ECLI:CZ:US:1998:1.US.41.98
sp. zn. I. ÚS 41/98
Nález
Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátu ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky BCP, a. s., se sídlem v P., zastoupené JUDr. P. V., advokátem se sídlem advokátní kanceláře v P., proti rozsudku Městského soudu v Praze, č. j. 28 Ca 278/97-45, ze dne 22. 10. 1997, jímž bylo zrušeno rozhodnutí burzovní komory ze dne 24. 7. 1997, č. j. SEKR/3360/97/PP, za účasti Městského soudu v Praze jako účastníka řízení, a vedlejšího účastníka I., a. s., se sídlem v P., zastoupeného M. M., advokátem se sídlem advokátní kanceláře v M., takto:
Ústavní stížnost se zamítá.
Odůvodnění:
I.
Svou ústavní stížností napadá stěžovatelka rozsudek Městského
soudu v Praze, sp. zn. 28 Ca 278/97, ze dne 22. 10. 1997, vydaný
v rámci soudního přezkumu správního podle hlavy druhé páté části
zák. č. 99/1963 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (občanský
soudní řád dále jen "o.s.ř."). Tvrdí, že tímto rozhodnutím
obecného soudu, jímž bylo zrušeno rozhodnutí stěžovatelky ze dne
24. 7. 1997, uvedené pod č. j. SEKR 3360/97/PP, a věc vrácena
k dalšímu řízení, byla porušena její základní práva zaručená
Listinou základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Konkrétně
podle názoru stěžovatelky byl citovaným rozhodnutím obecného soudu
porušen čl. 38 odst. 1, čl. 2 odst. 2 a čl. 36 odst. 1 Listiny
a dále čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod (dále jen "Úmluva").
Stěžovatelka vytýká rozhodnutí obecného soudu nerespektování
jedné ze základních procesních podmínek řízení, a to povinnosti
soudu jednat pouze v rámci své pravomoci. Podle navrhovatelky
nelze chápat rozhodnutí burzovní komory, jakožto statutárního
orgánu BCP, a. s., jímž uložila vedlejšímu účastníkovi pokutu ve
výši 50 000 Kč a dočasně jej na dobu 6 měsíců s účinností od 31.
7. 1997 vyloučila z burzovního obchodu, za rozhodnutí
veřejnoprávního charakteru. Podle navrhovatelky je třeba burzu
chápat jako právnickou osobu soukromého práva, která má v oblasti
kapitálového trhu své vymezené ekonomické poslání: a to na
kapitálovém trhu jako součásti hospodářství státu poskytovat
určitým osobám určité služby, za které tyto osoby platí určitou
cenu. Proto, aby burza fungovala jako nezávislá tržní instituce,
je vybavena potřebnými pravomocemi zakotvenými v §31 zák. č.
214/1992 Sb., v platném znění. Burza je akciovou společností
zřízenou podle obchodního zákoníku, vedlejší účastník pak je jejím
akcionářem, z čehož plyne, že jejich vzájemné vztahy jsou
smluvními vztahy podle obchodního zákoníku, tedy vztahy
soukromoprávními. To, že vznik burzy je podmíněn souhlasem státu
nesvědčí podle stěžovatelky o tom, že burza rozhoduje v postavení
orgánu veřejné správy. Na kapitálovém trhu je podle navrhovatelky
oprávnění vykonávat příslušnou podnikatelskou činnost teprve na
základě povolení uděleného příslušným orgánem státní správy jev
zcela obvyklý. Konečně poukazuje stěžovatelka na ustanovení §16
odst. 2 zák. č. 214/1992 Sb., v platném znění, které podle ní
umožňuje podat proti rozhodnutí burzovní komory návrh na určení
neplatnosti v rámci klasického nalézacího řízení sporného. Ze
všech těchto důvodů dovozuje navrhovatelka, že žalobou napadené
rozhodnutí burzovní komory nelze podřadit pod ustanovení §244
a násl. o. s. ř., neboť se nejedná o rozhodnutí veřejnoprávního
charakteru. Pokud pak obecný soud rozhodoval v intencích tohoto
zákonného ustanovení porušil čl. 38 odst. 1 Listiny, neboť ve věci
rozhodoval soud, který není zákonným soudem stěžovatelky. Současně
došlo tímto rozhodnutím obecného soudu podle stěžovatelky
k uplatnění státní moci v rozporu s čl. 2 odst. 2 Listiny, neboť
nebyla uplatněna způsobem, který stanoví zákon. Porušen byl
konečně i čl. 36 odst. 1 Listiny, neboť navrhovatelce bylo
znemožněno domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného
soudu stanoveným postupem tj. v souladu s o. s. ř. Stěžovatelka
vytýká i rozpor s čl. 6 odst. 1 Úmluvy, neboť obecný soud
nenalézal právo také o skutkových otázkách.
