která je ministerstvu
vnitra podřízena (srov. §2 odst. 1 písm. i), §3 odst. 1, §22
zákona č. 283/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Tato
problematika je pak podrobněji upravena vyhláškou č. 99/1989 Sb.,
o pravidlech provozu na pozemních komunikacích (pravidla
silničního provozu), ve znění pozdějších předpisů. Napadená obecně
závazná vyhláška je kromě nadbytečných "opakování" či nepřesného
parafrázování vyhlášky č. 99/1989 Sb. i v rozporu s ustanoveními
tohoto předpisu (srov. např. čl. 4 a §23 an. citované vyhlášky,
čl. 8 a §37 citované vyhlášky). To by samo mohlo vést ke zrušení
obecně závazné vyhlášky.
Pro úplnost je třeba dodat, že obcím podle §3 odst. 6 zákona
č. 135/1961 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších
předpisů, přísluší výkon státní správy (nikoliv samosprávy) ve
věcech týkajících se místních a účelových komunikací. I z těchto
důvodů zákon zmocňuje obce k vydání vyhlášky k zabezpečení
sjízdnosti a schůdnosti komunikací (§9 odst. 3 citovaného zákona)
a k eventuálnímu vydání vyhlášky vymezující úseky místních
komunikací určené pro nákladní automobily čekající na celní
odbavení (§24 odst. 2 citovaného zákona). Přestože se také týkají
silničního provozu, obsahové vymezení těchto vyhlášek je
speciální, užší - napadená vyhláška řeší jiné otázky - a především
by se jednalo o předpisy vydávané orgánem obce (radou) v oblasti
přenesené působnosti (výkonu státní správy).
Z výše uvedených důvodů bylo návrhu přednosty Okresního úřadu
Kutná Hora v plném rozsahu vyhověno a obecně závazná vyhláška
města Kutné Hory č. 10/94, ze dne 1. 7. 1994, byla pro rozpor se
zákonem č. 367/1990 Sb., o obcích, v jeho platném znění, zrušena.
Ústavní soud požádal přednostu Okresního úřadu v Kutné Hoře,
jakož i Městské zastupitelstvo města Kutná Hora, ve smyslu §44
odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o písemný souhlas, aby Ústavní
soud mohl o návrhu na zrušení obecně závazné vyhlášky rozhodnout
bez ústního jednání, protože se nedalo očekávat další objasnění
věci. Oba účastníci s tím vyslovili svůj písemný souhlas, a to
přednosta Okresního úřadu v Kutné Hoře dopisem ze dne 8. 9. 1995
a Městské zastupitelstvo - Město Kutná Hora dopisem ze dne 14. 9.
1995.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu České republiky se nelze odvolat.
V Brně dne 8. listopadu 1995