V písemném vyjádření k ústavní stížnosti navrhl Městský soud
v Praze její zamítnutí. Poukázal na odůvodnění svého rozhodnutí
s tím, že považuje burzu cenných papírů za právnickou osobu, které
je zákonem svěřeno plnit určité úkoly veřejné správy. Dále odkázal
na to, že dle důvodové zprávy k zákonu o burze cenných papírů, je
hlavní funkcí burzy vytvořit organizovaný trh cenných papírů. B.
je sice obchodní společností, ale s odchylkami od obchodního
zákoníku stanovenými zákonem o burze cenných papírů. Proto soud
zdůraznil, že jde o organizovaný tok s cennými papíry a proto
rozhodnutí burzovní komory podrobil režimu ustanovení §244
a násl. o. s. ř.
Vedlejší účastník v písemném vyjádření, doplněném o odborný
posudek doc. JUDr. P. P., CSc. ze dne 13. 3. 1998 a ve
shodě s ním, rovněž navrhl zamítnutí ústavní stížnosti. Zdůraznil,
že organizování trhu s cennými papíry na burze cenných papírů je
činnost ve veřejném zájmu. Skutečnost, že burza je zřizována na
základě zákona, že podléhá státnímu dozoru, jakož i zákonná úprava
možnosti přezkumu rozhodnutí orgánů burzy soudem nebo
ministerstvem financí rovněž nasvědčuje tomu, že působí v oblasti
veřejného zájmu. V případě burzy cenných papírů se jedná minimálně
o nepřímý výkon státní správy a to právě v případě rozhodování
burzovní komory podle §31 zák. č. 214/1992 Sb., v platném zněn,
tj. při ukládání sankcí. K otázce možné aplikace ustanovení §16
odst. 2 zák. č. 214/1992 Sb., v platném znění, uvedl vedlejší
účastník, že toto ustanovení není vzhledem ke specifikaci podmínek
aplikace použitelné na rozhodnutí burzovní komory vydaná dle §31. Protože burza má fungovat jako nezávislá tržní instituce, je
vybavena potřebnými pravomocemi, přičemž tam, kde to zákon
považoval za nezbytné, vybavil ji i pravomocemi orgánu státní
správy. Závěrem dovozuje vedlejší účastník, že pokud by
navrhovatelka uspěla se svou ústavní stížností, znamenalo by to,
že získala pravomoc zcela libovolně rozhodovat o tom, kdo bude
a kdo nebude obchodovat na burze cenných papírů v ČR, přičemž by
taková rozhodnutí nepodléhala řádné soudní kontrole.
Ze spisu Městského soudu v Praze, sp. zn. 28 Ca 278/97,
Ústavní soud zjistil, že obecný soud rozhodl svým rozsudkem ze dne
22. 10. 1997 v rámci soudního přezkumu správního podle hlavy druhé
páté části o. s. ř. tak, že na principu kasačním zrušil napadené
rozhodnutí burzovní komory ze dne 24. 7. 1997 uvedené v protokolu
č. 69 a sdělené společnosti I. pod sp. zn. SEKR/3360/97/PP, a věc
vrátil tomuto statutárnímu orgánu stěžovatelky k dalšímu řízení.
Rozhodnutí obecného soudu se opírá o ustanovení §250j odst. 2 o.
s. ř. Podle tohoto ustanovení soud při přezkoumávání správního
rozhodnutí je zruší, jeví-li se jako nepřezkoumatelné. Obecný soud
dospěl v daném případě k závěru, že napadené rozhodnutí burzovní
komory je nepřezkoumatelné. Nepřezkoumatelnost byla vyvozena
z nedostatečného odůvodnění, z něhož nelze zjistit, zda burzovní
komora tímto rozhodnutím překročila pravomoc svěřenou jí zákonem,
jak tvrdil vedlejší účastník, či nikoliv. Napadené rozhodnutí
burzovní komory podle závěru rozsudku městského soudu neuvádí
jakého konkrétního jednání se vedlejší účastník tehdy dopustil,
v jehož důsledku došlo k porušení zákona o burze cenných papírů,
burzovního řádu nebo burzovních pravidel, porušení zák. č.
61/1996 Sb. a porušení obchodního zákoníku, ani nehodnotí
závažnost tohoto jednání.
Pokud jde o charakter rozhodnutí burzovní komory, dovodil
obecný soud, že jde o rozhodnutí autoritativní povahy, přičemž
subjekty, o jejichž právech a povinnostech burzovní komora takto:
rozhoduje, nejsou s tímto orgánem v rovném postavení, protože při
realizaci svého zákonného oprávnění obchodovat s cennými papíry
musí být buď akcionáři burzy nebo jim musí burzovní komora udělit
oprávnění k obchodování na burze. Současně poukázal na to, že
burza je právnickou osobou, které je zákonem svěřeno pod státním
dozorem plnit určité úkoly veřejné správy. Z těchto důvodů podle
názoru obecného soudu podléhá rozhodnutí burzovní komory správnímu
přezkumu soudnímu podle hlavy druhé páté části o. s. ř.
Právní zástupce BCP předložil Ústavnímu soudu 30. 11. 1998
vyjádření stěžovatelky ke stanoviskům Městského soudu v Praze,
jakož i vedlejšího účastníka. V tomto vyjádření upozorňuje, že
zákonem o cenných papírech byla zpochybněna výlučnost Burzy
cenných papírů tím, že mohou být zřizovány i další organizované
trhy s cennými papíry mimo burzu samu.
Pokud pak jde o vyjádření vedlejšího účastníka, stěžovatelka
odporuje posudku doc. Průchy odkazem na doktrinální nejasnost
postavení BCP. Namítá dále, že organizování trhu s cennými papíry
na burze pokládá Městský soud v Praze za činnost ve veřejné zájmu,
aniž by se pokusil o vyložení tohoto pojmu. Rovněž namítá, že
uplatněním sankcí v daném případě nešlo o pravomocné rozhodnutí
burzovní komory, ale že burzovní komora - jak uvádí - prostě došla
k přesvědčení, že její člen porušil své zákonné povinnosti, což
může být důvodem k uplatnění sankcí.
V té souvislosti doplnil právní zástupce stěžovatelky její
původní podání z 27. 1. 1998 další argumentací. Uvádí, že právo
obchodovat s cennými papíry je nesporně právo veřejnoprávního
charakteru. Toto právo získává subjekt na základě rozhodnutí
ministerstva financí (nyní Komise pro cenné papíry), vydaného
v oboru veřejné správy. Protože však realizovat toto právo může
subjekt jak na veřejných trzích tak i mimo ně (přímou koupí)
a protože určení místa, kde toto právo realizuje má již
soukromoprávní povahu, pokládá BCP v tomto svém vyjádření i právo
obchodovat s cennými papíry na burze za soukromoprávní záležitost.
Prodávat a kupovat cenné papíry na burze mohou též akcionáři
burzy, jejichž právní postavení je určeno soukromoprávním úkonem,
tj. smlouvou o převodu akcií burzy. Souhlas burzovní komory
k převodu akcií burzy dle §4 zákona o burze cenných papírů je
- dle stěžovatelky - rovněž úkonem v oblasti soukromého práva.
II.
Ústavní soud se nejprve zabýval námitkou, že napadené
rozhodnutí burzovní komory bylo u obecného soudu označeno
tehdejším navrhovatelem (společností I.) spisovou značkou
SEKR/3360/97/PP. Pod touto značkou sdělila BCP rozhodnutí burzovní
komory přijaté 24. 7. 1997 na jejím 69. zasedání společnosti I.
- a to jak rozhodnutí o udělení pokuty 50 000 Kč, tak i o dočasném
vyloučení z burzovního obchodu na šest měsíců, s účinností od 31.
7. 1997. Toto sdělení obsahu rozhodnutí burzovní komory učinila
burza cenných papírů, aniž připojila protokol z 69. zasedání, na
němž byla uvedená rozhodnutí přijata. Ze spisu obecného soudu
i podkladového materiálu seznal Ústavní soud, že předmětem
soudního jednání u obecného soudu byla nepochybně výše uvedená
rozhodnutí burzovní komory č. 69, i když v záhlaví žaloby
u obecného soudu je uvedena spisová značka, pod níž bylo toto
rozhodnutí tehdejšímu žalobci dopisem generálního tajemníka BCP
oznámeno. I stěžovatelka sama konec konců definuje ve své ústavní
stížnosti sporné rozhodnutí jako č. j. SEKR/3360/97/PP, takže lze
vyloučit jakoukoli pochybnost účastníků, pokud jde o chápání
předmětu sporu.
Podstata ústavní stížnosti spočívá v polemice stěžovatelky se
závěrem obecného soudu, zda lze rozhodnutí statutárního orgánu
BCP, tj. burzovní komory, chápat jako rozhodnutí vydané v oblasti
veřejné správy nebo zda se v tomto případě jedná o rozhodnutí
soukromoprávní.
Ústavní soud nehodlá svým rozhodnutím o této konkrétní
ústavní stížnosti vytvořit precedentní závěr, který by bylo možno
generelně vztahovat na veškerá rozhodnutí burzovní komory. Závěry
Ústavního soudu ohledně předmětné ústavní stížnosti je nutno
chápat pouze ve vztahu ke konkrétním podmínkám a okolnostem
napadeného rozhodnutí vydaného burzovní komorou, jakožto
statutárním orgánem burzy cenných papírů, jež bylo podrobeno
režimu soudního přezkumu správního u obecného soudu. Toto své
stanovisko zaujímá Ústavní soud u vědomí, že v moderní společnosti
se nezřídka prolínají prvky veřejného a soukromého práva tak, že
nelze zcela jednoznačně veškerou činnost té či oné instituce
označit pouze za veřejnoprávní nebo pouze za soukromoprávní. Lze
si představit, že určitá instituce podle povahy konkrétní činnosti
může v určitých vztazích vystupovat jako soukromoprávní, v jiných
jako veřejnoprávní subjekt. Je proto třeba vážit, o jaký druh
konkrétní činnosti té které instituce se jedná. BCP ve svém podání
z 30. 11. 1998 uvádí obecné argumenty o povaze obchodu s cennými
papíry. Sama uznává na jedné straně, že "právo obchodovat
s cennými papíry je nesporně právo veřejnoprávního charakteru"
(str. 4), v dalším pak pokládá právo obchodovat s cennými papíry
na burze za soukromoprávní záležitost, vzhledem k určení místa,
kde se toto právo realizuje. Ústavní soud ponechává tuto
argumentaci stranou, neboť není v dané věci relevantní. V daném
případě nejde o povahu obchodu s cennými papíry, ale o povahu
sankce, jež byla uložena rozhodnutím burzovní komory.
Ve sporné věci se v uplatněné ústavní stížnosti vytýkají
obecnému soudu nesprávné právní závěry, pokud akceptoval žalobu
vedlejšího účastníka na soudní přezkum správní podle hlavy druhé
páté části o. s. ř., neboť k takovému rozhodování nebyla založena
podle §244 o. s. ř. pravomoc obecného soudu. Ústavní soud se
seznámil zejména s protokolem č. 69 z mimořádného zasedání
burzovní komory konaného dne 24. 7. 1997, kde bylo přijato
usnesení č. 1/69 o uložení pokuty ve výši 50 000 Kč vedlejšímu
účastníkovi a o dočasném vyloučení vedlejšího účastníka
z burzovního obchodu na dobu 6 měsíců s účinností od 31. 7. 1997.
V tomto protokolu se bez dalšího uvádí, že výsledkem šetření je
podezření z porušení povinností společnosti I., což opravňuje
pochybnosti, které měl obecný soud o přezkoumatelnosti tohoto
rozhodnutí. Ústavní soud se dále seznámil s navazujícím sdělením
ze dne 24. 7. 1997, č. j. SEKR/3360/97/PP, které v odůvodnění
poukazuje na porušení ustanovení §4 zák. č. 61/1996 Sb., tj. na
skutečnost, že vedlejší účastník neoznámil neobvyklý obchod
příslušné složce Ministerstva financí ČR a dále na porušení
ustanovení §365 a násl. obchodního zákoníku tím, že vedlejší
účastník byl v prodlení se zaplacením smluvní ceny dohodnuté
s obchodním partnerem. Nesplnění oznamovací povinnosti vůči
Ministerstvu financí a v důsledku toho udělená sankce ze strany
burzovní komory obsahuje nepochybně prvek rozhodování o právech
a povinnostech právnické osoby v oblasti veřejné správy. Jedná se
přinejmenším o nepřímý výkon státní správy, který nelze napadnout
podle §16 odst. 2 zák. č. 214/1992 Sb., v platném znění. Možnost
dočasně vyloučit z burzovního obchodu dle §16 cit. zákona je
vázána pouze na splnění podmínek §14 odst. 1 a 3 a §15 tohoto
zákona. V daném případě nejde o věc, spadající do výčtu odst.
1 §16 cit. zákona, o burze cenných papírů. Ustanovení odst. 2 §16 cit. zákona o tom, že proti rozhodnutí burzovní komory podle
odst. 1 lze podat u příslušného soudu návrh na určení neplatnosti
rozhodnutí je vázáno pouze na případy, splňující podmínky §14
odst. 1 a 3 a §15 téhož zákona, podmínky, jež v daném případě
nejsou splněny.
BCP ve svém podání z 30. 11. 1998 namítá, že uplatnění sankcí
nelze chápat jako "pravomocné rozhodnutí", současně však uvádí, že
její člen porušil své zákonné povinnosti a byl za ně sankcionován.
Postavení burzovní komory při rozhodování v daném konkrétním
případě svědčí o její autoritativní převaze nad postavením
vedlejšího účastníka řízení, neboť jednostranně rozhodla o uložení
sankcí. Ústavní soud odkazuje na svůj nález, sp. zn. II. ÚS
75/93, v němž uvádí, že veřejnou mocí se rozumí taková moc, která
autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, ať již
přímo, nebo zprostředkovaně. Subjekt, o jehož právech nebo
povinnostech rozhoduje orgán veřejné moci, není v rovnoprávném
postavení s tímto orgánem a obsah rozhodnutí tohoto orgánu
nezávisí od vůle subjektu. Institut "veřejné moci" je vnímán jako
institut, zahrnující přímou "moc státní" a dále "zbývající
veřejnou moc". Státní mocí disponuje sám stát a zabezpečuje ji
prostřednictvím svého zvláštního aparátu. Tzv. zbývající veřejná
moc je v příslušném rozsahu svěřena subjektům nestátního
charakteru ke správě veřejných záležitostí, je od státní moci
v jistém smyslu odvozena a nemůže s ní být v rozporu. S veřejnou
mocí přitom souvisí neoddělitelně nerovnost v postavení subjektů
ve vztazích touto mocí ovládaných.
Právě těmto shora uvedeným kriteriím lze podřadit rozhodnutí
vydané burzovní komorou v předmětné věci podle §31 zák. č.
214/1992 Sb., v platném znění.
S poukazem na závěry uvedené shora je Ústavní soud toho
názoru, že v případě této ústavní stížnosti nedošlo ze strany
obecného soudu k porušení základních práv stěžovatelky
garantovaných čl. 38 odst. 1, čl. 2 odst. 2 a čl. 36 odst. 1
Listiny, jakož i čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Ze všech uvedených důvodů
nezbylo Ústavnímu soudu než ústavní stížnost zamítnout.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně 1. prosince 1998